Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D.C., once (11) de diciembre dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001 23 33 000 2018 00196 01 (1859-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ꟷUGPPꟷ.

Demandado: Mercedes Díaz de Belalcázar Temas: Lesividad. Término para ejercer acciones administrativas y judiciales. Artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ꟷUGPPꟷ, por 2 Radicación: 52001 23 33 000 2018 00196 01 (1859-2022) Demandante: UGPP conducto de apoderado, formuló demanda, en la modalidad de lesividad, en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones 7371 del 21 de julio de 1995 y 22368 del 19 de noviembre de 1997, por medio de las cuales le reconoció y reliquidó, respectivamente, la pensión gracia que hoy devenga la accionante.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó que se ordene a la señora Mercedes Díaz de Belalcázar devolver, debidamente indexados, todos los dineros que le fueron pagados por concepto de pensión gracia. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Mercedes Díaz nació el 21 de abril de 1931 y prestó los siguientes servicios en calidad de docente oficial: a. Departamento de Boyacá: del 20 de febrero de 1955 al 12 de enero de 1956. b. Secretaría de Educación de Bogotá: del 21 de junio de 1956 al 30 de marzo de 1966. c. Ministerio de Educación Nacional – Normal Nacional para Señoritas Santa Marta: del 11 de abril de 1966 al 31 de diciembre de 1968. d. Ministerio de Educación Nacional – Normal Nacional para Señoritas de Cali: del 1 de enero de 1968 al 30 de agosto de 1970. e. Ministerio de Educación Nacional – Instituto Nacional de Educación Media Diversificada de Cali: del 1 de septiembre de 1970 al 30 de abril de 1971. f. Ministerio de Educación Nacional – Instituto Nacional de Educación Media Diversificada de Pasto: del 1 de mayo de 1971 al 9 de agosto de 1996. ii) El 21 de julio de 1995, Cajanal profirió la Resolución 7371, por medio de la cual reconoció una pensión gracia de jubilación en favor de la accionada, efectiva a partir del 29 de diciembre de 1989, pero con efectos fiscales desde el 2 de noviembre de 1991, por prescripción trienal, en cuantía de $ 20.398.79. 3 Radicación: 52001 23 33 000 2018 00196 01 (1859-2022) Demandante: UGPP iii) El 19 de noviembre de 1997, Cajanal emitió la Resolución 22368 en la que reliquidó la pensión gracia de la señora Mercedes Díaz, en atención al retiro definitivo del servicio que ocurrió el 9 de agosto de 1996 y se elevó la cuantía de la mesada a $ 569.720.98. iv) Las vinculaciones laborales de la demandada fueron en calidad de docente nacional, razón por la que no tenía derecho a la pensión gracia concedida. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron el preámbulo y los artículos 13, 29 y 128 de la Constitución Política de 1991; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 33 de 1937, 37 de 1933, 24 de 1947, 4 de 1966, 224 de 1972, 33 de 1985, 62 de 1985, 71 de 1988, 91 de 1989; y el Decreto 1743 de 1966. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la entidad manifestó que la señora Mercedes Díaz laboró al servicio del Ministerio de Educación Nacional, como docente nacional, de acuerdo con el concepto rendido por esa cartera ministerial, en el que se indicó que las Instituciones de Educación Media Diversificada ꟷINEMꟷ fueron creadas por el gobierno nacional, cuya administración fue delegada al Instituto Colombiano de Construcciones Escolares, por lo que los nombramientos efectuados por esa entidad no pueden entenderse como territoriales.

Con base en el anterior argumento, el tiempo de servicio acreditado por la accionada no puede entenderse como nacionalizado, distrital, departamental o municipal y, en ese sentido, no cumple con el requisito de los 20 años de servicio en dichos sectores, el cual indispensable para el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación. 1.2.

Contestación de la demanda 4 Radicación: 52001 23 33 000 2018 00196 01 (1859-2022) Demandante: UGPP El curador ad litem designado por el Tribunal Administrativo de Nariño para asumir la defensa de la señora Mercedes Díaz de Belalcázar se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones:1 i) Los actos administrativos demandados fueron expedidos con apego a la ley y no fueron emitidos como resultado de un fraude o por medios ilegales, por el contrario, las mesadas pensionales fueron percibidas de buena fe. ii) No es admisible que más de 20 años después del reconocimiento, se pretenda el reintegro de dineros devengados con ocasión de una mesada pensional que se adquirió con pleno convencimiento de tener derecho a ella 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 17 de noviembre de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:2 i) De acuerdo con el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación depende no solo del cumplimiento de los requisitos de edad, prestación del servicio con honradez y no percibir otra pensión o recompensa de carácter nacional, sino que también exige acreditar con un tiempo de servicio de 20 años, los cuales deben haber sido prestados en el orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible acumular tiempo de servicio en el sector nacional. ii) De acuerdo con el material probatorio aportado al proceso, la accionada cuenta con un total de 16 años, 3 meses y 41 días [sic] computables para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, en atención a que fueron prestados en instituciones del orden territorial; sin embargo, el tiempo docente al servicio de los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada de Cali y Pasto son de 1 Documento 144 del expediente digital de la primera instancia. 2 Expediente digital de la primera instancia. 5 Radicación: 52001 23 33 000 2018 00196 01 (1859-2022) Demandante: UGPP índole nacional, por lo que no pueden ser tenidos en cuenta. iii) La citada conclusión obedece al certificado aportado por la Institución Educativa Municipal ꟷINEMꟷ Luis Delfín Insuasty Rodríguez de Pasto en el que se da cuenta que dicho plantel es de carácter nacional y que los recursos con los cuales se pagaban los salarios provenían de la Nación. iv) A pesar de que se demostró que la demandada no cumplía con la totalidad de requisitos para ser titular de un derecho pensional de gracia, no se acreditó que hubiere actuado de mala fe, sino que fue Cajanal la entidad que incurrió en una aplicación indebida de la norma, por lo que se encuentra desvirtuado el principio de buena fe. 1.4.

El recurso de apelación La parte demandada presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, mientras que la parte accionante se adhirió a dicho recurso, de acuerdo con las siguientes razones: 1.4.1. Parte demandada3 i) La señora Mercedes Díaz tiene derecho a conservar la pensión gracia que le fue legalmente reconocida por Cajanal por medio de un acto administrativo debidamente sustentado, notificado y ejecutoriado, que generó una situación jurídica particular y concreta, revestida de legalidad de acuerdo con los principios de buena fe y respecto acto propio. ii) La señora Mercedes Díaz cuenta con más de 90 años de edad [para el momento de interposición del recurso] y padece cáncer, por lo que su mesada pensional es el único sustento que le permite garantizar sus necesidades básicas. 3 Documento 52 del expediente digital de primera instancia. 6 Radicación: 52001 23 33 000 2018 00196 01 (1859-2022) Demandante: UGPP 1.4.2.

Apelación adhesiva4 La UGPP, por medio de apoderado judicial, presentó recurso de apelación adhesivo en el que manifestó estar inconforme con la negativa frente a la pretensión de reintegro de los dineros pagados por concepto de pensión gracia y solicitó que se acceda al restablecimiento del derecho solicitado. 1.5. Intervenciones en segunda instancia Las partes no se pronunciaron en esta oportunidad. 1.6.

El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.5 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el escrito de apelación,6 a la Sala le corresponde establecer si deben anularse las Resoluciones 7371 del 21 de julio de 1995 y 22368 del 19 de noviembre de 1997, por medio de las cuales se reconoció y reliquidó la pensión gracia de la señora Mercedes Díaz de Belalcázar.

No obstante, previo a resolver el asunto, en atención a que el artículo 187 del CPACA dispone que «[e]n la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, 4 Documento 55 del expediente digital de la primera instancia. 5 Constancia 56 del expediente de segunda instancia. 6 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 7 Radicación: 52001 23 33 000 2018 00196 01 (1859-2022) Demandante: UGPP sin perjuicio de la no reformatio in pejus», la Sala realizará un análisis en punto a definir la aplicabilidad del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 al presente asunto, y, en consecuencia, determinar si operó o no el fenómeno jurídico de la caducidad. 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1 Del fenómeno jurídico de la caducidad en asuntos pensionales, y las modificaciones introducidas por la Ley 2381 de 16 de julio de 2024 Esta Subsección ha señalado que la caducidad es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.

De ahí que el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de aquellos, en desarrollo del principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal.7 Por consiguiente, la obligación de promover la demanda dentro del término previsto por el legislador es un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 numeral 1, literal c) del CPACA, las demandas iniciadas contra actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas podrán presentarse en cualquier tiempo; sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

No obstante, la Ley 2381 de 2024, por la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 26 de septiembre de 2024, radicados: 17001 23 33 000 2020 00060 01 (1784–2022) y 08001 23 33 000 2013 00161 01 (1132-2015). 8 Radicación: 52001 23 33 000 2018 00196 01 (1859-2022) Demandante: UGPP disposiciones, en el artículo 86, instituyó el término con el que se cuenta para interponer las acciones administrativas y contencioso administrativas en lo que respecta a las pensiones que ya fueron reconocidas, de la siguiente manera: Artículo 86.

Término para Ejercer Acciones Administrativas y Contencioso Administrativas Respecto de las Pensiones Reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley (negrilla fuera del texto).

A partir de lo anterior se puede concluir lo siguiente: i) Las acciones administrativas y contencioso administrativas se deberán ejercer dentro del término de 5 años contados a partir del reconocimiento de la pensión. ii) La única excepción a esa regla ocurre frente a las pensiones reconocidas con fraude o ante la comisión de algún delito. iii) En los casos en que se hayan iniciado acciones administrativas o contencioso administrativas, cuando hubiere expirado el término de 5 años, que se encuentren en curso, se aplicará el fenómeno de la caducidad a partir de la vigencia de la referida ley. iv) En los asuntos en los que ya se hubieren decidido las acciones administrativas y/o contencioso administrativas presentadas respecto a un 9 Radicación: 52001 23 33 000 2018 00196 01 (1859-2022) Demandante: UGPP reconocimiento pensional, podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión dentro del término de 5 años contados a partir de la entrada en vigor de dicha ley.

Del estudio de la norma en comento advierte la Sala que el legislador, en la exposición de motivos del proyecto de ley,8 optó por acoger un término similar al que fue aplicado para las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con sustento en lo plasmado en la sentencia C-835 de 2003 por medio de la cual la Corte Constitucional analizó las consecuencias de no establecer un límite temporal para que la administración solicitará la revisión de decisiones que otorgaron derechos pensionales, y recordó que la jurisprudencia de esa Corporación ha señalado que definir un término para acudir ante la jurisdicción no vulnera el acceso a la administración de justicia, pues se debe entender que la caducidad «es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo» y que con ella se busca hacer realidad los principios de seguridad y certeza jurídica.9 De igual modo, aprecia la Sala que la finalidad de la norma objeto de análisis es evitar que las pensiones reconocidas queden expuestas de manera perpetua y sin límite a una solicitud de revisión, lo que podría vulnerar el derecho al debido proceso y a la seguridad jurídica de los pensionados.

De otro lado, en torno a la vigencia del referido artículo 86, se tiene que la Ley 2381 de 2024, señaló lo siguiente: Artículo 94. Vigencia. El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 1° de julio de 2025. Artículo 95. Derogatorias. La presente ley rige a partir de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias. 8 Visibles en las Gacetas del Congreso de la República 603 de 17 de mayo de 2024 y 700 de 29 de mayo de 2024. 9 Corte Constitucional.

Sentencia C – 418 de 1994. 10 Radicación: 52001 23 33 000 2018 00196 01 (1859-2022) Demandante: UGPP Sin perjuicio de lo anterior, las normas continuarán vigentes para atender el Régimen de Transición y el régimen de aquellos ya pensionados al momento de expedirse esta ley. Al tenor de las anteriores disposiciones, se observa que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente desde el momento en que se sancionó dicha ley, esto es, el 16 de julio de 2024, fecha de publicación en el Diario Oficial 52.819,10 pues, el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, únicamente difirió la entrada en vigencia de las disposiciones atinentes al sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, a partir del 1° de julio de 2025.11 2.3.

El caso concreto. Análisis de la Sala La Sala considera necesario señalar que, tal como se explicó en el marco normativo de esta providencia, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 dispuso un término de caducidad de 5 años para presentar acciones administrativas y contencioso administrativas frente a pensiones reconocidas, norma que se encuentra vigente y resulta aplicable, incluso, a los procesos que se hallan en curso.

En ese orden, resulta necesario verificar la oportunidad en la interposición del medio de control de la referencia. En el escrito de demanda, la UGPP solicitó la nulidad de la Resoluciones 7371 del 21 de julio de 1995 y 22368 del 19 de noviembre de 1997, por medio de las cuales la extinta Cajanal le concedió a la señora Mercedes Díaz de Belalcázar una pensión gracia de jubilación y reajustó dicha mesada, respectivamente; el presente medio de control fue radicado el 10 de mayo de 2018,12 es decir, más de 21 años después 10 http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=55e8e6ab1125b768d5f05f27de9e 11 La Corte Constitucional en sentencia C-957 de 1997, se refirió a la vigencia de la ley, en el siguiente sentido: “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” 12 Folio 15 del expediente físico. 11 Radicación: 52001 23 33 000 2018 00196 01 (1859-2022) Demandante: UGPP del reconocimiento y reliquidación del derecho.

En ese orden, en el sub lite operó el fenómeno jurídico de la caducidad, toda vez que la demanda se presentó por fuera del término de 5 años contados a partir del reconocimiento de la pensión, establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Se hace énfasis en que revisados los fundamentos del libelo no se advierte que la entidad hubiere argumentado que la prestación se obtuvo de manera fraudulenta o por la comisión de algún delito, por lo que el asunto no se encuadra en las excepciones planteadas en la norma ibidem para inaplicar el término referido.

Por consiguiente, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para en su lugar declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control. 2.4. De la condena en costas En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas; no obstante, actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.

En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4.° del artículo 365 del CGP; sin embargo, no hay lugar a condena en costas de ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la entidad en defensa jurídica de sus intereses, máxime cuando lo aquí resuelto tiene fundamento en la reciente Ley 2381 de 2024, que implementó un término para el ejercicio de las pensiones reconocidas. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, la Sala concluye que en el asunto objeto de análisis operó el fenómeno jurídico de la caducidad, por cuanto 12 Radicación: 52001 23 33 000 2018 00196 01 (1859-2022) Demandante: UGPP se excedió ampliamente el término o la oportunidad para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, razón por la cual la decisión del a quo debe ser revocada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 17 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, para en su lugar declarar probada de oficio la excepción de caducidad, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, de conformidad con las consideraciones expuestas.

Segundo. Sin condena en costas. En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MLBC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.