Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., primero (1.º) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Actor: Alfonso Pérez Preciado Demandados: Agencia de Desarrollo Rural - ADR, Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ;
Municipio de Aquitania; Municipio de Cuitiva; Municipio de Tota y Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Asunto: Resuelve sobre una consulta de sanción por desacato AUTO INTERLOCUTORIO La Sala resuelve sobre la consulta de la sanción por desacato impuesta por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 26 de junio de 2024, al “alcalde del municipio de Aquitania” y al “alcalde del Cuitiva”.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES 1. El señor Alfonso Pérez Preciado presentó demanda, en ejercicio del respectivo medio de control, contra la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ, la Nación - Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT1, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER2, y los municipios de Aquitania, Tota y Cuitiva, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos: i) al goce de un ambiente sano; ii) a la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su 1 Hoy el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2 Hoy la Agencia de Desarrollo Rural -ADR 2 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conservación, restauración o sustitución; iii) la defensa del patrimonio público; y iv) la moralidad administrativa.
Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones, enfocadas en ejecutar en un término no menor de un año las acciones encaminadas al control de la contaminación y la eutrofización del Lago de Tota:3: “[…] Prestar en operación la planta de tratamiento de Aquitania, conexión de dicha planta a la totalidad de su alcantarillado, al Municipio de Cuitiva, construcción de la planta de tratamiento para atender aguas residuales del caserío de llano de Alarcón, construcción y operación inmediata de planta de potabilización para las aguas del consumo humano en el municipio de santa inés, control por parte de CORPOBOYACA al proceso de vertimiento de establecimientos comerciales, reparación y mantenimiento de la cosechadora mecánica adquirida para el control de la maleza acuática, ejecución de un control de asistencia técnica para los cultivadores de cebolla y prohibición de cultivos a menos de 30 metros de la línea de junco y Cortadera.
A mediano plazo la pretensión está encaminada a obtener que CORPOBOYACA revise las concesiones y aprovechamientos hídricos de la cuenca, a convertir en operable la estructura de control de nivel del agua construida por la CAR en el desaguadero, mantener limpio el canal de desaguadero entre el borde del lago y la estructura de control de desaguadero, recuperar el modelo de simulación de la operación de niveles del Lago de Tota elaborado por la CAR en 1993-1994, sensibilizar la población ribereña acerca.de la necesidad de mantener y proteger la ronda de Lago, ordenar a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y al Ministerio de por el túnel de Cuitiva para aplicar sobre ello un programa de optimización del riego en las laderas y valles adyacentes […]”.
Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1 Afirmó que el cambio de embalse natural a embalse artificial de la Laguna de Tota es consecuencia directa de la intervención humana, cuya incidencia directa recae en la regulación de los niveles del lago. 3.2 Resaltó que la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ- es la encargada de la operación y gestión del lago, mediante el manejo de los túneles y sifones de captación en Cuitiva. 3.3 Manifestó que el lago cuenta con notables problemáticas de contaminación, entre las cuales se incluye la eutrofización, que hace referencia al desarrollo acelerado de vegetación acuática, lo que ha resultado en la disminución de la 3 Cfr. Índice 2 del expediente digital, SAMAI. 3 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co capacidad de almacenamiento del lago; además de la afectación de la calidad del agua como consecuencia de las aguas negras y fertilizantes desde el Municipio de Tota; junto al tratamiento de aguas residuales del Municipio de Aquitania.
Sentencia proferida, en primera instancia 4. El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 10 de agosto de 20064, resolvió: “[…]
PRIMERO: El señor alcalde del municipio de Aquitania asume el compromiso de poner en funcionamiento la planta de tratamiento de aguas residuales que compensará el 70% del requerimiento del municipio, la que pondrá en funcionamiento en 45 días a partir de la ejecutoria del fallo. En forma análoga, el municipio asume la carga de construir y poner en funcionamiento, una planta de tratamiento complementaria para cubrir el restante 30%, la que entrará en operación en el término de dos (2) años a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que apruebe el presente Pacto de Cumplimiento.
Las plantas de tratamiento referidas deberán tener la eficiencia consignada en el decreto 1594 de 1984.
SEGUNDO: Entre tanto el municipio de Cuitiva se compromete a formular su plan de saneamiento y manejo de vertimientos, cofinanciarlo, ponerlo en práctica, y construir una planta de tratamiento que atienda las necesidades de la población localizada en el caserío de llano Alarcón. La planta de tratamiento que construirá el municipio permitirá la disposición adecuada de las aguas residuales y garantizará que las mismas no contaminen el agua del lago de Tota, la cual deberá tener la eficacia consignada en el decreto 1594 de 1984.
Para su puesta en funcionamiento se fija un plazo máximo de un año y medio que se estima concluirá en el mes de Diciembre de 2007.
TERCERO: Para efecto de atender el adecuado manejo de la ribera del lago por parte de los agricultores ribereños del lago, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, se compromete a fijar, previo los estudios técnico ambientales del caso la cuota máxima de inmersión y la ronda de protección del lago. La corporación asume como término para expedir el instrumento que defina la cuota máxima de inmersión el último día del mes de enero de 2007 y la ronda de protección, el último día del mes de junio de 2007.
Los alcaldes de los municipios ribereños, contando con estos dos instrumentos jurídicos y con el plan de ordenamiento territorial de cada entidad municipal, producirá los respectivos actos administrativos para identificar a cada uno de los infractores que transgredan los límites definidos para la ronda de protección o las especificaciones contenidas en el respectivo plan de ordenamiento territorial.
Es deber de los municipios el empleo de los dispositivos jurídicos previstos por la ley para garantizar la intangibilidad de los parámetros establecidos en las tres reglamentaciones aquí referidas. El Ministerio Público velará por el cumplimiento estricto de las disposiciones contenidas en este acuerdo de Pacto de Cumplimiento. El término para que los municipios ribereños procedan al saneamiento de las transgresiones sobre las rondas de protección o disposiciones del plan de ordenamiento territorial, es de seis (6) meses contados a partir de la fecha en que la autoridad ambiental expida los respectivos instrumentos, so pena de desacato de lo aquí dispuesto.
CUARTO: Con respecto al manejo relativo a la elodea y otros materiales contaminantes, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, se compromete a continuar aplicando a un plan previsto a quince (15) años de acuerdo con los recursos “Ponca” para aplicar métodos mecánicos de aplicación del material de contaminación. Entre tanto, el Ministerio de Medio Ambiente, 4 Cfr. Índice 32 del expediente digital, SAMAI. 4 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asume la obligación de explorar en el seno del ministerio, una estrategia que condense en lo posible los parámetros propuestos por el actor popular, en cuanto a la investigación por medios químicos y biológicos para la erradicación completa de planta, para este cometido el Ministerio contará con quince (15) días hábiles, a partir de la ejecutoria del fallo que apruebe el presente Pacto de Cumplimiento.
QUINTO: La Corporación Autónoma Regional de Boyacá, a 31 de octubre de 2006 se compromete a expedir en forma integral el acto administrativo que contenga la reglamentación del manejo del recurso hídrico de la cuenca del lago de Tota en el que se regulará y diagnosticará el estado de la obra civil a través de la cual se produce la extracción del agua, la regulación de los caudales y la revisión de las concesiones.
Para el 30 de septiembre de 2007 la corporación habrá expedido el manual de operaciones hidráulicas en toda la cuenca del lago de Tota que permita dar manejo correcto a los niveles del lago, los caudales extraídos los aportes de caudal de otras cuencas y los caudales de salida.
SEXTO: El señor actor popular asume la responsabilidad de presentar ante el Ministerio del Medio Ambiente un plan integral de modificación de tasas en lo específico de la situación del lago de Tota, trabajo que elaborará en el término máximo de un mes contabilizado a partir de la fecha de ejecutoria de la providencia que apruebe el presente pacto de cumplimiento.
El trabajo en cuestión para su trámite ante el Ministerio será apoyado por la Defensoría del Pueblo en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, con el objetivo de lograr sostenibilidad económica para la protección del lago de Tota.
SÉPTIMO: Los alcaldes de los municipios rivereños particularmente Cuitiva y Tota, apropiaran recursos en la próxima vigencia fiscal para entubar las zanjas madre de los distritos de riego de ladera establecidos por el INCODER, para las aguas extraídas del lago de Tota. Este último se compromete a brindar la asesoría técnica necesaria para que los municipios realicen esa actividad con la técnica requerida” […]” 5.
El 1 de septiembre de 2006 la Corporación Autónoma Regional de Boyacá- CORPOBOYACÁ- interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia5. 6. El Tribunal Administrativo de Boyacá mediante auto de 21 de septiembre de 2006 inadmitió el recurso de apelación por extemporáneo6; el 29 de septiembre de 2006 se interpone contra la decisión recurso de reposición y, en subsidio, queja7. 7.
Por auto de 5 de diciembre de 2012 el Tribunal resolvió no reponer el recurso de reposición y concedió el recurso de queja8. 8. La Sección Primera del Consejo de Estado mediante auto de 15 de febrero de 2007, resolvió: “[…] DECLÁRASE bien denegado el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de CORPOBOYACÁ contra la sentencia de 10 de agosto de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. […]” 5 Por apoderada.
Cfr. Índice 34 del expediente digital, SAMAI. 6 Cfr. Índice 36 del expediente digital, SAMAI. 7 Por apoderada. Cfr. Índice 38 del expediente digital, SAMAI. 8 Cfr. Índice 42 del expediente digital, SAMAI. 5 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La apertura de incidente de desacato 9.
La Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia de 1 de junio de 20209, dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicación 150012333000201300354-02, en el literal b del ordinal primero ordenó que: “[…] B. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Boyacá que inicie el respectivo trámite incidental de desacato en contra de los representantes legales de las autoridades demandadas en la acción popular con radicado 15001-23-31-000- 2005-00203-00 y que adopte las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las directrices de protección previstas en el pacto de cumplimiento, aprobado mediante sentencia de 10 de agosto de 2006, conforme a la competencia prevista en el artículo 34 de la Ley 472 […]”.
Auto de 5 de mayo de 2021 apertura de incidente de desacato 10. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Boyacá profirió auto de 5 de mayo de 2021, en el que resolvió lo siguiente10: “[…]
PRIMERO. ABRIR TRÁMITE INCIDENTAL POR DESACATO de la sentencia de 10 de agosto de 2006, proferida por esta Corporación, en contra del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Rural, el doctor Carlos Eduardo Correa Escaf; edel alcalde del municipio de Tota, Eriverto Cruz Riaño; del alcalde de Aquitania, Héctor Orlando Barrera Cárdenas; el alcalde de Cuitiva, Segundo Aldemar Toca Suárez, y del director de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ, Herman Amaya Téllez.
SEGUNDO. Cumplido lo anterior, CÓRRASE TRASLADO a los demandados por el término de tres (3) días para que se pronuncien sobre los hechos que motivan el presente trámite y ejerza su derecho de defensa y contradicción.
TERCERO
NOTIFIQUESE esta providencia en los términos del artículo 199 del CPACA.
CUARTO. Cumplido lo anterior INGRESE el expediente al despacho de (sic) para proveer lo que en derecho corresponda […]”. Intervención de la parte demandada en el incidente de desacato Alcalde del Municipio de Aquitania, señor Héctor Orlando Barrera Cárdenas 11. El Alcalde Municipal de Aquitania, señor Héctor Orlando Barrera Cárdenas, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, presentó escrito por intermedio de apoderada “[…] del Municipio de Aquitania de conformidad con poder [otorgado por] HÉCTOR ORLANDO BARRERA CÁRDENAS […] en calidad 9 Consejero Ponente, doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. 10 Cfr. Índice 118 del expediente digital, SAMAI.
Archivo denominado:”[…] 35AUTOSEABSTIENEDEINICIARINCIDENTEDESACATO_ABREDESACATO.DOCX […]” 6 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de alcalde del Municipio de Aquitania Boyacá […]” para el “[…] incidente de desacato […]”11 en el que manifestó que: 11.1 Para dar cumplimiento a las órdenes judiciales del juez de la acción popular, se ejecutó el proyecto “[…] [o]ptimización y construcción de la planta de agua residual del casco urbano del municipio de Aquitania en el departamento de Boyacá, Fase I […]” el cual a la fecha de presentación del informe se contaba con un 77.49% de ejecución. 11.2 Indicó que la construcción de la Planta de Tratamientos de Aguas Residuales, aprobada por la Gobernación de Boyacá tuvo una reformulación por las necesidades propias del proyecto en cuanto a las dificultades relacionadas al aumento de recursos como consecuencia del “[…] rediseño del sistema eléctrico, […] el ajuste a la entrada de pretratamiento, haciendo un traslado del pozo de inspección existente [y por] la contingencia generada por el Covid- 19 […]”. 11.3 Aunado a lo anterior, preciso que se ha trabajado de manera en conjunta con la Gobernación de Boyacá en la solución de las dificultades presupuestales con el apoyo de diferentes organizaciones. 11.4 Anexó material fotográfico de las construcciones realizadas y la descripción de los materiales utilizados; además, se agregó el presupuesto inicial y el plan financiero adicional para culminar con el proyecto.
El Alcalde del Municipio de Cuitiva, señor Segundo Aldemar Toca Suárez 12. El Alcalde Municipal de Cuitiva, señor Segundo Aldemar Toca Suárez, presentó memorial al trámite incidental y anexos “[…] referentes a la ACTUALIZACIÓN, Y/O AJUSTE Y/O MODIFICACIÓN DEL PLAN DE SANEAMIENTO Y MANEJO DE VERTIMENTOS DEL MUNICIPIO DE CUITIVA […]”12 en los que: 12.1 Indicó que se celebró un Convenio Interadministrativo núm. 164 de 2011 celebrado entre el INCODER y CORPOBOYACA para adelantar el proceso de deslinde del cuerpo de agua, la zona ribereña y el área de protección del lago de Tota. 11 Cfr. Índice 122 del expediente digital, SAMAI.
Archivo denominado:”[…] 39_150002331000200500203001RECEPCIONCORRE20210518152855 […]”. 12 Cfr. Índice 140 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 78_RECEPCIONCORREOVENTANILLA_ANEXOSTUTELALAGOD.PDF” 7 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.2 Señaló que se han seguido las órdenes de la sentencia de la acción popular, con la realización de un Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos y la construcción de una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales -PTAR. 12.3 Señaló que la construcción de la PTAR culminó a finales de 2015, con el apoyo financiero de diferentes organizaciones, aplicando el uso de filtros verdes evitando el uso de insumos químicos y de infraestructuras de mayor complejidad. 12.4 De igual modo, en 2020, se prestó capacitación a los profesionales encargados del mantenimiento del filtro verde por parte de la Fundación Humedales. 12.5 Agregó que se celebró el contrato núm. MIN -006-2021, para planear cómo manejar emergencias y otras cosas relacionadas con la basura y las aguas sucias. 12.6 Finalmente presentó informes con material fotográfico en que se certifica las actividades tendientes a el mantenimiento, limpieza y succión de la PTAR; al igual que sobre el proceso de deslinde del Lago de Tota y la recuperación del ecosistema.
Alcalde del Municipio de Tota, señor Eriverto Cruz Riaño 13. El Alcalde Municipal de Tota, señor Eriverto Cruz Riaño, en respuesta al auto de 5 de mayo de 2021, informó sobre las siguientes acciones administrativas y técnicas emprendidas para dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal Administrativo13: 13.1 Desde 2007 se inició la construcción del Distrito de Riego Saguata Centro Guarín; además, para solucionar los problemas de abastecimiento, se inició la construcción del Distrito de Riego Asosacegu en 2015, derivando agua del lago de Tota hacia Segurata, Centro y Guarín; sumado al Distrito de Riego y Drenaje en pequeña escala de Asotoquecha, el cual comenzó en 2008, cubriendo 174 has y beneficiando a 130 familias, y finalizando en 2011. 13.2 Indicó que, se estudian nuevos distritos de riego en las veredas La Puerta y Guaquira, solicitando asesoría de la Agencia de Desarrollo Rural – ADR para futuras construcciones, por lo cual en 2020 se solicitó apoyo para estos nuevos distritos de riego y se registraron los predios cercanos al lago de Tota ante la 13 Cfr. Índice 123 del expediente digital, SAMAI.
Archivo denominado:”[…] 41RECEPCIONCORREOVENTANILLA_RTAEXPEDIENTE15000333100020050020300(.PDF) NroActua 123 […]” 8 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referida Agencia. Agregó, por un lado, que se ha aprobado un plan de saneamiento y se avanza en la construcción de una planta de tratamiento con un 90% de aprobación técnica, estando en búsqueda de un terreno para su instalación; por el otro, que se han detallado los contratos y financiación de proyectos en la página del SECOP. Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 14.
El apoderado de la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó escrito14, en el que manifestó que las dependencias encargadas del fallo corresponden a: i) la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos; y ii) la Dirección de Gestión Integral del Recurso Hídrico. 14.1 Indicó sobre las siguientes acciones administrativas y técnicas emprendidas para dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal Administrativo, las cuales se enfocaron en la implementación de programas de ahorro y uso eficiente del agua, la formación de jóvenes investigadores, el fortalecimiento de la conciencia de los productores para la innovación social y tecnológica en el cultivo de la cebolla de rama en la cuenca del lago de Tota y el desarrollo de espacios para la socialización de resultados y negocios. 14.2 Resaltó la creación de un espacio de concertación interinstitucional con la participación de 15 entidades y la producción de un video institucional para divulgar los logros del proyecto.
Se valida una propuesta para la reconversión tecnológica del cultivo de cebolla de rama, impactando aproximadamente 2.500 hectáreas y 5.500 agricultores, con prácticas amigables con el ambiente para reducir el aporte de nutrientes al lago de Tota y combatir la eutrofización. 14.3 Se argumentó que el Ministerio ha cumplido con las labores ordenadas por el Despacho, solicitando que no se imponga sanción por desacato y subrayó la contribución de esa Entidad en el desarrollo de políticas para el control de especies invasoras como la Elodea, destacando la publicación del “Plan Nacional para la Prevención, el Control y Manejo de las Especies Introducidas, Trasplantadas e Invasoras” en 2011 y la “Política Nacional para la Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos”.
Aunado a lo anterior, expuso la calificación de alto riesgo de invasión para la Elodea y la publicación de documentos importantes por parte del Instituto Humboldt y el SINCHI, enfocados en la gestión de invasiones biológicas y la restauración ecológica. 14 Cfr. Índice 138 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado:”[…] 74_RECEPCIONCORREOVENTANILLA_DESACATOLAGUNADET.PDF […]” 9 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corporación Autónoma Regional de Boyacá 15.
La apoderada15 del señor Herman Estiff Amaya Téllez, en calidad de “[…] Director General código 0015 grado 24 de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ, para el periodo institucional 2020-2023, para el cual fue designado mediante Acuerdo No 16 de 26 de noviembre de 2019, por parte del Consejo Directivo CORPOBOYACA […]”16, manifestó lo siguiente: 15.1 Destacó el cumplimiento de los compromisos, como la fijación de la cota máxima de inundación y la ronda de protección del Lago de Tota, establecidos en la Resolución núm. 1786 del 29 de junio de 2012 y reforzados por estudios de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia - UPTC.
Asimismo, mencionó la adopción de la cartografía oficial mediante la Resolución núm. 3992 del 28 de noviembre de 2019, basada en estudios técnicos. 15.2 Informó sobre la realización de reuniones, el proceso de deslinde del lago, y actividades de manejo de la vegetación acuática y proyectos de investigación, destacando el convenio con la UPTC para estimar la biomasa de macroinvertebrados asociados a la Elodea densa. 15.3 Se refirió a la firma del Convenio Interadministrativo No. 355 de 2015 con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para la gestión integral del recurso hídrico en la Cuenca del Lago de Tota, incluyendo la adquisición de maquinaria especializada.
Además, indicó que se expidió la Resolución núm. 1539 del 13 de junio de 2012 para regular el uso del recurso hídrico en afluentes del Lago de Tota. Con base en estas acciones, se solicita la exoneración de responsabilidad por supuesto incumplimiento, argumentando el cumplimiento de las órdenes judiciales y la ausencia de negligencia en la ejecución de las medidas ordenadas.
Auto de 13 de julio de 202117 16. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Boyacá mediante auto de 13 de julio de 2021 ordenó tener como pruebas las aportadas por el Municipio de Aquitania, el Municipio de Tota, CORPOBOYACÁ y la Agencia 15 Cfr. Índice 125 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado:”[…] 46RECEPCIONCORREOVENTANILLA_029CONTINUACIONCONTESTACIONDESACATO.ZIP […]” 16 Archivo denominado: “[…] ACTA DE POSESION DE 18 DE DICIEMBRE DE 2019 (12).pdf […]” 17 Cfr. Índice 134 del expediente digital, SAMAI. 10 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Desarrollo Rural ADR, conforme al artículo 210 de la Ley 1437 de 201118.
Además, reconoció personería jurídica a Julieth Esperanza Castillo Gutiérrez, como apoderada judicial del Municipio de Aquitania; Jully Marcela Leguizamón González, como apoderada de CORPOBOYACÁ; y a la firma Abril González Mejía Abogados SAS, como apoderada judicial de la Agencia de Desarrollo Rural – INCODER. Auto de 14 de diciembre de 202119 17.
El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Boyacá mediante auto de 14 de diciembre de 2021 ordenó tener como pruebas las aportadas por el Municipio de Cuitiva y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Además, reconoció personería jurídica a Andrés Felipe Bermont Barrera, como apoderado judicial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Auto objeto de la consulta de 26 de junio de 2024 18. El Tribunal Administrativo de Boyacá profirió auto de 26 de junio de 2024, en el que resolvió lo siguiente20: “[…]
PRIMERO. SANCIONAR al alcalde del municipio de Aquitania por el incumplimiento de la orden contenida en el ordinal 3° de la sentencia proferida por este Tribunal el 10 de agosto de 2006, razón por la que se le impondrá la multa equivalente a cuatro (4) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por las razones expuestas. En consecuencia, se le ordena al alcalde del municipio de Aquitania y a la Directora de CORPOBOYACÁ que ejerzan un efectivo control de las construcciones que se hagan en vulneración del área de protección del lago de Tota, por las razones expuestas, so pena de iniciar el respectivo incidente de desacato en su contra.
SEGUNDO. SANCIONAR al alcalde del Cuitiva por el incumplimiento de la orden contenida en el ordinal 7° de la sentencia proferida por este Tribunal el 10 de agosto de 2006, razón por la que se le impondrá la multa equivalente a cuatro (4) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por las razones expuestas. En consecuencia, se le ordena al alcalde del municipio de Cuitiva que dé cumplimiento a la orden de apropiación de los recursos para entubar las zanjas madre de los distritos de riego de ladera establecidos por el INCODER, actualmente la ADR, para las aguas extraídas del lago de Tota.
TERCERO. Por Secretaría remitir la presente providencia al Consejo de Estado, para que se surta el grado jurisdicción de consulta, conforme al artículo 41 de la Ley 472 de 1998. 18 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]” 19 Cfr. Índice 145 del expediente digital, Samai.
Archivo denominado: “[…]86_AUTODECRETAPRACTICAPRUEBAS_PRUEBAS(.DOCX) NroActua 145 […]” 20 Cfr. Índice 2 del expediente digital, Samai. Archivo denominado: 11 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO. ORDENAR al alcalde del municipio de Cuitiva que dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, informe si su Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos PSMV se encuentra en práctica, los avances de este o las actuaciones que han realizado para ponerlo en práctica, además de las dificultades que ha tenido para su implementación en caso de haberlas tenido.
En el mismo término debe informar sobre el trámite que tuvo la actualización del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos PSMV 2019 ante CORPOBOYACÁ.
QUINTO. ORDENAR a CORPOBOYACÁ para que continúe ejecutando las labores de su competencia y proceda a allegar al proceso dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, el acto administrativo que contenga el manual de operaciones hidráulicas del lago de Tota.
SEXTO. OFICIAR al actor popular y a la Defensoría del Pueblo con la finalidad de que dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, informen las actuaciones que han realizado para dar cumplimiento al ordinal sexto de la sentencia proferida por este Tribunal el 10 de agosto de 2006, por las razones expuestas.
SÉPTIMO. OFICIAR al Municipio de Tota para que, dentro de los tres días siguientes a la notificación de esta providencia, allegue con destino a este proceso la información que aclare las razones por las que desde el 2019 no se han vuelto hacer apropiaciones de recursos para entubar las zanjas madre de los distritos de riego de su jurisdicción, y en caso de haberse hecho, allegar la documentación que así lo acredite.
OCTAVO. OFICIAR al Municipio de Aquitania para que, dentro de los tres días siguientes a la notificación de esta providencia, allegue con destino a este proceso información con la que se acredite la intención de dar cumplimiento a la orden de apropiación de los recursos para entubar las zanjas madre de los distritos de riego de ladera establecidos por el INCODER, actualmente la ADR, para las aguas extraídas del lago de Tota.
NOVENO. ORDENAR a la Agencia de Desarrollo Rural ADR para que continúe ejecutando las labores de su competencia y proceda de inmediato, a adelantar las actuaciones correspondientes para brindar la asesoría respectiva a los municipios de Cuitiva, Tota y Aquitania, en el tema del entubamiento de las zanjas madre de los distritos de riego de la ladera del lago de tota, por las razones expuestas. […]”. 19.
El Tribunal consideró conforme con los informes aportados sobre el cumplimiento de las obligaciones contenidas en la sentencia de 10 de agosto de 2006, en los términos ordenados, que los avances realizados por la parte demandante son los siguientes: En relación con el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia 20. Precisó con especial atención al Municipio de Aquitania, donde, a pesar de los diferentes obstáculos como ajustes de diseño, problemas de orden público y aquellos derivados de la pandemia por COVID-19, se cumplió en un 100% en la construcción de la planta de tratamiento para el año 2023, evidenciando el cumplimiento tardío del ordinal primero de la precitada providencia. 12 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia 21.
El Municipio de Cuitiva fue instruido para: i) desarrollar y poner en práctica su Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV) y cofinanciarlo; y ii) construir una planta de tratamiento para la población de Llano Alarcón. 22. Señaló que la Resolución núm. 908 del 16 de abril de 2010 aprobó el PSMV de Cuitiva, actualizado el 15 de marzo de 2021.
Sin embargo, no hay evidencia de su cofinanciación o implementación efectiva, resultando en una sanción por parte de CORPOBOYACÁ, impuesta mediante la Resolución núm. 3186 de 30 de septiembre de 2019 por no socializar adecuadamente el progreso del PSMV, entre otros incumplimientos. 23. Se confirmó la construcción de la planta de tratamiento PTAR-Natural, Filtro Verde en Llano de Alarcón, realizada a finales de 2015 con el apoyo financiero internacional y local, destinada a tratar las aguas residuales de aproximadamente 165 usuarios y diseñada con una proyección de utilidad de 15 años y capacidad para 250 usuarios.
Esto demuestra un cumplimiento parcial de las órdenes para proteger los derechos colectivos en el Lago de Tota. En relación con el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia 24. Se emitieron órdenes a CORPOBOYACÁ y a los alcaldes de Tota, Cuitiva y Aquitania respecto a la protección del Lago de Tota. 25. En cuanto CORPOBOYACÁ se consideró acreditado el cumplimiento con la expedición de la Resolución núm. 1786 de 2012, fijando la cuota máxima de inmersión del lago en 3015.65 metros sobre el nivel del mar y estableciendo una ronda de protección de 30 metros. 26.
Sin embargo, las autoridades municipales de Aquitania no cumplieron con la orden de identificar y sancionar a quienes transgredieran los límites de la ronda de protección, según lo establecido en la precitada sentencia; como consecuencia, CORPOBOYACÁ expidió la Resolución núm. 2329 de 202321, iniciando un trámite sancionatorio por actividades ilegales como la tala de árboles y construcciones dentro de la ronda de protección, incluyendo un proyecto turístico conocido como “ENTRE ISLAS LONGE”. 21 “[…] POR MEDIO DE LA CUAL SE INICIA UN PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES […]” 13 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia 27.
Sobre el ordinal cuarto, CORPOBOYACÁ debía seguir aplicando un plan que involucre métodos mecánicos para manejar la contaminación por elodea, mientras que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible fue instruido a explorar estrategias de investigación química y biológica para la erradicación de esta planta. 28. En el marco del convenio CCO 1020 02 D, financiado por la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en 2016, CORPOBOYACÁ adquirió maquinaria para extraer elodea del lago de Tota, asegurando su mantenimiento.
Según el programa de manejo del lago, la erradicación de esta vegetación acuática se considera difícil, siendo la extracción mecánica la única opción viable. 29. Por otro lado, el Ministerio de Ambiente formó un comité técnico en 2014 para asesorar sobre el manejo de especies invasoras, destacando un estudio sobre un hongo que podría controlar la elodea.
Además, en 2019, se firmó un contrato entre Patrimonio Natural y Unión Temporal AIGOS – BRL INGENIERIE para valorar la vegetación acuática del lago de Tota, proponiendo su uso como acondicionador de suelo, fertilizante, complemento nutricional animal y en compostaje. 30. Confirmando el cumplimiento de las órdenes impartidas sobre las actividades señaladas por parte de las entidades.
En relación con el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia 31. El ordinal quinto de la sentencia exige a CORPOBOYACÁ la emisión de un acto administrativo para la regulación del manejo del recurso hídrico en la cuenca del lago de Tota y un manual de operaciones hidráulicas para la misma área. CORPOBOYACÁ ha respondido con: i) la Resolución núm. 4574 de 30 de diciembre de 2019, que regula el uso del recurso hídrico derivado del Lago de Tota; y el ii) informe técnico de 24 de abril de 2020, realizado en colaboración con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, enfocado en el estudio de crecientes y el modelo de operación del lago.
En relación con el ordinal sexto de la parte resolutiva de la sentencia 32. No se ha observado la participación activa de la Defensoría del Pueblo en las actividades propuestas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 14 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por este motivo, se ofició a la Secretaría para que notifique tanto al actor popular como a la Defensoría del Pueblo, solicitándoles que presenten evidencia que certifique la mencionada obligación. En relación con el ordinal séptimo de la parte resolutiva de la sentencia 33.
En el contexto de las obligaciones relacionadas con la gestión de recursos hídricos y la protección ambiental, se han identificado incumplimientos por parte de algunos municipios en la apropiación de recursos destinados a proyectos de infraestructura hídrica. 34. Específicamente, el Municipio de Cuitiva ha sido señalado por no proveer evidencia concreta de la asignación de recursos para la entubación de zanjas madre en los distritos de riego de ladera, a pesar de afirmaciones que indican lo contrario.
Esta omisión va en contra de las directrices establecidas en auto de 12 de marzo de 2020, que exigía la adopción inmediata de acciones para cumplir con las órdenes de un fallo de acción popular, el cual incluía la apropiación de dichos recursos como una de sus determinaciones principales. 35. El Municipio de Tota ha logrado demostrar su compromiso y cumplimiento con las exigencias de construcción de proyectos de entubación y/o distritos de riego que captan agua del lago de Tota, manteniendo un registro de actividades hasta el año 2020. 36.
Destacó la falta de pruebas presentadas por el Municipio de Aquitania, que hasta el momento no ha logrado acreditar la adecuada apropiación de recursos para fines similares, lo que ha llevado a la solicitud oficial de presentación de documentos probatorios por parte de las autoridades competentes. 37. En lo que respecta a la Agencia de Desarrollo Rural – ADR, se ha verificado su participación orientada a brindar asesoría a los municipios de Cuitiva y Aquitania.
Sin embargo, se destaca la ausencia de información sobre la asesoría que debería haberse proporcionado al municipio de Tota, lo que sugiere un área de mejora en la cobertura y eficacia de las acciones de apoyo por parte de esta entidad. 38. Finalmente, se ha determinado la necesidad de sancionar al alcalde del municipio de Aquitania por el manejo inadecuado de la ribera del lago de Tota, específicamente por no prevenir la continuación de infracciones en los límites del cuerpo de agua, se le exige ejercer un mayor control sobre las construcciones en 15 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el área de protección del lago.
De manera similar, se sanciona al alcalde de Cuitiva por no cumplir con la orden de apropiar recursos para la entubación de las zanjas madre de los distritos de riego de ladera, instándole a cumplir con esta obligación de manera inmediata. Oposición de la sanción 39. El alcalde de Aquitania, señor Oscar Darío Hurtado Pérez, mediante escrito de 22 de julio de 202422 se opone a la sanción impuesta por el Tribunal, con fundamento en lo siguiente: 39.1 Indicó que se han adelantado las gestiones pertinentes para el cumplimiento del ordinal tercero de la sentencia de 10 de agosto de 2006, en tanto la administración municipal está trabajando en la identificación de presuntos infractores que puedan estar construyendo sobre la cota y ronda de protección del Lago de Tota, según lo definido por CORPOBOYACÁ. 39.2 Aunado a lo anterior, señaló que la Secretaría de Planeación del Municipio está reportando las licencias rurales para revisión ambiental, cumpliendo con los requisitos del Decreto 1077 de 201523. 39.3 Sostuvo que no ha expedido ningún acto administrativo que valide las construcciones realizadas en campo sin cumplir los requisitos legales, resaltando que la administración municipal e Inspección de Policía están realizando actuaciones para mitigar las conductas contraventoras, especialmente relacionadas con proyectos urbanísticos y otras construcciones como lo es el proyecto urbanístico “Entre Islas Lodge S.A.S”. 39.4 Destacó que CORPOBOYACÁ levantó la medida preventiva mediante una resolución reciente, lo que según el municipio indica que no debería imponérsele una sanción. Asimismo, resaltó que el municipio ha respondido y contestado los requerimientos de la Procuraduría 2 Judicial II Ambiental y Agraria Tunja respecto a construcciones presuntamente irregulares en la cuenca del Lago de Tota. 39.5 Argumentó que, según la sentencia de agosto de 2006, Aquitania no estaba obligada a apropiar recursos para entubar las zanjas madre de los distritos de riego establecidos por INCODER (ahora ADR).
Se menciona que los distritos de 22 Cfr. Índice 188 del expediente digital, Samai. Archivo denominado: “[…] 177_Recepcioncorre_MUNICIPIO_contestaciondesacato_0_20240722095219945 […]” 23 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio. […]” 16 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co riego en Aquitania están mayoritariamente en manos privadas y cuentan con las licencias correspondientes de CORPOBOYACÁ. II.
CONSIDERACIONES 40. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; y iv) el análisis del caso concreto.
Competencia 41. Vistos el artículo 41 de la Ley 472, sobre el desacato en las acciones populares, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201924, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, sobre la distribución de los procesos entre las secciones: la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta mediante el auto de 26 de junio de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 42.
Agotados los procedimientos inherentes al incidente de desacato, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver la consulta de la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante el auto de 26 de junio de 2024. Problemas jurídicos 43. Corresponde a la Sala determinar si la sanción impuesta al “alcalde del municipio de Aquitania” y al “alcalde del Cuitiva”, consistente en “[…] multa equivalente a cuatro (4) salarios mínimos mensuales legales vigentes […]” se impuso garantizando el derecho al debido proceso. 43.1 En caso positivo, la Sala establecerá si se encuentran configurados o no los elementos objetivo y subjetivo, propios del régimen sancionatorio, y si la sanción se ajustó al principio de proporcionalidad. 44.
En este orden de ideas, la Sala determinará si hay lugar a revocar, modificar o confirmar el auto objeto de la consulta. 24 Por medio del cual se expide el Reglamento del Consejo de Estado 17 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 45.
Visto el artículo 41 de la Ley 472, “[…] [l]a persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses […]”. 46.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico. 47. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado25, la sanción por desacato de una orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, es decir, es personal y no institucional; en consecuencia, el trámite debe garantizar al incidentado sus derechos de contradicción y de defensa. 48.
Asimismo, el juez, al resolver el incidente de desacato, debe verificar la configuración de los siguientes elementos: 48.1 El elemento objetivo que exige determinar el alcance de la orden judicial objeto de cumplimiento, las personas que deben cumplirla, así como el plazo previsto para el efecto. 48.2 El elemento subjetivo, en virtud del cual, el juez determinará si se probó la renuencia, negligencia o desidia en acatar la orden judicial.
En efecto, se debe tener en cuenta el grado de responsabilidad a título de culpa o dolo, así como las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta. 49. La Corte Constitucional, mediante la sentencia SU-034 de 2018, se refirió a los elementos objetivo y subjetivo en los siguientes términos: “[…] De lo expuesto, se colige que al momento de resolver un incidente de desacato, la autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario.
Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 850012333000201500323 05. 18 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.
Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela […]”26. 50.
En síntesis, el desacato tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo cual cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en consideración los elementos objetivo y el subjetivo de la responsabilidad, en razón a que resulta necesario determinar la inobservancia de la orden, así como el grado de tal responsabilidad, a título de culpa o dolo, de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia. 51.
El trámite del incidente de desacato, en el marco de las acciones populares o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, debe cumplir con las reglas que se exponen a continuación27: 51.1 El incidente de desacato procede de oficio o a solicitud de parte. 51.2 El trámite se inicia con el auto de apertura del incidente de desacato contra la persona natural encargada de cumplir la orden impartida por el juez de la acción popular o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; por lo tanto, en esa providencia se debe individualizar, en debida forma, a la persona responsable del cumplimiento para efectos de garantizar el debido ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa.
Es importante recordar que la sanción por desacato es personal y no institucional; es decir, la apertura del incidente no se debe realizar contra la institución, la dependencia o el cargo en abstracto, sino individualizada respecto de quien está obligado al cumplimiento de la orden impartida en la providencia presuntamente incumplida. 51.3 La providencia debe conceder un plazo razonable para que la persona de cuenta de la razón por la cual no ha cumplido la orden impartida y presente sus argumentos de defensa. 26 Corte Constitucional, sentencia SU-034 del 3 de mayo de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 850012333000201500323- 05. 19 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51.4 La providencia de apertura del incidente debe ser notificada, en debida forma, a la persona contra la cual se haya iniciado el respectivo trámite incidental. 51.5 En el evento en que se haya solicitado la práctica de pruebas, el juez deberá proveer sobre estas, para lo cual determinará si son conducentes, pertinentes y útiles.
Asimismo, decretadas las pruebas, el juez fijará un plazo para su práctica, acorde con los principios que rigen el trámite de las acciones populares o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 51.6 Una vez practicadas las pruebas, el juez procederá a resolver el incidente de desacato, conforme a los parámetros expuestos en esta providencia, para lo cual deberá verificar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo. 51.7 La sanción que se imponga debe ser personal, proporcional, y establecer en forma precisa su monto.
Asimismo, solamente se podrá sancionar la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato, garantizándole sus derechos de contradicción y de defensa. 51.8 La providencia que resuelva el incidente de desacato deberá ser notificada en debida forma. 51.9 En caso de haberse impuesto sanción, el juez deberá remitir el expediente para surtir la consulta prevista en la Ley 472. 51.10 El trámite de desacato tiene por objeto el cumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia y no la sanción en sí misma.
Análisis del caso concreto 52. De conformidad con el marco normativo desarrollado en la parte considerativa de esta providencia, la Sala procede a realizar el análisis y, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 53. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con la consulta de la sanción por desacato. 20 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constatación del ejercicio actual del cargo 54.
Esta Sección ha considerado que la sanción por desacato debe recaer sobre las personas naturales que tengan la capacidad de dar cumplimiento a las órdenes judiciales, toda vez que el objeto del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma sino el cumplimiento de lo ordenado. Al respecto ha sostenido la Sección Primera del Consejo de Estado lo siguiente28: “[…] En el presente asunto sería del caso estudiar si concurren los elementos objetivo y subjetivo, para efectos de analizar si se confirma o no la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Huila al señor […].
Sin embargo, la Sala constató que el sancionado ya no ostenta el cargo de Alcalde del municipio de Neiva, por cuanto este cargo es ejercido actualmente por el señor […]. Recuerda la Sala que el objetivo del desacato no es el de imponer una sanción, sino el de lograr el restablecimiento del derecho vulnerado, para lo cual corresponde verificar no solo si la orden fue cumplida, sino, en el evento de un incumplimiento total o parcial, las razones que lo motivaron, con lo cual el juez encargado del incidente de desacato en acción popular, en uso de sus potestades, podrá desplegar las actuaciones necesarias y pertinentes para lograr la ejecución efectiva de la orden impartida, sin desmedro de la protección concedida en virtud del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.
Así las cosas, y teniendo en cuenta que el señor […] no ostenta en la actualidad el empleo público de Alcalde del municipio de Neiva, para la Sala es claro que esta persona no puede ser sujeto pasivo de la sanción interpuesta inicialmente por el a quo, en tanto que se encuentra imposibilitado para dar cumplimiento a las sentencias proferidas dentro del proceso que nos ocupa.
Lo anterior, en razón a que la ejecución de las órdenes judiciales incumplidas se encuentra directamente relacionada con la investidura del cargo que ocupaba el sancionado al momento de aperturarse el incidente de desacato […]”. 55. En el caso concreto la Sala observa que, de acuerdo con la información reportada en la página web oficial de la Registraduría Nacional29 y de los Municipios de Cuitiva30 y Aquitania31, por un lado, el señor Segundo Aldemar Toca Suárez, persona contra la que se abrió el incidente de desacato mediante la providencia de 5 de mayo de 2021, no ejerce actualmente el cargo de Alcalde del Municipio de Cuitiva; y, por el otro, el señor Héctor Orlando Barrera Cárdenas, persona contra la que se abrió el incidente de desacato mediante la providencia anteriormente indicada, tampoco ejerce en la actualidad las funciones de Alcalde del Municipio de Aquitania. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 21 de mayo de 2020, CP.
Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 410012331000200300658-03. 29 Cfr. https://resultadosprec2023.registraduria.gov.co/alcalde/85/colombia/boyaca/aquitania-puebloviejo. Página web consultada el día 24 de julio de 2024, 3:14 p.m. [en la página de las alcaldías no está actualizado o no aparece el alcalde https://www.cuitiva- boyaca.gov.co/tema/directorio-de-funcionarios.https://www.aquitania-boyaca.gov.co/directorio-de- funcionarios/german-david-chaparro-cardozo ] 30 https://www.cuitiva-boyaca.gov.co/ y https://www.cuitiva-boyaca.gov.co/buscar?q=alcalde 31 https://www.aquitania-boyaca.gov.co/ y https://www.aquitania-boyaca.gov.co/tema/alcaldia 21 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56.
En este estado del estudio, es necesario precisar que esta Sección ha admitido en estos casos que la información sobre los nombramientos de los funcionarios responsables de cumplir con la orden judicial sea obtenida de las páginas web de las entidades32. 57. Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala considera que las personas contra las que se dio apertura el incidente de desacato mediante el auto de 5 de mayo de 2021, anteriormente indicado, carecen de competencia para cumplir las órdenes judiciales a cargo de los municipios de Aquitania y Cuitiva; y, por lo tanto, resulta imposible que estas personas lleven a cabo cualquier acción destinada a garantizar los derechos e intereses colectivos objeto de protección, mediante el cumplimiento de la sentencia de 10 de agosto de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 58.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera que se debe realizar un análisis en torno a la individualización de la sanción y del funcionario en relación con la cual se impone, como garantía del debido proceso en el trámite de desacato. La individualización de los funcionarios a quienes se impuso la sanción por desacato 59. El Tribunal Administrativo de Boyacá profirió auto de 5 de mayo de 2021, mediante el cual inició trámite incidental de desacato contra “[…] Ministro de Medio Ambiente y Desarrollo Rural, el doctor Carlos Eduardo Correa Escaf; del alcalde del municipio de Tota, Eriverto Cruz Riaño; del alcalde de Aquitania, Héctor Orlando Barrera Cárdenas; el alcalde de Cuitiva, Segundo Aldemar Toca Suárez; y del director de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ, Herman Amaya Téllez. […]” y ordenó surtir traslado por tres días para que informaran de manera detallada las razones por las cuales no habían dado cumplimiento a la orden impartida en la sentencia de 10 de agosto de 2010. 60.
El Tribunal profirió posteriormente el auto de 26 de junio de 2024 mediante el cual dispuso sancionar “[…] al alcalde del municipio de Aquitania por el incumplimiento de la orden contenida en el ordinal 3° de la sentencia […] [y] al alcalde del Cuitiva por el incumplimiento de la orden contenida en el ordinal 7° 32 Ver entre otros: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;
C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés; auto de 21 de mayo de 2020; núm. único de radicación: 410012331000200300658-03 (AP)A. 22 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la sentencia proferida por este Tribunal el 10 de agosto de 2006 […]”; razón por la cual les impuso respectivamente una “[…] multa [para cada uno] equivalente a cuatro (4) salarios mínimos mensuales legales vigentes […]”. 61.
En punto a la obligación de individualizar a las personas naturales responsables del cumplimiento de las órdenes judiciales que se han impuesto a personas jurídicas, esta Sección ha sostenido lo siguiente33: “[…] Como se indicó en el acápite denominado […] Marco normativo y jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite de las acciones populares […], el juez debe: i) abrir incidente de desacato específicamente contra la persona natural encargada del cumplimiento de la orden judicial, toda vez que el trámite sancionatorio es personal y no institucional; ii) garantizar el ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa de la persona natural respecto de la cual se inició el incidente y durante todo el trámite procedimental; iii) sancionar solamente a la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato; y iv) notificar las providencias, que se profieren en el trámite incidental de desacato, en debida forma.
De lo anterior, la Sala concluye que la sanción impuesta en sede de desacato recae sobre la persona que incumple la orden judicial o aquella que “[…] tenga la representación de la persona jurídica a la cual se le impartió la orden de amparo […]”34 de los derechos e intereses colectivos, toda vez que es a la persona a quien se le debe analizar la conducta activa u omisiva y frente a la cual tiene efecto persuasivo la imposición de la sanción. Así lo precisó esta Sección en la providencia del 28 de julio de 2016, en la que se indicó que “[…] el trámite incidental debe adelantarse en contra del funcionario que representa la persona jurídica destinataria de la orden, quien debe ser individualizado con sus correspondientes nombres y apellidos con el fin de salvaguardar los derechos al debido proceso y de defensa, y respecto del cual se debe estudiar si su conducta fue omisiva, negligente o, si por el contrario, se encentra alguna excusa que justifique el incumplimiento de la orden judicial.
Una vez se evalúen estos aspectos, el juez constitucional debe determinar si hay lugar o no a la imposición de la sanción por desacato, la cual, se repite, solamente debe recaer en quien tenga la posibilidad de dar cumplimiento a la orden judicial desconocida […]”35. (Destacado fuera del texto). 62. Aunado a lo anterior, la Sala destaca que la sanción impuesta en un incidente de desacato, en el marco de la acción popular o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, es personal y el juez debe garantizar que la persona sancionada sea la misma contra la cual se abrió y tramitó, con el objeto de ser congruente y permitir el ejercicio del derecho al debido proceso.
Por lo tanto, la falta de consonancia entre el auto de apertura y el auto sancionatorio implica que el procedimiento no atendió a los principios del derecho sancionatorio. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de abril de 2020, CP. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 130012331000201200500-01. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 28 de julio de 2016, Radicación 25000-23-41-000-2015-02098-01, C.P. María Elizabeth García González. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 28 de julio de 2016, Radicación 25000-23-41-000-2015-02098-01, C.P. María Elizabeth García González. 23 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63.
Sobre el particular, esta Sección ha considerado que “[…] la sanción por desacato a la orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, la misma es de carácter personal y no institucional; lo que se colige de que la multa pueda ser conmutable en arresto, por tanto, esta última modalidad de sanción procede respecto de la persona responsable del incumplimiento sin que sea aplicable a la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada.
Bajo estos presupuestos, en criterio de la Sala36, en aquellos casos en los que la orden se hubiere impartido de manera genérica a una autoridad o entidad pública, el juez que conoce del desacato deberá adelantar el trámite del incidente vinculando, en primer término, al representante legal de la entidad, en atención a lo dispuesto por los artículos 159 y 160 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo37, a quien deberá individualizar con nombre y apellido38, puesto que con ello se garantiza tanto el debido proceso al incidentado como el respeto por los principios del derecho sancionatorio y así se logra el propósito del trámite incidental que es el debido y eficaz cumplimiento de la orden de amparo, previa determinación del responsable de allanarse a lo dispuesto por el juez constitucional […]”39 (Destacado fuera de texto). 64.
De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, la Sala reitera que la sanción debe imponerse directamente a la persona natural individualizada y no simplemente al cargo que esta ocupa. En ese orden, la Sala observa, en primera medida, que, en el caso sub examine, el Tribunal Administrativo de Boyacá, al iniciar el procedimiento incidental individualizó a las personas competentes para cumplir las órdenes impartidas en la sentencia de 10 de agosto de 2006, por lo que se considera que cumplió inicialmente con este requisito en cuanto la apertura del incidente se realizó en relación con los señores Héctor Orlando Barrera Cárdenas y Segundo Aldemar Toca Suárez, en sus condiciones de alcaldes municipales. 36 Criterio jurisprudencial de la Sala, expresado en la providencia del 28 de julio de 2016.
Expediente: 54001- 23-33-000-2014-00421-03. Actor: Alcides Vega Mora. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 37 Criterio jurisprudencial de la Sala, expresado en la providencia del 20 de junio de 2013, expediente 2012- 01321-01, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 38 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección “A”.
Sentencia de 12 de noviembre de 2015. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2014-03252-02. Actor: Carlos Soto Vásquez en representación de Andrés Felipe Soto Gordillo. C.P.: Gabriel Valbuena Hernández. “En ese sentido, a efecto de verificar la responsabilidad subjetiva del obligado a cumplir la orden de tutela, es necesario que esté debidamente individualizado (nombres y apellidos) para salvaguardar elementales principios del debido proceso, pues es sabido que mediante el trámite incidental no se propende por sancionar un cargo, sino a la persona que lo ostenta.
Del mismo modo, es menester verificar que el fallo presuntamente insatisfecho haya sido notificado de forma efectiva al destinatario”. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés; auto de 13 de julio de 2017; núm. único de radicación: 730012333000201000477-01 24 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65.
No obstante, la Sala observa que se omitió el deber de individualizar a los sancionados en la providencia del 26 de junio de 2024, en la medida en que las sanciones se impusieron en relación con el “alcalde del municipio de Aquitania” y el “alcalde del Cuitiva”, lo que implica no solo un desconocimiento del debido proceso en los términos anteriormente indicados sino que genera incertidumbre en torno a la persona natural sancionada si se tiene en cuenta que unas fueron las personas que tenían la condición de alcaldes municipales de Aquitania y Cuitiva al momento de la apertura del incidente de desacato y otras las que tienen dicha condición al momento en que se profiere el auto que impone la sanción. Se trata de una omisión que contraviene los principios de personalidad de las sanciones, en tanto no puede extenderse a un sujeto distinto del infractor contra el que se dio apertura y que tiene la potencia para afectar los derechos de contradicción y de defensa, vulnerando el principio de debido proceso en el trámite sancionatorio. 66.
En ese orden de ideas, la Sala considera probado que, en este caso, no solamente las personas contra las que se inició el trámite incidental de desacato no ejercen en la actualidad los cargos que permitan el cumplimiento de las órdenes que motivaron la apertura del trámite incidental de desacato, sino que no se individualizó en debida forma en el auto que impuso las sanciones por desacato a las personas responsables, lo que impone a la Sala la obligación de revocar la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en los términos anteriormente indicados. 67.
Por último, siguiendo el criterio de la Sección expuesto en la providencia de 3 de febrero de 202340, se ordenará al Tribunal Administrativo de Boyacá que, de considerarlo necesario y en el marco de la autonomía judicial, de apertura a un incidente de desacato contra quienes tengan las condiciones de actuales alcaldes de los municipios de Aquitania y Cuitiva, garantizando, en especial, los derechos del debido proceso y de contradicción y de defensa de las personas naturales debidamente individualizadas y notificadas personalmente al correo personal o personal institucional, en los términos de la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, así como garantizando la congruencia entre la persona natural contra la que se da apertura del incidente de desacato y la persona en relación con la cual se impone la sanción. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 3 de febrero de 2023.
CP. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 080012333000201400656-02. 25 Número único de radicación: 150012331000200500203-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusiones de la Sala 68. La Sala revocará el auto de 26 de junio de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante el cual se resolvió el incidente de desacato en el sentido de sancionar al “alcalde del municipio de Aquitania” y al “alcalde del Cuitiva” y se ordenará al Tribunal que, de considerarlo necesario y en el marco de la autonomía judicial, de apertura a un incidente de desacato contra quienes tengan en la actualidad las condiciones de actuales alcaldes de los municipios de Aquitania y Cuitiva, garantizando en todo caso el derecho del debido proceso y de contradicción y de defensa.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto de 26 de junio de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Boyacá que, de considerarlo necesario y en el marco de la autonomía judicial, de apertura a un nuevo incidente de desacato contra los responsables del cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia de 10 de agosto de 2006, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.