CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO SUSTANCIADOR: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)1 Demandantes: Carlos Felipe Aroca Lara y otros Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS AUTO – MEDIDA CAUTELAR Procede el Despacho a resolver las solicitudes de medida cautelar formuladas en los expedientes de la referencia. Exp. 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) El señor Carlos Felipe Aroca Lara, solicitó la suspensión provisional de los efectos de los siguientes actos administrativos proferidos por el INVIAS: • Acuerdo 2 de 19 de mayo de 2023 «Por el cual se aprueba la aplicación de la Contribución Nacional de Valorización – CNV del Sector transporte del proyecto de infraestructura vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la prosperidad». • Resolución 1729 de 26 de mayo de 2023 «Por medio de la cual se aplica el cobro de la Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte en el Proyecto de Infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad». • Acuerdo 4 de 17 de mayo de 2024 «Por el cual se modifica y adiciona el Acuerdo No. 002 de 19 de mayo de 2023 “por el cual se aprueba la aplicación de la Contribución Nacional de Valorización – CNV del Sector transporte del proyecto de infraestructura vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la prosperidad». • Resolución 2615 de 27 de junio de 2024 «Por medio de la cual se modifica la Resolución Número 1729 del 26 de mayo de 2023». • Resolución 3856 del 26 de agosto de 2024, «Por medio de la cual se distribuye el cobro de la Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte para el Proyecto de infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad y se modifica la Resolución 1729 de mayo de 2023». • Resolución 5866 del 11 de diciembre de 2024, «por medio de la cual se incorpora un parágrafo al artículo sexto de la Resolución 3856 del 26 de agosto de 2024».
Asimismo, pidió que se decrete la suspensión del proceso de aplicación y distribución de la contribución sobre el Proyecto Cartagena-Barranquilla-Prosperidad, se restablezca la situación previa a los actos demandados y se ordene al INVIAS abstenerse de iniciar o continuar cualquier procedimiento o trámite fundado en los actos demandados.
Como sustento de la medida cautelar, el actor expresó: 1 Procesos acumulados: 11001-03-27-000-2024-00072-00 (29344); 11001-03-27-000-2024-00081-00 (29532); 11001-03-27-000- 2024-00066-00 (29262); 11001-03-27-000-2024-00054-00 (29160); 11001-03-24-000-2024-00190-00 (29404). Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los actos demandados desconocen el principio de irretroactividad en materia tributaria previsto en los artículos 338 y 363 de la Constitución Política, ya que el inicio y ejecución del proyecto es anterior al 29 de diciembre de 2016, fecha de promulgación del artículo 239 de la Ley 1819 de 2016, que estableció la Contribución Nacional de Valorización (CNV).
Se desconoció lo dispuesto en los artículos 249 de la Ley 1819 de 2016 y el artículo 4.1.1.3.6. del Decreto 1625 de 2016, pues la facultad para decidir si se aplicaba la CNV finalizó el 17 de diciembre de 2021, fecha en que terminó la ejecución del proyecto, como consta en las actas y reportes cargados al SECOP I. La aplicación de la contribución vulneró los principios de confianza legítima y buena fe, en tanto que se configuró una expectativa de no aplicación de ese tributo sobre el proyecto.
El artículo 23 de la Ley 105 de 1993, prevé que las contribuciones de valorización para el transporte sirven para financiar la construcción de infraestructura de transporte, por lo tanto, no es posible imponerla cuando la obra ya se encuentra financiada con peajes e ingresos por explotación comercial. Lo anterior, también demuestra que los actos acusados violan los principios constitucionales de legalidad y justicia tributaria.
Los actos demandados son nulos por falta de motivación, ya que no tuvieron en cuenta la regulación pertinente para el sector transporte, ni determinan la financiación de un aspecto concreto del proyecto. Además, se configura una falsa motivación, pues, por una parte, los estudios para la aplicación de la CNV son anteriores a la oportunidad que tenía el INVIAS para tal efecto, conforme a la Ley 2294 de 2023 y, de otra, se afirma de manera contraria a la realidad, que la ejecución del proyecto no había concluido en la fecha de expedición de los actos acusados.
Se vulneró el artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, que ordena al sujeto activo de la CNV su aplicación de acuerdo con la política definida por el CONPES, que para este caso es el 3996 de 1 de julio de 2020. De esta forma, cualquier calificación de proyectos de infraestructura, con miras a aplicar la CNV, debía suponer la reglamentación por parte del Ministerio respectivo, lo cual no acaeció. La aplicación de la CNV sobre el proyecto violó el principio de equidad tributaria horizontal y el de justicia tributaria, pues solo se gravó ese proyecto, a pesar de que existen otros en similar condición. Los actos acusados provocan efectos confiscatorios, pues no revisan la capacidad del contribuyente que han debido soportar los incrementos en otros tributos por actualizaciones de catastro, el crecimiento de la inflación y el pago de los peajes.
Tampoco se tuvieron en cuenta las condiciones económicas de los departamentos de Atlántico y Bolívar, tales como la informalidad y los porcentajes de miseria en las zonas rurales. El INVIAS no tenía competencia para proferir el acuerdo modificatorio de aplicación, la resolución modificatoria de aplicación y la resolución de distribución, ya que conforme al artículo 4.1.1.6.5 del Decreto 1625 de 2016, solo podía modificar la zona de influencia de la CNV y no aspectos tales como el método de distribución del beneficio, la base gravable y el costo de la obra, entre otros.
Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es procedente el decreto de la medida cautelar, al configurarse un pago de lo no debido y un enriquecimiento sin causa, pues el patrimonio de la Nación se vería incrementado debido al recaudo de un tributo ilegal.
Aunado a lo anterior, si la aplicación y distribución de la CNV culmina, será necesario adelantar un procedimiento de devolución de impuestos ineficiente y de difícil realización, con causación de intereses corrientes. Se cumplen los requisitos señalados en el artículo 231 del CPACA, ya que la demanda contiene cargos que se encuentran probados, los contribuyentes son los titulares de los derechos cuya protección se busca y el daño al interés público derivado del decreto de las medidas cautelares conllevaría un perjuicio menor que aplicar los actos acusados.
En caso de que se anulen los actos demandados, y dado que el INVIAS ha estimado como valor a recaudar $1.200.000.000.000, el cálculo de los intereses corrientes producidos por el pago de lo no debido declarado llegaría a ser de $116.418.411.000. Además, debe considerarse el monto a pagar por las agencias en derecho que equivalen a $48.000.000.000 en gastos de representación jurídica, los cuales se multiplicarían, teniendo en cuenta que la entidad se vería obligada a asignar recursos jurídicos para la defensa de su posición. Exp. 11001-03-27-000-2024-00072-00 (29344) La señora Paloma Valencia Laserna solicitó que se decrete la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 1729 de 26 de mayo de 2023, «Por medio de la cual se aplica el cobro de la Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte en el Proyecto de Infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad», expedida por el INVIAS.
Consideró que se vulneró el principio de irretroactividad de la ley tributaria contenido en el artículo 338 de la Constitución Política, al pretender aplicar la CNV al Proyecto de Infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad, el cual inició el 3 de noviembre de 2015, es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016, y finalizó el 27 de mayo de 2022, de manera previa a la expedición de la Ley 2294 de 2023.
No es cierto, como lo adujo el INVIAS en el acto administrativo demandado, que la construcción del proyecto terminó el 31 de mayo de 2023, toda vez que la ANI certificó que concluyó y entró en operación el 27 de mayo de 2022. Exp. 11001-03-27-000-2024-00066-00 (29262) El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla solicitó se decrete la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 1729 del 26 de mayo de 2023 «Por medio de la cual se aplica el cobro de la Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte en el Proyecto de Infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla - Circunvalar de la Prosperidad» y 2615 del 27 de junio de 2024 «Por medio de la cual se modifica la Resolución Número 1729 del 26 de mayo de 2023».
Al efecto, expresó: La Resolución 1729 de 2023 se expidió de manera irregular, ya que no se cumplió el trámite establecido en el artículo 8 numeral 8 de la Ley 1437 de 2011, lo que impidió que la comunidad afectada con ese acto administrativo presentara observaciones, sugerencias o propuestas alternativas. Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La CNV se está aplicando a un proyecto cuya ejecución inició con anterioridad a la expedición de la Ley 1819 de 2016, en desconocimiento del principio de irretroactividad de las normas tributarias consagrado en los artículos 338 y 363 de la Constitución Política.
Se debe inaplicar por inconstitucional las expresiones «o durante» contenida en el artículo 4.1.1.3.6 del Decreto 1625 de 2016, y «durante y hasta cinco (5) años después del inicio de la operación del proyecto» del artículo 280 de la Ley 2294 de 2023 que modificó el inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, por su abierta inconstitucionalidad al ser contrarias a los artículos 338 y 363 de la Constitución Política, que consagran la irretroactividad de los tributos.
Exp. 11001-03-27-000-2024-00054-00 (29160) El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, solicitó se decrete la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 1729 del 26 de mayo de 2023 «Por medio de la cual se aplica el cobro de la Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte en el Proyecto de Infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla - Circunvalar de la Prosperidad», y se ordene al INVIAS que suspenda cualquier actuación relacionada con el cobro de la CNV, con sustento en lo siguiente: El Ministerio de Transporte profirió la Resolución 20223040043135, por medio de la cual adoptó la metodología para la calificación de proyectos de infraestructura de transporte susceptibles de la aplicación de la CNV.
La Secretaría Técnica del Comité de Calificación y Priorización de la CNV del INVIAS emitió un informe con los resultados de la revisión y validación del Proyecto Cartagena – Barranquilla, para que los miembros de dicho comité lo recomendaran como susceptible de aplicación del cobro de la citada contribución. La consultoría Montaña & Borrero elaboró tanto el acto administrativo de metodología de calificación de proyectos, como los estudios necesarios que debe cumplir dicha metodología, situación que es contraria a la independencia del procedimiento de la calificación y se constituye como un vicio de nulidad en el acto acusado, pues no se garantizó que el proyecto haya sido escogido de manera objetiva, por cuanto es éste el que está definiendo la metodología, en contradicción a lo establecido por el artículo 4.1.1.2.4. del Decreto 1625 de 2016.
El referido comité de calificación no tuvo en cuenta los requisitos relacionados con el potencial de captura de valor, los costos que demandan su recuperación y la validación previa de la capacidad de pago, toda vez que cuando se expidió el acta de calificación, el proyecto se encontraba en ejecución y no se detalló en qué se invertirían los recursos de la contribución. Se vulneró el artículo 4.1.1.3.5 del Decreto 1625 de 2016, que establece los estudios requeridos, la determinación del método y costos del proyecto para la aplicación del cobro de la contribución, pues la demandada se basó solo en los estudios de la consultoría Montaña & Borrero, convirtiéndose en el único documento que evalúa todo el proyecto para la validación que debe preceder a la decisión del Consejo Directivo del INVIAS de aplicar la contribución. En la resolución demandada no se desarrollan los aspectos para delimitar la zona de influencia del proyecto objeto de la CNV, pues la Resolución 1729 de 2023 se limita a citar el artículo 4.1.1.3.3. del Decreto 1625 de 2016, sin argumentar cómo fueron tenidos en cuenta los criterios establecidos en esa disposición. Además, el documento Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONPES 3996, señala que la citada contribución debía establecer la zona de influencia preliminar, es decir, una identificación de los territorios en donde se ubicaría el proyecto, información catastral, el ordenamiento territorial y la identificación física, jurídica y económica de los inmuebles y los costos comerciales de la tierra, lo cual no se atendió. En el informe de la consultoría se indicó que se presentó un muestreo aplicado a la zona de influencia del proyecto y se advirtió la desactualización de la información catastral de los predios y la importancia de adelantar un censo inmobiliario.
Por lo tanto, es claro que la entidad no contaba con los estudios actualizados que le permitan definir la zona de influencia y la distribución del beneficio para la correcta aplicación de la CNV. El acto acusado vulneró el principio de irretroactividad contenido en el artículo 363 de la Constitución Política, toda vez que el proyecto se estructuró por unidades funcionales que entraron en operación con anterioridad al cobro de la contribución, con excepción de la última que corresponde a un porcentaje mínimo del proyecto.
Se desconocen los artículos 240 y 248 de la Ley 1819 de 2016, que establecen los criterios de beneficios y los métodos de distribución de la contribución, pues la entidad se limitó a tener en cuenta lo señalado en el «Anexo 03 Estudio Montana & Borrero Entregable 4.1». Solamente las Unidades Funcionales 1, 2 y 3 tendrían beneficios reales en el departamento de Bolívar, de las cuales la 3 presenta un beneficio parcial para los inmuebles circundantes en la margen de la ruta 920A y sobre todo aquellos ubicados a distancias y accesos cercanos al proyecto, mas no se advierte la participación de beneficios para las demás unidades funcionales (4, 5 y 6).
No se tuvo en cuenta lo previsto en los artículos 245 y 247 de la Ley 1819 de 2016, ya que en relación con la Unidad Funcional 3, no se discriminan o puntualizan los costos del proyecto para cada departamento, siendo evidente el problema de distribución del beneficio. Frente al cálculo preliminar del beneficio económico que plantean los estudios de la UT-M&B 2019, se hace una estimación a partir del avalúo catastral por un multiplicador y se aproxima al avalúo comercial, pero no corresponde a lo establecido en los artículos 247 y 248 de la ley 1819 de 2016, que además exige un censo que no se ha realizado.
El INVIAS no podía determinar como base gravable la suma de $724.544.292.852 a precios de 2022, ya que no describe sobre qué propietarios o poseedores y sobre que inmuebles recae el cobro. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4.1.1.4.1. del Decreto 1625 de 2016, no se cumplió con el procedimiento previo a la emisión del acto acusado, al no contarse con el censo predial que defina plenamente a los propietarios o poseedores de cada uno de los predios ubicados en la zona de influencia, ni obra el soporte del respectivo documento técnico que debe hacer parte del acto, con los criterios y condiciones para individualizar el beneficio.
EXP. 11001-03-24-000-2024-00190-00 (29404) Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El señor Luis Felipe Henao Cardona solicitó se decrete la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 1729 del 26 de mayo de 2023 «Por medio de la cual se aplica el cobro de la Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte en el Proyecto de Infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla - Circunvalar de la Prosperidad» y 2615 del 27 de junio de 2024 «Por medio de la cual se modifica la Resolución Número 1729 del 26 de mayo de 2023», proferidas por el INVIAS, con fundamento en lo siguiente: Los actos demandados desconocen los artículos 363 de la CP y 249 de la Ley 1819 de 2016, toda vez que el proceso de aplicación de la CNV que culminó con la expedición de las resoluciones demandadas, inició en vigencia de la redacción original del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, es decir, antes de la expedición de la Ley 2294 de 2023.
Todas las unidades funcionales del proyecto sobre el que recae la contribución, salvo el tramo que corresponde al INVIAS (que representa un porcentaje mínimo), entraron en operación con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2294 de 2023, por lo que no procede la aplicación del tributo en respeto del principio de irretroactividad.
Se vulneró el artículo 338 de la CP, ya que la base gravable fue definida por un tercero y no por la entidad pública que actúa como sujeto activo de la CNV. Igualmente se violaron los artículos 240, 242 y 246 de la Ley 1819 de 2016, pues en el documento elaborado por la Unión Temporal Montaña & Borrero - 2019, con sustento en el cual la resolución demandada fijó el monto del beneficio distribuible entre los sujetos pasivos, se reconoce que no cuenta con avalúos actualizados ni información completa para determinar con certeza el beneficio producido por la obra o la capacidad de pago de los contribuyentes.
En la Resolución 1729 de 2023, el INVIAS se limita a citar el artículo 4.1.1.3.3. del Decreto 1625 de 2016 y no informa cuáles fueron los criterios técnicos ni obran los estudios que sustenten la pre-delimitación de la zona de influencia de la CNV, lo que vulneró el inciso 2 del artículo 241 de la Ley 1819 de 2016 y el artículo 4.1.1.3.2. del Decreto 1625 de 2016.
Además, en los anexos de la resolución demandada se reconoce que la información catastral que sirve de base para la delimitación de la zona de influencia y el cálculo de beneficios se encuentra desactualizada. Igualmente se vulneró el artículo 247 de la Ley 1819 de 2016 y lo preceptuado por el documento CONPES 3996 de 2020, en la medida en que no se cumplieron los criterios técnicos para definir el beneficio, ni se cuenta con información predial actualizada para definir la zona de influencia. Se desconocen los artículos 243 y 245 de la Ley 1819 de 2016, ya que el INVIAS como sujeto activo del tributo reconoce que no cuenta con la información agregada del proyecto que da origen a la CNV como se reconoció en el oficio 2024S- VBOG-028607, ni con el censo predial actualizado durante la etapa de aplicación del tributo, ni con la información suficiente para determinar el costo del proyecto dentro del límite del beneficio supuestamente generado a los predios del área de influencia. También se vulneró el parágrafo del artículo 4.1.1.2.4 del Decreto 1625 de 2016, pues si bien establece que en el evento en que se presente ante el Comité de Calificación y Priorización de la CNV un único proyecto para seleccionar en la aplicación de la contribución, basta únicamente con un acta del referido comité que recomiende la procedencia de la aplicación de dicho tributo, dicho parágrafo también exige que se tengan en cuenta aspectos como potencial de captura de valor, costos que demande su recuperación y validación previa de la capacidad de pago, lo cual no consta en las actas de las sesiones del 25 de abril y 5 de mayo de 2023.
Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 24 de abril de 2024, se presentó una petición dirigida al INVIAS, en la que se solicitó «2.7. Copia de todos los estudios técnicos requeridos según lo dispuesto en el artículo 4.1.1.3.5 del Decreto 1255 de 2022, incluyendo el de capacidad de pago y, adicionalmente, el censo predial (con información personal anonimizada)».
Respecto a esa solicitud la entidad indicó que «Con respecto a los estudios del censo predial y el de capacidad de pago, como ya se indicó, estos corresponden a anexos que deberá tener la Resolución de Distribución de la Contribución Nacional de Valorización, documentos que se encuentran aún en elaboración». Lo anterior demuestra que el INVIAS vulneró el artículo 4.1.1.3.5 del decreto 1625 de 2016, al no contar con el estudio de la capacidad de pago de los potenciales sujetos pasivos para aplicar la CNV.
Se violó el artículo 4.1.1.1.3 del Decreto 1625 de 2016, en tanto que el INVIAS expidió sin competencia la Resolución 2615 de 2024 toda vez que el proyecto se encuentra a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura, a excepción del tramo de la segunda calzada PR77+090 al PR87+175. Si bien el INVIAS al momento de expedición de la Resolución 1729 de 2023 era el sujeto activo de la CNV, lo cierto es que el referido artículo 4.1.1.1.3 fue modificado por el artículo 2 del Decreto 1618 de 2023 (el cual entró en vigencia con anterioridad a la expedición de la Resolución 2615 de fecha 27 de junio de 2024), lo cual generó que el sujeto activo de ese tributo sea el responsable del proyecto, en este caso, la ANI como lo reconoce el INVIAS.
OPOSICIÓN A LA MEDIDA CAUTELAR Exp. 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) El INVIAS solicitó que se niegue la solicitud de medida cautelar. Para el efecto, expresó: No cumple con los requisitos dispuestos en la ley, pues (i) no goza de apariencia de buen derecho al no configurarse los vicios alegados, (ii) no se causa perjuicio y (iii) no satisface un juicio de ponderación de intereses Los fundamentos de la medida cautelar se basan en los cargos de nulidad, lo que implicaría anticipar el juicio sobre la legalidad de los actos, pretermitiendo las etapas procesales y garantías previstas para las partes al interior del proceso.
No se vulneró el principio de irretroactividad tributaria, ya que de forma paralela a la suscripción del Contrato de Concesión de Cuarta Generación 004 del 10 de septiembre de 2014, se pactó un Convenio Interadministrativo de Cooperación entre la ANI y el INVIAS «Para coadyuvar la ejecución del proyecto denominado “Segunda Calzada Cartagena- Barraquilla” a cargo del Instituto Nacional de Vías en desarrollo del programa de obra pública “Vías para la Equidad», en el cual se suscribió un contrato de obra para adelantar intervenciones constructivas en el referido corredor vial, el cual se encontraba vigente y en ejecución al momento de aplicación de la CNV.
Frente a la falsa motivación por no existir un costo de obra sujeto a financiación, debe tenerse en cuenta que la CNV es un mecanismo de recuperación de los costos o participación de los beneficios generados por obras de interés público o por proyectos de infraestructura, por lo que no puede ser entendida como una fuente de financiación del proyecto.
Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La aplicación de la CNV obedece a unos criterios y procedimientos de calificación y priorización de proyectos y, en ese sentido, para realizar la estructuración integral de la reglamentación en el sector Transporte, que permitiera la aplicación de la CNV, se han celebrado convenios entre el Ministerio de Transporte y la Financiera de Desarrollo Nacional – FDN y, entre esta última y la Unión Temporal Montaña y Borrero para desarrollar el estudio de «Estructuración integral del proceso para la aplicación de la Contribución Nacional de Valorización (CNV) a un proyecto piloto de infraestructura de transporte, que sirva como herramienta de consecución de recursos de fondeo de infraestructura de carácter Nacional», con el cual se elaboraron las propuestas de reglamentación de la Contribución Nacional de Valorización No se configura la falta de competencia del INVIAS, toda vez que, si bien el ordenamiento jurídico se ocupa de regular la modificación de la zona de influencia, ello no significa que la entidad no esté facultada para modificar sus actos en otras materias.
No está demostrado un enriquecimiento sin causa, el carácter confiscatorio e inequitativo del gravamen, y el perjuicio alegado, ya que el pago de la CNV misma se enmarca dentro de los deberes de los ciudadanos regulados en la Constitución Política. La medida cautelar solicitada resulta lesiva del interés general y del patrimonio público, por cuanto se limitaría la facultad de la entidad para adelantar las etapas tendientes al cobro de la CNV, cuyo propósito radica en la participación de los beneficios para los inmuebles que se obtienen con la ejecución del proyecto y contar con los recursos que puedan ser invertidos en nuevos proyectos de infraestructura en el territorio nacional.
Exp. 11001032700020240007200 (29344) El INVIAS solicitó que se niegue la medida cautelar de suspensión provisional, por cuanto la Ley 1819 de 2016 habilita el cobro de la CNV a proyectos que se encuentren en ejecución. En ese sentido, indicó: La demanda se basa en una premisa equivocada, consistente en que al momento de expedición del acto demandado ya había finalizado la construcción del proyecto, toda vez que para esa fecha se encontraba en fase de ejecución: • El proyecto Cartagena-Barranquilla se origina en el Contrato de Concesión de Primera Generación No. 503 del 24 de agosto de 1994 suscrito entre el INVIAS (quien cedió su posición contractual al INCO, hoy ANI) y el Consorcio Vía al Mar. • Terminado dicho contrato e identificada la necesidad de mejorar la infraestructura de la zona, se celebró el Contrato de Concesión de Cuarta Generación No. 004 del 10 de septiembre de 2014, entre la ANI y la Concesión Costera Cartagena Barranquilla S.A.S., cuyo objeto consiste, principalmente, en el diseño y construcción de tramos nuevos y viaductos, la rehabilitación de la vía existente, el mejoramiento, la operación y el mantenimiento del corredor vial Cartagena – Barranquilla y la Circunvalar de la Prosperidad de Barranquilla, con el cual se busca optimizar la conectividad de forma integral. • Para lograr el desarrollo integral y funcional del proyecto, se celebró el Convenio Interadministrativo de Cooperación entre la ANI y el INVIAS número 1316 (numeración INVIAS), número 029 (numeración ANI) del 8 de septiembre del 2015 “Para coadyuvar la ejecución del proyecto denominado “Segunda Calzada Cartagena- Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Barraquilla” a cargo del Instituto Nacional de Vías en desarrollo del programa de obra pública “Vías para la Equidad”. • El tramo correspondiente al INVIAS presentó eventos adicionales que derivaron en el cierre de la segunda calzada desde el PR 84+900 al 87+175 es decir 2.2 Km aproximadamente, como consecuencia de la pérdida de banca dentro de la emergencia invernal presentada en el 2022, la cual fue catalogada como la más intensa y prolongada que se ha presentado en el país, según los registros de precipitación generados por el IDEAM y la UNGRD. • El 31 de octubre de 2024, se terminaron las obras de atención del PR86+380 al 86+430 reduciendo el cierre a 600 metros aproximadamente. • De otra parte, el INVIAS adjudicó el contrato para la atención del sitio crítico en el Km 85 del corredor vial Cartagena - Barranquilla, cuya entrega se prevé para el primer semestre del año 2025 y así dar al servicio la totalidad de los 10,08 km de la segunda calzada del PR 77+090 al PR 87+175 de ruta 90A01.
Al momento de expedición de las Leyes 1819 de 2016 y 2294 de 2023, el proyecto, compuesto tanto por el contrato de Concesión suscrito por la ANI, como por los contratos de obra celebrados por el INVIAS, no había concluido en su ejecución, de manera que no puede predicarse la existencia de situaciones jurídicas consolidadas. La parte actora no prueba un perjuicio pues no ha operado la etapa de liquidación individual del gravamen y no se satisface la exigencia legal de acreditar, con base en un juicio de ponderación de intereses, si resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar o concederla.
Exp. 11001032700020240006600 (29262) La entidad demandada no se pronunció sobre la medida cautelar solicitada. Exp. 11001032700020240005400 (29160) El INVIAS solicitó se niegue la solicitud de decretar las medidas cautelares presentada por la parte actora. Al efecto, indicó: Sobre la falta de garantías en la escogencia del proyecto de forma objetiva, contrario a lo expuesto por la parte actora, la Unión Temporal Montaña y Borrero fue contratada en el año 2019 para la aplicación de la CNV a un proyecto piloto de infraestructura de transporte, lo cual permitió determinar cinco proyectos viales, frente a los cuales se aplicaron diferentes criterios de validación y se determinó recomendar la aplicación de la contribución al proyecto vial Cartagena - Barranquilla - Circunvalar de la Prosperidad.
En relación con la falta de cumplimiento del artículo 4.1.1.2.4 del Decreto 1625 de 2016, referido a que se detalle el proyecto en los que se invertirán los recursos producto de la contribución, debe tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 4.1.1.3.6 del Decreto 1625 de 2016, esto es, que la entidad responsable del proyecto de infraestructura objeto de la CNV, decidirá si la aplica antes, durante y hasta 5 años después del inicio de la operación del proyecto de infraestructura.
Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la aplicación de la CNV se determina de forma preliminar la base gravable, revisando o ajustando la zona de influencia y definiendo el término para realizar el proceso de distribución -numeral 5 del artículo 1° del Decreto 1618 de 2023- y también se prevé la revisión y ajuste de la zona de influencia y modificación del acto administrativo de aplicación y/o distribución de la CNV –artículo 4.1.1.6.5 del Decreto 1625 de 2016-.
Frente al reparo de la delimitación de la zona de influencia del proyecto, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 4.1.1.1.1 y 4.1.1.1.2 del Decreto 1625 de 2016, la CNV no se determina de manera definitiva en el acto administrativo de aplicación, pues la contribución está conformada por 3 actos que se expiden en el proceso de origen e implementación. Por lo demás el CONPES 3996 de 2020 es un documento que no tiene fuerza de ley.
En la Resolución 1729 de 2023 se determinó la zona de influencia, la cual fue objeto de modificaciones en las resoluciones 2615 de 2024 y 3856 del mismo año, producto de estudios técnicos y visitas realizadas por la entidad y en aplicación de los criterios técnicos establecidos en el artículo 4.1.1.3.3. del Decreto 1625 de 2016. En relación con la obligatoriedad de levantar un censo predial, debe tenerse en cuenta que el artículo 4.1.1.4.4 del Decreto 1625 de 2016, prevé que se debe efectuar con anterioridad a la expedición del acto de liquidación individual, por lo que no hay obligatoriedad de contar con un censo predial en la etapa de aplicación. La CNV no desconoce la capacidad de pago de los sujetos pasivos, ya que ello está garantizado en el parágrafo 1 del artículo 4.1.1.5.1 del Decreto 1625 de 2016.
Frente a lo afirmado por la parte actora sobre la no existencia de un costo de obra sujeto a financiación, conforme al artículo 239 de la Ley 1819 de 2016, se evidencia la participación de beneficios de los sujetos pasivos con la construcción de la obra de infraestructura vial. Está demostrado que para el momento en que la ley habilitante del tributo entró en vigencia, las obras se encontraban en fase de ejecución por lo que no le asiste razón al demandante al señalar que se pretende imponer un tributo sobre situaciones jurídicas consolidadas.
En cuanto a la zona de influencia, ésta se determinó preliminarmente por la Unión Temporal Montana y Borrero y posteriormente fue modificada. Así, se determinó que el municipio de Luruaco que había sido incluido dentro de la determinada en la Resolución 1729 del 26 de 2023, que comprende 6 predios de los 9 que inicialmente se identificaban conforme la información catastral de las vigencias 2017 a 2019.
Igualmente, de las visitas a terreno del sector urbano de Barranquilla, se evidenció la necesidad de ajustar el límite de la Zona de Influencia como se observa en el artículo 3 de la Resolución 3856 de 2024. Debe tenerse en cuenta que el artículo 4.1.1.3.2 del Decreto 1625 de 2016, prevé que la zona de influencia no debe estar establecida de manera definitiva en el acto administrativo de aplicación, pues es susceptible de ser modificada en los actos de aplicación y distribución de la contribución. Sobre la determinación del beneficio, se han tomado en consideración varios aspectos conceptuales, como se observa en la Resolución 3856 de 26 de agosto de 2024, tales como la falta de homogeneidad del territorio, el crecimiento poblacional, la distancia de los proyectos a los predios.
Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con el método de distribución del beneficio, corresponde al de avalúos ponderados por la distancia, para lo cual se tiene en cuenta el avalúo comercial (soportado en el contrato derivado de la alianza estratégica tecnológica con la Corporación Lonja de Propiedad Raíz de Barranquilla suscrito con la Agencia Nacional Digital), la distancia euclidiana y el parámetro de beneficio.
No se prueba en qué consiste el perjuicio que se alega y, en todo caso, la persona titular de derecho patrimonial y beneficiaria con la construcción de la mencionada vía, cuenta con mecanismos constitucionales y legales que le permitirán defender sus derechos, en caso tal que exista indebida aplicación de normas constitucionales y legales.
La medida cautelar solicitada no es conducente, y su decreto puede generar incluso mayores perjuicios al interés general del Estado, por cuanto implicaría la suspensión de financiación de otras vías de otros sectores. Exp. 11001-03-24-000-2024-00190-00 (29404) El INVIAS solicitó se niegue la solicitud de decretar la medida cautelar, ya que no se presenta la vulneración del principio de irretroactividad en materia tributaria, pues está demostrado que para el momento de entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016, las obras se encontraban en fase de ejecución. De conformidad con el segundo inciso del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, la aprobación de la aplicación de la CNV, realizada en la sesión del Consejo Directivo del INVIAS del 10 de mayo de 2023, y la aplicación prevista en la Resolución Número 1729 del 26 de mayo de 2023, se realizaron en el supuesto fáctico allí señalado, ya que dichos actos se pueden emitir o bien antes, durante y hasta cinco años después del inicio de la aprobación del proyecto.
Para el cobro de la Contribución se tuvo en cuenta la consultoría adelantada por la Unión Temporal Montaña y Borrero, sin que la ley ordene que se deba adelantar un número determinado de estudios o que se adelante por el sujeto activo. Además, el INVIAS realizó otros estudios técnicos acordes a cada etapa surtida, es decir, adelantó el censo predial, el estudio de beneficio y el estudio de capacidad de pago, previamente a la expedición de la resolución de distribución. La zona de influencia se determinó preliminarmente por la referida unión temporal, la cual fue revisada, encontrándose que el municipio de Luruaco que había sido incluido dentro de la Zona de Influencia determinada en la Resolución de Aplicación Número 1729 del 26 de 2023, modificada y adicionada mediante la Resolución Número 2615 de 2024, hoy en día comprende únicamente 6 predios de los 9 que inicialmente se identificaban conforme la información catastral de las vigencias 2017 a 2019.
Asimismo, en las visitas a terreno del sector urbano de Barranquilla, se evidenció la necesidad de ajustar el límite de la zona como se observa en el artículo tercero de la Resolución 3856 de 2024. Sobre la determinación del beneficio, no se vulneró el artículo 242 de la Ley 1819 de 2016 dado que se han tomado en consideración varios aspectos conceptuales tales como la falta de homogeneidad del territorio, el crecimiento poblacional, la distancia de los proyectos a los predios, como se observa en la Resolución 3856 de 26 de agosto de 2024 y la memoria técnica.
Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El INVIAS tiene la condición de sujeto activo de la CNV, conforme lo dispone el artículo 4.1.1.1.2. del Decreto número 1625 de 2016, y ha adelantado las actuaciones requeridas como el recaudó de la información de las entidades correspondientes, los estudios de capacidad de pago y el desarrollo del censo predial, el cual fue publicado conforme lo establece la norma.
La entidad ha tenido claridad respecto del costo del proyecto, ya que en la consultoría de Montaña y Borrero se estableció a nivel de factibilidad el valor de $1.709.364.530.216 a pesos constantes de 2012 y actualmente el costo del proyecto indexado a precios de 2024 asciende a la suma de $2.398.083.249.671. En relación con la tarifa de la CNV (art. 246 Ley 1819 de 2016), en la Resolución 3856 de 2024 se estableció el método de distribución con base en el avalúo comercial, la distancia euclidiana y el parámetro del beneficio, que corresponde a la relación avalúo a distancia a la obra.
Así, el cálculo de la CNV se determinó a partir del avalúo comercial, soportado en el contrato derivado de la alianza estratégica tecnológica con la Corporación Lonja de Propiedad Raíz de Barranquilla suscrito con la Agencia Nacional Digital. Al efecto, se avaluaron aproximadamente de 2000 predios o puntos de muestra, de acuerdo con las Zonas Homogéneas Físicas – ZHF y Zonas Homogéneas Geoeconómicas – ZHG de acuerdo con los lineamientos técnicos del IGAC.
No se ha vulnerado alguna norma y ha quedado establecido el beneficio de la obra, el estudio de capacidad de pago y la existencia de un expediente del proyecto publicado en la página del INVIAS que se condensa en las resoluciones 1729 de 2023, 2615 de 2024, 3856 de 2024 y en la memoria técnica, que tiene todos los soportes de la originación y distribución de la CNV.
Sobre la afirmación por parte del demandante que señala la violación al artículo 4.1.1.3.5 del Decreto 1625 de 2016, de acuerdo con lo evidenciado en el informe de revisión y validación del proyecto presentado por la secretaría técnica del Comité de Calificación y Priorización de la CNV y al contenido del acta de recomendación 01 de aplicación de la CNV, se evidencia que estaban previstos todos los aspectos tanto técnicos como jurídicos al momento de presentar el proyecto.
CONSIDERACIONES El artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone:
ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio. El artículo 231 ibídem, expresa: Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO 231.
REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. (…) El Despacho anota que, teniendo en cuenta que el medio de control instaurado fue el de nulidad, la suspensión provisional tiene vocación de prosperidad si la violación de las disposiciones señaladas en la solicitud surge del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
De esta forma, el análisis que el funcionario judicial debe efectuar para determinar si procede el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, no se contrae a determinar se presenta una “manifiesta infracción” de las normas superiores que se invocan como se indicaba en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, sino que requiere un estudio de carácter confrontativo entre el acto demandado y la ley que permita llegar a evidenciar su desconocimiento, así como de las pruebas que soportan la violación alegada2.
Sin embargo, se precisa que el examen que se realiza en este momento procesal, tiene un carácter preliminar que no puede reemplazar o anticipar al que se efectúa al momento de proferir la sentencia, conforme a los lineamientos señalados en el artículo 187 del CPACA. Exps. 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) y 11001-03-27-000-2024-00072-00 (29344) El Despacho procederá a resolver de manera conjunta la medida cautelar solicitada en los citados procesos, teniendo en cuenta que los dos juicios coinciden parcialmente en que se decrete la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 1729 de 26 de mayo de 2023, por vulneración del principio de irretroactividad tributaria.
El señor Carlos Felipe Aroca (exp. 29100) indica que se debe declarar la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados3, por cuanto desconocen el principio de irretroactividad en materia tributaria y lo establecido en el artículo 249 de la Ley 1819 de 2016. Al efecto señaló, que el inicio y la ejecución del Proyecto Cartagena - Barranquilla – Prosperidad es anterior a la CNV establecida en la Ley 1819 de 2016.
Lo anterior, en tanto que, para el 29 de diciembre de 2016, fecha de promulgación de la Ley 1819, ya había sido establecida la financiación del Contrato de Concesión No. 004 de 2014 de la ANI, puesto que ya se había establecido el pliego de condiciones de la licitación pública, se habían presentado las ofertas, y se había adjudicado y pactado el contrato estatal para ese proyecto. 2 En ese sentido, autos del 3 de diciembre de 2012, Dr. Guillermo Vargas Ayala, exp. 2012- 00290-00, del 29 de enero de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, exp. 20066 y en reciente oportunidad del 2 de junio de 2026, C.P. Wilson Ramos Girón, exp. 30229. 3 En el expediente 29100 se solicita la suspensión de los efectos de los siguientes actos proferidos por el INVIAS: Acuerdo 2 de 19 de mayo de 2023, Resolución 1729 de 26 de mayo de 2023, Acuerdo 4 de 17 de mayo de 2024, Resolución 2615 de 27 de junio de 2024, Resolución 3856 del 26 de agosto de 2024 y Resolución 5866 del 11 de diciembre de 2024.
Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, anotó que la Ley 1819 de 2016, es posterior al Contrato 1674 de 2015 del INVIAS, el cual fue pactado el 3 de diciembre de 2015, que tuvo su origen en la convocatoria LP-PRE-DO-077-2015, cuyo objeto era implementar el «[m]ejoramiento, gestión predial, social y ambiental mediante la construcción de la segunda calzada de la carretera Cartagena - Barranquilla en los departamentos de Bolívar y Atlántico para el programa vías para la equidad».
Igualmente expresó que se desconoció el artículo 4.1.1.3.6. del Decreto 1625 de 2016, ya que la ejecución del citado proyecto terminó el 17 de diciembre de 2021, de acuerdo con el Informe Ejecutivo Código GCSP-F-227. La señora Paloma Valencia Laserna (exp. 29344) expresó que se debe declarar la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 1729 de 26 de mayo de 2023, por desconocimiento del principio de irretroactividad de la ley tributaria, al aplicar la CNV al referido proyecto, el cual inició el 3 de noviembre de 2015, es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016, y finalizó el 27 de mayo de 2022, de manera previa a la expedición de la Ley 2294 de 2023.
En contraposición a lo señalado por los demandantes, el INVIAS señaló que no se vulneró el principio de irretroactividad tributaria, ya que al momento de proferirse la Ley 1819 de 2016 que regula la CNV no existía situación jurídica consolidada, toda vez que las obras se encontraban en el inicio de ejecución y no se trataba de una obra de infraestructura ya construida y finalizada.
Además, indicó que para dicha vigencia el corredor vial se encontraba intervenido por la entidad mediante contratos de obra que se encontraban vigentes para dicha época. Al respecto, el Despacho considera que no es procedente decretar la medida cautelar solicitada por vulneración del principio de irretroactividad o por desconocimiento de lo preceptuado en el artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, toda vez que se requiere efectuar un examen que excede el análisis preliminar que caracteriza esta instancia. Así, si bien los demandantes aportaron documentos relacionados con el contrato de concesión 004 de 2014 y el contrato de obra 1674 de 2015, con los que se pretende acreditar que culminó la ejecución del proyecto, se debe efectuar un análisis integral que incluya los antecedentes administrativos y las pruebas que la demandada aporte, a fin de determinar las condiciones en que se desarrolló el proyecto y las intervenciones señaladas por el INVIAS.
De otra parte, en relación con los demás argumentos de la solicitud de suspensión provisional expuestos por el demandante Carlos Felipe Aroca, que también corresponden a los cargos de la demanda, relativos a la vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima, no confiscatoriedad, justicia y equidad tributaria, falta de justificación en el cobro de la contribución, falta y falsa motivación y la falta de competencia para que la entidad demandada procediera a modificar aspectos diversos a la zona de influencia de la contribución, se advierte que proponen un análisis que excede la confrontación normativa propia de esta etapa y se requiere del examen de las pruebas.
En efecto, para determinar la vulneración de los principios mencionados por el demandante se requiere efectuar un examen sobre aspectos tales como la existencia de costos de la obra a recuperar o de la participación de beneficios, como lo prevé el artículo 239 de la Ley 1819 de 2016. Igualmente, para determinar la falta o falsa motivación, es necesario realizar un análisis argumentativo y de las pruebas que se recauden en la etapa procesal pertinente, y que permitan advertir la oportunidad que tenía la entidad para aplicar y cobrar la contribución. Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, se observa sobre la presunta ausencia de la reglamentación por parte del ministerio, es necesario adentrarse en el estudio de los antecedentes de los actos demandados, con el fin de determinar si la aplicación y cobro de la CNV carece del reglamento correspondiente y de esta forma los actos fueron expedidos de forma irregular.
De la misma forma, se requiere efectuar un estudio adicional al comparativo, que permita determinar si le asiste razón al demandante al manifestar la incompetencia que tenía el INVIAS para modificar otros aspectos de la contribución, máxime que el el artículo 4.1.1.1.2. del Decreto 1625 de 2016, señala la posibilidad de modificar la base gravable y el término del proceso de distribución. Por lo demás, los argumentos relacionados con la ocurrencia de un eventual detrimento patrimonial del Estado derivado de la posible devolución de los pagos que se efectúen por causa de la contribución y sus correspondientes intereses y la congestión judicial por la interposición de múltiples demandas, no demuestran la necesidad de decretar la medida cautelar solicitada.
Por las razones expuestas, no se accede al decreto de la medida cautelar. Exp. 11001032700020240006600 (29262) El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla solicita se suspendan los efectos de las Resoluciones 1729 del 26 de mayo de 2023 «Por medio de la cual se aplica el cobro de la Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte en el Proyecto de Infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla - Circunvalar de la Prosperidad» y 2615 del 27 de junio de 2024 «Por medio de la cual se modifica la Resolución Número 1729 del 26 de mayo de 2023», proferidas por el INVIAS.
Al efecto, señala que el INVIAS incumplió el trámite establecido en el artículo 8 numeral 8 de la Ley 1437 de 2011, lo que impidió que la comunidad afectada con ese acto administrativo presentara observaciones, sugerencias o propuestas alternativas, lo que configura una expedición irregular del acto. Al respecto, el Despacho observa que los actos demandados se limitan a la aplicación del cobro de la contribución lo cual se enmarca dentro del subproceso de originación de la Contribución Nacional de Valorización -CNV, lo que es anterior a la etapa de socialización del proyecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4.1.1.1.1. del Decreto 1625 de 2016, por lo que en esta etapa no se vislumbra la ilegalidad indicada.
En lo relacionado con la vulneración al principio de irretroactividad, se reitera que para determinar si la CNV se está aplicando a un proyecto ya ejecutado se requiere efectuar un análisis que es propio de la sentencia. Por lo demás no es procedente que al decidir sobre la medida cautelar se decida sobre la inaplicación de las expresiones «o durante» contenida en el artículo 4.1.1.3.6 del Decreto 1625 de 2016, y «durante y hasta cinco (5) años después del inicio de la operación del proyecto» del artículo 280 de la Ley 2294 de 2023.
En tales condiciones, no se decretará la medida cautelar. Exp. 11001032700020240005400 (29160) Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Distrito de Cartagena solicitó se decrete la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 1729 del 26 de mayo de 2023 «Por medio de la cual se aplica el cobro de la Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte en el Proyecto de Infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla - Circunvalar de la Prosperidad», la suspensión de cualquier actuación relacionada con el cobro de la Contribución Nacional de Valorización. El Despacho observa que en la solicitud se cuestiona el desconocimiento de los artículos 4.1.1.2.4. y 4.1.1.3.5 del Decreto 1625 de 2016, que prevén la adopción de la metodología para la calificación de proyectos con la utilización de criterios técnicos y la elaboración de los estudios técnicos y jurídicos de viabilidad del cobro de la CNV, en relación con los costos de administración y la proyección del recaudo.
Al respecto, la demandada señaló que la escogencia del proyecto sobre el cual iba a aplicarse la CNV se efectuó de forma objetiva entre varios proyectos de infraestructura, bajo la aplicación de diferentes criterios de validación, y que el Consejo Directivo del INVIAS en los acuerdos 02 de 2023 y 04 de 2024, decidió aplicar la contribución al proyecto, a partir de las conclusiones contenidas en el estudio técnico y jurídico de viabilidad a cargo del INVÍAS.
De acuerdo con lo expuesto, se evidencia que lo debatido en este punto se enmarca en etapas anteriores a la aplicación del cobro de la contribución, por lo tanto, es claro que el análisis de la ilegalidad alegada va más allá del estudio comparativo entre el acto demandado y las normas invocadas como violadas. En ese sentido, es claro que el examen de este cargo requiere revisar los antecedentes de formación del acto acusado, para determinar si la aplicación de la contribución por parte del Consejo Directivo del INVIAS precedió del cumplimiento de los requisitos previstos en las citadas normas, en lo referente a la idoneidad del estudio técnico utilizado y si se tuvieron en cuenta los criterios establecidos en la metodología para la calificación de proyectos.
De otra parte, la parte actora indica que no se desarrollaron los aspectos para delimitar la zona de influencia del proyecto objeto de la CNV, y que en el informe de la consultoría se advierte la desactualización de la información catastral de los predios y la importancia de adelantar un censo inmobiliario, por lo cual no se cuenta con los estudios actualizados para definir la zona de influencia y la distribución del beneficio.
La demandada indicó que en la Resolución 1729 de 2023 se determinó la zona de influencia, la cual fue objeto de modificaciones en las resoluciones 2615 de 2024 y 3856 del mismo año, producto de estudios técnicos, visitas realizadas por la entidad y en aplicación de los criterios técnicos establecidos en el artículo 4.1.1.3.3. del Decreto 1625 de 2016.
Al respecto, el Despacho estima que las presuntas falencias relacionadas con la determinación de la zona de influencia expresadas por la demandante, corresponden a reparos que también exceden el análisis confrontativo exigido por el artículo 231 del CPACA, pues es necesario revisar si las actuaciones de la Administración en las que se determinó la referida zona no satisfacen los criterios técnicos requeridos por el artículo 4.1.1.3.3. del Decreto 1625 de 2016 y, en esa medida, se debe efectuar una valoración probatoria que resulta mas exigente que la requerida para la adopción de medidas cautelares.
Similares consideraciones se expresan respecto a los reparos sobre la distribución y cálculo del beneficio de las unidades funcionales, pues para determinar si los actos Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandados desconocen los artículos 240 y 248 de la Ley 1819 de 2016, se requiere un análisis de las pruebas aportadas por las partes, y los anexos que hacen parte de los actos demandados, al efecto de determinar las condiciones de cada unidad, su distancia al proyecto, el método utilizado para la distribución del beneficio, la valoración de los predios y la necesidad del censo en la etapa de aplicación de la contribución. En relación con la base gravable de la contribución indicada en la resolución por la suma de $724.544.292.852, se observa que la parte actora considera que ante la falta del censo y el detalle sobre que inmuebles, propietarios o poseedores no era procedente determinar ese valor.
El Despacho observa que el referido valor fue fijado en el acto acusado, teniendo en cuenta el costo del proyecto, el cálculo del beneficio y la capacidad de pago de 52478 unidades prediales, por lo cual para determinar si la determinación de la base gravable fue incorrecta se requiere un análisis sobre los diferentes factores que la demandada tuvo en cuenta para tal efecto y la incidencia de la no realización del censo indicada por la demandada.
Frente a la vulneración al principio de irretroactividad, se reitera que el análisis que se debe efectuar para determinar si el proyecto se encontraba ejecutado con anterioridad al cobro de la contribución, excede el que se debe efectuar en esta etapa, máxime que en la solicitud de suspensión provisional se indica que la última unidad del proyecto no había entrado en operación. Las razones expuestas, son suficientes para negar la solicitud deprecada.
EXP. 11001-03-24-000-2024-00190-00 (29404) La parte demandante solicita se decrete la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones 1729 del 26 de mayo de 2023 «Por medio de la cual se aplica el cobro de la Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte en el Proyecto de Infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla - Circunvalar de la Prosperidad» y 2615 del 27 de junio de 2024 «Por medio de la cual se modifica la Resolución Número 1729 del 26 de mayo de 2023», proferidas por el INVIAS.
El Despacho precisa, en primer término, sobre el desconocimiento del principio de irretroactividad en materia tributaria y la violación de lo dispuesto en el artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, sobre la aplicación del cobro de la contribución, antes, durante y hasta cinco (5) años después del inicio de la operación del proyecto, que tales aspectos no pueden ser establecidos en este momento procesal, toda vez que se requiere un estudio de las pruebas aportadas al proceso que es propio de la sentencia, para determinar si el proyecto era susceptible de aplicación de la CNV.
La parte demandante señala que los actos demandados vulneraron el artículo 338 de la Constitución Política, pues los elementos del tributo fueron fijados por un tercero, esto es, la Unión Temporal Montaña & Borrero – 2019, sin embargo, se anota que en este momento procesal no se evidencia el desconocimiento de esa norma, ya que como lo expone la entidad en la oposición de la medida cautelar, tanto la base gravable como la tarifa están determinadas en la Resolución 1729 de 2023 expedida por el INVIAS.
La actora manifiesta que se desconoció el artículo 240 de la Ley 1819 de 2016, que prevé como se debe calcular el beneficio, ya que en el estudio elaborado por la UT Montaña & Borrero – 2019, se reconoce que no cuenta con avalúos actualizados ni Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co información completa para determinar el beneficio producido por la obra objeto de la CNV.
Por su parte, la demandada, por el contrario, señaló que el cálculo de beneficio se estimó de acuerdo con los parámetros jurídicos, más allá del estudio preliminar de Montaña & Borrero, teniendo en cuenta varios aspectos conceptuales, tal como lo establece la memoria técnica de la Resolución 3856 de 26 de agosto de 2024. Al respecto, se observa que el artículo 4 de la Resolución 1729 de 2023, modificada por la Resolución 2615 de 2024, prevé el método de distribución del beneficio de la CNV, y se indican los factores que se tienen en cuenta para su determinación, tales como la distancia y el acceso al proyecto, el avalúo del predio, números de predios en la zona de influencia, entre otros, y conforme a la referida memoria técnica, se advierte un beneficio estimado de $18.468.922.710.608, por lo cual en este momento no se advierte el desconocimiento señalado por la parte demandante.
En estas condiciones, las falencias atribuidas por la actora al acto administrativo no pueden apreciarse de forma aislada, sino mediante una valoración conjunta y crítica de todo el material probatorio incorporado al proceso. En ese contexto, resulta indispensable examinar de manera detenida la memoria técnica que integra la Resolución 3856 de 2024, junto con las demás pruebas obrantes en el expediente, pues únicamente ese análisis integral permite determinar si los vicios alegados se encuentran efectivamente acreditados y si tienen incidencia en la legalidad del acto demandado.
La parte actora aduce la vulneración de los artículos 241 inciso 2 y 247 de la Ley 1819 de 2016 y 4.1.1.3.2 del Decreto 1625 de 2016, por cuanto en la Resolución 1729 de 2023, no se informa cuáles fueron los criterios técnicos ni obran los estudios que sustenten cuáles de estos se tuvieron en cuenta al momento de realizar la pre- delimitación de la zona de influencia de la CNV.
Asimismo, indicó que el INVIAS se limitó a citar la delimitación de la zona de influencia efectuada por la UT Montaña & Borrero – 2019, sin verificar la información entregada por el consultor con los parámetros exigidos en la normativa aplicable. Al respecto, cabe reiterar lo expuesto en el proceso 29160, ya que para revisar si se satisfacen los criterios técnicos para la determinación de la zona de influencia, se debe efectuar un examen que excede el análisis confrontativo exigido por el artículo 231 del CPACA, máxime que también debe tenerse en cuenta la modificación que sobre este aspecto realizó el artículo quinto de la Resolución 3856 de 2024.
Sobre la vulneración de los artículos 242 y 246 de la Ley 1819 de 2016, que establecen el hecho generador y el cálculo de la tarifa de la CNV, debido a que ni la resolución demandada ni sus anexos demuestran la ocurrencia de un beneficio, el Despacho anota que lo expuesto por la parte actora en este punto no se enmarca en un análisis comparativo entre disposiciones del acto y la norma superior, sino que deben estudiarse las pruebas indicadas por las partes, tales como el estudio realizado por la UT Montaña & Borrero – 2019 y los anexos técnicos que soportan la distribución del tributo, por lo cual se trata de un aspecto que debe ser objeto de análisis en la sentencia. Las mismas consideraciones se expresan frente a la vulneración de los artículos 243 y 245 de la Ley 1819 de 2016 y 4.1.1.1.3. del Decreto 1625 de 2016, que regulan la designación del sujeto activo de la contribución y la base gravable, pues se observa que los reparos allí señalados se relacionan con incumplimiento de requisitos para la aplicación del tributo y que no se tiene información del proyecto teniendo en cuenta la participación de la Agencia Nacional de Infraestructura, lo cual requiere una evaluación Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co compleja que involucra un examen exhaustivo de las pruebas aportadas al proceso, que excede el ámbito comparativo propio de la medida cautelar de suspensión provisional.
Sobre la violación de los artículos 4.1.1.2.4 parágrafo y 4.1.1.3.5 Decreto 1625 de 2016, se advierte que el reparo formulado por la parte actora es que en las actas de las sesiones del Comité de Calificación y Priorización no consta que se hayan tenido en cuenta los aspectos relacionados con el potencial de captura de valor, costos para recuperación y la validación previa la capacidad de pago, y que el INVIAS no cuenta con el estudio de la capacidad de pago de los potenciales sujetos pasivos para aplicar la CNV.
La demandada manifestó que, en el acta de recomendación de la aplicación de la contribución, se encuentran los acápites relacionados con los antecedentes jurídico y técnicos, los elementos esenciales del tributo y la fase de inicial del proyecto. Visto lo anterior, se evidencia que lo alegado por la demandante trasciende la comparación normativa que se debe efectuar en esta etapa, pues es necesario determinar si le asiste razón al señalar que no se tuvieron en cuenta los elementos antes señalados y la incidencia de este aspecto en la formación del acto demandado.
Así, se requiere un análisis de las razones expresadas en los antecedentes que contienen los aspectos jurídicos y económicos que justifican el cobro de la contribución. Por último, frente a la vulneración al documento CONPES 3996 este será analizado dentro del marco normativo aplicable al caso concreto, toda vez que en esta etapa preliminar no es procedente efectuar un estudio que le es propio de la etapa de juzgamiento.
En este orden de ideas, al no surgir la violación alegada por los demandantes, no se decretará la medida cautelar solicitada. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE Negar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos solicitados en los expedientes 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100), 11001-03-27-000-2024- 00072-00 (29344), 11001-03-27-000-2024-00066-00 (29262), 11001-03-27-000-2024- 00054-00 (29160) y 11001-03-24-000-2024-00190-00 (29404).
Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Consejero La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx