CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-25-000-2019-00845-00 Nº interno: 6200-2019 Demandante: Ana Diva Moreno Escobar Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 14 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Causales reguladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - numeral 5 del artículo 250 del CPACA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la señora Ana Diva Moreno Escobar contra la sentencia del 14 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Ana Diva Moreno Escobar contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, dentro del proceso 25899-33-40-002-2016-00249-01.

ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Ana Diva Moreno Escobar La señora Ana Diva Moreno Escobar presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones UGM 030350 de 31 de enero de 2012, mediante la cual se negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente con ocasión del fallecimiento del señor Javier Alberto Revelo Lucero, que ocurrió el 19 de agosto de 2010; y 003026 de 3 de agosto de 2011, que confirmó el anterior acto administrativo.

Como restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la UGPP reconocer el derecho pensional a la señora Ana Diva Moreno Escobar, en su condición de compañera permanente del causante pensionado y apoyada en la sentencia proferida por el Juzgado Veintidós de Familia del Circuito de Bogotá. Asimismo, pidió que se ordene el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales de sobreviviente a Ana Diva Moreno Escobar, como compañera permanente del causante, las primas semestrales de junio y diciembre e intereses y demás emolumentos y aumentos dejados de pagar y cobrar desde el 20 de agosto de 2010, día siguiente al fallecimiento del señor Javier Alberto Revelo Lucero, hasta el día en que se produzca su inclusión y pago pensional con los ajustes.

Solicitó el pago de intereses moratorios y que se condene en costas a la parte demandada. Las anteriores pretensiones se fundamentaron en que al señor Javier Alberto Revelo Lucero le fue reconocida una pensión de vejez mediante la Resolución 015569 de 28 de mayo de 1998 y posteriormente falleció el 19 de agosto de 2010. Que la señora Ana Diva Moreno Escobar acudió a la Jurisdicción Ordinaria con el fin de obtener el reconocimiento de la unión marital de hecho que existió con el señor Javier Alberto Revelo Lucero, desde el 24 de noviembre de 1995 y hasta el fallecimiento de aquel.

A través de sentencia del 14 de enero de 2015, el Juzgado Veintidós de Familia de Bogotá accedió a la anterior pretensión. En virtud de lo anterior, solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes como beneficiaria del señor Javier Revelo Lucero, sin embargo, la entidad negó dicho reconocimiento, bajo el argumento que no se acreditó el requisito de convivencia en los términos legales. 2.

La sentencia de primera instancia El Juzgado Segundo Administrativo Oral de Zipaquirá, mediante sentencia dictada en audiencia celebrada el 26 de abril de 2017, decidió: (i) declarar probada parcialmente la excepción de prescripción de las sumas causadas con anterioridad al 26 de septiembre de 2013; (ii) declarar la nulidad de las Resoluciones UGM 003026 de 3 de agosto de 2011 y UGM 003026 de 3 de agosto de 2011;

(iii) ordenar a la UGPP reconocer la pensión de sobrevivientes a la señora Ana Diva Moreno Escobar, en condición de compañera permanente, a partir del 26 de septiembre de 2013, teniendo en cuenta la prescripción trienal declarada; (iv) ajustar las sumas reconocidas; (v) ordenar a la UGPP que dé cumplimiento a los artículos 92 y siguientes del CPACA;

(vi) condenar a la demandada al pago de costas y agencias en derecho. 3. Recurso de apelación contra el fallo de primera instancia La parte demandada interpuso en la misma audiencia recurso de apelación, el cual sustentó con posterioridad, en los siguientes términos: Señaló que, contrario a lo indicado en la sentencia apelada, debía tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 797 de 2003, norma aplicable por estar vigente al momento del fallecimiento del causante.

Señaló que el material probatorio aportado al expediente no fue suficiente para demostrar la convivencia permanente e ininterrumpida durante por lo menos 5 años anteriores al fallecimiento del causante Javier Alberto Revelo Lucero con la accionante, pues la prueba determinante es la testimonial, la cual no se decretó ni se practicó en el proceso, quedando sin fundamento las pretensiones de la demanda.

Agregó que en el expediente administrativo obraban las siguientes pruebas: (i) declaración extra procesal rendida por el causante y la demandante del 14 de noviembre de 2008, en la cual manifestaron que ya no convivían juntos desde hace tres años; (ii) declaraciones juramentadas presentadas por los señores Ilda Lucía Olarte Pardo y Orlando García Lozano, en las cuales se indicaba que la señora Ana Diva Moreno nunca vivió en el mismo techo con el causante; y (iii) sentencia judicial que declaró la existencia de la unión marital de hecho entre la demandante y el señor Revelo Lucero.

Que las anteriores pruebas no fueron tachadas de falsas y que en virtud de las mismas no se acreditó el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. 4. La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en sentencia del 14 de agosto de 2019, decidió: (i) revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda; y (ii) no condenar en costas en esa instancia. Señaló que en la sentencia no se hizo referencia alguna a las pruebas obrantes dentro del expediente administrativo, como son la declaración extra juicio según la cual el causante y la peticionaria no convivían desde hace unos años y las declaraciones rendidas por una inquilina del señor Javier Revelo y un amigo cercano del mismo, en las que indicaron que el fallecido no convivía con nadie.

Agregó que, como prueba de la convivencia entre la demandante y el causante, solamente obra dentro del expediente la sentencia dictada por el Juzgado Veintidós de Familia del Circuito de Bogotá, sin embargo, como esta fue dictada en una Jurisdicción diferente y el asunto en discusión tenía una naturaleza distinta, no resulta vinculante al caso.

Agregó que, si bien en la declaración de unión marital de hecho se indicó que el periodo de convivencia entre el señor Javier Revelo Lucero y la señora Ana Diva Moreno Escobar fue entre 1995 y el 19 de agosto de 2010, las otras pruebas que obran en el expediente dejan dudas acerca del tiempo real de convivencia entre la demandante y el causante de la pensión. Asimismo, evidenció que las pruebas practicadas en la Jurisdicción Ordinaria no se realizaron con audiencia de la UGPP ni fueron sometidas a contradicción, y la declaración extra proceso del tercero aportada por la demandante en la actuación administrativa, tampoco fue ratificada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Advirtió que, como la demandante declaró bajo la gravedad de juramento que no convivía con el causante desde el 2005, impide inferir con certeza que, en los últimos 5 años, anteriores al fallecimiento, conviviera con el causante. 5. El recurso extraordinario de revisión La señora Ana Diva Moreno Escobar interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 14 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, con fundamento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 según el cual afirma que se pueden revisar las sentencias por violación al debido proceso.

Al respecto, la Sala advierte que, al corregir el recurso extraordinario de revisión, se señaló como causal de revisión la indicada en el párrafo anterior, sin embargo, con el fin de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, se tramitará el presente recurso con fundamento en la causal 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues el asunto se sustenta en la presunta vulneración del derecho al debido proceso de la parte recurrente, el cual se encuentra cobijado dentro de esta causal.

Señaló que existió una maniobra “fraudulenta” por parte de la UGPP al negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, pues dicha entidad fundó su decisión en unas pruebas testimoniales que no puso en consideración de la peticionara de la pensión ni las notificó con el fin de ejercer debidamente una defensa y contradicción de las mismas.

Indicó que, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, antes de haberse dictado sentencia en segunda instancia, la parte demandante solicitó unas pruebas testimoniales y documentales, con fundamento en el artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sin embargo, el Tribunal no dio trámite a lo solicitado, con lo que se genera una violación al derecho al debido proceso de la parte demandante.

Que, según la Corte Suprema de Justicia, la convivencia en pareja no exige habitar bajo el mismo techo, pues no se puede interpretar de forma rígida, pues debe analizarse la existencia de lazos afectivos, sentimentales, de acompañamiento espiritual, de ayuda mutua, de apoyo, de solidaridad, los cuales son factores que dan viabilidad al reconocimiento del derecho pensional Afirmó que los actos administrativos que negaron el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes se encuentran viciados por falsa motivación. Asimismo, manifestó que la declaración extra juicio presentada ante notario, según la cual no convivían ya el causante y la demandante, se realizó con el fin de evitar una sanción por doble afiliación ante Famisanar, teniendo en cuenta que la señora Ana Diva Moreno estaba pensionada y, por lo mismo, buscaban la desafiliación como beneficiaria del señor Javier Revelo Lucero.

En escrito posterior, que corrigió el recurso extraordinario de revisión, la parte recurrente indicó también que existe otra declaración extra juicio ante notario en el año 2004, en la cual el causante aseguró que convivía en unión marital de hecho con la señora Ana Diva Moreno Escobar desde hace 5 años, quien dependía económicamente de aquel y no se encontraba afiliada al sistema de salud, pero que dicha declaración no “llegó” a la UGPP, como sí lo hizo la otra declaración extra proceso, presentada en el año 2005, la cual asegura que no es claro cómo llegó al poder de la entidad de previsión social.

Como pretensiones del recurso, solicitó: “1. Declarar fundado el recurso de Revisión interpuesto por la parte interesada y demandante ANA DIVA MORENO ESCOBAR por violación al debido proceso, el derecho de contradicción y defensa y que ante la causal planteada se hace necesario declarar probada la causal invocada y revocar la decisión recurrida. 2.

Infirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca porque su decisión es injusta e incurrió en ella violación al debido proceso, al derecho de contradicción y defensa por tanto su decisión es injusta. Y porque existen errores que de conformidad con la ley procesal permiten la revisión por la vía del recurso extraordinario.

Tales causales dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que de conformidad con la ley procesal permiten la revisión de la sentencia por la vía de este recurso extraordinario. (Artículo 20 de la ley 797 de 2003 según el cual se puede revisar la(s) sentencias por violación al debido proceso. 3. Solicito que por ser viable y evidente se ordene el reconocimiento de la PENSIÓN DE Sobreviviente dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del derecho promovido por la señora ANA DIVA MORENO ESCOBAR (…) en su condición de compañera permanente del pensionado causante y a partir del veintiséis 26 de septiembre de 2013. 4.

Que se le ordene a la entidad demandada U.G.P.P. a dar cumplimiento a la sentencia de primera instancia”. 6. Trámite en el recurso extraordinario de revisión Mediante auto del 4 de diciembre de 2019 el Despacho sustanciador inadmitió el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Ana Diva Moreno Escobar, para que aportara poder para interponer el recurso, especificara la causal invocada con su debida fundamentación y aportara las pruebas que pretende hacer valer para demostrar la causal.

Una vez cumplido el anterior requerimiento, a través de providencia del 17 de junio de 2020 se admitió el recurso extraordinario de revisión y se ordenó notificar a la UGPP y al Ministerio Público. En auto del 28 de octubre de 2021 se prescindió del máximo periodo probatorio. Posteriormente, en escrito del 1 de febrero de 2022 la apoderada judicial de la UGPP presentó solicitud de nulidad por indebida notificación del auto admisorio.

Mediante providencia del 14 de septiembre de 2023 se declaró la nulidad del auto admisorio de la demanda y se ordenó correr traslado a la demandada. Finalmente, en decisión del 12 de diciembre de 2023 se prescindió del periodo probatorio. 7. Oposición al recurso extraordinario de revisión El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones del recurso extraordinario de revisión, al considerar que lo pretendido es revivir el proceso, tratando de incorporar nuevos elementos probatorios que pudo aportar con la demanda o solicitarlos mediante oficio, con lo cual busca suplir la falta de diligencia probatoria acompañando pruebas que pudieron ser allegadas al proceso.

Agregó que las manifestaciones realizadas por la parte recurrente constituyen una falta de lealtad procesal, pues las declaraciones de terceros a las que hace referencia fueron evidencias en el trámite administrativo dentro del cual no fueron tachadas de falsas, ni fueron controvertidas por el accionante y su apoderado al interior del proceso ordinario, por lo que no puede hacer uso de este mecanismo para cuestionar dichas pruebas.

Señaló que la decisión administrativa se fundamentó en las pruebas testimoniales y en la declaración extra juicio rendida por el causante y la interesada, y la sentencia proferida por la Jurisdicción Ordinaria, mediante la cual se declaró la unión marital de hecho entre la señora Ana Diva Moreno Escobar y Javier Alberto Revelo Lucero no podía ser tenida en cuenta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la misma fue proferida por otra jurisdicción y las pruebas allí recobradas no podían ser conocidas por la UGPP, quien no fue parte en dicho asunto. 7.

Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no conceptuó de fondo en el presente asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia y oportunidad El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 14 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem.

Respecto de la oportunidad para interponer el recurso extraordinario de revisión, la Sala advierte que el inciso primero del artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que podrá presentarse dentro del año siguiente a la ejecutoria del fallo respectivo. En el sub lite la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se profirió el 14 de agosto de 2019 y se envió notificación electrónica personal el 28 de agosto de 2019 y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 2 de septiembre de 2019.

Por consiguiente, el recurso se interpuso de forma oportuna. 3. Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 14 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que revocó el fallo dictado el 26 de abril de 2017 por el Juzgado Segundo Administrativo de Oralidad de Zipaquirá, que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, negó las mismas.

Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 14 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se incurrió en la causal de revisión alegada por el recurrente, contenida en el numeral quinto del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que, en criterio de la recurrente, en la providencia dictada en segunda instancia se incurrió en violación del principio de al debido proceso al no practicar las pruebas solicitadas en segunda instancia. Con el propósito de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.

Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión; 2.2 Causal regulada en el numeral quinto del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 2.3 Caso concreto. 2.1. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.

Con ese objetivo el artículo 250 del CPACA regula los eventos, de manera taxativa, que, al configurarse en el caso concreto den lugar al quiebre de la cosa juzgada y permita restablecer materialmente el derecho quebrantado por la decisión recurrida, en virtud del principio de tutela efectiva judicial y de la justicia material el legislador prevé que en casos excepcionales una sentencia ejecutoriada pueda ser objeto del recurso extraordinario de revisión, que se constituye en un proceso independiente, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional al indicar “mediante la revisión se pretende estudiar asuntos nuevos que afectan la decisión adoptada y su sentido de justicia. Más que un recurso, es un verdadero proceso sobre eventos que no pudieron ser conocidos al momento de proferir la sentencia cuestionada”.

Las causales del recurso extraordinario de revisión propenden por la protección de los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, pese a que el trámite judicial haya finalizado, y salvo la causal 4ª del artículo 250, “ninguno de los yerros que se relacionan en los numerales del mencionado artículo se refiere de modo directo a la actividad analítica del juez, dado que ninguno cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que todos involucran, bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión, numerales 1°, 2°, 3°, 4° y 7°”.

Dada la excepcionalidad del recurso extraordinario de revisión, la parte está obligada a invocar las causales de procedencia del recurso, que no comprenden el replanteamiento del debate surtido en instancia y tampoco la corrección de errores ‘in judicando’. Nótese entonces que es improcedente acudir al recurso extraordinario de revisión para enmendar errores y omisiones de la parte dentro del proceso ordinario.

De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios. 2.2.

Causal regulada en el numeral quinto del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Pues bien, bajo el mismo criterio restrictivo que demanda el recurso extraordinario de revisión, como se vio en la jurisprudencia transcrita, es necesario examinar la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consistente en “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

Las nulidades procesales son irregularidades que se presentan durante el trámite de una actuación, y que, por su connotación, tienen la entidad de vulnerar el derecho fundamental al debido proceso. En razón a su gravedad, el legislador estableció la posibilidad, a modo de sanción, de que todas aquellas actuaciones que se adelantaron viciadas sean invalidadas, con el fin de salvaguardar los intereses superiores de las partes.

Dada su importancia en el marco de la normativa procesal, especialmente por su función protectora, el legislador permitió que las nulidades fueran incluidas como motivo válido para acudir ante las autoridades jurisdiccionales en revisión, pues, inclusive en la sentencia que pone fin a los procedimientos, es posible que se presente una irregularidad que no es subsanable.

En este contexto, es importante señalar que la nulidad debe darse en la sentencia, no en etapas anteriores donde los hechos que la originan pudieron ponerse en conocimiento del juez para poder sanearlos, o adoptar las medidas necesarias para llevar a cabo un debido proceso. Así, y como lo señaló la Sala 8 Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado, en pronunciamiento que se reitera, “para que esta causal de revisión prospere, entre otras, debe tratarse de situaciones originadas bien en la misma sentencia recurrida o bien en hechos que sobrevinieron con posterioridad a ella y que deben tener una influencia tal que la decisión a adoptar hubiera sido distinta; que no se trate de causales que originen la nulidad del proceso, pues éstas deberían haberse alegado en su curso y no con posterioridad a él; que la causal está prevista para atacar las nulidades procesales generadas en la sentencia, que como acto jurídico está sujeto al cumplimiento de precisas ritualidades que de ser desoídas dan lugar a que se configure aquella; que se presenta en los casos en los que se dicta la sentencia en un proceso terminado por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo y cuando la sentencia aparece firmada con menor o mayor número de Magistrados o adoptada con un número de votos no previsto en la ley o expedida completamente sin motivación, con violación al principio de la non reformatio in pejus”.

Para ello, es necesario que el recurrente aduzca una anomalía que se haya configurado en el momento de dictar la sentencia, que se informe de algún hecho o circunstancia de carácter procesal que implique el desconocimiento de alguna ritualidad propia de la actuación con el fin de estudiar con claridad el vicio que se presenta, con la consecuencia que el mismo acarrearía. Sobre esta causal, la Sala Plena en la sentencia que se citó en párrafos anteriores, del 2 de marzo de 2010, señaló: “Acerca de las irregularidades sustanciales del procedimiento que pueden considerarse nulidad originada en la sentencia, es pertinente la siguiente ilustración de esta Sala Plena:   “En esta materia - (nulidad originada en la sentencia) - los procesalistas están de acuerdo en enseñar que ésta se genera cuando ella se dicta en un proceso terminado anormalmente por desistimiento, transacción o perención, o cuando se condena a quien no ha figurado como parte, o cuando el proveído se profiere estando legalmente suspendido el proceso.

Igualmente, cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley. Igualmente, la que provea sobre aspectos que no corresponden ora por falta de competencia, ora por falta de jurisdicción. Podría darse también la causal cuando la providencia carece completamente de motivación, pues el artículo 163 de la Constitución Nacional ordena que: ´Toda sentencia deberá ser motivada´. […] En época más reciente, la Sala Plena consideró que sólo podían considerarse motivos de nulidad originada en la sentencia, para efectos del recurso extraordinario de revisión, las causales que como nulidad del proceso taxativamente señala el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.

Dijo en aquella oportunidad:   “Lo expuesto sería bastante para desestimar la censura, pero vale decir que el proceso solamente es nulo, en todo o en parte, por las causas establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. Así, por ejemplo, la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos. […] Y, en otra oportunidad, luego de traer a colación el anterior aparte jurisprudencial, esta Sala anotó: Desde la providencia que profirió esta Sala el 11 de mayo de 1998, expediente Rev-93, actor Gabriel Mejía Vélez, se dijo que los motivos de nulidad que afectan la sentencia, para los efectos de la respectiva causal de revisión, son los establecidos en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. […] En aquella oportunidad y en lo pertinente la Sala se pronunció de la siguiente manera:   […]   En punto a la primera hipótesis planteada, y aunque no es la propia para resolver el recurso propuesto, la Sala debe aclarar que la falta de jurisdicción o competencia tiene que haberse originado en la sentencia, porque de lo contrario el vicio se habría originado a partir de la providencia que admitió la demanda o la contrademanda y en esta hipótesis no sería causal de revisión […]”.

De acuerdo con lo anterior, la causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que ponga fin al proceso contra la cual no proceda recurso de apelación, debe corresponder a un vicio que se debe presentar al momento de dictar la providencia recurrida, porque de lo contrario se estaría ante una situación que pudo haber sido alegada y estudiada en el curso del proceso.

Así mismo, la Corporación ha mantenido el criterio según el cual hay otros motivos que, aunque no están señalados dentro del catálogo taxativo del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil o del artículo 133 del Código General del Proceso, pueden dar lugar a invalidar la sentencia contra la que no procede ningún recurso. Estos motivos surgen de la violación al debido proceso, derecho fundamental consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.

Así lo ha señalado, por ejemplo, la Sala Especial de Decisión Veintidós de la Sala Plena del Consejo de Estado, al considerar que: “la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento.

Así también lo entendió esta Sala Especial de Decisión en reciente fallo de 7 de febrero de 2017: ‘En este caso, el juez no está creando una causal, pues se reconoce que la nulidad originada en el fallo, se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial será el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso’”.

La violación al debido proceso se configura cuando la sentencia impugnada desconoce alguna de las siguientes premisas fundamentales: i) la garantía de ser juzgado conforme a las leyes preexistentes al acto imputado, ante autoridad judicial competente y según las formas propias de cada juicio; ii) la aplicación de la ley más permisiva o favorable, antes que la restrictiva o desfavorable, aunque aquella sea posterior, en los casos que ello sea procedente; iii) la presunción de inocencia; iv) el derecho de defensa y de ser asistido por un abogado en aquellos casos que la ley lo indique; v) un proceso sin dilaciones injustificadas; vi) el principio del non bis in ídem; vii) la posibilidad de presentar, conocer y controvertir las pruebas dentro del trámite procesal; viii) la posibilidad de impugnar aquellas providencias condenatorias; y ix) la nulidad de pleno derecho de la prueba que haya sido obtenida ilícitamente.

En todo caso, aún, bajo el amparo de invocar una nulidad constitucional, al igual que cualquier causal que implique la nulidad originada en la sentencia, se requiere que el hecho que la motiva ocurra en la misma providencia; que se trate de una irregularidad procesal y que sea de tal envergadura que, de no haberse presentado, la decisión a adoptar hubiera sido distinta.

No se admite, para este evento, que, so pretexto de aducir la violación al debido proceso constitucional, se utilice el recurso extraordinario de revisión para reabrir un debate jurídico o probatorio que se dio en la instancia correspondiente. Sobre el parámetro temporal de la causal de nulidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, en sentencia del 23 de julio de 2019, señaló que este debe ocurrir en “la expedición del fallo mismo, y no en instancias o etapas anteriores, salvo “… que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlos ante el juez porque solo los conoció cuando se dictó la sentencia recurrida”, comoquiera que lo contrario desnaturalizaría la esencia de la causal, pues la norma que la consagra es suficientemente explícita en la oportunidad de configuración. Esta concepción impide el acaecimiento de la inexorable confusión entre el instrumento de corrección y saneamiento del proceso con el de realización de la justicia material que subyace al recurso extraordinario de revisión que tiene por objeto la decisión judicial que puso fin a la litis”.

Ahora bien, la causal quinta del artículo 250 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo también comprende la violación del principio de congruencia, que puede presentarse, verbi gratia cuando el accionado es condenado por una cantidad superior a la pretendida en la demanda, o por objeto y causa diferentes a los invocados en ésta; igualmente se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate.

Sobre el principio de congruencia de la sentencia, el artículo 281 del Código General del Proceso, establece que la providencia debe estar acorde con los hechos y pretensiones de la demanda, así: “ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […]” El citado principio tiene dos ámbitos de aplicación, la congruencia interna y la externa.

La primera consiste en la coherencia entre la motivación del fallo y la parte resolutiva; y la segunda trata de la armonía entre lo expresado por las partes y lo decidido por el fallador. Entonces, la falta de coherencia de la sentencia puede acarrear la invalidez de la decisión, siempre y cuando sea de tal envergadura la incongruencia que sea necesario corregirla mediante su anulación, por ello “el juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando como una tercera instancia -propia de los recursos ordinarios o de la discusiones de instancia-, y no para enervar la inmutabilidad del fallo a partir de la naturaleza especial del recurso extraordinario”.

De todo lo anterior se concluye que para que sea procedente infirmar la sentencia cuestionada en sede de revisión, con base en esta causal de nulidad originada en la sentencia, es necesario: (i) que la nulidad se origine en la sentencia o por hechos posteriores a ella, ya que no puede darse en un momento previo, pues en tal caso las partes deben poner el hecho en conocimiento del juez conductor del proceso, salvo que no se pudieron invocar antes porque solo se tuvo conocimiento de ellos cuando se dictó la sentencia; y (ii) que la nulidad alegada sea de tal entidad, que influya en la decisión a adoptar, ello en razón a que no cualquier irregularidad tiene la fuerza suficiente de romper esa cosa juzgada de la que la sentencia está investida. 2.3.

Caso concreto La señora Ana Diva Moreno Escobar presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 14 de agosto de 2019, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, al considerar que se incurrió en nulidad por violación al debido proceso por dos motivos especialmente: (i) que los actos administrativos se encuentran viciados por falsa motivación y al tener en cuenta unas pruebas que no fueron puestas en conocimiento de la señora Ana Diva Moreno; y (ii) que la sentencia de segunda instancia se profirió sin decretar y pronunciarse sobre la solicitud de pruebas presentada por la parte demandante.

Al respecto, la Sala advierte que algunos de los argumentos presentados en el recurso extraordinario de revisión van encaminados a cuestionar el trámite adelantado por la autoridad administrativa al resolver la solicitud de reconocimiento pensional, pues en dicha oportunidad no accedió a la petición al considerar que no estaba acreditada la convivencia entre el causante y la señora Moreno Escobar, pese a que es un requisito necesario para el disfrute de la pensión de sobrevivientes.

Dicha negativa se fundamentó en la declaración extra juicio presentada por los señores Javier Alberto Revelo Lucero y Ana Diva Moreno Escobar ante notario en el año 2008, según la cual no convivían desde hace 3 años, así como en las declaraciones presentadas por los señores Ilda Lucía Olarte Pardo (inquilina del causante) y Orlando García Lozano (amigo del causante), según las cuales el señor Revelo Lucero no convivía con nadie al momento de su fallecimiento.

Asimismo, la recurrente planteó que se presenta una vulneración del derecho al debido proceso, como quiera que las anteriores pruebas no fueron puestas en consideración de la señora Ana Diva Moreno Escobar, por lo que no pudo controvertir las mismas, con el fin de acreditar la convivencia con el causante. Pues bien, la Sala considera que no es posible estudiar este argumento a través del recurso extraordinario de revisión, toda vez que se trata de una discusión propia de instancia, toda vez que busca cuestionar el trámite surtido dentro de la actuación administrativa, lo cual pudo haber sido controvertido por la señora Ana Diva Moreno Escobar en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, máxime cuando la nulidad que se invoque, como se indicó en el acápite anterior que desarrolla la causal de revisión, debió ocurrir en la sentencia que se controvierte, sin que sea viable cuestionar actuaciones anteriores.

Ahora, en cuanto al otro motivo de inconformidad que sustenta la interposición de la causal, la Sala advierte que se fundamenta en que el Tribunal no decretó unas pruebas que fueron solicitadas en el trámite de la segunda instancia. Al respecto, se observa que mediante escrito del 31 de agosto de 2017, la apoderada de la señora Ana Diva Moreno Escobar señaló: “( ) con fundamento en el artículo 212 del C.P.A.C.A. y lo ordenado en auto del 28 de agosto de 2017, dentro de los términos de ejecutoria, respetuosamente me permito ALLEGAR Y SOLICITAR PRUEBAS, las que sean concedidas y decretadas con las que pretendo desvirtuar la prueba testimonial arrimada por la entidad demandada así: 1°.

PRUEBA DOCUMENTAL.- a) Allego en copia de la sentencia junto con el respectivo edicto con constancia secretarial del juzgado veintidós de Familia de Bogotá, que las fotocopias tomadas del expediente radicado bajo el No. ( ). 2° PRUEBAS TESTIMONIALES b) Solicito se sirva concederme y decretar la recepción de los testimonios de los señores JOSÉ FREDY QUINTERO ARISTIZABAL, RAUL VERA, WILLIAM SUÁREZ, EFRAÍN CEPEDA personas mayores de edad vecinas y residentes en la ciudad de Bogotá, quienes bajo juramento darán crédito al conocimiento de la vida privada y en pareja JAVIER ALBERTO REVELO LUCERO y ANA DIVA MORENO ESCOBAR, las que convivieron bajo el mismo techo y sus derechos han de suceder de acuerdo con la ley a la compañera del causante.

Estas personas serán citadas por conducto de la parte demandante. Lo anterior dentro de los términos de ejecutoria del auto de fecha 28 de agosto de 2017”. Asimismo, se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 13 de junio de 2018, resolvió la anterior solicitud en los siguientes términos: “( ) En primer lugar, las pruebas solicitadas por la accionante no serán decretadas pues su requerimiento no se subsume dentro de los supuestos contemplados en los numerales 1 al 5 del artículo 212 del C.P.A.C.A. Aunado a lo anterior, se advierte que la documental aportada por la parte actora, esto es, “la sentencia junto con el respectivo edicto con constancia secretarial del juzgado veintidós de Familia de Bogotá”, ya se encuentra dentro del expediente a folios 14 a 22 y fue debidamente incorporada con el valor legal que le corresponde en la etapa de decreto de pruebas de la Audiencia Inicial celebrada el 26 de abril de 2017, razón por la cual, no hay lugar a incorporar nuevamente la prueba allegada.

De otra parte, en relación con los testimonios solicitados, advierte el Despacho que el extremo activo de la Litis tuvo la oportunidad de requerirlos con la presentación de la demanda, siendo este el momento procesal para tal fin y no esperar hasta ésta instancia para pedir la prueba que ahora pretende y más aún cuando no se evidencia fuerza mayor o caso fortuito que hubiera imposibilitado a la accionante para solicitar la recepción de las referidas testimoniales.

Lo anterior no obsta para que, el suscrito Magistrado haciendo uso de la facultad oficiosa que consagra el artículo 213 de la Ley 1437 de 2011, pueda decretar antes de dictar sentencia las pruebas que considere necesarias para resolver la Litis”. A juicio de la Sala, lo anterior permite evidenciar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió la solicitud de pruebas presentada en segunda instancia por la parte demandante, sin embargo, decidió que no había lugar a su decreto, por cuanto no se encontraba en alguno de los supuestos regulados por el artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Contrario a lo considerado por la parte recurrente, no se advierte que la decisión de negar las pruebas en segunda instancia constituya una violación al debido proceso, pues dicha decisión estuvo motivada y contra la misma procedía recurso de reposición, el cual no fue interpuesto por la interesada. Asimismo, la Sala advierte que los argumentos que sirven de sustento a la causal invocada tampoco se presentaron en la decisión de segunda instancia, hoy controvertida a través de este recurso extraordinario de revisión, razón por la que no se encuentran configurados los supuestos para la procedencia del recurso extraordinario de revisión, en especial cuando resulta evidente que lo pretendido es subsanar las falencias probatorias que se presentaron en el proceso ordinario, pues no solicitó desde la presentación de la demanda la práctica de las pruebas testimoniales con el fin de acreditar la convivencia con el causante, pese a que dicho punto fue el que llevó a la UGPP a negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente.

DECISIÓN Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP y no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Ana Diva Moreno Escobar contra la sentencia del 14 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Ausente con permiso) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA