1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 15001-23-33-000-2016-00769-02 (29275) Demandante FLOR ALBA FAJARDO DE OTÁLORA Demandada UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Temas Principio de congruencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 14 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nro. 4, que decidió1:

PRIMERO: DECLARAR LA CADUCIDAD del medio de control y restablecimiento [sic] del derecho respecto de la Resolución RDP 030014 de 23 de julio de 2015, a través de la cual la UGPP determinó que la accionante adeudaba al Sistema General de Participaciones la suma $1.709.119,87 recibidas por concepto de pensión gracia, en atención a lo considerado en precedencia.

SEGUNDO: DECLARAR la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, respecto de la pretensión de nulidad de la Resolución RCC 7733 [sic, es 7723] de 21 de junio de 2016, por medio de la cual se ordenó seguir adelante la ejecución del proceso de cobro coactivo 82634, y del oficio No. 1800 de 16 [sic, es el 15] de septiembre de 2016, a través del cual el director de Servicios Integrados de Atención al Ciudadano de la UGPP requirió a la demandante el pago de las sumas adeudadas por concepto de pensión gracia, conforme las razones expuestas en las consideraciones.

TERCERO: INHIBIRSE del estudio de las pretensiones de la demanda, relacionadas con la nulidad de la Resolución DRP 018746 de 13 de mayo de 2015, en virtud de lo indicado en precedencia.

CUARTO: CONDENAR en costas y agencias en derecho a la parte actora. Por Secretaría proceder a su liquidación, en los términos del artículo 366 del C.G.P. […]

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) expidió la resolución RDP 026599 del 12 de junio de 20132, mediante la cual reconoció la pensión de jubilación de gracia a la señora Flor Alba Fajardo de Otálora, en cumplimiento del fallo judicial proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar.

Luego, profirió la resolución RDP 018746 del 13 de mayo de 2015, que declaró el 1 Samai de tribunal, índice 136. Pág. 23. 2 Este acto administrativo fue anulado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante fallo proferido el 22 de abril de 2020. Esta decisión fue confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 24 de agosto de 2023 que, además, dispuso que la señora Flor Alba Fajardo de Otálora devolviera los montos pagados por concepto de pensión gracia de forma indexada (exp. 0692-2021, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas).

Radicado: 15001-23-33-000-2016-00769-02 (29275) Demandante: Flor Alba Fajardo de Otálora 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decaimiento del anterior acto administrativo, y ordenó de forma inmediata la exclusión en la nómina de pensionados. Sustentó lo anterior en la decisión del Consejo de Estado3, en segunda instancia, de negar las pretensiones de nulidad formuladas por la señora Fajardo Otálora contra la resolución 0021904 de 2003, que a su vez había negado la pensión referida.

Por lo anterior, emitió la resolución RDP 030014 del 23 de julio de 2015, «Por la cual se determinan unos mayores valores recibidos, por concepto de mesadas pensionales, con cargo a Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones por conducto del Tesoro Público del Sr. (a) FAJARDO DE OTÁLORA FLOR ALBA [ ]»4. Mediante la resolución 5990 del 30 de noviembre de 2015, la administración libró mandamiento de pago en contra de la demandante, notificada con el oficio 1530 del 22 de enero de 2016.

Así mismo, ordenó seguir adelante con la ejecución, en la resolución 7723 del 21 de junio de 2016. Por último, la UGPP profirió el oficio 1800 del 15 de septiembre de 2016, que solicitó a la demandante el pago de las sumas adeudadas.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló, en el escrito de reforma a la demanda, las siguientes pretensiones5: PRIMERO.- Que se declare la nulidad del acto administrativo, contenido en la Resolución No RDP 018746 de fecha Mayo Trece (13) del año dos mil quince (2015), por medio del cual se declara el fenómeno del decaimiento jurídico de la Resolución No. RDP 026599 del 12 de Junio del 2013, cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangue – Bolívar el 6 de Octubre de 2006, por medio del cual se dio inició al cobro coactivo contra el actor, expedido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

UGPP, por medio del cual se revoca el reconocimiento a la Pensión Gracia de la Sra. FLOR ALBA FAJARDO DE OTÁLORA; según lo regulado en la Ley 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989, 29 de 1989, 60 de 1993, 715 de 2001, Decreto 5012 de 2009 (compilado del Decreto 1075 de 2015). SEGUNDO.- Que se declare la nulidad del acto administrativo, contenido en la Resolución No RDP 030014 de fecha Julio Veintitrés (23) del año dos mil quince (2015), por medio del cual se declara que la señora FLOR ALBA FAJARDO DE OTÁLORA, adeuda a favor del Sistema General de pensiones la suma de $ 1.709.119.87, dando cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué – Bolívar el 6 de Octubre de 2006, por medio del cual se dio inició al cobro coactivo contra el actor, expedido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, por medio del cual se revoca el reconocimiento a la Pensión Gracia del Sra. FLOR ALBA FAJARDO DE OTÁLORA; según lo regulado en la Ley 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989, 29 de 1989, 60 de 1993, 715 de 2001, Decreto 5012 de 2009 (compilado del Decreto 1075 de 2015).

TERCERO-. Que se declare la nulidad del acto administrativo, contenido en la Resolución No RCC 5990 de fecha Noviembre Treinta (30) del año dos mil quince (2015), por medio del cual se libra mandamiento de pago a favor del Tesoro Nacional y en contra de la señora FLOR ALBA 3 El acto administrativo identificó a la providencia como la sentencia del 3 de abril de 2008, M.P. Alfonso Vargas Rincón, de la Sección Segunda, Subsección A (no identificó el radicado ni el número del expediente). 4 Samai del tribunal, índice 152.

Archivo ZIP, PDF C1, pág. 17. 5 Ibidem, pág. 171 a 174. El escrito también se puede observar en el archivo ZIP, carpeta CD169, Word reforma demanda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00769-02 (29275) Demandante: Flor Alba Fajardo de Otálora 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FAJARDO DE OTÁLORA, por la suma de $ 1.709.119.87, por concepto de capital, más los intereses causados a la tasa certificada para el DFT para cada mes de mora, en forma separada, desde la exigibilidad y hasta la fecha de pago total de las mesadas pensionales, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006 y las costas procesales en que incurra la administración para el cobro de la acreencia, dando cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué – Bolívar el 6 de Octubre de 2006, por medio del cual se dio inició al cobro coactivo contra el actor, expedido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, por medio del cual se revoca el reconocimiento a la Pensión Gracia del Sra. FLOR ALBA FAJARDO DE OTÁLORA; según lo regulado en la Ley 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989, 29 de 1989, 60 de 1993, 715 de 2001, Decreto 5012 de 2009 (compilado del Decreto 1075 de 2015).

CUARTO: Que se declare la nulidad del acto administrativo, contenido en la Resolución No RCC 7723 de fecha Junio Veintiuno (21) del año dos mil dieciséis (2016), por medio del cual se ordena seguir adelante la ejecución en el proceso administrativo de cobro coactivo 82634 contra la señora FLOR ALBA FAJARDO DE OTÁLORA, dando cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué – Bolívar el 6 de Octubre de 2006, por medio del cual se dio inició al cobro coactivo contra el actor, expedido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, por medio del cual se revoca el reconocimiento a la Pensión Gracia del Sra. FLOR ALBA FAJARDO DE OTÁLORA; según lo regulado en la Ley 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989, 29 de 1989, 60 de 1993, 715 de 2001, Decreto 5012 de 2009 (compilado del Decreto 1075 de 2015).

QUINTO. - Que se declare la nulidad del acto administrativo, contenido en el Oficio No. 1800 de fecha Septiembre Dieciséis (16) del año dos mil dieciséis (2016), mediante Resolución RDP 030014 del 23 de julio del 2015, se determinaron unos valores recibidos a su nombre por concepto de mesadas pensionales, con cargo a Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones por conducto del Tesoro Público, obligación que asciende por concepto de capital a la suma de un MILLÓN SETECIENTOS NUEVE MIL CIENTO VEINTE PESOS M/CTE ($ 1.709.120) más los intereses de mora que deben ser liquidados a la tasa del DTF, por cada mes, en forma separada, desde la fecha de pago de la respectiva mesada pensional hasta la fecha del respectivo pago.

Contra la señora FLOR ALBA FAJARDO DE OTÁLORA, en cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué – Bolívar el 6 de Octubre de 2006, por medio del cual se dio inició al cobro coactivo contra el actor, expedido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, por medio del cual se revoca el reconocimiento a la Pensión Gracia del Sr. FLOR ALBA FAJARDO DE OTÁLORA; según lo regulado en la Ley 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989, 29 de 1989, 60 de 1993, 715 de 2001, Decreto 5012 de 2009 (compilado del Decreto 1075 de 2015).

SEXTO. - Como consecuencia de la anterior nulidad y a título de restablecimiento del Derecho, se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, a reconocer y pagar al actor, Sra. FLOR ALBA FAJARDO DE OTÁLORA o a quien represente sus derechos, al reconocimiento, pago e inclusión en nómina de la Pensión Gracia, en los términos contemplados en la Ley 4 de 1966, incluyendo todos los factores salariales causados en el año inmediatamente anterior a aquél en que el accionante adquirió el status jurídico de Pensionado, junto con su respectiva retroactividad, reajuste e indexación, y dicho reajuste se deberá hacer conforme a lo establecido en dichas disposiciones legales, por lo cual se ordenara el pago de la retroactividad o valores dejados de percibir por concepto de las mesadas ordinarias y adicionales, causadas por el reajuste de su pensión de jubilación, de acuerdo con su grado, con la correspondiente indexación de la primera mesada, de lo contrario implicaría un desmedro o empobrecimiento para el actor y consecuencialmente un enriquecimiento sin causa para el organismo oficial, según lo regulado en la Ley 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989, 29 de 1989, 60 de 1993, 715 de 2001, Decreto 5012 de 2009 (compilado del Decreto 1075 de 2015).

SÉPTIMO. - Como consecuencia de la anterior nulidad y a título de restablecimiento del Derecho, se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, a reconocer y pagar al actor, Sra. FLOR ALBA FAJARDO DE OTÁLORA o a quien represente sus derechos, al reconocimiento de pago a daños y perjuicios: Radicado: 15001-23-33-000-2016-00769-02 (29275) Demandante: Flor Alba Fajardo de Otálora 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Daños y perjuicios: Materiales daño emergente consistente en la suma de SEISCIENTOS MILLONES DE PESOS M/CTE $ 600.000.000.oo en sobre pasar el monto del embargo que decreto por valor de $ 1.700.000.oo efectuando hasta el monto $ 3.400.000.oo sobre pasa y fue registrado a la suma de $ 313.000.000.oo, sin que exista un título a favor de la UGPP, con dicha medida se ha visto afectado la señora FLOR ALBA FAJARDO DE OTÁLORA y su cónyuge.

Daños y perjuicios: Materiales en lucro cesante, en la suma de CIEN MILLONES DE PESOS M/CTE $ 100.000.000.oo consistente en los intereses, frutos, indexación etc. de las sumas embargadas que la demandante señora FLOR ALBA FAJARDO DE OTÁLORA hubiese recibido a su favor por el embargo que registro el CDT y el inmueble embargado en la ciudad de Floridablanca de Santander, con dicha medida se ha visto afectado la señora FLOR ALBA FAJARDO DE OTÁLORA y su cónyuge.

Daños y perjuicios: Morales: en la suma de DOSCIENTOS MILLONES DE PESOS M/CTE $ 200.000.000.oo consistente en la aflicción moral, sicológica en que se ha visto inmersa la señora FLOR ALBA FAJARDO DE OTÁLORA y su cónyuge al sentirse perseguida en todo sentido ADMINISTRATIVO, JUDICIAL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO –LESIVIDAD y en especial al ser objeto de un embargo sin título justo para ello sobrepasando las sumas decretadas en el cobro coactivo.

OCTAVO. - La liquidación de las anteriores condenas, deberá efectuarse mediante sumas liquidas de moneda de curso legal en Colombia, y las mismas se ajustarán en su valor, tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme a lo dispuesto en el artículo 187, 192, 194 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011.

NOVENO. - Condénese a la demandada a pagar las costas y agencias de derecho del presente proceso, conforme a lo establecido en el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, de conformidad al fallo de la Corte Constitucional No. C- 539-99. (sic). Para estos efectos, invocó como normas violadas los artículos 1, 2, 4, 13, 29, 48, 53, 58, 83 y 230 de la Constitución Política;

Ley 114 de 1913; Ley 116 de 1928; Ley 37 de 1933; Ley 43 de 1975; Ley 91 de 1989; Ley 33 de 1985; Ley 60 de 1993; Acto Legislativo 1 de 2005; Ley 100 de 1993; las sentencias C-663 de 2007 y SU-1073 de la Corte Constitucional; y las sentencias de los procesos 0775-14 y 2748-14 del Consejo de Estado. El concepto de violación se resume a continuación: Indicó que los actos demandados vulneran principios constitucionales, como la dignidad humana, la igualdad, el debido proceso y la seguridad social, resaltando la primacía de la Constitución Política sobre las demás normas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la mencionada.

Específicamente, argumentó que la sentencia de tutela del 6 de octubre de 2006, que ordenó el amparo de los derechos pensionales de la demandante, hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, porque no fue seleccionada para revisión de la Corte Constitucional. A su juicio, la UGPP revocó directamente la resolución de reconocimiento de la pensión gracia sin el consentimiento previo, expreso y escrito de la titular, vulnerando el debido proceso y el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Igualmente, sostuvo que, contra actos que dan cumplimiento a un fallo de tutela, no procede la acción de lesividad, según la Sentencia T-497/14. Indicó que en materia laboral se contempla el principio de favorabilidad, según los artículos 21 del Código Sustantivo de Trabajo y 53 de la Constitución.6 Así, señaló que, por esta razón, la administración debió reconocer, reliquidar e indexar los valores dejados de pagar por concepto de pensión gracia a la demandante, en 6 Citó la sentencia C-168 del 20 de abril de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Radicado: 15001-23-33-000-2016-00769-02 (29275) Demandante: Flor Alba Fajardo de Otálora 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento del régimen de transición regulado por la Ley 33 de 1985 y el acto legislativo 1 de 2005, parágrafo transitorio. Manifestó que su derecho a la pensión gracia deriva de ser una docente nacionalizada, por ser vinculada al departamento de Boyacá antes de 1980, y aclaró que el hecho de que los pagos provengan del Situado Fiscal (hoy del Sistema General de Participaciones) no le otorga la calidad de docente nacional.

En cuanto al derecho a la igualdad, manifestó que la Corte Constitucional, en sentencia C-221 de 1992, señaló que, para los trabajadores, el principio de igualdad es objetivo y no formal, en el que «solo se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado»7, lo que prohíbe la arbitrariedad por parte de las entidades. Agregó que la UGPP debió incorporar de forma permanente y oficiosa el porcentaje más favorable de los salarios devengados por la demandante, por tratarse de un derecho adquirido.

Teniendo en cuenta lo anterior, advirtió que las resoluciones fueron expedidas con desconocimiento de las normas vigentes, falta de competencia, falsa motivación y con errónea interpretación de la legislación aplicable, por lo que la administración excedió sus facultades al negar un derecho prestacional, y al librar mandamiento de pago sin que existiera un título ejecutivo justo.

Adujo que el literal C del numeral 1 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que, cuando se trate de actos sobre prestaciones periódicas, estos pueden ser demandados en cualquier tiempo. Oposición de la demanda La UGPP solicitó negar la totalidad de las pretensiones y que se imponga condena en costas a la demandante, en los escritos de contestación de la demanda y de su reforma8.

De forma subsidiaria, solicitó que, en caso de que prosperen las pretensiones de la demanda, se ordenen los efectos a partir de la notificación de la sentencia y que el pago se condicione a la entrega de la primera copia del fallo que presta mérito ejecutivo. Para sustentar lo anterior, afirmó que el actuar de la entidad cumplió con el mandato legal y jurisprudencial, por lo que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad.

Explicó que la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia (pensión gracia) es una prestación otorgada a los docentes de orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, para la cual es necesario el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, toda vez que la figura fue creada con el fin de cubrir necesidades especiales de un grupo en condición de desigualdad9.

Advirtió que, de la lectura del literal a del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, se determina que los docentes nacionalizados con vinculación posterior al 31 de diciembre de 1980, no pueden ser acreedores de dicho reconocimiento prestacional10. Adicionalmente, argumentó que no es posible computar tiempos 7 Samai de tribunal, índice 152.

Archivo ZIP, PDF C1, pág. 192. 8 Samai de tribunal, índice 152. Archivo ZIP, PDF C1, págs. 200 a 213 y PDF C2 págs. 170 a 199 9 Citó la sentencia C-479 de 1998. 10 Citó las sentencias del 21 de abril de 2005, M.P. Jesús María Lemus Bustamante, sin identificar expediente, y del 26 de agosto de 1997, exp. S-699, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda.

Radicado: 15001-23-33-000-2016-00769-02 (29275) Demandante: Flor Alba Fajardo de Otálora 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co laborados con posterioridad a esa fecha, para el reconocimiento de la pensión gracia, dado que a partir del 1 de enero de 1990 se unificó el régimen prestacional de los docentes oficiales.

Teniendo en cuenta lo anterior, la señora Fajardo de Otálora no cumple con los requisitos legales y jurisprudenciales, toda vez que, de acuerdo con la sentencia del 19 de abril de 200711, la demandante hace parte del grupo docente que se encuentra vinculado al orden nacional; es decir, que sus salarios provienen del Sistema General de Participaciones.

No se desconoce la existencia del fallo de tutela sobre el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la actora; no obstante, esta decisión vulneró el ordenamiento legal y la jurisprudencia, como lo señaló la Corte Constitucional, en la sentencia T-218 de 2012, y el Tribunal Administrativo de Boyacá12, cuando se refirió al fenómeno de la cosa juzgada constitucional13.

Manifestó que, en el caso en concreto, el Tribunal Superior de Cartagena y la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en providencias del 7 de octubre de 2015 y del 25 de enero de 2017, advirtieron la irregularidad en el reconocimiento de la pensión gracia de la demandante. En consecuencia, la entidad declaró el decaimiento del acto de reconocimiento pensional, por el incumplimiento de los requisitos legales y la existencia de un fraude probado.

Insistió en que el reconocimiento pensional no obedeció a un error de la administración, sino a una orden judicial irregular, por lo que la demandante no está amparada en la buena fe para conservar el dinero pagado por concepto de pensión gracia, conforme a la sentencia C-1049 de 2004. Puso de presente que el procedimiento de cobro coactivo fue suspendido por la resolución rcc-10029 del 7 de abril de 2017, mientras se adelanta y decide la demanda de la referencia. Presentó como excepciones las siguientes14: i) cosa juzgada, por las sentencias que negaron el reconocimiento pensional dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que fue adelantado por la demandante previamente; ii) inepta demanda – acto no susceptible de control jurisdiccional, respecto de la resolución que libró mandamiento de pago, así como del oficio 1800 del 15 de septiembre de 2016, por ser de carácter informativo, iii) inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido, por no haberse certificado la forma de vinculación, los tiempos laborados como docente de orden nacional y el origen de los recursos con el que se pagó la labor realizada; iv) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, por el cumplimiento de la ley en la actuación; v) prescripción de mesadas, para que en caso de prosperar las pretensiones, se declaré prescripción de lo causado con anterioridad a los tres años de la presentación de la demanda.

Y de oficio, las demás que se encuentren probadas dentro del proceso15. Sentencia apelada 11 Proceso 15000-23-31-000-2004-01983, M.P. Álvaro Enrique Rodríguez Bolaños. 12 Citó la sentencia del 21 de junio de 2016, exp. 15001-23-33-000-2013-00852-00, M.P. Oscar Alfonso Granados Naranjo. 13 Sobre este aspecto citó también las sentencias T-951 de 2013 y del 2 de febrero de 2017, exp. 4942-14, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 14 Samai de tribunal, índice 152.

Archivo ZIP, PDF C2, págs. 16 a 20. 15 Las excepciones fueron resueltas en audiencia inicial del 18 de febrero de 2020, donde declaró procedente la excepción de inepta demanda contra la resolución RCC 5990 del 30 de noviembre de 2015 (que libró mandamiento de pago). Samai de tribunal, índice 152. Archivo ZIP, PDF C2, págs. 253 a 256. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00769-02 (29275) Demandante: Flor Alba Fajardo de Otálora 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Tribunal, en la providencia impugnada, decidió lo siguiente: i) declarar probadas las excepciones de caducidad, respecto de la resolución RDP 0030014 de 2015, y de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, frente a la resolución RCC 7723 y al oficio 1800 de 2016, ii) inhibirse del estudio de las pretensiones relacionadas con la resolución DRP 018746 de 2015, y iii) imponer condena en costas a la demandante, por las siguientes consideraciones16: Frente a la resolución 018746 del 13 de mayo de 2015 (que declaró el decaimiento del acto de reconocimiento pensional), destacó que la Corte Constitucional, en sentencia T-218 de 2012, dejó sin efectos la decisión de tutela del 11 de diciembre de 2006 proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, por carecer de competencia para reconocer la pensión gracia de los 95 docentes, ante la falta de acreditación de la vulneración de los derechos alegados y por la ausencia de cumplimiento de los requisitos legales.

Agregó que el juez responsable de la decisión se encontró inmerso dentro de un proceso por prevaricato por acción, por las tutelas que reconocieron la pensión de gracia a más de 180 docentes, el cual fue conocido por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, que en fallo del 25 de enero de 2017 demostró que el citado «sabía que estaba emitiendo dos decisiones manifiestamente contrarias a la ley, y aun así las profirió»17.

Con base en lo anterior, y aplicando el principio según el cual el fraude lo corrompe todo, determinó que la cosa juzgada de la sentencia de tutela, invocada por la demandante, no es absoluta, ni puede validar una situación injusta. En esa medida, sostuvo que la resolución que declaró el decaimiento no es susceptible de estudio de legalidad, toda vez que el acto de reconocimiento de la pensión gracia no puede catalogarse como un verdadero acto administrativo, pues se limitó a dar cumplimiento de lo ordenado en la decisión de tutela fraudulenta, sin que interviniera en su proyección una verdadera voluntad por parte de la UGPP, además de tener como sustento una situación irregular.

Por lo expuesto, estableció que las pretensiones de la demanda no pueden ser analizadas de fondo, al evidenciarse una invalidación por parte de la situación fraudulenta del juez que reconoció el derecho de la demandante, además de probarse que la señora Fajardo de Otálora no cumple con los requisitos para el reconocimiento de pensión gracia, de conformidad con las sentencias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que estudiaron la legalidad de los actos que negaron inicialmente el solicitud y confirmaron la inexistencia del derecho pensional.

En cuanto a la resolución 030014 del 23 de julio de 2015 (que determinó el monto de la obligación y se invocó cómo título ejecutivo), indicó que la notificación por aviso fue entregada el 24 de agosto de 2015, por lo que se entiende surtida el día 25 del mismo mes y año18, y que no se interpusieron recursos por parte de la demandante dentro del plazo para hacerlo.

En consecuencia, la demanda podía ser interpuesta hasta el 26 de diciembre del año 2015, pero, al tratarse de una fecha en vacancia judicial, el término finalizaba el 12 de enero de 2016. Sin embargo, la demanda fue 16 Samai de tribunal, índice 136. 17 Ibidem, pág. 18. 18 Para llegar a esa conclusión, indicó que la notificación por aviso tiene fecha del 19 de agosto de 2015, mientras que la constancia de ejecutoria del acto indica que esto ocurrió el 9 se septiembre siguiente.

Así, infirió que la notificación debió entregarse el 24 de agosto de 2015. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00769-02 (29275) Demandante: Flor Alba Fajardo de Otálora 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpuesta el 14 de octubre de dicha anualidad, configurándose así la caducidad del asunto.

De otro lado, el escrito de la demanda y su reforma no contiene argumentos dirigidos a demostrar la ilegalidad de la resolución RCC 7723 del 21 de junio 2016 (que ordenó seguir adelante con la ejecución), por lo que era imposible realizar un estudio por parte del juez, en virtud del principio de justicia rogada19. En consecuencia, declaró de oficio la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales.

Por último, respecto al oficio 1800 del 15 de septiembre de 2016, aclaró que, si bien se incluyó como acto demandado en la fijación del litigio, este no cuenta con dicho carácter por tratarse de una comunicación o requerimiento de pago; dando lugar a una ineptitud formal de la demanda sobre su pretensión, al no haber lugar para analizar su legalidad.

Finalmente, condenó en costas y agencias en derecho a la parte demandante, por considerar probada la carencia de fundamento legal de la demanda, conforme el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Así, ordenó su liquidación en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso.

Recurso de apelación La demandante sustentó su recurso de apelación20 realizando un resumen de la jurisprudencia en materia de cosa juzgada constitucional, del prevaricato, de los principios fundamentales y de la seguridad social. Relató hechos relacionados con el acto que negó el reconocimiento de la pensión gracia. Así, explicó que dentro del expediente existen las certificaciones de tiempo de servicio y salarios devengados por la demandante, expedidos por la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá y el Municipio de Tunja; sin embargo, advirtió que dichas entidades vulneran el principio de legalidad, por no certificar las funciones detalladas que se encuentren descritas en la ley o reglamento.

Indicó que el Gobernador de Boyacá, en cumplimiento de las facultades extraordinarias, incorporó a la señora Flor Alba Fajardo de Otálora en un empleo «con cargo al Situado Fiscal», mediante Decreto 000954 del 18 de junio de 1996. Por lo anterior, aseguró que la sentencia de unificación del 21 de julio de 201821 es vinculante al caso en concreto, por exponer que las entidades territoriales son los titulares directos de los recursos que gira la nación, y que se requiere la copia de los actos administrativos para verificar la plaza que ocupa o la autoridad nominadora.

Transcribió providencias judiciales, las cuales no identificó, y otros textos que exponen hechos relacionados con la investigación penal y las decisiones adoptadas por las autoridades competentes frente al juez que ordenó, mediante tutela, el reconocimiento de la pensión gracia. Finalmente, señaló lo siguiente22: Por lo anterior solicito muy respetuosamente se REVOQUE la sentencia de primera instancia, por violar el principio de legalidad (Art. 4 de la Constitución Política) como la sentencia C-335 de 2008 y C-621 de 2015, por desconocer, no acatar, no aplicar, el precepto constitucional Art. 122, indica “…y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente…”, es 19 Sentencia del 7 de marzo de 2019, exp. 11001-03-28-000-2018-00091-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 20 Samai de tribunal, índice 140. 21 Exp. 3805-14, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 22 Ibidem, página 49.

Radicado: 15001-23-33-000-2016-00769-02 (29275) Demandante: Flor Alba Fajardo de Otálora 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decir que el nombramiento (art. 1 de la ley 91 de 1989) o el haber laborado en planteles nacionales no otorgan el vínculo laboral o relación laboral, no puede tener mayor alcance o prevalecer que el precepto constitucional Art. 122, la ley 91 de 1989 tiene igual valor que la ley 29 de 1989, ley 60 de 1993, ley 115 de 1994 y la ley 715 de 2001, como el precedente jurisprudencial vinculante y obligatorio de la Corte Constitucional sentencia C-614 de 2009 y C-679 de 2011, es decir que la UGPP no tiene un título para poder incoar cobro coactivo en contra de la demandante.

Oposición a la apelación La demandada23 manifestó que en el presente asunto existe cosa juzgada sobre el reconocimiento de la pensión a la señora Flor Alba Fajardo de Otálora, teniendo en cuenta que el artículo 303 del Código General del Proceso dispone la fuerza de cosa juzgada respecto a la sentencia proferida en proceso contencioso, que negó las pretensiones de nulidad del acto que no accedió a la pensión gracia, cuando exista una identidad de objeto, fáctica y de partes24.

Posteriormente, 25, sostuvo que la sentencia debía ser confirmada en su totalidad, por encontrarse probada la caducidad de la acción respecto de la resolución RDP 030014 del 23 de julio de 2015, agregando que la cosa juzgada invocada por la demandante no puede operar por ser ilegal y fraudulenta, de acuerdo a la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal.

Intervención del ministerio público El agente del ministerio público no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sección decidir el recurso de apelación interpuesto por la señora Flor Alba Fajardo de Otálora contra la sentencia de primera instancia, que declaró probadas las excepciones de caducidad, respecto de la resolución RDP 030014 de 2015, y de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, frente a la resolución RCC 7723 y al oficio 1800 de 2016, y se inhibió del estudio de las pretensiones de nulidad de la resolución DRP 018746 de 2015.

Para estos efectos, la sala verificará el cumplimiento del principio de congruencia de la apelación. Solo si es superado lo anterior, se realizará el estudio de fondo de los reparos formulados por la demandante. Análisis del caso concreto La apelante solicita la revocatoria del fallo de primera instancia, para lo cual expuso jurisprudencia sobre la cosa juzgada, el prevaricato y la seguridad social.

Además, indicó que la negación de la pensión gracia vulnera el principio de legalidad y el artículo 122 constitucional, que existen certificaciones de servicio en Boyacá y Tunja que omitieron relacionar funciones legales, y que la demandante fue incorporada 23 Samai de tribunal. Índice 149. 24 Citó el auto del 12 de julio de 2018, exp. 76001-23-33-000-2014-00777-01, M.P. William Hernández Gómez. 25 Samai, índice 9.

Radicado: 15001-23-33-000-2016-00769-02 (29275) Demandante: Flor Alba Fajardo de Otálora 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante el Decreto 000954 de 1996 con cargo al Situado Fiscal. Así mismo, afirmó que el vínculo laboral no puede derivarse de nombramientos que contravengan el precepto constitucional de provisión de empleos en planta y presupuesto, y concluyó que la UGPP carece de título para iniciar cobros coactivos en su contra.

Ahora, el artículo 320 del Código General del Proceso limita la competencia del juez de segunda instancia, al permitirle estudiar «únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante». En concordancia, el artículo 328 ibidem prevé que el superior debe pronunciarse «solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley».

Entonces, la competencia del juez de segunda instancia está limitada a los aspectos formulados en la apelación, los cuales deben ser consonantes con lo decidido y con las consideraciones expuestas por el a quo. Por esto, la Sección ha señalado que «el apelante debe exponer los argumentos soporte para modificar total o parcialmente la decisión de primera instancia y que, a la vez, sirven de marco para cumplir con la función, que no es oficiosa, de decidir la impugnación»26.

De igual modo, indicó que «el desconocimiento de los presupuestos procesales previstos en la ley, como lo es, exponer la carga argumentativa que recae sobre la parte que presenta el recurso de apelación, que exige que exprese los cuestionamientos o reparos que tiene respecto de los fundamentos de la sentencia de primera instancia, y por esa razón, su incumplimiento no solo vulnera las garantías de la contraparte, sino que principalmente impide que el superior se pronuncie y resuelva si debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo»27.

Teniendo esto presente, la Sección advierte que la sentencia apelada no analizó de fondo las pretensiones de la demanda, sino que declaró probadas las excepciones de caducidad e inepta demanda, y se inhibió para decidir del fondo del asunto, por las siguientes razones:  Sobre la resolución DRP 018746 del 13 de mayo de 2015 (que declaró el decaimiento del acto de reconocimiento pensional), indicó que no era susceptible de estudio de legalidad, motivo por el cual se inhibió para analizar su validez, dado que la resolución de reconocimiento de la pensión gracia (026599 de 2013) no puede considerarse un verdadero acto administrativo, al no mediar la voluntad de la administración, en cuanto que se limitó a cumplir la orden de tutela.

De este modo, si bien expuso las circunstancias irregulares en que se profirió el fallo de tutela, y aplicó el principio según el cual el fraude todo lo corrompe, este no fue el motivo que sustentó la inhibición de la primera instancia.  Respecto la resolución RDP 0030014 de 2015 (que determinó el monto pagar por parte de la demandante), declaró probada la excepción de caducidad.

Para esto, puso de presente que, aunque no hay constancia de su notificación, en el mandamiento de pago consta que este acto quedó ejecutoriado el 9 de septiembre de 2015, y además obra un documento denominado «notificación por aviso» del 19 de agosto del mismo año, con lo cual concluyó que la notificación fue surtida el 25 de agosto de 2015.

De este modo, el plazo para demandar se extendió, en principio, hasta el 26 de diciembre del mismo año, pero por ser vacancia judicial, se prolongó hasta el 12 de enero de 2016. Pese a lo anterior, la demanda fue interpuesta el 14 de octubre del mismo año, cuando ya había operado la caducidad.  En cuanto a la resolución RCC 7723 del 21 de junio de 2016 (que ordenó seguir adelante con la ejecución), sostuvo que no se propuso ningún cargo de nulidad en su 26 Sentencia del 13 de septiembre de 2012, exp. 17343.

M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 27 Sentencia del 3 de octubre de 2024, exp. 28926. M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, reiterada por la sentencia del 16 de octubre de 2025, exp. 29569, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00769-02 (29275) Demandante: Flor Alba Fajardo de Otálora 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra, lo que impide estudiar su validez, en aplicación del principio de justicia rogada.

En consecuencia, declaró probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales.  También declaró la ineptitud de la demanda con relación al oficio 1800 del 15 de diciembre de 2016 (que requirió a la demandante el pago de las sumas ya determinadas con anterioridad), por no tratarse de un acto que cree, modifique o extinga una situación jurídica, pues se limitó a comunicar a la deudora su obligación. Como se observa, la apelación de la demandante no formuló reparo contra estos argumentos de la sentencia de primera instancia. Si bien transcribió apartes de sentencias sobre la configuración de cosa juzgada constitucional, y del delito de prevaricato por acción, no se encuentra un argumento expuesto respecto a las decisiones del a quo.

Adicionalmente, se evidencia que hace alusión a hechos no discutidos con la demanda, como lo es la ilegalidad de las certificaciones emitidas por las secretarias de educación del departamento de Boyacá y del municipio de Tunja, o la violación de las disposiciones sobre provisión de empleos públicos. En cambio, no planteó que las excepciones declaradas por el a quo no fueron probadas, o que debía realizarse un pronunciamiento de fondo de cada una de las pretensiones expuestas en la demanda.

Así, por ejemplo, no puso de presente que la resolución RDP 0030014 de 2015 hubiera sido notificada en alguna fecha diferente a la determinada por el Tribunal, lo que fuerza concluir que operó la caducidad, conforme lo expuesto en la sentencia de primera instancia. En ese orden, la Sección concluye que los argumentos de la apelación en este proceso no constituyen un motivo de inconformidad contra la sentencia de primera instancia, pues no tienen la entidad suficiente de revocar dicho fallo, en aplicación de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso.

Bajo el anterior entendimiento, se impone a esta sección confirmar la sentencia apelada. Costas No se realizará pronunciamiento sobre la condena impuesta por el Tribunal por este concepto, dado que no fue apelada la decisión. En cuanto a esta instancia, y según el acuerdo PCSJA-12355 del 28 de noviembre de 2025, como se confirmará la sentencia dictada por el a quo, es procedente condenar en costas a la apelante.

Para el efecto, se tasan las agencias en derecho en un (1) SMMLV, y se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del Código General del Proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

CONFIRMAR la sentencia apelada, proferida el 14 de junio de 2023, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nro. 4. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00769-02 (29275) Demandante: Flor Alba Fajardo de Otálora 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

2. CONDENAR EN COSTAS en esta instancia a la demandante. En consecuencia, ordenar al tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Con salvamento parcial de voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador