CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante Demandado: Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A y otro1 Tema: Impugnación de las sentencias de tutela/deber de cumplir con una carga argumentativa mínima Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) igualdad y iii) acceso a la administración de justicia, iv) mínimo vital y v) seguridad social Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de tutela de 17 de marzo de 2023 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio del cual declaró improcedente la solicitud de amparo.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, a través de apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Sucre, porque, a su juicio, el Consejo, al proferir la sentencia de 1 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI, Documento denominado “ED_CARATULA(.pdf) NroActua 2”.

Archivo aportado en forma digital. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante 20 de octubre de 2022, y el Tribunal, al proferir la sentencia de 3 de marzo de 2016, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número único de radicación 18001- 70001-23-33-000-2015-00236-01, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Expresó que, presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declara “[…] la nulidad de la Resolución PAP 039234 de 16 de febrero de 2011 y del Auto ADP 00289 del 19 de enero de 2015 que negó el reconocimiento de la pensión gracia en favor de la demandante […] y, a titulo de restablecimiento del derecho, “[…] solicitó condenar a la UGPP a: i) pagar las mesadas pensionales y adicionales con los correspondientes reajustes de ley, desde la fecha de la adquisición del status de pensionada; ii) incorporar los ajustes de valor, conforme al IPC de precios al consumidor o al por mayor, como lo autoriza el artículo 187 del CPACA; iii) dar cumplimiento a la sentencia y reconocer y pagar los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia condenatoria, de conformidad con el artículo 192 del CPACA […]”. 4.

El Tribunal Administrativo de Sucre, profirió sentencia de primera instancia el 3 de marzo de 2016, por medio de la cual, negó las pretensiones de la demanda. 5. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, profirió sentencia de segunda instancia el 20 de octubre de 2023, resolviendo lo siguiente: “[…] Primero: Confirmar la sentencia del 3 de marzo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Sucre, que negó las súplicas de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Isbelia del Carmen Pulido Escalante contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. […]”. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante 5.1.

Consideró que: “[ ] la Sala sostendrá la siguiente tesis: De conformidad con las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022, de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la parte demandante no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia […]”. […] “[…] La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubiesen servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

El derecho a la prestación se extendió a través de las Leyes 116 de 1928 (a empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública) y 37 de 1993 (a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria), pero siempre bajo el entendido de que se debe cumplir con los demás requisitos regulados por el artículo 4 de la Ley 114 citada.

Luego, la Ley 91 de 1989, en el numeral 2 de su artículo 15, limitó el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, en el sentido de que, a partir de esta solo serían beneficiarios aquellos docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, de modo que todo aquel que haya ingresado al servicio docente oficial con posterioridad a dicha fecha carece de legitimidad para reclamar la prestación. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1.° de enero de 1981. Ahora, de las diferentes normas enunciadas la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento […]”. […] “[…] la sala ha de precisar que el tiempo laborado como docente, desde 1993 en adelante, la demandante debe ser catalogada como docente nacional, por cuanto, si bien es cierto en la autorización de prestación de servicios y el acto de vinculación participó el alcalde municipal de San Benito Abad, lo cierto es que el origen de la plaza ocupada por la señora Pulido Escalante no era territorial o nacionalizada.

En ese sentido, y según la pauta vi) de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, la demandante no logró probar el requisito de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada, pues contrario a lo afirmado por ella, la plaza en la que fue nombrada a partir del 8 de febrero de 1993 era nacional, de modo que el único tiempo que sería computar es el comprendido entre el 12 de mayo de 1980 y el 15 de agosto de 1985, para un total de 5 años, 3 meses y 4 días como docente territorial; por lo que solo es posible que la señora Isbelia del Carmen Pulido Escalante no cumplió con la totalidad de condiciones exigidas para ser beneficiaria de la pensión gracia. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante Por lo anterior, se comparte la conclusión a la que allegó el a quo, toda vez que, pese a que la orden de prestación de servicios y el acto de nombramiento fueron expedidos por el alcalde del ente territorial, de dicha documentación se desprende que la naturaleza de la plaza ocupada por la demandante tenía el carácter de nacional y que, además, sus salarios y prestaciones eran pagados en su integridad por el Ministerio de Educación Nacional […]”. […] “[…] Finalmente, si bien la demandante pretende se tenga como prueba el oficio 2014ER199934 del 1.° de diciembre de 2014, según el cual no se encontró registro a nombre de la señora Pulido Escalante que indique que esta laboró para el Ministerio de Educación Nacional2, para la Sala esta prueba no puede ser tenida en cuenta para desestimar la calidad de docente nacional, en tanto que se desconocen los términos en que se elevó la consulta ante el ministerio pues no se allegó copia de la solicitud, y porque en todo caso, las demás pruebas obrantes en el expediente dan cuenta de su vinculación nacional desde 1993 a la fecha.

En conclusión: La parte demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia al no haber acreditado el cumplimiento de los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos para ser beneficiaria de la prestación […]”. La solicitud de tutela Pretensiones 6. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] PRIMERA: Se CONCEDA la tutela interpuesta, para la protección de los derechos fundamentales del DEBIDO PROCESO, la IGUALDAD, el ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y por conexidad con el mínimo vital, el de seguridad social, derecho adquirido, y al reconocimiento de la Pensión gracia, y en consecuencia se ordene, o bien que por vía judicial el CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”, dicte Sentencia con fundamento en las disposiciones que gobiernan el régimen de Pensión Gracia, tratándose de personas que estaban nombradas por Autoridad Territorial, o por vía excepcional de esta figura constitucional se ordene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, revocar el Acto Administrativo mediante el cual le negó la Pensión Gracia a mi mandante, para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, proceda a emitir una nueva resolución donde se reconozca la cesantía deprecada en la cuantía y con el retroactivo correspondiente […]”. 6.1.

La actora en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un “[…] defecto sustantivo […], en un defecto fáctico y, en un “[…] desconocimiento del precedente […]”. 2 Documento obrante a folio 7. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante Actuación 7.

La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por auto de 30 de enero de 2023; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al Tribunal Administrativo de Sucre y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y iii) vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, en calidad de tercero con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para rendir informe.

Intervenciones de la demandada y del tercero con interés legítimo 8. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, manifestó que “[…] se opone al amparo invocado […] y, en consecuencia, solicitó “[…] se denieguen las pretensiones de la accionante […]. Toda vez que, no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional. 9.

El Tribunal Administrativo de Sucre, solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo, puesto que, “[…] para el presente asunto no concurren los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial […]” y, además, “[…] lo que pretende el accionante es reabrir una discusión eminentemente legal, sin que se advierta situación alguna que avizore afectación a derechos fundamentales, por lo que el asunto carece de relevancia constitucional […]”. 10.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, solicitó que se declare improcedente la acción constitucional, “[…] por no configurarse vulneración alguna […]”. La sentencia impugnada 11. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 17 de marzo de 2023, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: DECLÁRASE improcedente la solicitud de tutela de Isabelia (sic) del Carmen Pulido Escalante contra el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante A y el Tribunal Administrativo de Sucre […]”. 11. 1. Consideró que: “[…] La tutela contra providencia judicial tiene un carácter excepcional, por ello, no le corresponde al juez del amparo revisar, ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos aplicados al resolver la controversia.

Este recurso judicial tampoco constituye una instancia adicional al proceso ordinario, ni es un escenario para refutar la valoración probatoria del juez de conocimiento o para que la parte desfavorecida por una decisión proponga “una mejor solución” al caso. Como no se advierte que las decisiones cuestionadas sean caprichosas o arbitrarias y los argumentos expuestos por la solicitante están encaminados a volver sobre la controversia decidida por los jueces naturales, la tutela es improcedente […]”.

La impugnación 12. La actora impugnó la sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En ese orden de ideas, expresó lo siguiente: “[…] Así que es claro que en las Sentencias de Primera y Segunda Instancia, aquí demandadas, hubo una falta absoluta de vinculación de las Providencias referidas, carecen de la debida consideración del precepto emitido por la misma Corporación, adolecen de una interpretación adecuada y coherente de lo prescrito frente al Sistema General de Participación que convierte en recursos propios las rentas exógenas que perciben los Entes territoriales.

Es por lo anterior, que estimo quebrantados los derechos fundamentales invocados para su protección ante su Despacho. Ruego al H. Consejero Ponente y a la Sala, tener en consideración la protección de los mismos, al tratarse no sólo del reconocimiento de una pensión a un docente, sino que se trata de todo un proyecto de vida de una familia que tiene sus esperanzas puestas en el buen criterio de la justicia. No se concibe que por un formalismo, ya superado con las Sentencias de Unificación referidas, se tache de Nacional la vinculación de mi poderdante, a sabiendas que sin mayor exploración de la Jurisprudencia, la vinculación es TERRITORIAL, por ende llena los requisitos para acceder a su Pensión Gracia […]”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 13. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20213 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20184 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 14. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 15. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en determinar si, en efecto: i) es procedente conocer y decidir de fondo la impugnación presentada contra la sentencia de tutela proferida el 17 de marzo de 2023 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, y de ser así; ii) establecer si, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales y especiales de procedibilidad contra providencias judiciales. 16.Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) la impugnación de las sentencias de tutela; ii) los sujetos de especial protección constitucional dentro del marco del Estado Social de Derecho; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; v) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia; vi) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al mínimo vital, vii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social, viii) análisis del caso concreto, y finalmente ix) las conclusiones de la Sala.

La impugnación de las sentencias de tutela 17.El artículo 31 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19915 dispone lo siguiente: “[…] Artículo 31. Impugnación del fallo. Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato.

Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión […]”. 18.En ese orden de ideas, con base en lo anteriormente expuesto, dentro del marco de la acción de tutela se establece el derecho de la doble instancia en donde el actor podrá, por medio del respectivo escrito de impugnación, que su caso sea estudiado y revisado por otro juez constitucional, contando además, con la posibilidad de que la sentencia de tutela adversa a sus pretensiones sea revisada eventualmente por la Corte Constitucional.

La Corte Constitucional, frente al alcance de la impugnación, consideró que6: “[…] La jurisprudencia constitucional ha señalado en reiteradas ocasiones que la doble instancia guarda estrecha relación con el debido proceso como forma de garantizar la recta administración de justicia, y se constituye en un mecanismo para que el superior jerárquico de la autoridad judicial que realizó el pronunciamiento, evalúe los argumentos debatidos y adopte una decisión definitiva, bien sea confirmando o revocando la sentencia de primera instancia […]”. 5 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" 6 Corte Constitucional, Auto 235 de 13 de julio de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante 19.Debe señalarse además, que el derecho a la doble instancia dentro del marco de la acción de tutela constituye uno de los principales pilares del Estado Social de Derecho, toda vez que garantiza, en forma eficaz y plena, el derecho fundamental de defensa al permitir que el superior jerárquico del funcionario encargado de tomar una decisión en primera instancia, pueda adoptar una nueva decisión judicial, estudiando y revisando las pruebas y los argumentos jurídicos planteados por el impugnante.

Los sujetos de especial protección constitucional dentro del marco del Estado Social de Derecho 20.Los sujetos de especial protección constitucional son aquellas personas que, debido a su condición psicológica, social o física, merecen acciones positivas por parte del Estado, con el fin de lograr una verdadera igualdad real y efectiva.

En ese orden de ideas, los incisos segundo y tercero del artículo 13 de la carta política, disponen que: “[…] El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan […]”. 21.Respecto a los sujetos de especial protección constitucional, la Corte Constitucional ha considerado que7: “[…]Tratándose de sujetos de especial protección, esta Corporación ha sostenido que el amparo reforzado de los sujetos de especial protección constitucional, parte del reconocimiento que el Constituyente de 1991 hizo de la desigualdad formal y real a la que se han visto sometidos históricamente.

Así la Constitución Política en su artículo 13 establece que “el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.” Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado como sujetos de especial protección a los niños y niñas, a las madres cabeza de familia, a las personas en situación de discapacidad, a la población desplazada, a los adultos mayores, y todas aquellas 7 Corte Constitucional, sentencia T-736 de 17 de octubre de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante personas que por su situación de debilidad manifiesta los ubican en una posición de desigualdad material con respecto al resto de la población; motivo por el cual considera que la pertenencia a estos grupos poblacionales tiene una incidencia directa en la intensidad de la evaluación del perjuicio, habida cuenta que las condiciones de debilidad manifiesta obligan a un tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin de garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a favor de los grupos mencionados […]”. 22.En ese orden de ideas, dentro del marco del Estado Social de Derecho8, y con fundamento en los principios de la dignidad humana y de la solidaridad, los sujetos de especial protección constitucional, merecen un trato preferencial, en donde es deber del Estado adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la protección de sus derechos fundamentales.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 23. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 8 La Corte Constitucional en la paradigmática sentencia T-406 de 1992 con ponencia del magistrado Ciro Angarita Barón, estableció el contenido y alcance de la cláusula del Estado Social de Derecho, al considerar que: “[…] La incidencia del Estado social de derecho en la organización sociopolítica puede ser descrita esquemáticamente desde dos puntos de vista: cuantitativo y cualitativo.

Lo primero suele tratarse bajo el tema del Estado bienestar (welfare State, stato del benessere, L'Etat Providence) y lo segundo bajo el tema de Estado constitucional democrático. La delimitación entre ambos conceptos no es tajante; cada uno de ellos hace alusión a un aspecto específico de un mismo asunto. Su complementariedad es evidente.a. El estado bienestar surgió a principios de siglo en Europa como respuesta a las demandas sociales; el movimiento obrero europeo, las reivindicaciones populares provenientes de las revoluciones Rusa y Mexicana y las innovaciones adoptadas durante la república de Weimar, la época del New Deal en los Estados Unidos, sirvieron para transformar el reducido Estado liberal en un complejo aparato político-administrativo jalonador de toda la dinámica social.

Desde este punto de vista el Estado social puede ser definido como el Estado que garantiza estándares mínimos de salario, alimentación, salud, habitación, educación, asegurados para todos los ciudadanos bajo la idea de derecho y no simplemente de caridad (H.L. Wilensky, 1975).b. El Estado constitucional democrático ha sido la respuesta jurídico-política derivada de la actividad intervencionista del Estado.

Dicha respuesta está fundada en nuevos valores-derechos consagrados por la segunda y tercera generación de derechos humanos y se manifiesta institucionalmente a través de la creación de mecanismos de democracia participativa, de control político y jurídico en el ejercicio del poder y sobre todo, a través de la consagración de un catálogo de principios y de derechos fundamentales que inspiran toda la interpretación y el funcionamiento de la organización política […]”. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante 24.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional9 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 25. Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 26.Atendiendo a que la Corte Constitucional10 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas 9 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 10 Corte Constitucional, Sentencia C178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;

(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 27.Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 28.Atendiendo a que, la Corte Constitucional11 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al mínimo vital 29. Visto el artículo 94 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: 11 Corte Constitucional, Sentencia T - 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante “[…] La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos […]”. 30.

En ese orden de ideas, la Corte Constitucional frente al derecho innominado al mínimo vital, ha dicho12: “[…] El derecho al mínimo vital ha sido definido por esta Corte como "la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional". 99.

En ese sentido, el mínimo vital constituye un presupuesto básico para el efectivo goce y ejercicio de la totalidad de los derechos fundamentales, en tanto salvaguarda de las condiciones básicas de subsistencia del individuo. El reconocimiento del derecho al mínimo vital encuentra su fundamento en el concepto de dignidad humana, pues es claro que la carencia de las condiciones materiales mínimas necesarias para garantizar la subsistencia del individuo, comporta la negación de la dignidad que le es inherente.

Igualmente, este derecho se proyecta en otros derechos fundamentales como la vida (Art. 11 C.P.), la salud (Art. 49 C.P.), el trabajo (Art. 25 C.P.) y la seguridad social (Art. 48 C.P.). De esta forma, la protección al mínimo vital se configura una de las garantías de mayor relevancia en el Estado Social de Derecho […]”. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social 31.Visto el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.

Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. 12 Corte Constitucional, sentencia T-678 de 16 de noviembre de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.

No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante […]”. 32.De igual manera, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental a la seguridad social ha dicho lo siguiente:13 “[…] El artículo 48 de la Constitución Política consagra el derecho a la seguridad social bajo una doble connotación: i) como derecho fundamental; y ii) como un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado14.

Esta garantía fundamental “surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo”15.

Su fundamentalidad se sustenta en el principio de dignidad humana en virtud del cual “resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos”16 […]”.

Análisis del caso concreto 33.Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 34. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la 13 Corte Constitucional, sentencia T-281 de 23 de julio de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 14 Artículo 48.

“La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley”. 15 Sentencia T-173 de 2016. 16 Ibídem. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 35.Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 35.1.

Copia del expediente del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento identificado con número único de radicación 18001- 70001-23-33-000-2015-00236-01. Solución del caso concreto 36.La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 17 de marzo de 2023, resolvió: […]

PRIMERO: DECLÁRASE improcedente la solicitud de tutela de Isabelia (sic) del Carmen Pulido Escalante contra el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A y el Tribunal Administrativo de Sucre […]”. La decisión quedó notificada el 4 de abril de 202317. 37.La actora, mediante escrito recibido el 11 de abril de 202318 en la Secretaría General de esta Corporación, presentó escrito de impugnación contra la sentencia proferida el 17 de marzo de 2023, por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Al respecto señaló: “[…] Así que es claro que en las Sentencias de Primera y Segunda Instancia, aquí demandadas, hubo una falta absoluta de vinculación de las Providencias referidas, carecen de la debida consideración del precepto emitido por la misma Corporación, adolecen de una interpretación adecuada y coherente de lo prescrito frente al Sistema General de Participación que convierte en recursos propios las rentas exógenas que perciben los Entes territoriales.

Es por lo anterior, que estimo quebrantados los derechos fundamentales invocados para su protección ante su Despacho. Ruego al H. Consejero Ponente y a la Sala, tener en consideración la protección de los mismos, al tratarse no sólo del 17 Al respecto, la Sala precisa que la notificación personal se entiende realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación. Por consiguiente, en el caso sub examine el mensaje de datos que puso en conocimiento la sentencia de tutela de la referencia se envió el 31 de marzo de 2023, se entiende notificada personalmente el 4 de abril de 2023 y los términos comenzaron a correr a partir del 5 de abril de 2023. 18 Cfr. Documento denominado “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_IMPUGNACIONISBELIA(.pdf ) NroActua 21”.

Archivo en medio magnético. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante reconocimiento de una pensión a un docente, sino que se trata de todo un proyecto de vida de una familia que tiene sus esperanzas puestas en el buen criterio de la justicia. No se concibe que por un formalismo, ya superado con las Sentencias de Unificación referidas, se tache de Nacional la vinculación de mi poderdante, a sabiendas que sin mayor exploración de la Jurisprudencia, la vinculación es TERRITORIAL, por ende llena los requisitos para acceder a su Pensión Gracia. No se concibe que por un formalismo, ya superado con las Sentencias de Unificación referidas, se tache de Nacional la vinculación de mi poderdante, a sabiendas que sin mayor exploración de la Jurisprudencia, la vinculación es TERRITORIAL, por ende llena los requisitos para acceder a su Pensión Gracia […]”. 38.El Despacho sustanciador de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto de 20 de abril de 2023, concedió la impugnación presentada por la actora. 39.El trámite de la impugnación, correspondió, por reparto, a la Sección Primera del Consejo de Estado. 40.Ahora bien, para efectos de resolver el caso sub examine, es importante mencionar que esta Sección mediante la sentencia de 28 de febrero de 201919, fijó unas sub reglas en relación con la carga argumentativa que se debe exigir en las impugnaciones presentadas dentro del marco de la acción de tutela, considerando las siguientes: “[…] Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra autoridades públicas, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia, no se le exigirá una carga argumentativa mínima, es decir, que no habrá necesidad de sustentar la respectiva impugnación, donde basta que el impugnante lo presente dentro del término legal correspondiente en los términos del artículo 31 del Decreto 2591, con el fin de que se efectúe el respectivo trámite del mismo, teniendo el ad quem, el deber constitucional de resolver el fondo del asunto; i) analizando los argumentos jurídicos expuestos por el juez constitucional de primera instancia, y el ii) acervo probatorio obrante en el expediente. 40.2 Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra providencias judiciales, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia precisando que i) si obra en nombre propio o ii) por medio de apoderado especial, debe cumplir con una carga argumentativa mínima20, en 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de febrero de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 03163-01 20 Frente al tema ha dicho la Sección Quinta del Consejo de Estado: “[…] Esta Sección ha reiterado en varias ocasiones que el recurrente tiene una carga argumentativa para delimitar los motivos que sustenten la impugnación del fallo de tutela, especialmente cuando se trata de providencias judiciales contra Altas Corte, las cuales, dada su naturaleza, exigen por parte de los jueces constitucionales un estudio más riguroso y una procedencia excepcional. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante donde exponga las razones jurídicas por las cuales una autoridad judicial, incurrió en los defectos: i) orgánico; ii) procedimental; iii) fáctico; iv) sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución, en los términos de la sentencia C-590 de 200521, proferida por la Corte Constitucional, postura jurisprudencial, que fue acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 31 de julio de 201222, salvo que se trate de un sujeto de especial protección constitucional, a quien no se le exigirá dicha carga argumentativa, toda vez que el Estado tiene que adoptar las medidas necesarias, para garantizar la protección de sus derechos fundamentales, especialmente, el acceso a la administración de justicia […]”. 41.En el caso objeto de estudio, la Sala observa que la actora, en su escrito de impugnación, no planteó ningún argumento jurídico de fondo con el fin de efectuar algún reproche contra la sentencia proferida en primera instancia el 17 de marzo de 2023, por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por cuanto manifestó lo siguiente: “[…] Así que es claro que en las Sentencias de Primera y Segunda Instancia, aquí demandadas, hubo una falta absoluta de vinculación de las Providencias referidas, carecen de la debida consideración del precepto emitido por la misma Corporación, adolecen de una interpretación adecuada y coherente de lo prescrito frente al Sistema General de Participación que convierte en recursos propios las rentas exógenas que perciben los Entes territoriales.

Es por lo anterior, que estimo quebrantados los derechos fundamentales invocados para su protección ante su Despacho. Ruego al H. Consejero Ponente y a la Sala, tener en consideración la protección de los mismos, al tratarse no sólo del reconocimiento de una pensión a un docente, sino que se trata de todo un proyecto de vida de una familia que tiene sus esperanzas puestas en el buen criterio de la justicia. No se concibe que por un formalismo, ya superado con las Sentencias de Unificación referidas, se tache de Nacional la vinculación de mi poderdante, a Es menester recordar que frente a tutelas contra providencias judiciales, el juez constitucional no se encuentra facultado para inmiscuirse de manera oficiosa o mecánica en la órbita de los asuntos dirimidos y desarrollados por el juez natural, por lo que su estudio se debe centrar en los argumentos expuestos por el actor en las instancias correspondientes.

Realizar un análisis extensivo sobre puntos adicionales resultaría en un estudio oficioso de la providencia judicial ya ejecutoriada, convirtiéndose en una nueva instancia, contrariando la finalidad del amparo constitucional. Es por ello que resulta indispensable una argumentación mínima que soporte la impugnación. De este modo el ad quem podrá determinar los supuestos bajo los cuales debe analizarse lo propuesto por el interesado y así establecer si la decisión adoptada en primera instancia debe revocarse, modificarse o confirmarse Adicional a lo anterior, resulta indispensable cumplir de forma diligente con los términos previstos y con los lineamientos establecidos por la ley.

Para el caso particular, la parte actora en su escrito inicial de impugnación, presentado el treinta (30) de octubre de 2018, no expuso, ni siquiera de forma sucinta, las razones de desacuerdo respecto del fallo de primera instancia, por lo que resulta claro para la Sala que no cumplió con la carga mínima argumentativa que le correspondía, y por tal razón, no es posible entrar a realizar un estudio oficioso de la presente acción de tutela, así como tampoco de la decisión del a quo que impugnó […]”.(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 6 de diciembre de 2018, C.P Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación número: 11001-03-15-000-2018-02777-01). 21 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, CP.

María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante sabiendas que sin mayor exploración de la Jurisprudencia, la vinculación es TERRITORIAL, por ende llena los requisitos para acceder a su Pensión Gracia. No se concibe que por un formalismo, ya superado con las Sentencias de Unificación referidas, se tache de Nacional la vinculación de mi poderdante, a sabiendas que sin mayor exploración de la Jurisprudencia, la vinculación es TERRITORIAL, por ende llena los requisitos para acceder a su Pensión Gracia […]”. 42.En ese orden de ideas, se evidencia que la actora no presentó razones jurídicas claras y concretas frente a lo decidido por el juez de primera instancia en la sentencia de 17 de marzo de 2023, por lo que la Sala no puede emitir un pronunciamiento de fondo. 43.Frente al tema en cuestión, esta Sección ha considerado lo siguiente23: “[…] En el presente caso, se advierte que el actor pretende que se ordene su reintegro al empleo que desempeñaba en la Cámara de Representantes del Congreso de la República y, en consecuencia, se le garantice el derecho a la salud con el fin de acceder a un tratamiento oportuno e ininterrumpido a su enfermedad, así como el pago de las incapacidades adeudadas.

Lo anterior, por cuanto padece una afectación grave en su salud que le impide desempeñar cualquier empleo y, por ende, debe ser considerado como un sujeto de especial protección que goza de estabilidad laboral reforzada, lo que impedía su retiro de la Institución. No obstante lo anterior, la Sala encuentra que no resulta procedente efectuar un estudio de fondo del asunto, habida consideración que el actor en su escrito de impugnación no cumplió con la carga argumentativa mínima que diera cuenta los reparos respecto de la sentencia de primera instancia, razón por la que no se encuentran los elementos necesarios para revisar si el fallo proferido por el Tribunal se encuentra ajustado a derecho […]”. 44.Esta Sección debe reiterar que el principio de informalidad que gobierna a la acción de tutela no puede considerarse absoluto24, pues es necesario satisfacer ciertos presupuestos básicos que le permitan al Juez conocer con claridad aspectos como la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2018, C.P (E) Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 44001234000020180011301.

De igual manera, ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de abril de 2019, C.P Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación: 11001-03-15- 000-2019-00237-01. 24 Sobre el principio de informalidad, ver Corte Constitucional, Auto A165 de 21 de julio de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante amenazado y, de ser posible, el nombre de la autoridad pública o del órgano autor de la amenaza o del agravio25, el señalamiento de las razones jurídicas de índole constitucional para demostrar por ejemplo que la sentencia proferida en primera instancia no está ajustada a derecho, lo que implica para el actor cumplir con una carga argumentativa mínima. 45.Además, resulta necesario precisar, como se señaló supra, que el Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991 no establece una oportunidad procesal adicional para exponer los argumentos de la impugnación, de forma que, de conformidad con el artículo 31 de la norma referida, corresponde al interesado plantear los argumentos de su impugnación, dentro de los 3 días otorgados para impugnar la sentencia de primera instancia. Conclusiones de la Sala 46.

Con fundamento en lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de tutela de 17 de marzo de 2023, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela de 17 de marzo de 2023 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. 25 Decreto núm. 2591 de 1991, artículo 14. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00202-01 Actora: Isbelia del Carmen Pulido Escalante TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.