CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: MARÍA CONSTANZA MORA LOZADA Demandado: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA Y OTROS Tema: Inspección vigilancia y control sobre entidades no autorizadas para la captación y recaudo de dinero.
Potestad administrativa y sancionatoria de la Administración. Intervención administrativa y liquidación de “SUINVERSIÓN S.A.”. Pérdida de dinero entregado en la compañía a cambio de rentabilidad comercial. No se probó la falla del servicio. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 23 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Los días 1 y 6 de abril de 2009, María Constanza Mora Lozada entregó unas sumas de dinero a SUINVERSIÓN S.A., esperando obtener a cambio algún tipo de rentabilidad. Posteriormente, mediante Resolución No. 0817 del 11 de junio de 2011, la Superintendencia Financiera intervino dicha sociedad, pues presuntamente estaba captando dinero del público sin autorización. En el mismo acto administrativo la autoridad administrativa dispuso la suspensión inmediata de cualquier actividad de recaudo de dinero del público y ordenó remitir la actuación a la Superintendencia de Sociedad, para lo de su competencia. En virtud de lo anterior, por auto No. 420 – 12692 del 1º de julio de 2009, la Superintendencia de Sociedades ordenó la toma de posesión de bienes, haberes, negocios y establecimientos de comercio de la sociedad SUINVERSIÓN S.A. Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 2 Posteriormente, mediante auto No. 420-00719 del 3 de mayo de 2010, la Superintendencia de Sociedades ordenó la liquidación judicial de la sociedad aludida.
En el marco de dicha actuación, en fecha indeterminada, María Constanza Mora Lozada presentó una reclamación ante la citada autoridad administrativa para que le devolviera la suma de $357.000.000, que correspondía al dinero que había entregado a la sociedad intervenida. Sin embargo, mediante auto del 6 de septiembre de 2011, la superintendencia solamente le reconoció como acreencia la suma de $833.000.
Finalmente, mediante auto No. 670-000619 de 2011, la Superintendencia de Sociedades declaró terminado el mencionado proceso concursal. La demandante considera que la Superintendencia Financiera, la Superintendencia de Industria y Comercio y la Cámara de Comercio de Pereira son patrimonialmente responsables por la merma y/o afectación patrimonial derivada de la pérdida de dinero entregado a SUINVERSIÓN S.A., pues aduce que ello se debió a una inadecuada e inoportuna labor de inspección vigilancia y control sobre dicha sociedad.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 17 de mayo de 20111, María Constanza Mora Lozada, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra de la Superintendencia Financiera, la Superintendencia de Industria y Comercio y la Cámara de Comercio de Pereira, para que se les declarara patrimonialmente responsables por la merma y/o afectación patrimonial derivada de la pérdida de dinero entregado a SUINVERSIÓN S.A. Como pretensiones de su demanda, la parte actora solicita condenar a las entidades accionadas a pagarle, por perjuicios morales, 1000 SMLMV; y por perjuicios materiales, la suma de $357.000.000. 1 Fl. 1 a 22, C.1.
Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 3 En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que el 1º de abril de 2009, María Constanza Mora Lozada entregó $350.000.000 a la sociedad SUINVERSIÓN S.A., esperando recibir a cambio algún tipo de rentabilidad. Advierte que, el 6 de abril siguiente, la señora Mora Lozano entregó a la sociedad $7.000.000, para los mismos efectos.
Señala que, mediante Resolución No. 0817 del 11 de junio de 2011, la Superintendencia Financiera intervino la referida sociedad, pues, presuntamente, estaba llevando a cabo actividades de captación y recaudo no autorizado. Además, en el mismo acto administrativo i) ordenó la suspensión inmediata de cualquier actividad de captación o recaudo de dinero al público, mediante la entrega de dineros y ii) dispuso remitir esa actuación administrativa a la Superintendencia de Sociedad para lo de su competencia. Destaca que, por lo anterior, mediante auto No. 420 – 12692 del 1º de julio de 2009, la Superintendencia de Sociedades ordenó la toma de posesión de bienes, haberes, negocios y establecimientos de comercio de SUINVERSIÓN S.A. Resalta que, por auto No. 420-00719 del 3 de mayo de 2010, la Superintendencia de Sociedades ordenó la liquidación judicial de la referida sociedad.
Indica que, en el marco de esta actuación, en fecha indeterminada, María Constanza Mora Lozada presentó una reclamación ante la citada autoridad administrativa para que le devolviera la suma de $357.000.000, que correspondía al dinero que había entregado a la sociedad intervenida. No obstante, mediante auto del 6 de septiembre de 2011, la superintendencia solamente le reconoció como acreencia $833.000.
Finalmente, señala que mediante auto No. 670-000619 de 2011, la Superintendencia de Sociedades declaró terminado el mencionado proceso concursal. Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 4 La accionante considera que la Superintendencia Financiera, la Superintendencia de Industria y Comercio y la Cámara de Comercio de Pereira son patrimonialmente responsables por la merma y/o afectación patrimonial derivada de la pérdida de dinero entregado a SUINVERSIÓN S.A., pues aduce que ello se debió a una inadecuada e inoportuna labor de inspección vigilancia y control sobre dicha sociedad.
Textualmente, en el libelo introductorio señala que: “las demandadas en el presente proceso, son administrativamente responsables por acción y omisión, causándole como perjuicios a mi poderdante un daño antijurídico por falla en el servicio que no está en el deber de soportar, consistente en la pérdida de dineros entregados a SUINVERSIÓN S.A., en el entendido de que dicha sociedad actuaba en el comercio debidamente autorizada por el Estado para captar dineros al público y realizar operaciones financieras, incumpliendo así sus deberes de inspección, vigilancia y control”. 2.
Contestaciones El 16 de junio de 20112, el Tribunal Administrativo de Risaralda admitió la demanda y ordenó su notificación a las entidades demandadas y al Ministerio Público. 2.1. La Superintendencia Financiera3 se opuso a las pretensiones de la demanda, manifestando que no ocasionó ningún daño a la demandante, pues adelantó sus actuaciones en cumplimiento de las exigencias sustanciales y formales que regían este tipo de procedimientos.
Formuló como excepciones las que denominó “ineptitud de la demanda por ausencia de requisitos formales”, “falta de legitimación en la causa por pasiva” y “ausencia de responsabilidad por falta de prueba en el daño y en la falla del del servicio”. 2.2. La Cámara de Comercio de Pereira4 se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que el daño alegado no le era atribuible, toda vez que no 2 Fl. 40 a 41, C.1. 3 Fl. 143 a 170, C.1. 4 Fl. 104 a 111, C.1.
Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 5 tuvo injerencia en su causación. Formuló como excepciones las que denominó “inexistencia del daño”, “culpa exclusiva de la víctima”, “hecho de un tercero” y la genérica. 2.3. La Superintendencia de Industria y Comercio contestó la demanda de forma extemporánea. 3.
Alegatos de conclusión en primera instancia El 10 de marzo de 20145 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1. La parte demandante6, la Superintendencia Financiera7 y la Cámara de Comercio de Pereira8 reiteraron los argumentos expuestos en el escrito de la demanda y en la contestación de este, respectivamente. 3.2.
La Superintendencia de Industria y Comercio9 argumentó que la afectación patrimonial padecida por la demanda no le era atribuible, dado que no tuvo ninguna injerencia en su causación. 3.3. El Ministerio Público guardó silencio. 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 23 de octubre de 201410 el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda, al constatar que las pruebas obrantes en el expediente no permitían acreditar la falla del servicio atribuida a las entidades demandadas, ni el vínculo causal entre esta y la merma patrimonial sufrida por la accionante. 5 Fl. 677, C.4. 6 Fl. 701 a 721, C.4. 7 Fl. 684 a 703, C.4. 8 Fl. 678 a 683, C.4. 9 Fl. 656 a 676, C.4. 10 Fl. 733 a 789, C.8.
Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 6 5. Recurso de apelación El 13 de noviembre de 201411 la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 24 de noviembre de 201412 y admitido el 27 de marzo de 201513. 5.1. La recurrente14 reiteró los argumentos expuestos en el escrito de la demanda.
Adicionalmente, señaló que los medios de prueba obrantes en el expediente permitían acreditar la afectación patrimonial sufrida por la accionante y la falla del servicio en que incurrió la Administración, luego de la inadecuada e inoportuna labor de inspección, vigilancia y control frente a la sociedad SUINVERSIÓN S.A. 6. Alegatos de conclusión en segunda instancia El 12 de mayo de 201515 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1.
La Superintendencia Financiera16 reiteró los argumentos expuestos en el trámite de primera instancia. 6.2. El Ministerio Público17 sostuvo que no había prueba en el plenario para acreditar la falla del servicio endilgada a las entidades accionadas. 6.3. La demandante, la Superintendencia de Industria y Comercio y la Cámara de Comercio de Pereira guardaron silencio. 11 Fl. 791 a 803, C.8. 12 Fl. 805, C.8. 13 Fl. 814, C.8. 14 Fl. 791 a 803, C.8. 15 Fl. 835, C.8. 16 Fl. 837 a 843, C.8. 17 Fl. 850 Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 7 III.
CONSIDERACIONES 1. Jurisdicción y competencia La jurisdicción como atributo del poder que faculta al Estado para administrar justicia en el territorio nacional es única e indivisible y corresponde ejercerla a todos los jueces de la República. Así, su ejercicio se ha distribuido en diferentes ramas jurisdiccionales como lo son, entre otras: i) la ordinaria, ii) la contencioso administrativa, iii) la constitucional, iv) la penal militar, v) la especial indígena y vi) la especial para la paz.
Al interior de cada jurisdicción debe existir un sistema de reparto que permita la asignación ordenada de los procesos entre los distintos jueces que la conforman. Ciertamente, ello se logra a través de la distribución de competencias, por medio de las cuales el Estado da cuenta de la facultad que tiene cada juez para ejercer la jurisdicción en determinadas materias y dentro de una porción delimitada del territorio.
Al efecto, esta Corporación ha definido que18 la competencia para conocer de los diferentes asuntos se fija de acuerdo con los siguientes criterios: i) la naturaleza o materia del proceso y la cuantía (factor objetivo); ii) la calidad o condiciones especiales de las partes que concurren al proceso (factor subjetivo); iii) la naturaleza de la función que desempeña la autoridad que tiene a su cargo la definición y resolución del proceso (factor funcional); iv) el lugar donde debe tramitarse y desarrollarse el proceso (factor territorial); y v) la competencia previamente determinada para otro proceso, lo que permite que un proceso asignado a un juez absorba los otros asuntos que, con relación a un tema específico, puedan ser promovidos con posterioridad (factor de conexidad o de atracción)19.
En este orden ideas, si bien la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está estatuida para decidir controversias que se susciten entre entidades estatales o 18 Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto del 15 de junio de 2015, Rad.: 51174. 19 Corte Constitucional. Sentencia C-328 de 2015. Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 8 entre estas y particulares, lo cierto es que también tiene competencia ocasional para vincular y juzgar a los particulares o personas de derecho privado, aun cuando al momento de realizar el análisis probatorio del proceso se establezca que la entidad pública, también demandada, no es responsable de los hechos y daños que se le atribuyen en el libelo introductorio20.
Precisamente la Sección Tercera de Esta Corporación, en sentencia del 29 de agosto de 200721, advirtió que el fuero de atracción resulta procedente siempre que desde la formulación de las pretensiones y su acervo probatorio pueda inferirse que existe una probabilidad mínimamente seria de que la entidad pública accionada en conjunto con un sujeto de derecho privado pueda resultar condenada.
En el mismo sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que cuando el derecho de acción se ejerce contra una entidad pública y contra un sujeto de derecho privado por un asunto litigioso que en principio debería ser ventilado ante la jurisdicción ordinaria, el proceso debe surtirse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que adquiere la competencia para examinar la responsabilidad de todos los accionados22.
De conformidad con lo anterior, el fuero de atracción implica, entonces, que el juez administrativo tiene competencia para vincular y juzgar entidades públicas en conjunto con otras entidades o incluso sujetos de derecho privado frente a los cuales la competencia, en principio, se encuentra atribuida a otra jurisdicción. De hecho, en sentencia del 18 de junio de 2015 la Sección Tercera del Consejo de Estado manifestó lo siguiente: “[…] El factor de conexión implica que cuando se demanda a una entidad pública el competente es el juez administrativo, en conjunto con otras entidades incluso con particulares en relación con los cuales la competencia para el conocimiento de los pleitos en los que se encuentren implicados, en principio se encuentra atribuida a otra jurisdicción, por aplicación del ‘factor de conexión’, el juez de lo contencioso adquiere competencia para conocer del asunto en relación con todos ellos. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”.
Sentencias del 1° de marzo de 2018, Rad.: 43629; y del 28 de agosto de 2019, Rad.: 52603. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 22 de marzo de 2017, Rad.: 38958. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 1° de octubre de 2008, Rad.: A.G. 2005-02076- 01. Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 9 […] Un buen ejemplo de aplicación del factor de conexión en la jurisdicción contenciosa administrativa es el llamado fuero de atracción. En virtud de dicha figura, a demandarse de forma concurrente a una entidad estatal, cuyo conocimiento corresponde a esta jurisdicción y a otra entidad privada, cuya competencia correspondería a la jurisdicción ordinaria, el proceso debe adelantarse ante la primera – Jurisdicción Contencioso Administrativa-, la cual tiene competencia, entonces, para fallar acerca de la responsabilidad de las dos demandadas”23 Tal circunstancia posibilita que el juez de lo contencioso administrativo pueda dirimir controversias en las cuales intervengan particulares, siempre que su vinculación con las personas de derecho público cuente con un fundamento sólido, es decir, que en la demanda se invoquen acciones u omisiones que conduzcan razonablemente a pensar que su responsabilidad pueda verse comprometida24.
Esta conclusión ha sido expuesta por la jurisprudencia del Consejo de Estado de modo uniforme y reiterado, como se hizo en sentencia del 3 de agosto de 202025, en la que se señaló que para la procedencia del fuero atracción es mandatorio que “la demanda y las pretensiones se deban haber elevado de manera concurrente tanto para las entidades públicas como para los particulares a los que se les pretende enrostrar responsabilidad, y por otro, que debe existir una mínima y fundada probabilidad de condena respecto de las entidades públicas”.
Dicho de otra manera, el hecho de que algunos de los sujetos vinculados al proceso sean juzgados naturalmente por el juez ordinario, no excluye la competencia de esta jurisdicción por la aplicación del fuero de atracción. Es decir, basta que el demandante con suficientes fundamentos fácticos y jurídicos impute acciones u omisiones contra varios sujetos y que uno de ellos deba ser juzgado por esta jurisdicción, para que ésta asuma la competencia, sin que resulte relevante si la sentencia absuelve o no a la entidad pública.
Es así como en aquellos eventos en los que se formule una demanda, tanto contra una entidad estatal como en contra un sujeto de derecho privado de manera concurrente, por un asunto que en principio debería ser decidido por un juez de la jurisdicción ordinaria, el proceso debe adelantarse ante esta jurisdicción, pues el 23 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 18 de junio de 2015, Rad.: 51714. 24 Ibídem. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 3 de abril de 2020, Rad.: 44428. Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 10 juez de lo contencioso administrativo adquiere competencia para definir la responsabilidad de todos los demandados26, siendo menester, para dichos efectos, estudiar el petitum y los hechos que dieron origen al daño cuya reparación se alega27.
En el sub examine la demandante pretende la responsabilidad de las accionadas por la pérdida de dinero entregado a SUINVERSIÓN S.A., pues aduce que ello se debió a una inadecuada e inoportuna labor de inspección vigilancia y control sobre dicha sociedad. De hecho, en el escrito de la demanda textualmente señaló que, la Superintendencia Financiera, la Superintendencia de Industria y Comercio, y la Cámara de Comercio de Pereira “son administrativamente responsables por acción y omisión, causándole como perjuicios a mi poderdante un daño antijurídico por falla en el servicio que no está en el deber de soportar, consistente en la pérdida de dineros entregados a SUINVERSIÓN S.A., en el entendido de que dicha sociedad actuaba en el comercio debidamente autorizada por el Estado para captar dineros al público y realizar operaciones financieras, incumpliendo así sus deberes de inspección, vigilancia y control”.
Bajo el anterior contexto, se advierte que, si bien las pretensiones de la demanda hacen referencia a las supuestas omisiones en que incurrieron la Superintendencia de Financiera, la Superintendencia de Industria y Comercio y la Cámara de Comercio de Pereira, lo cierto es que el petitum y lo probado en el proceso, se encaminó a cuestionar, exclusivamente, la inadecuada e inoportuna labor de inspección, vigilancia y control que le asistía a la Superintendencia Financiera frente a la sociedad SUINVERSIÓN S.A. Dicho de otra manera, se advierte que ninguna de las pruebas arrimadas al proceso permite inferir, razonablemente, algún tipo de relación entre la supuesta omisión en que habría incurrido la Cámara de Comercio de Pereira y la afectación patrimonial sufrida por la demandante, descartándose de esta manera que por alguna situación fáctica o normativa fuera posible vincular a la citada persona jurídica de derecho privado bajo la óptica y/o la figura del fuero de atracción o conexidad procesal, pues su vinculación deviene de una afirmación genérica, carente 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de julio de 2019, Rad.: 51687. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 4 de agosto de 1994, Rad.: 10.007 y 9480.
Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 11 de contenido especifico y con ello se desconoció la realidad fáctica que enmarca la acción ejercida, pues, para poder accionar en virtud del fuero de atracción debe existir alguna relación o algún vínculo entre el daño y el agente a quien se le imputa, bien que se dé de manera directa o indirecta, mediata o inmediata, lo que no ocurre en este caso y por tanto no puede hacerse uso del llamado fuero de atracción para que esta jurisdicción conozca del asunto.
Así las cosas, se constata que la demanda está dirigida a cuestionar el proceder de la Superintendencia Financiera, mas no a debatir la eventual responsabilidad en que podría haber incurrido la Cámara de Comercio de Pereira, pues frente a aquella no se probó hecho alguno que la relacione con los supuestos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la presente controversia, ni que a priori comprometan su responsabilidad patrimonial, así como tampoco una relación mediata o inmediata y/o, directa o indirecta con el daño sufrido por la accionante.
En consecuencia, se constata que no existe razón legal y fáctica que justifique la pretensión resarcitoria encaminada a declarar la responsabilidad de la Cámara de Comercio de Pereira, frente a lo cual, como habrá de declararse en la parte resolutiva de esta providencia, el Consejo de Estado carece de jurisdicción y competencia para pronunciarse frente a la eventual responsabilidad que le asiste a la citada persona jurídica de derecho privado por la afectación patrimonial alegada por la demandante.
Por lo demás, esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 23 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, puesto que la cuantía, dada por la sumatoria de las pretensiones de la demanda, supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación28, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 1395 de 2010. 28 La sumatoria de las pretensiones de la demanda se estiman en la suma de $892.600.000.
Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 12 2. Acción procedente La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 8629 del Código Contencioso Administrativo.
En este caso la acción procedente es la de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño por hechos imputables a una omisión de la Superintendencia Financiera y la Superintendencia de Industria y Comercio. 3. Vigencia de la acción Si bien en el proceso no se discutió la caducidad de la acción ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes, ni la sentencia de primera instancia estimó que tal fenómeno se produjo, resulta necesario verificar si la demanda se presentó en tiempo por cuanto se trata de un presupuesto procesal30. 29 Artículo 86.
Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa. Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.” 30 Se advierte que el juez tiene la facultad para declarar de oficio o a petición de parte la caducidad de la acción, pues es una figura concebida para salvaguardar los intereses colectivos y generales.
Precisamente, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “es necesario entender que la caducidad es una figura prevista como un mecanismo de protección de los intereses colectivos y generales, y, por tal razón, es de orden público, lo que necesariamente lleva a que tenga un carácter de irrenunciabilidad, como se mencionó previamente, e inclusive dota al juez de la facultad para declararla de oficio. […] Por consiguiente, el efecto extintivo de la caducidad, actúa al verificarse el plazo, “per se, ope legis, en forma ineluctable y por disposición o mandato normativo expreso, de ius cogens e imperativo, al margen de la autonomía, decisión o querer del titular”.
Y como se mencionó anteriormente, el juzgador puede y debe declarar de oficio o a solicitud de parte, la caducidad de la acción, pero en todo caso, su efecto se produce por mandato legal, sin requerir declaración alguna”. Consejo de Estado. Sentencia del 16 de diciembre de 2020. Rad.: 51252. Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 13 Así, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general31, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.
Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho a accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción32, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.
Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. 31 Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 32 Consejo de Estado.
Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos.”.
Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 14 La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure33 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia34, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.
El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
En el caso sub examine se advierte que no obra prueba que dé cuenta de la fecha cierta en que la parte actora tuvo conocimiento del daño. Sin embargo, como lo ha reconocido esta Sala35 en anteriores oportunidades, en aplicación de los principios pro actione, pro damnato y pro homine, y para garantizar el acceso a la 33 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.
Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 34 Corte Constitucional.
Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 35 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 10 de julio de 2020. Rad.: 49046. Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 15 administración de justicia, se examinará el fondo del asunto, teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 17 de mayo de 201136 y que se cumplió con el requisito de procedibilidad dispuesto para el efecto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 200937, pues la libelista presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 9 de agosto de 201038, la cual se declaró fallida el 2 de noviembre de esa misma anualidad39. 4.
Legitimación en la causa Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis40. 4.1. María Constanza Mora Lozada, es la persona sobre quien recae el interés jurídico que se debate en este proceso y está legitimada en la causa por activa, toda vez que fue quien sufrió una merma y/o aminoración patrimonial, consistente en la pérdida de unas sumas de dinero entregadas a SUINVERSIÓN S.A. (hechos probados 7.1.8 y 7.1.9.), frente a lo cual alega una falla del servicio por omisión de la Administración en ejercer adecuadamente las funciones de inspección, vigilancia y control sobre la referida compañía. 4.2.
La Superintendencia Financiera está legitimada en la causa por pasiva, toda vez que, de conformidad con lo dispuesto en el literal d) del artículo 1º del Decreto 2359 de 199341, es la entidad encargada de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las sociedades prestadoras del servicio financiero y “evitar que las personas 36 Fl. 1 a 22, C.1. 37 “Artículo 13.
Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial”. 38 Fl. 25 a 26, C.1. 39 Fl. 25 a 26, C.1. 40 Frente al tema, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “la legitimación en la causa corresponde a un presupuesto procesal de la acción (y no de la pretensión) y, por lo tanto, debe analizarse de oficio y de manera previa a la decisión de fondo de la litis.
En consecuencia, la ausencia de legitimación material en la causa tanto activa como pasiva impide adentrarse en el fondo del caso”. Consejo de Estado, Sentencia del 28 de abril de 2021. Rad.: 48436. En igual sentido, ver sentencia del Consejo de Estado del 8 de octubre de 2020, Rad.: 1760-18. Sentencia del 25 de julio de 2019, Rad.: 54527 y auto del 10 de septiembre de 2020, Rad.: 0736-18. 41 Por el cual se establece la estructura y se determinan las funciones de la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera).
Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 16 no autorizadas, conforme a la ley, ejerzan actividades exclusivas de las entidades vigiladas”. Asimismo, porque fue una de las instituciones frente a las cuales se alegó una falla del servicio consistente en la inadecuada e inoportuna labor de inspección, vigilancia y control realizada sobre la sociedad SUINVERSIÓN S.A. 4.3.
La Superintendencia de Industria y Comercio no está legitimada en la causa por pasiva, pues en su contra no se prueba hecho alguno que la relacione con los supuestos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la presente controversia, ni que a priori comprometa su responsabilidad patrimonial. 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Superintendencia Financiera es patrimonialmente responsable por la merma y/o afectación patrimonial sufrida por la demandante, consistente en la pérdida de unas sumas de dinero entregadas a SUINVERSIÓN S.A., a causa de una inadecuada e inoportuna labor de inspección, vigilancia y control sobre la referida sociedad. 6.
Solución al problema jurídico Antes de entrar a resolver el problema jurídico que se ha planteado, es conveniente exponer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado, y frente a las funciones de inspección, vigilancia y control en cabeza de la Administración. 6.1. Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 199142 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado. 42 “Artículo 90.
El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.
Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 17 El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho43, que contraría el orden legal44 o que está desprovista de una causa que la justifique45, resultado que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida46, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.
Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que sin embargo ilustra el fenómeno lesivo indemnizable, pero que resulta insuficiente para explicarlo integralmente. La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado y que lo obliga a repararlo y que comprende los daños causados en ejercicio de la función pública y aquellos causados con motivo de ella, de acuerdo con los criterios o causales de imputación que se han desarrollado para ello, principalmente por la doctrina, y que han sido acogidos y aplicados por la jurisprudencia, como ocurre, por ejemplo, con la falla del servicio, con el desequilibrio de las cargas públicas, con el riesgo excepcional y con el daño especial, entre otros47.
Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 43 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 44 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad.
Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 45 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 46 Cosso. Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava.
Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386. Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 18 6.2. De las funciones de inspección, vigilancia y control en cabeza de la Administración El artículo 189 de la Constitución Política le asignó al Presidente de la República la función de inspección, vigilancia y control de las actividades como la prestación de servicios públicos, entre otras más, como una manifestación del poder de intervención del Estado consagrado en la Carta Política y del poder de policía administrativa que le corresponde ejercer sobre aquellas actividades de índole económico y social que afectan a los asociados en su diario vivir, con miras a la protección de sus derechos y en aras de garantizar el cumplimiento de los cometidos estatales dirigidos a la satisfacción y preservación del interés general48.
No obstante lo anterior, dicha facultad conferida al primer mandatario de la Nación no puede erigirse como un medio para arrogarse competencias propias que el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración legislativa, le otorgó a las diferentes autoridades administrativas, como organismos técnicos y especializados49, en materia de inspección, vigilancia y control de sus entidades vigiladas50, quienes, a su vez, tienen la obligación de desarrollar sus funciones con total apego a los principios de legalidad, debido proceso, transparencia y publicidad, entre otros; es decir, no pueden ejercerlas de forma arbitraria, sino bajo el amparo estricto del ordenamiento legal.
Bajo este entendido, ha de concretarse que en marco de las facultades de inspección, vigilancia y control que han sido conferidas legalmente a determinadas autoridades administrativas, y en ejercicio de sus potestades de policía administrativa, la Administración está facultada para velar por el estricto cumplimiento del orden jurídico que regula el desarrollo de las actividades de las personas que actúan en sus distintos campos y que son objeto de control estatal, con el fin de verificar la correcta aplicación de las leyes y decretos que las rigen con 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad.: 15071. 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 20 de mayo de 2021, Rad.: 2461. 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto del 2 de marzo de 2023, Rad.: 11001032420230004500. Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 19 miras a la protección del desarrollo y equilibrio del respectivo sector y, principalmente, a los usuarios de los distintos servicios que lo componen51.
Es así, que la facultad de inspección consiste en la atribución que tiene el Estado para solicitar, confirmar y analizar la información emitida por las entidades vigiladas sobre su situación jurídica, económica y administrativa, así como la potestad de adelantar investigaciones administrativas a dichos entes. Por su parte, la facultad de vigilancia se erige como aquella función de policía administrativa encaminada a velar porque las entidades vigiladas en su formación y funcionamiento, y en desarrollo de su objeto social, se ajusten a la Constitución, la ley, los reglamentos y los estatutos que la rigen.
Finalmente, la facultad de control es aquella potestad que tiene la Administración frente a las entidades vigiladas a efectos de ordenar todos los correctivos que se estimen necesarios tendientes a subsanar una situación crítica de orden jurídico, contable, económico y/o administrativo. Al efecto, esta Corporación ha señalado que: “[…] la facultad de inspección comporta la facultad de solicitar información de los entes objeto de supervisión; así como de practicar visitas a sus instalaciones y realizar auditorías y seguimiento de su actividad.
La de vigilancia, por su parte, está referida a las funciones de advertencia que se ajusten a la normatividad que rigen la actividad desarrollada; y finalmente, la de control, permite a la Administración ordenar correctivos sobre las actividades irregulares y las situaciones críticas de orden jurídico, contable, económico y/o administrativo”52.
Por su parte, la Corte Constitucional ha indicado que “[…] la función de inspección, consiste en la facultad que tiene la Administración de solicitar y/o verificar información o documentos que estén en poder de las entidades sujetas a su control; la vigilancia, hace alusión al seguimiento y evaluación de las actividades 51 Ibídem. 52 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto del 16 de abril de 2015, Rad.: 2223. Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 20 desarrolladas por la actividad vigilancia; y, el control, corresponde a la posibilidad de que la autoridad ponga en marcha correctivos, lo cual puede producir la revocatoria del controlado o la imposición de sanciones”53.
De modo que, para la prestación eficiente y eficaz del ejercicio de las funciones conferidas a las entidades vigiladas y para el logro del objeto y finalidad que le fueron atribuidas, la Administración cuenta con varias facultades otorgadas legalmente, dentro de las cuales se hallan, entre otras más, la de impartir instrucciones y adoptar decisiones tendientes a garantizar la prestación efectiva del servicio público como una manifestación de policía administrativa tendiente a preservar las finalidades del Estado social y democrático de derecho. 7.
El caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 23 de octubre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda, el extremo activo reiteró los argumentos expuestos en el escrito de la demanda. Adicionalmente, señaló que los medios de prueba obrantes en el expediente permitían acreditar la afectación patrimonial sufrida por el demandante y la falla del servicio en que incurrió la Administración, luego de la inadecuada e inoportuna labor de inspección, vigilancia y control que le asistía frente a la sociedad SUINVERSIÓN S.A. En este sentido, y comoquiera que solo el extremo activo presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida el 23 de octubre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Risaralda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, se resolverá el asunto sub-lite en aquello que se reprocha como desfavorable en el recurso54.
Por ello, a continuación, se analizará 53 Corte Constitucional, sentencia C851/13. 54 “Artículo 357. Competencia del Superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […] Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante.” Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 21 exclusivamente si la Superintendencia Financiera es patrimonialmente responsable por la merma y/o afectación patrimonial derivada de la pérdida de dinero entregado por la demandante a SUINVERSIÓN S.A. Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados. 7.1.
Hechos probados Antes de señalar cuáles son los hechos probados, es pertinente reiterar que los recortes de prensa arrimados al plenario55 serán valorados según los criterios expuestos por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 29 de mayo de 2012, esto es, que servirán solo como indicador para la Sala, quien, a partir de ello, en concurrencia con otras pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, podría llegar a constatar la certeza de los hechos56. 55 Fl. 41 y 52, C.1, y 38, C.2. 56 En relación con la valoración de los recortes de prensa o periódicos y su valor probatorio la jurisprudencia de la Sala Plena puntualizó: “Conforme el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil y a lo que ha sostenido la doctrina procesal, la publicación periodística que realice cualquiera de los medios de comunicación puede ser considerada prueba documental.
Sin embargo, en principio solo representa valor secundario de acreditación del hecho en tanto por sí sola, únicamente demuestra el registro mediático de los hechos. Carece de la entidad suficiente para probar en sí misma la existencia y veracidad de la situación que narra y/o describe. Su eficacia como plena prueba depende de su conexidad y su coincidencia con otros elementos probatorios que obren en el expediente.
Por tanto, individual e independientemente considerada no puede constituir el único sustento de la decisión del juez. En la jurisprudencia de esta Corporación existen precedentes que concuerdan con esta posición. Se ha estimado que las publicaciones periodísticas “…son indicadores sólo de la percepción del hecho por parte de la persona que escribió la noticia”, y que si bien “…son susceptibles de ser apreciadas como medio probatorio, en cuanto a la existencia de la noticia y de su inserción en medio representativo (periódico, televisión, Internet, etc.) no dan fe de la veracidad y certidumbre de la información que contienen”.
Lo anterior equivale a que cualquier género periodístico que relate un hecho (reportajes, noticias, crónicas, etc.), en el campo probatorio puede servir solo como indicador para el juez, quien a partir de ello, en concurrencia con otras pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, podría llegar a constatar la certeza de los hechos.
Consecuentemente, a las noticias o informaciones que obtengan los medios de comunicación y que publiquen como reportaje de una declaración, no pueden considerarse por sí solas con el carácter de testimonio sobre la materia que es motivo del respectivo proceso. En relación con este último punto el Consejo de Estado ha indicado que “…las informaciones publicadas en diarios no pueden considerarse dentro de un proceso como prueba testimonial porque carecen de los requisitos esenciales que identifican este medio de prueba, en particular porque no son suministradas ante un funcionario judicial, no son rendidos bajo la solemnidad del juramento, ni el comunicador da cuenta de la razón de la ciencia de su dicho…” por cuanto es sabido que el periodista “…tiene el derecho de reservarse sus fuentes”.
Consejo de Estado. Sala Plena Contenciosa Administrativa. Sentencia del 29 de mayo de 2012. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 22 de febrero de 2018. Rad.: 1635-17. Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 22 Ahora bien, se evidencia que, de conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1.1.
Se demostró que el 1º de abril de 2009, María Constanza Mora Lozada entregó la suma de $350.000.000 a la sociedad SUINVERSIÓN S.A. De esta información da cuenta copia auténtica del certificado de inversión de esa fecha, emitido por la referida compañía57. 7.1.2. Se acreditó que el 6 de abril de la misma anualidad, la señora Mora Lozano entregó la suma $7.000.000 en la referida sociedad.
De esta información da cuenta copia auténtica del certificado de inversión de esa fecha, emitido por la mencionada compañía58. 7.1.3. Consta que el 20 de mayo de 2009, funcionarios de la Superintendencia Financiera llevaron a cabo una inspección a las instalaciones de SUINVERSIÓN S.A. y evidenciaron que la atención al público se había suspendido y que no había ningún funcionario de la compañía que pudiera atender la visita.
De esta información da cuenta copia auténtica de la Resolución No. 0817 del 11 de junio de 2009, expedida por la Superintendencia Financiera59. 7.1.4. Se probó que, ese mismo día, los referidos funcionarios se desplazaron hacia la Dirección Seccional de Pereira de la Fiscalía General de la Nación e informaron a las autoridades sobre las irregularidades presentadas durante la visita llevada a cabo a las instalaciones de SUINVERSIÓN S.A. De esta información da cuenta copia auténtica de la Resolución No. 0817 del 11 de junio de 2009, expedida por la Superintendencia Financiera60. 7.1.5.
Se demostró que mediante Resolución No. 0817 del 11 de junio de 2011, la Superintendencia Financiera intervino la referida sociedad, pues, presuntamente, estaba llevando a cabo actividades de captación y recaudo de dinero no autorizado. 57 Fl. 28 y 29, C.1. 58 Fl. 30, C.1. 59 Fl. 352 a 360, C.2. 60 Fl. 352 a 360, C.2. Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 23 Además, en el mismo acto administrativo: i) ordenó la suspensión inmediata de cualquier actividad de captación o recaudo de dinero al público y ii) dispuso remitir esa actuación administrativa a la Superintendencia de Sociedad para lo de su competencia. Al efecto, la autoridad administrativa, entre otras cosas, evidenció: i) irregularidades en los montos y características de las operaciones llevadas a cabo por SUINVERSIÓN S.A.; ii) inexistencia de instrucciones especificadas para las inversiones; y iii) inconsistencias en los informes de inversión, recibos de caja, recibos de egreso, certificados de inversión, certificados de inversiones anuales y extractos.
De esta información da cuenta copia auténtica del referido acto administrativo61. 7.1.6. Está probado que, mediante auto No. 420 – 12692 del 1º de julio de 2009, la Superintendencia de Sociedades ordenó la toma de posesión de bienes, haberes, negocios y establecimientos de comercio de SUINVERSIÓN S.A. De esta información da cuenta copia auténtica del oficio 670-000158 del 2 de noviembre de 2011, suscrito por la Intendente de la Regional Manizales de la Superintendencia de Sociedades62. 7.1.7.
Se probó que, por auto No. 420-00719 del 3 de mayo de 2010, la Superintendencia de Sociedades ordenó la liquidación judicial de la sociedad SUINVERSIÓN S.A. De esta información da cuenta copia auténtica del oficio 670- 000158 del 2 de noviembre de 2011, suscrito por la Intendente de la Regional Manizales de la Superintendencia de Sociedades63. 7.1.8.
Está acreditado que en fecha indeterminada y en el marco de la referida actuación, María Constanza Mora Lozada presentó una reclamación ante la Superintendencia de Sociedades para que le devolviera la suma de $357.000.000, que correspondía al dinero que había entregado a la sociedad intervenida. De esta información da cuenta copia auténtica del oficio 670-000158 del 2 de noviembre de 2011, suscrito por la Intendente de la Regional Manizales de la Superintendencia de Sociedades64. 61 Fl. 352 a 360, C.2. 62 Fl. 217 a 218, C.6. 63 Fl. 217 a 218, C.6. 64 Fl. 217 a 218, C.6.
Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 24 7.1.9. Consta que, mediante auto del 6 de septiembre de 2011, la Superintendencia de Sociedades devolvió a Mora Lozada la suma de $833.000. De esta información da cuenta copia auténtica del oficio 670-000158 del 2 de noviembre de 2011, suscrito por la Intendente de la Regional Manizales de la Superintendencia de Sociedades65. 7.1.10.
Finalmente, se demostró que, mediante auto No. 670-000619 de 2011, la Superintendencia de Sociedades declaró terminado el mencionado proceso concursal. De esta información da cuenta copia auténtica del oficio 670-000158 del 2 de noviembre de 2011, suscrito por la Intendente de la Regional Manizales de la Superintendencia de Sociedades66. 7.2.
Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver los cargos invocados en el recurso de apelación, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria de los componentes que lo conforman.
Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y ii) su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración67. 65 Fl. 217 a 218, C.6. 66 Fl. 217 a 218, C.6. 67 Sobre este aspecto Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 25 7.2.1. El daño antijurídico El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento; es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho, que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.
Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que, sin embargo, ilustra el fenómeno lesivo indemnizable, pero que resulta insuficiente para explicarlo integralmente. En el caso sub examine se tiene que el daño alegado es la merma y/o aminoración patrimonial padecida por la María Constanza Mora Lozada, consistente en la pérdida de unas sumas dinero entregadas a SUINVERSIÓN S.A., luego de la inadecuada e inoportuna labor de inspección, vigilancia y control que presuntamente ejerció sobre dicha sociedad la Superintendencia Financiera.
El daño está probado, pues los medios de prueba obrantes en el expediente permitieron constatar que María Constanza Lozada Mora entregó la suma de $357.000.000 a la sociedad SUINVERSIÓN S.A. (hechos probados 7.1.1. y 7.1.2.). Asimismo, que, en fecha indeterminada, la señora Mora Lozada presentó una reclamación ante la Superintendencia de Sociedades para que le devolviera dicho monto (hecho probado 7.1.8.), no obstante lo cual, la referida autoridad únicamente le reconoció por dicha acreencia $833.000 (hecho probado 7.1.9.).
Además, que mediante auto No. 420-00719 del 3 de mayo de 2010, la Superintendencia de Sociedades ordenó la liquidación judicial de la sociedad SUINVERSIÓN S.A. (hecho probado 7.1.7.) y, finalmente, que por proveído No. 670-000619 de 2011, la Superintendencia de Sociedades declaró terminado el referido trámite concursal (hecho probado 7.1.10.).
Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 26 El daño, entonces, es cierto y reviste el carácter de antijurídico, pues se trata de afectaciones a la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos que, como interés legítimo, encuentra protección en el ordenamiento jurídico, de conformidad con los artículos 2 y 58 de la Carta Política.
Además, el menoscabo alegado resulta antijurídico, pues se está ante la afectación de un derecho protegido por el ordenamiento jurídico, cuya lesión no encuentra justificación. 7.2.2. La imputación Para determinar si hay lugar a imputar el daño antijurídico a la Superintendencia Financiera, es menester establecer si este le es atribuible fáctica y jurídicamente.
Pues bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 del Decreto 663 de 1993, la Superintendencia Financiera (antes la Superintendencia Bancaria), está facultada para imponer y/o decretar las siguientes medidas cautelares respecto de las personas que presuntamente ejerzan ilegalmente actividades financieras, a saber: i) la suspensión inmediata de tales actividades, bajo apremio de multas sucesivas hasta por un millón de pesos ($1.000.000) cada una; ii) la disolución de la persona jurídica; y iii) la liquidación rápida y progresiva de las operaciones realizadas ilegalmente, para lo cual puede proceder a la toma de posesión, bienes, haberes, negocios y establecimientos de comercio de las entidades.
Asimismo, el literal a) del numeral 4 del artículo 326 ibidem, prevé como una de las facultades de supervisión de la Superintendencia Financiera (antes Superintendencia Bancaria), “[…] practicar las visitas de inspección cuando exista evidencia atendible sobre el ejercicio irregular de la actividad financiera, obtenida de oficio o suministrada por denuncia de parte, a los establecimientos, oficinas o lugares donde operen personas naturales o jurídicas, no sometidas a vigilancia permanente, examinar sus archivos y determinar su situación económica, con el fin de adoptar oportunamente, según lo aconsejen las circunstancias particulares del caso, medidas eficaces en defensa de los intereses de terceros de buena fe, para preservar la confianza del público en general”.
Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 27 A su turno, el literal d) del artículo 1º del Decreto 2359 de 199368 dispone que la Superintendencia Financiera es la entidad encargada de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las sociedades prestadoras del servicio financiero y “evitar que las personas no autorizadas, conforme a la ley, ejerzan actividades exclusivas de las entidades vigiladas”.
Ahora bien, analizados los medios probatorios arrimados al proceso, de los cuales ya se hizo un recuento en el correspondiente capítulo de hechos probados, se observa que la Superintendencia Financiera no desatendió sus obligaciones funcionales frente a SUINVERSIÓN S.A. Todo lo contrario, las pruebas que reposan en el expediente dan cuenta que esta Superintendencia adoptó las medidas necesarias frente a la sociedad ya referida, de cara a las funciones que legalmente le habían sido conferidas, conforme pasa a exponerse: Al efecto, es pertinente señalar que el 20 de mayo de 2009, funcionarios de la Superintendencia Financiera llevaron a cabo una inspección a la instalaciones de la sociedad SUINVERSIÓN S.A., en la que evidenciaron que la atención al público se había suspendido y que no había ningún funcionario de la compañía que pudiera atender la visita y, además, resolver las inquietudes sobre las actividades que allí se adelantaban, dando así cumplimiento a la exigencia prevista en el artículo 108 del Decreto 663 de 1993 (hecho probado 7.1.3.).
Asimismo, se evidencia que al advertir tales irregularidades, ese mismo día funcionarios de la referida Superintendencia pusieron los hechos en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación (hecho probado 7.1.4.). Fue así como, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 326 del Decreto 663 de 1993, mediante Resolución No. 0817 del 11 de junio de 2009, la Superintendencia Financiera intervino la referida sociedad, pues advirtió que presuntamente estaba llevando a cabo actividades de captación y recaudo de dinero no autorizado.
Además, en el mismo acto administrativo ordenó la suspensión inmediata de cualquier actividad de captación o recaudo de dinero al público y 68 Por el cual se establece la estructura y se determinan las funciones de la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera). Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 28 dispuso remitir esa actuación administrativa a la Superintendencia de Sociedad para lo de su competencia. Ello, por cuanto constató: i) irregularidades en los montos y características de las operaciones llevadas a cabo por SUINVERSIÓN S.A.; ii) la inexistencia de instrucciones especificados para la inversiones; y iii) inconsistencias en los informes de inversión, recibos de caja, recibos de egreso, certificados de inversión, certificados de inversiones anuales y extractos.
En este orden de ideas, en el asunto sub examine se observa que la Superintendencia Financiera satisfizo lo previsto en los artículos 108 y 326 del Decreto 663 de 1993 y 1º del Decreto 2359 de 1993, pues en cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control sobre SUINVERSIÓN S.A., ordenó su intervención administrativa y decretó la suspensión inmediata de sus actividades por realizar captación de dinero al público no autorizada.
Con todo, es pertinente señalar que la Resolución No. 0817 del 11 de junio de 2009, dispuso lo siguiente: “ORDENAR la suspensión inmediata de actividades [de SUINVERSIÓN S.A.] no autorizadas de captación o recaudo de dineros del público, mediante el recibo de dinero a cualquier persona natural o jurídica para hacer inversiones cualquiera que sea el mecanismo que utilice para el efecto”.
De otra parte, se advierte que no obra material probatorio en el expediente que permita acreditar una actuación tardía en cabeza de la Superintendencia Financiera, de manera que en el presente caso no se acreditó la falla del servicio imputada por el extremo activo a esta entidad. Por ello, bajo la óptica de un régimen subjetivo de responsabilidad, la falta de acreditación de la falla del servicio conlleva a la imposibilidad de imputación de responsabilidad al Estado.
En virtud de lo anterior, se evidencia que el daño antijurídico no es imputable a la Superintendencia Financiera en tanto se no se probó que esa autoridad administrativa hubiere incurrido en una falla del servicio por la inadecuada y/o tardía intervención a la sociedad SUINVERSIÓN S.A. De conformidad con lo anterior, se evidencia que en el presente caso la parte actora no cumplió con la carga probatoria que le correspondía, teniendo en cuenta que, de Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 29 conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, de donde la falla del servicio y el nexo causal que se alega requiere de prueba, cuya omisión por la demandante, a quien corresponde tal onus, impide establecer la existencia de uno de los elementos estructurales de la responsabilidad, sin el cual, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, no es posible su declaración. Por todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del 23 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda, no sin antes adicionar dos numerales que dispongan declarar i) la falta de jurisdicción y competencia para pronunciarse frente a responsabilidad de la Cámara de Comercio de Pereira y ii) la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Superintendencia de Industria y Comercio. 8.
Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda y las mismas no se hallan probadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda, no sin antes incluir dos numerales que dispongan DECLARAR la falta de jurisdicción y competencia para pronunciarse sobre la responsabilidad de la Cámara de Comercio de Pereira y DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Superintendencia de Industria y Comercio, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Radicado: 66001233100020110015801 (53379) Demandante: María Constanza Mora Lozada 30 SEGUNDO: SIN COSTAS.
TERCERO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRIGUEZ NAVAS WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Magistrado VF