www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001 23 33 000 2018 00241 01 (1833-2022) Demandante: Ángel del Cristo Díaz Padilla Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Tema: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio docente.
Naturaleza de la vinculación docente. Ley 1437 de 2011 Decisión: Confirmar sentencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada contra la sentencia del 26 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre – Sala Primera de Decisión Oral, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda 2. La parte demandante solicitó la nulidad de las Resoluciones RDP 016203 del 07 de mayo de 2018, RDP 023037 del 20 de junio de 2018 y 031554 del 30 de julio de 2018 por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia; y resolvió negativamente el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, respectivamente. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a partir del día en que adquirió el estatus, esto es, es el 25 de agosto de 2012; se condene a la UGPP al pago de intereses moratorios y la indexación a que haya lugar; el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, y se impongan costas. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda 4. El señor Ángel del Cristo Díaz Padilla indicó que mediante la Resolución RDP 170001233300020180024100/01PrimeraInstancia/C01Principal/01Cuderno1raInstancia.pdf Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70001 23 33 000 2018 00241 01 (1833-2022) Demandante: Ángel del Cristo Díaz Padilla 016203 del 07 de mayo de 2018 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia en razón a que el certificado de tiempo de servicios de fecha 11 de noviembre de 2015 expedido por la secretaria de educación del departamento de Sucre, presenta inconsistencias. 5.
Precisó que inconforme con la respuesta de la entidad, interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la Resolución RDP 016203 del 07 de mayo de 2018, los cuales fueron resueltos de manera negativa mediante las Resoluciones RDP 023037 del 20 de junio de 2018 y 031554 del 30 de julio de 2018. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación 6.
Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 48 y 53 de la Constitución; artículo 137 del CPACA y las Leyes 114 de 1913; 116 de 1928 y 37 de 1933. Alega que se cumplieron todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, la entidad demandada negó el derecho prestacional del docente, en clara omisión de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre el asunto. 7.
A manera de síntesis, luego de realizar un recuento normativo de la pensión gracia, expuso que la entidad demandada desconoce el tiempo de servicio con posterioridad al año 1996 por considerarlos de carácter nacional, apreciación que no comparte. 1.4. Contestación de la demanda2 8. Luego de presentada la demanda el 06 de septiembre de 2018 y admitida el 29 de enero de 2019, una vez notificada, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, indicando que las certificaciones aportadas al proceso presentan inconsistencias en cuanto a la naturaleza de la vinculación. 9.
Que el demandante no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley para hacerse acreedor de la pensión gracia; que la Ley 91 de 1989, dispuso que a partir de 1990 todos los docentes que se vincularan al servicio oficial pertenecen al sector nacional, por lo que el actor debía demostrar que la entidad nominadora era del orden territorial, al igual que el origen de los recursos. 10.
Por ende, consideró que el tiempo de servicio comprendido desde el año 1996 hasta el año 2012, no debe ser computado para efectos de conceder la pensión gracia. 2 Páginas 180 a 191, 70001233300020180024100/01PrimeraInstancia/C01Principal/01Cuderno1raInstancia.pdf. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70001 23 33 000 2018 00241 01 (1833-2022) Demandante: Ángel del Cristo Díaz Padilla 11.
Finalmente, propuso las siguientes excepciones: i) inexistencia de la obligación; ii) buena fe; y ii) prescripción. 1.5. Sentencia de primera instancia3 12. El Tribunal Administrativo de Sucre, en sentencia de 26 de marzo de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda. En ese orden, i) declaró la nulidad de las Resoluciones RDP 032653 del 11 de agosto de 2015, RDP 055178 del 22 de diciembre de 2015, RDP 5256 del 9 de febrero de 2016, RDP 023396 del 5 de junio de 2017, RDP 016203 del 7 de mayo de 2018, RDP 023037 del 20 de junio de 2018, y RDP 031554 del 30 de julio de 2018 expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección- UGPP a través de las que se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al actor; ii) a título de restablecimiento del derecho condenó a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia a partir del 27 de agosto de 2012 en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional; iii) ordenó el reajuste de las sumas adeudadas; iv) declaró la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 06 de septiembre de 2015; y v) condenó en costas a la parte demandada. 13.
Lo anterior, teniendo en cuenta que encontró probado que el demandante se desempeñó como docente del orden nacionalizado y/o territorial, acreditando la totalidad de los requisitos exigidos por la ley para obtener la prestación deprecada. Destacó que, si bien en principio al tenor de las certificaciones obrantes en el plenario se señalaba que el actor tuvo un vínculo nacional, ello fue desvirtuado con la documentación aportada, que daba cuenta que la naturaleza de la plaza donde fue nombrado a través del Decreto 016 de 1996 es de carácter municipal, y no del orden nacional. 1.6.
Recurso de apelación parte demandante4 14. A través de apoderado cuestionó la sentencia, concretamente en tanto considera que los efectos fiscales de la prestación debieron concederse desde el momento en que el docente cumplió el estatus de pensionado, es decir, el 25 de agosto de 2012. Estima que el fenómeno de la prescripción no se aplica a este caso, dado que el beneficiario presentó varias reclamaciones antes de radicar la demanda; por lo que solicita se revoque lo correspondiente a dicha excepción de prescripción. 15.
Por otro lado, realizó un análisis de la ley y la jurisprudencia con relación a que, para los trabajadores al servicio de una entidad estatal, los términos de prescripción de sus derechos laborales se deben contabilizar desde el momento en que el acto contentivo de la decisión administrativa queda debidamente ejecutoriado. 3 70001233300020180024100/01PrimeraInstancia/C01Principal/04Sentencia1raInstancia.pdf 4 70001233300020180024100/01PrimeraInstancia/C01Principal/07ApelaciónSentencia.pdf/08ApelaciónSentenc ia.pdf Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70001 23 33 000 2018 00241 01 (1833-2022) Demandante: Ángel del Cristo Díaz Padilla 1.7.
Recurso de apelación parte demandada5 16. A modo de síntesis, se tiene que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, mediante apoderado judicial, solicitó revocar la sentencia de primera instancia, alegando que la parte actora no cumple con los requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913, concretamente, haber prestado servicio docente por 20 años de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, esto, con ocasión a que desde el año 1990 el tipo de vinculación fue del orden nacional en razón a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. 17.
Sostuvo que persisten dudas acerca de la naturaleza del vínculo que el demandante mantuvo con la administración, las cuales, en su opinión, no fueron aclaradas por la sentencia dictada por el a quo. Esto se debe a que dicho fallo no aborda de manera integral este aspecto y, además, no hace mención de la existencia de pruebas que determinen de manera precisa si la plaza ocupada por el demandante era municipal, nacionalizada o nacional.
Reitera que este punto fue planteado desde la contestación de la demanda y en la audiencia de pruebas, debido a que las pruebas presentadas en ese momento no eran coherentes entre sí. 18. De otro lado, respecto a las costas, sostuvo que la imposición de estas atiende a un punto ya no objetivo sino relativo, en donde se evalúa la conducta procesal de la parte vencida, agregando que en el caso objeto de litigio existió por parte de la entidad demandada buena fe y que las razones que han motivado la oposición, tienen que ver precisamente con las discrepancias que se han presentado en la documentación aportada para obtener la prestación reclamada. 1.8.
Trámite correspondiente a la segunda instancia 19. Mediante auto de 01 de junio de 2022, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada. 20. En esta oportunidad, la parte demandante, la UGPP y el agente del Ministerio Público que actúa ante esta Corporación, guardaron silencio. 21.Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 22. El Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento 5 10ApelaciónSentencia.pdf Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70001 23 33 000 2018 00241 01 (1833-2022) Demandante: Ángel del Cristo Díaz Padilla Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6. 2.2.
Problema jurídico 23. Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor Ángel del Cristo Díaz Padilla, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a los 20 años de servicio como docente del orden territorial y/o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para obtener dicha prestación. 24.
En caso de superar el anterior problema jurídico, le corresponde a la Sala de Subsección analizar si en el caso sub examine ha operado el fenómeno de la prescripción respecto de las mesadas pensionales. Y además deberá verificarse si la decisión de condenar en costas se encuentra ajustada a derecho. 2.3. Normativa y jurisprudencia aplicable al caso 2.3.1.
Pensión gracia 25. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 26. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a dicha prestación, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980. 27. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. 28. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 29.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1°, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: 6 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70001 23 33 000 2018 00241 01 (1833-2022) Demandante: Ángel del Cristo Díaz Padilla «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Negrillas fuera de texto). 30.
El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» 31. De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»7 32.
Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70001 23 33 000 2018 00241 01 (1833-2022) Demandante: Ángel del Cristo Díaz Padilla Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20188 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que 8 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70001 23 33 000 2018 00241 01 (1833-2022) Demandante: Ángel del Cristo Díaz Padilla respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 33.
Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».9 34.
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 35. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que cumplió con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Actuación administrativa 36.
El demandante, actuando por intermedio de apoderado, el 25 de enero de 2018 solicitó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 016203 del 07 de mayo de 201810, sustentada en que el tiempo de servicio a partir de 1996 es del orden nacional. 37.
Inconforme con la respuesta, el interesado interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación los cuales fueron desatados de forma negativa mediante las Resoluciones RDP 023037 del 20 de junio de 2018 y 031554 del 30 de julio de 2018. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Página 42 01PrimeraInstancia/C01Principal/01Cuderno1raInstancia.pdf Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70001 23 33 000 2018 00241 01 (1833-2022) Demandante: Ángel del Cristo Díaz Padilla 2.5 Caso concreto 38.
Teniendo en cuenta los antecedentes, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a verificar si el actor cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. 39. Especialmente deberá verificarse, si es posible computar el tiempo de servicio docente a partir de 1990. 40.
En dado caso haya lugar al reconocimiento y pago de la pensión gracia, corresponde analizar si como lo dispuso el a quo, hay lugar a declarar la prescripción de mesadas pensionales. Y además se verificará la imposición de condena en costas a la demandada, que resultó vencida en primera instancia. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos • Edad 41.
Revisado el expediente, se encuentra acreditado que el señor Ángel del Cristo Díaz Padilla nació el 27 de julio de 195611, razón por la que, el 27 de julio de 2006, cumplió 50 años; requisito este frente al cual no existe discusión. • Buena conducta12 42. En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. • Vinculación del demandante y tiempo de servicios 43.
Ahora bien, se observan las siguientes novedades laborales del actor como docente oficial: - Con antelación al 31 de diciembre de 1980. Desde el 14 de octubre de 1980 hasta el 27 de abril de 1984 (3 años, 6 meses y 13 días) 44. El gobernador del departamento de Sucre en uso de sus atribuciones legales, expidió el Decreto 1210 del 09 de octubre de 1980 nombrando al señor Ángel del Cristo Díaz Padilla como maestro de la escuela rural Coinstrucción del corregimiento de Ciénaga Nueva – municipio de San Benito de Abad en reemplazo de otra docente. 11 Página 29 /01PrimeraInstancia/C01Principal/01Cno1raInstanciaAntecedentesAdmin/CC2010875495.pdf 12 Página 24 /01PrimeraInstancia/C01Principal/01Cno1raInstanciaAntecedentesAdmin/CC2010875495.pdf Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70001 23 33 000 2018 00241 01 (1833-2022) Demandante: Ángel del Cristo Díaz Padilla 45.
Para la Sala resulta claro que el docente tuvo un vínculo durante este periodo, de carácter territorial, y no nacionalizado como lo indican los certificados de tiempos de servicios de fecha 27 de noviembre de 2015, 14 de marzo de 2016, 23 de enero de 2017, 08 de agosto de 2017 y 28 de junio de 2018 expedidos por la secretaria de educación de Sucre, dado que, por un lado, el acto fue suscrito por el gobernador de Sucre, de manera autónoma, sin intervención alguna del Ministerio de Educación o delegado de esta cartera y tampoco se indicó en el acto de designación que actuara por instrucciones de dicho ministerio; y por otro lado, por cuanto pese a que se profirió en vigencia de la Ley 43 de 1975, mediante la cual se nacionalizó la educación en Colombia, lo cierto es que no se invoca dicha normativa, y menos aún se desprende del material probatorio aportado que la plaza ocupada por el señor Díaz Padilla haya sido objeto de nacionalización, como tampoco se avizora que los recursos fueran de aquellos para atender dicho proceso y que eran administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes establecidos por el Ministerio de Educación Nacional, conforme lo dispuso el artículo 6 de la ley en mención. 46.
De manera que, se insiste, prestó sus servicios como docente territorial, lo cual se acompasa con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, que dispone: «Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», 47.
En esa línea de consideraciones, esta Corporación tendrá en cuenta, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia en estudio, el tiempo servido como docente territorial, esto es, desde el 14 de octubre de 1980 hasta el 27 de abril de 1984-de conformidad con el Decreto 00236 de 27 de abril de 198413 (3 años, 6 meses y 13 días). 48.
En ese orden, se encuentra satisfecho el requisito de una vinculación antes de 1980. - Desde el 01 de febrero de 1996 hasta el 08 de agosto de 2017 (21 años, 6 meses y 7 días) 49. El alcalde del municipio de Majagual, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 9° de la Ley 29 de 1989, los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989, las Leyes 60 de 1993, 115 de 1994 y el Acuerdo 052 de 1995 expidió el Decreto 016 del 1° de febrero de 1996 “por el cual se hacen unos nombramientos de docentes en Educación Secundaria en planteles que funcionan en este Municipio”, entre estos al señor Ángel del Cristo Díaz Padilla como docente de tiempo completo 13 Aclarado mediante Decreto 1075 de 2016 visible en la pagina 306 del expediente administrativo, el cual indica que hubo un error en el motivo de la desvinculación. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70001 23 33 000 2018 00241 01 (1833-2022) Demandante: Ángel del Cristo Díaz Padilla en el colegio de bachillerato técnico diversificado del corregimiento de La Sierpita, municipio de Majagual. 50.
El material probatorio referenciado, da cuenta que el nombramiento del que fue objeto el demandante fue expedido por una autoridad territorial sin la intervención u orden de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, y si bien se profirió con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975 por medio de la cual se nacionalizó la educación en Colombia, no se observa en el mencionado acto administrativo que la plaza a ocupar corresponda a una que se haya sido objeto de ese proceso de nacionalización, por el contrario se expone que mediante acuerdo el Concejo Municipal de Majagual-Sucre, creó unos colegios de bachillerato municipales y esa misma corporación dio cuenta de la existencia de disponibilidad presupuestal; precisando que las designaciones se realizaban atendiendo a la lista de elegibles que resultó del concurso cerrado que se adelantó para el efecto. 51.
En consonancia con lo anterior, es importante señalar que, pese a que la autoridad territorial invocó en el acto de designación las facultades otorgadas por la Ley 29 de 1989 -artículo 9-, que autorizaba entre otros a nombrar, trasladar, remover al personal docente y administrativo de instituciones educativas nacionales o nacionalizadas; para la Sala, el nombramiento del docente Díaz Padilla durante este periodo no tiene la naturaleza de nacional y tampoco de nacionalizado, conclusión a la que se llega en atención al estudio del contenido del Decreto 016 del 1° de febrero de 1996, que conforme se explicó en párrafo que precede, permite establecer con total certeza que se trató de un docente territorial. 52.
Sumado a lo anterior, en lo que corresponde a los tipos de nombramiento, esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, concluyó: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» 53.
Adviértase que esas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con todos elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco la naturaleza de la vinculación del respectivo docente. 54. Todo lo anterior, permite concluir que el periodo de la referencia corresponde a una vinculación de naturaleza territorial, por lo que el tiempo de servicio Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70001 23 33 000 2018 00241 01 (1833-2022) Demandante: Ángel del Cristo Díaz Padilla transcurrido desde el 01 de febrero de 1996 hasta el 08 de agosto de 2017.
(21 años, 6 meses y 7 días), resulta valido para el cómputo de la pensión gracia. Sin que exista el más mínimo indicio probatorio que permita inferir un nombramiento nacional, como lo pretende hacer ver la entidad con el recurso de apelación; y el hecho de que la designación se haya realizado en el año 1996, tampoco le otorga la naturaleza de nacional, pues como se explicó, el contenido del acto es claro, y permite establecer la condición de docente territorial. 55.
Ahora bien, con el recurso la entidad cuestiona la decisión del tribunal de acceder a las pretensiones, señalando que existen certificaciones que dan cuenta que el actor laboró como docente del orden nacional. Al respecto considera la Sala que aun cuando en efecto algunos certificados de tiempo de servicio y de factores salariales señalan que el señor Díaz Padilla era docente nacional, lo cierto es que de conformidad con el análisis en conjunto del material probatorio a la luz de la sana critica, se estima que el actor no ostentó en ninguno de los periodos referidos una vinculación del orden nacional, sino como se mencionó, lo fue de naturaleza territorial, y a esa conclusión se arriba luego del estudio del contenido del respectivo acto de designación, conforme se explicó anteriormente. 56.
De lo hasta aquí expuesto, resulta claro para la Sala que hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia, dado que el señor Ángel del Cristo Díaz Padilla cumple con los requisitos para hacerse acreedor a la pensión gracia, especialmente está demostrado que cumplió 50 años de edad, tuvo vinculación docente territorial antes de 1980, así como con posterioridad ejerció dicha profesión mediante un vínculo territorial.
No obstante, respecto a la configuración del estatus distinto a lo dispuesto por el tribunal de primera instancia- 27 de agosto de 2012-, la Sala advierte que el actor alcanzó el estatus pensional el 19 de julio de 2012, teniendo en cuenta que para esta Colegiatura el tiempo que va desde el 01 de febrero de 1996 hasta el 08 de agosto de 2017 es consecutivo, dado que no se advierte una interrupción en el vínculo sino que se trató de un encargo al actor, figura respecto a la cual se ha dicho que es un derecho preferencial que le asiste a los servidores que ocupan empleos de carrera, de manera que, no puede entenderse que hubo una terminación del servicio.
Por tal razón, la sentencia se modificará únicamente en lo atinente a la fecha en que se adquirió el estatus. - De la excepción de prescripción parcial de mesadas 57. La parte actora presentó recurso de apelación con miras a que se revoque lo relacionado con la prescripción de las mesadas, para lo cual es necesario mencionar que el derecho pensional es imprescriptible.
Lo anterior, sin perjuicio de la extinción de las mesadas no reclamadas en tiempo. 58. Pues bien, no le asiste razón a la parte demandante cuando afirma que no debió declararse probada parcialmente la excepción de prescripción, en razón a que presentó varias reclamaciones lo que impide le ocurrencia de dicho fenómeno; y menos aún que dicha figura jurídica opere desde el momento en que el acto Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70001 23 33 000 2018 00241 01 (1833-2022) Demandante: Ángel del Cristo Díaz Padilla contentivo de la decisión administrativa queda debidamente ejecutoriado; lo anterior, como pasa a explicarse. 59.
Así, el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, trataron la interrupción de la prescripción de la siguiente manera: «1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.» 60. Sobre el particular, se destaca: a. La interrupción de la prescripción de las mesadas pensionales es por solo una vez y por un lapso igual -3 años-. b. El fenómeno de la prescripción no puede entenderse suspendido por la espera de un pronunciamiento de la entidad administrativa. c. La reclamación sobre el derecho o prestación debe incoarse dentro de los tres años siguientes a que el derecho se hizo exigible, so pena de verse afectado por el fenómeno prescriptivo. d. Dicho reclamo del derecho tiene la virtualidad de interrumpir por una sola vez en un lapso igual contado desde la presentación de la reclamación administrativa. 61.
Sobre la forma de interrupción y análisis de la mentada figura, esta Corporación14 ha establecido que una vez se haga exigible el derecho y ante la presentación de la reclamación administrativa, el interesado debe acudir a la jurisdicción dentro de los 3 años siguientes, so pena de la activación del término prescriptivo y la pérdida del derecho de las prestaciones periódicas causadas. 62.
En ese escenario, al ser la pensión gracia una dádiva que se causa periódicamente, el análisis de la prescripción deberá realizarse de acuerdo con el término de interrupción que se genere con la última petición al momento de reclamar el derecho, máxime cuando estas sean presentadas en tiempos distantes a la configuración del estatus. 63.
Una vez precisado lo anterior, observa la Sala que el derecho se hizo exigible el 19 de julio de 2012, es decir, el día siguiente en que el actor cumplió los 20 años de servicios como docente territorial. 64. Además, de las pruebas obrantes en el expediente, se advierte que el señor Díaz Padilla presentó diferentes reclamaciones administrativas a saber i) el 14 de mayo de 2015, ii) el 21 de febrero de 2017, y iii) el 25 de enero de 2018, 14 Al respecto, ver entre otras las sentencias del 17 de marzo de 2021 con radicado interno 2939-2019, 2 de marzo de 2023 con radicado interno 1239-2016 y 7 de noviembre de 2024 con radicado interno 5138-2023.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70001 23 33 000 2018 00241 01 (1833-2022) Demandante: Ángel del Cristo Díaz Padilla interrumpiendo el término de prescripción por lapsos iguales así: hasta el 14 de mayo de 2018, 21 de febrero de 2020 y 25 de enero de 2021. 65. Pues bien, en este caso se evidencia que el demandante acudió a la jurisdicción el 6 de septiembre de 2018, esto es, por fuera del término de los 3 primeros años contados a partir de la adquisición del estatus, pero dentro del lapso de interrupción de la tercera petición, razón por la que se encuentran prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 25 de enero de 2018, pues con esta última reclamación, el recurrente generó una interrupción hasta el 25 de enero de 2021, presentando la demanda dentro de ese tiempo. 66.
Así las cosas, comoquiera que el fenómeno prescriptivo se encuentra configurado desde el 25 de enero de 2018, se deberá modificar la sentencia de primera instancia que declaró la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 6 de septiembre de 2015. 2.6. De la condena en costas de primera instancia 67. En atención a que la parte demandada eleva su inconformidad frente a la condena en costas que le fue impuesta en primera instancia, pasa a resolverse al respecto. 68.
Se rememora que en el recurso se aduce que la imposición de costas atiende a un punto ya no objetivo sino relativo, en donde se evalúa la conducta procesal de la parte vencida, agregando que en el caso objeto de litigio existió por parte de la entidad demandada buena fe y que las razones que han motivado la oposición tienen que ver precisamente con las discrepancias que se han presentado en la documentación aportada para obtener la prestación reclamada. 69.
Pues bien, es importante señalar que esta Sección había sostenido la tesis de que el concepto de las costas del proceso comprendía todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y los denominados gastos o expensas del proceso, llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros, como son los indispensables para traslado de testigos y la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc. 70.
Tras la expedición del CPACA, la Subsección A, inicialmente sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», para quien resultara vencido en el litigio. Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el director del proceso evaluara las circunstancias para imponerla o no. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70001 23 33 000 2018 00241 01 (1833-2022) Demandante: Ángel del Cristo Díaz Padilla 71.
Sin embargo, esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo-valorativo al concluir que no era necesario evaluar la conducta de las partes –temeridad o mala fe–, sino los aspectos previstos en el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365. 72.
Posteriormente, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, fue modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el sentido de precisar que «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 73. Lo anterior, permite hacer extensiva dicha interpretación para efectos de analizar si en el asunto de la referencia puede considerarse que se presentó la demanda con carencia manifiesta de fundamento legal, teniendo en cuenta que la sentencia se dictó el 2 de noviembre de 2022, esto es, en vigencia de la Ley 2080 de 2021. 74.
Con base en lo expuesto, se observa que en el presente caso el a quo no tuvo en cuenta la última disposición en cita, y por el contrario únicamente se limitó a citar el artículo 188 del CPACA, y los artículos 365 y 366 del CGP, concluyendo que, dado que la parte actora resultó vencida, debía ser condena en costas y en agencias en derecho. 75.
De manera que, realizada la valoración en atención a lo dispuesto en el citado artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no se advierte la carencia de fundamento legal por parte de la entidad al momento de contestar la demanda, por lo que no hay lugar a condenar en costas en primera instancia, y por tanto resulta procedente revocar el numeral segundo de la sentencia.14 2.7.
Conclusión 76. El señor Ángel del Cristo Díaz Padilla cumplió con el requisito mínimo de haber servido en el magisterio por un término de 20 años, con una vinculación como docente del orden territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así como las demás exigencias para ser acreedor de la pensión gracia. 77.
No obstante, por las razones expuestas en líneas anteriores, se modificará la sentencia de primera instancia en lo relativo a la fecha de adquisición del estatus pensional y en cuanto a contabilización de la prescripción de las mesadas. 2.8. Condena en costas 78. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto a la existencia de carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70001 23 33 000 2018 00241 01 (1833-2022) Demandante: Ángel del Cristo Díaz Padilla por la entidad con el recurso, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se estima que se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. 79.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. MODIFICAR los ordinales segundo y tercero de la sentencia apelada, los cuales quedarán de la siguiente forma: «[…]
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCAL – UGPP, para que reconozca, liquide y pague la pensión gracia a favor del señor Ángel del Cristo Díaz Padilla, a partir del 19 de julio de 2012, inclusive, conforme lo anotado, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios anterior al estatus.
TERCERO: DECLARAR probada la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 25 de enero de 2018, por lo expuesto.» SEGUNDO. REVOCAR el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia del 26 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre – Sala Primera de Decisión Oral, conforme la motivación de esta providencia, que condenó en costas a la parte demandante.
En su lugar, se ordena abstenerse de condenar en costas de primera instancia a la parte demandante de acuerdo con lo explicado previamente.
TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 26 de marzo de 2021, que accedió a las pretensiones de la demanda; de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia.
CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia conforme la motivación.
QUINTO. Acéptese la renuncia presentada por la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón quien actuaba en calidad de apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social de conformidad con el memorial que reposa en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70001 23 33 000 2018 00241 01 (1833-2022) Demandante: Ángel del Cristo Díaz Padilla SEXTO. Reconocer personería para actuar al abogado Omar Trujillo Polanía como apoderado de la UGPP en atención al memorial anexo en el índice 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, aunado a ello, se acepta la sustitución de poder a la abogada Ana María Londoño que consta en el mismo índice.
SÉPTIMO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.