1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2026-03756-00 Accionante: SANDRA PAOLA VILLANUEVA CRUZ Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – Derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica, a la confianza legítima y a la debida motivación de las decisiones judiciales / SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Cumplimiento de los requisitos establecidos en el CPACA para las sentencias de unificación proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo / REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir la discusión definida en el proceso ordinario.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la acción de tutela1 instaurada por la señora Sandra Paola Villanueva Cruz, por conducto de apoderado, de conformidad con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, en el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991 y en el Decreto 333 de 2021.
I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 14 de mayo de 2026, la parte accionante presentó acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica, a la confianza legítima y a la debida motivación de las decisiones judiciales.
Hechos relevantes 2. La señora Sandra Paola Villanueva Cruz presentó ante el Consejo de Estado solicitud de extensión de la jurisprudencia, con la que pretendía que se le aplicaran los efectos de la sentencia del 2 de septiembre de 2019, SUJ-016-CE-S2-2019, 1 Que ingresó al despacho para fallo el 28 de mayo de 2026. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-03756-00 Accionante: Sandra Paola Villanueva Cruz Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela 2 proferida por la Sala de Conjueces2 de la Sección Segunda de esta Corporación, dentro del expediente radicado núm. 41001-23-33-000-2016-00041-02. 3.
El asunto fue radicado bajo el número 11001-03-25-000-2020-00220-00 y su conocimiento correspondió inicialmente a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Por medio de auto del 18 de febrero de 20213, los magistrados4 integrantes de la sala de decisión manifestaron su impedimento para conocer del proceso, por considerar que estaban incursos en la causal prevista en el numeral 1.° del artículo 141 del CGP. 4.
Lo anterior, en atención a que la solicitud de extensión de jurisprudencia se presentó con el fin de que se reliquidaran las prestaciones sociales de la accionante con inclusión del 30% de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992, como factor salarial. Así, dado que dicha disposición normativa era aplicable para los procuradores judiciales II y magistrados auxiliares y de tribunales, cargos que desempeñaron con antelación a su designación como consejeros de Estado, consideraron que les asistía interés directo en las resultas del proceso. 5.
Mediante providencia del 22 de julio de 20215, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado6 adoptó las siguientes determinaciones: (i) declaró fundado el impedimento precitado y ordenó que se les separara del conocimiento de la solicitud de extensión de jurisprudencia; y (ii) también manifestó su impedimento para conocer del asunto, por las mismas razones que sus magistrados compañeros de Sección. 6.
El 27 de octubre de 20217, la Secretaría General del Consejo de Estado realizó el respectivo sorteo de conjueces, donde resultaron elegidos los abogados Carlos Mario Isaza Serrano, Héctor Santaella Quintero y Néstor Raúl Correa Henao, siendo este último designado conjuez ponente. 7. Posteriormente, el conjuez Néstor Raúl Correa Henao adelantó las siguientes actuaciones: (i) por medio de auto del 19 de enero de 20228, admitió la acción y ordenó correr traslado de la solicitud de extensión de jurisprudencia a las partes;
(ii) a través de auto del 29 de julio de 20229, proferido por la sala de subsección integrada por los demás conjueces, declaró fundado el impedimento manifestado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado; y (iii) mediante 2 Integrada por los conjueces Carmen Anaya de Castellanos, Néstor Raúl Correa Henao, Carlos Mario Isaza Serrano, Pedro Alfonso Hernández, Henry Joya Pineda, Mauricio Fernando Rodríguez y Pedro Simón Vargas Sáenz. 3 Véase índice 7 de Samai. 4 Sala integrada por los entonces consejeros de Estado William Hernández Gómez, Gabriel Valbuena Hernández y Rafael Francisco Suárez Vargas. 5 Véase índice 10 de Samai. 6 Sala integrada por los entonces consejeros de Estado Carmelo Perdomo Cuéter, Sandra Lisset Ibarra Vélez y Cesar Palomino Cortés. 7 Véase índice 16 de Samai. 8 Véase índice 19 de Samai. 9 Véase índice 39 de Samai.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-03756-00 Accionante: Sandra Paola Villanueva Cruz Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela 3 auto del 18 de octubre de 202210, corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión. 8. Tras la presentación de varios memoriales, la renuncia de algunos conjueces y el agotamiento de las actuaciones procesales correspondientes, mediante auto del 1.° de abril de 202511 se ordenó remitir el expediente al despacho del magistrado Juan Camilo Morales Trujillo, con ocasión de la recomposición de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 9.
Ello, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 116 del CPACA y “con observancia de los derechos al debido proceso y al juez natural”12, según los cuales, “corresponde a los consejeros pertenecientes a esta sección en concordancia con la norma citada, conocer y determinar si desplazan o no, a los conjueces del proceso que ahora ocupa a esta sala”13. 10.
El 7 de abril de 2025, el expediente ingresó al despacho del consejero de Estado Juan Camilo Morales Trujillo para proveer. Una vez surtido el trámite correspondiente, mediante auto del 30 de octubre de 202514, el magistrado rechazó de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia, al considerar que la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019, cuya extensión se pretendía, no tenía el carácter de sentencia de unificación en los términos previstos en el artículo 270 del CPACA. 11.
Adicionalmente, dejó sin efectos los autos del 19 de enero de 2022 y del 18 de octubre de 2022, correspondientes al auto que admitió la postulación mencionada y al que corrió traslado para alegar de conclusión, respectivamente, proferidos por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en que la solicitud de extensión de jurisprudencia debía rechazarse de plano. 12.
La señora Sandra Paola Villanueva Cruz presentó recurso de reposición y, en subsidio, súplica contra la providencia del 30 de octubre de 2025. El consejero ponente15 de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de auto del 15 de enero de 202616, resolvió (i) no reponer el auto recurrido; y (ii) conceder el recurso de súplica y remitir el expediente al magistrado que seguía en turno para lo de su competencia. 13.
El estudio del recurso de súplica correspondió al consejero Jorge Iván Duque Gutiérrez que, a través de proveído del 26 de marzo de 202617, confirmó el auto del 30 de octubre de 2025. 10 Véase índice 45 de Samai. 11 Véase índice 70 de Samai. Conjuez ponente: Héctor Santaella Quintero. 12 Archivo “64Autoqueordena_remitedes_04002020remiteDrMora(.pdf) NroActua 70”.
Certificado 3662D3E38D006621 78540ECAA219EF27 5853CE3EAA31BCB9 9614EABFE83B12C9 de Samai. Expediente de la solicitud de extensión de jurisprudencia. 13 Ibid. 14 Véase índice 78 de Samai. 15 Magistrado Juan Camilo Morales Trujillo. 16 Véase índice 90 de Samai. 17 Véase índice 98 de Samai. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-03756-00 Accionante: Sandra Paola Villanueva Cruz Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela 4 Pretensiones 14.
En el presente proceso de tutela, la parte accionante solicita lo siguiente (se transcribe textualmente): “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales de la accionante al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad jurídica, confianza legítima y debida motivación de las decisiones judiciales, vulnerados por la autoridad judicial accionada, mediante la decisión de rechazo de plano de la solicitud de extensión de la jurisprudencia, adoptada mediante auto del 30 de octubre de 2025, así como por las providencias del 15 de enero y 26 de marzo de 2026, mediante las cuales se resolvieron los recursos de reposición y súplica, respectivamente.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS el auto del 30 de octubre de 2025, mediante el cual se rechazó de plano la solicitud de la extensión de la jurisprudencia, así como las providencias del 15 de enero y 26 de marzo de 2026, que resolvieron los recursos de reposición y súplica, respectivamente, por medio de las cuales se confirmó dicha decisión.
TERCERO: ORDENAR a la autoridad judicial accionada que se continúe el trámite de la solicitud de la extensión de la jurisprudencia desde la etapa procesal en que se encontraba al momento de proferirse el auto de rechazo de plano y que dentro del término perentorio e improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, proceda a proferir la correspondiente sentencia de fondo, con observancia de las garantías constitucionales del debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia”18.
Fundamentos de la demanda de tutela 15. La parte accionante manifiesta que las providencias judiciales cuestionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad jurídica, en el marco del trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia que promovió en el año 2020.
Señala que, una vez admitida la acción y agotadas las distintas etapas procesales, el expediente quedó a despacho para decidir, sin embargo, mediante auto del 30 de octubre de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dejó sin efectos el auto admisorio y el auto que corrió traslado para alegar, y rechazó de plano la solicitud. 16.
En ese sentido, sostiene que las providencias acusadas incurrieron en un defecto procedimental absoluto, en razón a que reabrieron aspectos que, en su criterio, habían quedado definidos desde la etapa inicial del trámite y que no podían ser reconsiderados una vez agotadas las fases procesales correspondientes. En particular, considera que el rechazo de plano de la solicitud resultaba improcedente luego de haberse admitido la actuación, practicado las actuaciones subsiguientes y dejado el expediente en instancia de dictar sentencia de fondo. 17.
Asimismo, aduce la configuración de un defecto sustantivo, por cuanto las autoridades judiciales accionadas efectuaron una interpretación irrazonable de las disposiciones que regulan el mecanismo de extensión de jurisprudencia, 18 Folio 35 del escrito de tutela. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-03756-00 Accionante: Sandra Paola Villanueva Cruz Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela 5 especialmente en lo relacionado con la naturaleza de la sentencia invocada como fundamento de la solicitud, frente a la que se concluyó que no era de unificación. Alega que dicha interpretación condujo a una aplicación restrictiva de las normas pertinentes y, en consecuencia, a la terminación anormal del trámite sin un examen de fondo de las pretensiones formuladas. 18.
En igual sentido, señala que las providencias cuestionadas incurrieron en un defecto fáctico al omitir la valoración de elementos relevantes que demostraban el estado avanzado de la actuación y la procedencia de una decisión definitiva sobre el asunto sometido a consideración. Añade que las decisiones carecen de una motivación suficiente para justificar el cambio de criterio adoptado después de varios años de trámite, circunstancia que, a su juicio, también comporta una vulneración de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. 19.
Finalmente, alega una violación directa de la Constitución, por cuanto la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado habría impedido injustificadamente el acceso a una decisión de fondo sobre la solicitud de extensión de jurisprudencia, situación que desconoció las garantías constitucionales que amparan el debido proceso, la seguridad jurídica y el acceso efectivo a la administración de justicia. Trámite procesal 20.
Por medio de auto del 19 de mayo de 202619, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado como accionado, y a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, al Ministerio Público y a los demás intervinientes dentro de la solicitud de extensión de jurisprudencia radicada núm. 11001-03-25-000-2020-00220-00 como terceros con interés en las resultas del proceso. 21.
De igual modo, se ordenó la vinculación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Intervenciones 22. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por conducto de su Secretaría, allegó el enlace de acceso al expediente contentivo de la solicitud de extensión de jurisprudencia radicada núm. 11001-03-25-000-2020- 00220-00. 23.
A través del abogado de la División de Procesos de la Unidad de Asistencia Legal, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. 19 Índice 4 de Samai. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-03756-00 Accionante: Sandra Paola Villanueva Cruz Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela 6 24.
Pese a ser notificadas en debida forma20, las demás partes guardaron silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S Competencia 25. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 2019.
Problemas jurídicos y metodología de la decisión 26. De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder ¿si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad, particularmente el de relevancia constitucional? 27. De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá ¿si la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de la expedición del auto del 30 de octubre de 2025, así como de las providencias del 15 de enero de 2026 y del 26 de marzo de 2026, mediante las cuales se resolvieron los recursos de reposición y súplica, respectivamente, proferidas en el curso de la solicitud de extensión de jurisprudencia radicada núm. 11001-03-25-000-2020-00220-00, incurrieron en un defecto fáctico, un defecto procedimental absoluto, un defecto sustantivo y una violación directa de la Constitución y, por consiguiente, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica, a la confianza legítima y a la debida motivación de las decisiones judiciales de la parte accionante? 28.
Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la legitimación en la causa por activa y pasiva; y (iii) el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 29.
Conforme el precedente constitucional fijado en la C-590 de 200521, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren siete causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 30.
De manera frecuente la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela 20 Véase índice 7 de Samai. 21 Corte Constitucional C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). Radicación número: 11001-03-15-000-2026-03756-00 Accionante: Sandra Paola Villanueva Cruz Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela 7 debe verificar22: (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991);
(ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela23, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional24 o el Consejo de Estado25, ni una sentencia interpretativa (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz – JEP26;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir, que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifiquen de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es, que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable27 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto.
Del requisito de relevancia constitucional 31. La relevancia constitucional es un requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y tiene como finalidad asegurar su naturaleza excepcional. Esta exigencia supone que la controversia planteada esté directamente orientada a la protección de derechos fundamentales y no se limite a reproches de legalidad o interpretaciones judiciales que competen exclusivamente al juez ordinario. 32.
La Corte Constitucional indicó28 que la tutela contra providencias judiciales no puede convertirse en una instancia adicional para cuestionar sentencias ni reemplazar los recursos ordinarios ni extraordinarios. Para que una acción tenga relevancia constitucional, debe existir una afectación real y desproporcionada de los derechos fundamentales, más allá de la simple inconformidad con la decisión judicial. 33.
En ese sentido, la Corte estableció tres criterios para identificar si una acción de amparo constitucional satisface el requisito de relevancia constitucional en el evento 22 Se sigue literalmente la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 23 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.
Al respecto ver, entre otras, las Sentencias: T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 24 Corte Constitucional, Sentencia SU-478 de 2024. 25 Al respecto, ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias SU-391 de 2023, SU-215 de 2022, SU-573 de 2017, SU-585 de 2017. 26 Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2023. 27 Ver, entre otras, la Sentencia SU-659 de 2015. 28 Corte Constitucional, Sentencia SU-033 de 2018.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-03756-00 Accionante: Sandra Paola Villanueva Cruz Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela 8 en que se pretende reabrir el debate29, a saber: (i) la discusión debe recaer sobre un asunto constitucional y no solamente legal o económico; (ii) el caso debe relacionarse con un debate jurídico que se centre en el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental, o tiene una trascendencia para la aplicación y el desarrollo eficaz de la Constitución; y (iii) la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates exclusivamente legales. 34.
Así, no basta invocar genéricamente la violación de un derecho fundamental para entender cumplido este requisito, ya que es indispensable demostrar, de manera clara y concreta, cómo la decisión judicial atacada ha generado una transgresión real y significativa de una garantía constitucional. En suma, el examen de relevancia constitucional permite distinguir entre un juicio de validez constitucional, que justifique la intervención del juez de tutela, y un juicio de corrección judicial, el cual se escapa de su competencia30.
Análisis del caso concreto 35. En el presente asunto, la señora Sandra Paola Villanueva Cruz solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica, a la confianza legítima y a la debida motivación de las decisiones judiciales, presuntamente vulnerados por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Lo anterior, con ocasión de la expedición del auto del 30 de octubre de 2025, así como por las providencias del 15 de enero de 2026 y del 26 de marzo de 2026, mediante las cuales se resolvieron los recursos de reposición y súplica, respectivamente, proferidas en el curso de la solicitud de extensión de jurisprudencia radicada núm. 11001-03-25-000-2020-00220-00. 36.
La Sala examinará, en primer lugar, la legitimación en la causa y, en segundo lugar, verificará si en el presente trámite constitucional se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. De la legitimación en la causa por activa y pasiva 37. En primer lugar, la señora Sandra Paola Villanueva Cruz cuenta con legitimación en la causa por activa, dado que ostenta la titularidad de los derechos fundamentales cuya vulneración invoca.
En tal condición, actúa como la persona directamente afectada por la presunta vulneración de derechos fundamentales en que incurrieron las autoridades judiciales accionadas. 38. De igual manera, se encuentra satisfecho el requisito de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que la acción de tutela se dirigió contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, entidad a la cual se le atribuye la transgresión de los derechos fundamentales reclamados por la demandante. 29 Corte Constitucional, Sentencias SU-134 de 2022 y SU-128 de 2021. 30 Corte Constitucional, sentencia SU-134 de 2022.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-03756-00 Accionante: Sandra Paola Villanueva Cruz Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela 9 39. Asimismo, se mantendrá la vinculación como tercero con interés de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura por haber sido interviniente dentro del proceso de extensión de jurisprudencia radicada núm. 11001-03-25-000-2020-00220-00.
Del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional 40. La Subsección considera que no hay lugar a realizar un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional. 41. Revisada la demanda, se evidencia que la parte accionante acudió a la acción de tutela con el propósito de que se estudie nuevamente lo ya discutido en el trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia. Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural, que los argumentos que se plantean en la presente acción ya fueron analizados y resueltos de manera razonada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que concluyó que la providencia que se solicitaba extender no tenía el carácter de sentencia de unificación jurisprudencial. 42.
Al respecto, del análisis de las providencias cuestionadas se advierte que la autoridad judicial accionada concluyó que la solicitud de extensión de jurisprudencia promovida por la accionante no cumplía uno de los presupuestos esenciales para su procedencia, consistente en que el proveído invocado tuviera la naturaleza de sentencia de unificación jurisprudencial.
En ese sentido, consideró que el magistrado ponente sí estaba facultado para verificar el cumplimiento de dicho requisito y, en caso de advertir su ausencia, rechazar de plano la solicitud. 43. De esta manera, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que la sentencia del 2 de septiembre de 2019, cuyos efectos se pretendían extender, fue proferida por una sala integrada por un número de conjueces que no se ajustaba a las reglas legales que determinan la composición de la Sección Segunda de esta Corporación. En particular, indicó que los artículos 36 de la Ley 270 de 1996, 110, 115, 126 y 128 del CPACA establecen el número de integrantes, las reglas de quórum y los mecanismos de designación de conjueces que deben observarse para la adopción de decisiones con vocación de unificación jurisprudencial, a saber: “5.
Al respecto es importante resaltar que la sala que se conformó para fallar el proceso en el que se emitió la sentencia del 2 de septiembre de 2019 fue aprobada por una sala conformada por 8 conjueces, de los cuales 7 aprobaron la providencia. 6. En contraste, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado está conformada por 6 integrantes de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 270 de 1996 y 110 del CPACA.
Por su parte, el artículo 115 del CPACA establece que los conjueces intervendrán hasta completar la mayoría decisoria. 7. La particular y anómala integración de la sala para efectos de deliberar y aprobar la sentencia que se solicita extender dio lugar a que en casos similares se sostenga que esas decisiones no pueden ser catalogadas como Radicación número: 11001-03-15-000-2026-03756-00 Accionante: Sandra Paola Villanueva Cruz Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela 10 de unificación. Los argumentos para sostener esta tesis fueron expuestos de la siguiente manera: ‘En consecuencia, para reemplazar a los magistrados que componían la Subsección B, se surtió el sorteo de conjueces, designándose para la labor a los doctores John Jairo Morales Álzate, Jairo Ignacio Lozano Castaño y Jorge Iván Rincón Córdoba quienes a través de auto del 6 de octubre de 2020 resolvieron avocar conocimiento para unificar jurisprudencia sobre la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en lo que corresponde a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación. Y posteriormente, en sentencia del 15 de diciembre de 2020, en una Sala conformada por 15 de los 21 conjueces se optó por fijar reglas de interpretación. Con la anterior actuación los conjueces designados inobservaron los artículos 236 de la Constitución Política, 36 de la Ley 270 de 1996 y 126 y 128 del CPACA, porque conformaron la Sala sin tener en consideración el número de miembros que para el efecto está delimitado en la ley, y, en consecuencia, desatendieron la mayoría necesaria para deliberar.
Ciertamente, la configuración de la Sala de Sección es una competencia con reserva legal, en tanto que es la Ley Estatutaria de Administración de Justicia en el artículo 36 la que establece que la Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en 5 secciones, con funciones propias y en el literal b) dispone que la Sección Segunda se dividirá en dos Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres magistrados.
En ese entendido, y partiendo de la premisa de que los conjueces ejercen transitoriamente la función jurisdiccional ante el impedimento del juez natural para adoptar una decisión en un caso concreto, y que, por lo tanto, le son exigibles los mismos deberes y atribuciones y estarán sujetos a las mismas responsabilidades que los magistrados que remplazan, como lo indican los artículos 61 de la misma norma y 115 del CPACA, debieron ceñir su actuación a las normas que delimitaban la configuración de la Sala para efectos de unificación. En estos términos, este despacho considera que la decisión respecto de la cual se pide la extensión de los efectos no cumple con uno de los requisitos que prevén los artículos 269 y 270 del CPACA, esto es, ser de unificación jurisprudencial, en tanto que no se emitió conforme lo dispone la ley. 8.
Así las cosas, la decisión SUJ-016-CE-S2-2019 (2 de septiembre de 2019) no pueden reputarse como sentencias de unificación en los términos del artículo 270 del CPACA, pues fue aprobada por una sala de conjueces integradas indebidamente, en desconocimiento de los artículos 126 y 128 del CPACA, relativos a quórum y sorteo hasta completar la mayoría decisoria”31. 44.
En esa línea, precisó que los conjueces designados para suplir a magistrados impedidos asumían las mismas competencias, deberes y responsabilidades de aquellos a quienes reemplazan, pero ello no implicaba la existencia de una “Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda”32 integrada por la totalidad de los miembros de la lista anual.
A juicio de la autoridad accionada, una interpretación en ese sentido desconocería la conformación legal de la Sección Segunda y alteraría las reglas previstas para la adopción de decisiones judiciales, las cuales constituyen una garantía sustancial del debido proceso. 31 Folios 1 y 2. Archivo “69_Autoquedejas__20251030_305683_0_20251031112940089”.
Auto del 30 de octubre de 2025, dictado por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Expediente 11001-03-25-000-2020-00220-00. 32 Folio 3. Archivo “008RECIBEPRUEBAS_Bandejadeentrada_Jei”. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-03756-00 Accionante: Sandra Paola Villanueva Cruz Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela 11 45.
Con fundamento en lo anterior, las providencias judiciales enjuiciadas concluyeron que la providencia del 2 de septiembre de 2019 no podía ser considerada una sentencia de unificación jurisprudencial, por cuanto fue expedida sin observancia de las disposiciones que regulan la integración de la sala competente para adoptar este tipo de decisiones.
No obstante, estimaron que el rechazo de la solicitud no comportaba un desconocimiento de una decisión previamente adoptada por una sala plena ni una alteración indebida del trámite procesal. 46. Por el contrario, consideraron que el juez estaba facultado para ejercer el control de legalidad del procedimiento y sanear los vicios advertidos durante su desarrollo, particularmente cuando se constatara la ausencia de un requisito esencial para la procedencia del mecanismo invocado, como se observa a continuación: “11.
Respecto del argumento planteado por la parte peticionaria en el recurso de reposición de que el despacho no tenía competencia para desconocer el carácter de sentencia de unificación del fallo del 2 de septiembre de 2019 es importante aclarar que uno de los presupuestos para que proceda la solicitud de extensión de los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial es que la providencia invocada tenga este carácter. 12.
Por ende, el despacho tiene competencia para analizar la sentencia que se solicita extender para efectos de determinar su naturaleza. En el caso que la providencia no sea de unificación, como ocurre en el presente asunto, se debe rechazar de plano la solicitud en virtud de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 269 del CPACA”33. 47.
Finalmente, se advierte que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado sostuvo que las decisiones adoptadas no vulneraban los derechos fundamentales ni los principios invocados por la accionante. En su criterio, la determinación de rechazar la solicitud garantizaba el debido proceso y la correcta aplicación de las normas que regulan la figura de la extensión de jurisprudencia, al evitar que controversias que no satisfacían los presupuestos legales de dicho mecanismo fueran resueltas por una vía procesal distinta de aquella prevista por el ordenamiento jurídico. 48.
Así las cosas, la tutela ejercida por la parte accionante busca prolongar el debate ante el juez natural, como si se tratara de un recurso ordinario, situación que claramente escapa de la competencia del juez de tutela, ya que no hay argumento que identifique la cuestión debatida como un asunto de genuina relevancia constitucional. Además, la presente acción cuestiona la interpretación normativa y probatoria realizada por la autoridad accionada en ejercicio de su actividad judicial, por lo que no se evidencia que la demanda entrañe un tema que recaiga sobre el goce de los derechos fundamentales. 49.
Adicionalmente, se tiene que la peticionaria dispuso de un acceso real, efectivo y sin restricciones a la jurisdicción competente, así como a los recursos previstos 33 Folios 2 y 3. Archivo “003Autoqueresuel_INTERLOCUT_Sergio04002020Resuel”. Auto del 15 de enero de 2026, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Expediente 11001-03-25-000-2020-00220-00 Radicación número: 11001-03-15-000-2026-03756-00 Accionante: Sandra Paola Villanueva Cruz Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela 12 en el ordenamiento jurídico para controvertir las decisiones adoptadas dentro del proceso. Además, no obra prueba que permita inferir que se le negó la posibilidad de acudir al aparato judicial, que se hubiere obstaculizado el normal desarrollo del trámite, o que se le hubieran restringido sus facultades procesales para ejercer su derecho de defensa y contradicción. Por el contrario, el expediente refleja que las garantías propias del debido proceso fueron respetadas, lo cual descarta cualquier afectación a la tutela judicial efectiva. 50.
En este punto, la Sala considera que no se configura un defecto fáctico porque la acción de tutela presentada busca, en realidad, volver a discutir lo ya resuelto en el proceso de extensión de jurisprudencia. Por tanto, la tutela no demuestra un desconocimiento del material probatorio, sino una inconformidad con la interpretación jurídica adoptada por el juez natural, lo cual corresponde a un debate legal y no a un problema de relevancia constitucional. 51.
Tampoco se acredita un defecto sustantivo ni un defecto procedimental, pues la interpretación efectuada por las autoridades judiciales accionadas coincide con decisiones de la jurisprudencia de lo contencioso administrativo y no implica un cambio arbitrario de criterio ni una creación de reglas nuevas. En consecuencia, no se evidencia una vulneración del debido proceso ni se supera el requisito de relevancia constitucional, ya que la tutela pretende sustituir el análisis propio del juez ordinario por el del juez constitucional. 52.
En conclusión, esta Sala de Subsección considera que la intención de la parte demandante es someter a un nuevo estudio lo que ya ha sido definido de manera válida y razonable por el juez natural de la causa, lo que lleva a la improcedencia de la acción de tutela debido al incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por lo que se declarará improcedente la petición de amparo por el incumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. R E S U E L V E PRIMERO: NEGAR la desvinculación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura en calidad de tercero con interés, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Sandra Paola Villanueva Cruz, por conducto de apoderado, contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-03756-00 Accionante: Sandra Paola Villanueva Cruz Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela 13 CUARTO: De no ser impugnada, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF