Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-01420-01 Demandante: E.S.E. SALUD YOPAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Tema: Tutela contra providencia judicial – Defectos fáctico y desconocimiento del precedente SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte demandante contra el fallo proferido el 22 de abril de 2022 por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación que decidió: “PRIMERO: Negar el amparo solicitado por la E.S.E. Salud Yopal, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia. (…)” I.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo La Empresa Social del Estado Salud Yopal, a través de apoderado judicial, ejerció acción de tutela1 con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso y del principio de seguridad jurídica, garantías que estimó vulneradas con ocasión de la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Casanare, por medio de la cual se revocó la decisión dictada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal que había declarado 1 La acción de tutela se presentó a través de la aplicación de tutela de la Rama Judicial el 28 de febrero de 2022.

Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada, para en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda y declarar la existencia del contrato realidad.

Esta decisión se presentó en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado número 85001333300120160024100/01, interpuesto por el señor Héctor Julio Moreno Barrera contra la E.S.E. Salud Yopal. En consecuencia, el demandante solicitó: «PRIMERA: DECLARAR que la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE vulneraron los derechos fundamentales de mi mandante E.S.E. SALUD YOPAL al acceso a la justicia, seguridad jurídica y debido proceso, con ocasión a la expedición de la sentencia de segunda instancia de fecha 18 de noviembre de 2021 por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación presentado por el señor HÉCTOR JULIO MORENO contra la providencia emitida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, dentro del proceso referenciado en los hechos.

SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS la decisión de segundo grado proferida por el TRIBUNAL ADMINITRATIVO DE CASANARE de fecha 18 de noviembre de 2021. TERCERA: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que como consecuencia de lo anterior REVISE NUEVAMENTE la decisión proferida el 18 de noviembre de 2021 por medio del cual se profirió sentencia de segunda instancia, y se profiera nueva decisión dentro del proceso en mención, para que en su lugar se confirme la decisión adoptada por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal.» (Sic para toda la cita). 2.

Hechos Indicó que el señor Héctor Julio Moreno Barrera estuvo vinculado a la E.S.E. Salud Yopal a través de la celebración de algunos contratos de prestación de servicios. Señaló que el señor Moreno Barrera interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la entidad con el fin de reclamar supuestos derechos laborales y prestacionales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades.

La demanda le correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal y se le asignó el número de radicación 85001333300120160024100. Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que durante el trámite judicial en primera instancia se logró demostrar que no existió una relación de subordinación y, en consecuencia, mediante sentencia del 9 de julio de 2020 se declararon probadas las excepciones propuestas por la entidad y se negaron las pretensiones de la demanda.

Sostuvo que, contra esa decisión, el señor Moreno Barrera interpuso el correspondiente recurso de apelación, el cual fue dirimido por el Tribunal Administrativo de Casanare mediante providencia del 18 de noviembre de 2021, por medio de la cual se revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, se declaró la existencia de la relación laboral.

Añadió que, dentro de las consideraciones del despacho, el tribunal expuso que los contratos de prestación de servicios celebrados entre el señor Moreno Barrera y la E.S.E. Salud Yopal fueron mecanismos para disfrazar una verdadera relación laboral, puesto que, en su criterio, se acreditaron los elementos de esta, es decir, la subordinación, la prestación personal del servicio y la remuneración. Explicó que la sentencia declaró la existencia de la relación laboral desde el 5 de enero de 2006 al 30 de diciembre de 2013 y ordenó el pago de las prestaciones sociales legales. 3.

Sustento de la petición A juicio de la parte actora la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en un defecto fáctico porque no se hizo una valoración probatoria adecuada, puesto que en el proceso se demostró que la vinculación suscrita entre el señor Héctor Julio Moreno Barrera y la E.S.S. Salud Yopal fue netamente contractual, pues en efecto la naturaleza de los servicios contratados requería unas directrices o instrucciones para su efectiva prestación, sin que estas demostraran el elemento de la subordinación, sino simplemente el cumplimiento de los fines contractuales.

Expuso que dentro del contrato se estipulaban ciertas actividades que se debían cumplir dentro del horario en el que el señor Moreno Barrera se encontraba en la entidad, ya que de otra manera no podrían cumplirse. Añadió que los contratos de prestación de servicio, la hoja de vida, el manual de funciones y el expediente contractual no prueban la existencia de una relación laboral subordinada.

Aclaró que de las pruebas testimoniales recaudadas se pudo constatar que el señor Moreno Barrera no cumplía un horario laboral, que los mismos se pactaban de manera conjunta mensualmente y que las actividades debían ejecutarse en ese tiempo, pues debido a la naturaleza del contrato, era imposible que se desarrollara Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en un horario diferente.

Sostuvo que la sentencia atacada consideró que la subordinación se determinaba por la necesidad permanente del servicio, sin embargo, el testimonio de la señora Esperanza Castellanos fue enfático en precisar que durante el término en el que no se tenía contrato, el señor Héctor Julio no debía prestar sus servicios y Blekis Acosta relató que se contrataba de conformidad con la necesidad de la EPS, es decir, no era una actividad permanente de la entidad.

Añadió que la autoridad judicial demandada concluyó que existía sujeción a las directrices de la entidad, pero eso no estaba probado en el expediente porque lo que se demostró fue la existencia de unas actividades propias de la coordinación del contrato de prestación de servicios, con el fin de asignar las labores que durante el mes debían cumplir los contratistas.

Expuso que, en cuanto a la subordinación y el cumplimiento de órdenes, el tribunal demandado señaló que existía un odontólogo asignado por la ESE Salud Yopal que ejercía como coordinador quien se encargaba de llamar para verificar si se estaban en campañas rurales o en los colegios, pero pasó por alto que, de acuerdo con la estructura de la entidad, no existe un cargo de planta de coordinador odontólogo, tampoco un profesional de planta y tampoco está demostrado que las llamadas llevan inmersas un poder de subordinación o una simple coordinación administrativa.

Aclaró que del acervo probatorio allegado al expediente se observó que la vinculación suscrita entre el señor Héctor Moreno y la E.S.E. Salud Yopal fue netamente contractual, pues de la naturaleza de los servicios contratados, esto es, las actividades de promoción y prevención requerían para su efectiva prestación de las directrices e instrucciones dictadas, sin que estas sean propiamente como un elemento de subordinación. Indicó que no era posible concluir que con la asignación de pacientes se demostraba la subordinación, pues esa actividad se hacía desde la óptica de la coordinación para que el servicio se prestara de forma organizada y de acuerdo con las cláusulas pactadas en los contratos de prestación de servicios.

Por esto, no era posible afirmar que las labores encomendadas se ejecutaron en sujeción de órdenes y condiciones que desbordaban las necesidades de la coordinación y que con esto se acreditara la subordinación. Manifestó que, si la autoridad judicial demandada hubiese valorador en debida forma los documentos, esto es, los contratos de prestación de servicios, la hoja de vida del señor Moreno Barrera, el manual de funciones y los expedientes contractuales, y los testimonios aportados como pruebas debió encontrar probado que: Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. No existió una relación subordinada, toda vez que el cumplimiento de las actividades contractuales se ejecutó de forma coordinada entre contratante y contratista. b. No hubo cumplimiento de un horario. c. Las actividades se ejecutaron dentro del margen del contrato de prestación de servicios bajo la supervisión de la entidad para que las mismas se ejecutaran en debida forma, sin que ello implique subordinación. Concluyó que no se demostraron los elementos de una relación laboral pues el señor Moreno Barrera no se encontraba subordinado porque gozaba de autonomía e independencia plena en la ejecución de las actividades contractuales.

Extrajo apartes de los testimonios rendidos por las señoras Aura María Robles Dunza, Ana Ruth Ramírez Fonseca, Luz Elvira Suarique Antipara, Esperanza Castellanos Taborda y Belkis Xiomara Acosta Fonseca. Precisó que el Tribunal Administrativo de Casanare profirió una decisión sin motivación las cuales afectaron la legalidad y vulneraron los derechos fundamentales de la empresa social del Estado, esto porque incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas documentales y testimoniales allegadas al proceso.

Alegó que la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 2021, SU-025-CE-S2-2021 advirtió que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus coordinadores o tener que reportar informes de resultados.

Explicó que el máximo órgano de lo contencioso administrativo consideró, sobre el horario de labores, que no siempre que se establezca o se imponga una jornada laboral al contratista significa que existe, necesariamente, subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada, ya que ciertas actividades de la administración requieren la incorporación de las jornadas laborales o los turnos, por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario puede ser un indicio de la existencia de una subordinación, tal circunstancia debe ser valorada en función del objetivo contractual.

Manifestó que cuando el tribunal encontró probada la subordinación por el supuesto cumplimiento de un horario, desconoció el precedente jurisprudencial señalado, de un lado porque no se tuvo en cuenta que no existe ninguna prueba Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co documental que acredite el cumplimiento de horarios y existen testimonios contrapuestos respecto de dicha circunstancia y, por otro lado, toda vez que el cumplimiento de un horario no es prueba de la existencia de una relación laboral subordinada.

Alegó que también se incurrió en un defecto sustantivo porque con las pruebas testimoniales allegadas al proceso se acreditó que el señor Héctor Julio Moreno cumplía cabalmente con sus actividades contractuales en el tiempo de funcionamiento de la entidad, sin que ello implicara el cumplimiento de un horario. 4. Actuación procesal en primera instancia Mediante auto del 4 de marzo de 2022, la magistrada ponente de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar esa decisión al Tribunal Administrativo de Casanare y vincular, en calidad de tercero, al señor Héctor Julio Moreno Barrera.

Además, se requirió al Juzgado Primero Administrativo de Yopal que remitiera el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 85001333300120160024100/01. 5. Contestaciones e intervenciones 5.1. Tribunal Administrativo de Casanare El ponente de la decisión atacada rindió el informe solicitado en los siguientes términos: Señaló que, contrario a lo expuesto por la parte demandante, la motivación de la sentencia censurada plasmó un marco teórico claro que identificó la línea consolidada del superior funcional y los matices del juzgamiento horizontal, examinó detalladamente la evidencia documental, escudriñó las fuentes orales, concluyó, a partir del análisis crítico de todas las pruebas, que se acreditaron los elementos constitutivos de las relaciones laborales disimuladas por OPS y CPS, en particular: 1) la prestación personal del servicio; 2) remuneración; 3) ejecución in situ con los elementos y las instalaciones asignadas por la ESE; 4) usuarios externos, horarios y actividades asistenciales determinados por la ESE y 5) prolongada duración de las aludidas actividades misionales.

Expuso que no se esquivó la carga de la motivación, ni se dejaron de apreciar las pruebas, no se prescindió de expresar claras y concretas conclusiones probatorias, ni se estructuró una premisa fáctica de fallo a partir del un único elemento, supuestamente, los horarios. Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Añadió que la Sala encontró suficiente recaudo para acceder a las pretensiones de la demanda y que la valoración, las conclusiones y el sentido de la sentencia difiera con la posición de la parte no significa que se haya incurrido en los defectos alegados. 5.2.

Héctor Julio Moreno Barrera El demandante del proceso iniciado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto contra la E.S.E. Salud Yopal se pronunció sobre la demanda de acción de tutela, en los siguientes términos: Expuso que la empresa social del Estado pretende un tercer examen procesal convirtiendo la acción de tutela en otra instancia y busca un nuevo examen de las circunstancias ya analizadas en las etapas procesales adelantadas en el trámite judicial de nulidad y restablecimiento del derecho.

Alegó que el Tribunal Administrativo de Casanare actuó conforme a derecho y consultó los precedentes jurisprudenciales tanto del Consejo de Estado con de la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia en torno al reconocimiento de la existencia de la relación laboral. Adujo que los testimonios alegados como indebidamente valorados fueron estudiados por la autoridad judicial demandada en sana crítica y de estos se pudo concluir que no hay coordinación y colaboración para que de allí se derivara una orden de prestación de servicios al tenor de la Ley 80 de 1993 sino todo lo contrario, esto es, la existencia de una relación laboral en un cargo que era de carrera administrativa pero que por restructuración fue eliminado de la planta de personal.

Explicó que no se desconocieron las pruebas obrantes en el proceso ni la legislación que regula la materia o se desconoció la jurisprudencia de las altas cortes que regulan el contrato de realidad. 6. Sentencia de primera instancia La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 22 de abril de 2022, negó la acción de tutela con base en el siguiente análisis: Una vez analizada la providencia atacada, precisó que, contrario a lo que sostuvo la parte demandante, la conclusión del tribunal respecto de la existencia de la subordinación estuvo soportada en las pruebas documentales y testimoniales aportadas al proceso.

Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que no es irracional concluir que se acreditó la subordinación como consecuencia de diferentes situaciones como la necesidad permanente del servicio contratado entre el año 2006 y el año 2013, el lugar de la prestación de este, las directrices de la entidad para atender a los pacientes en horarios fijos, la realización de campañas en colegios y zonas rurales del Municipio de Yopal y las instrucciones emanadas de un odontólogo como coordinador.

Explicó que el hecho de que algunos de los testimonios no refieran todas o una situación concreta o que ellos no sean unánimes o convergentes, no significa que la decisión carezca de fundamentos probatorios, de hecho, la entidad demandante pretende sugerir una valoración aislada e insular de algunos relatos para desmerecer la tesis de la sentencia, sin tener en cuenta que la valoración probatoria se realiza de manera sistemática.

Consideró que la entidad demandante desacierta cuando afirma que no podía hablarse de subordinación por falta de elementos probatorios documentales, puesto que aceptar dicha premisa equivale a indicar que existe un sistema legal de la prueba tarifado que no ha sido previsto por el legislador. Además, contrario a esto, lo cierto es que el ordenamiento jurídico establece que, en materia de valoración probatoria, gobierna el principio de la sana crítica o de la apreciación razonada de las pruebas, actividad en la cual el fallador es libre de formarse su convencimiento sobre la verificación de los enunciados fácticos, a partir de un análisis conjunto e integral de los elementos probatorios, pero sujeta a las reglas de la lógica y de la experiencia, y no a una convicción arbitraria, caprichosa o al margen de lo que revelen los medios de prueba.

Esa tarea se logra cuando se motiva la decisión de manera racional con elementos de convicción que obran en el proceso e incluso a partir de las deficiencias que en esa carga procesal de las partes advierta el sentenciador. Concluyó que la autoridad judicial accionada valoró conjunta e integralmente las pruebas, incluidas las que señala el demandante como supuestamente omitidas o erradamente analizadas y no se advierte un examen desatinado o incorrecto del tribunal, de allí que el mero desacuerdo de la parte actora con el resultado de la actividad probatoria y las conclusiones del juez de segunda instancia no es una razón para declarar configurado el defecto alegado.

Precisó que la decisión sin motivación se deriva de las discrepancias por la argumentación expuesta por el tribunal demandado y no como consecuencia de una incorrecta aplicación de las normas o de una interpretación arbitraria de ellas. Frente al desconocimiento del precedente, se concluyó que la autoridad judicial demandada no desatendió la providencia de unificación del Consejo de Estado, sino que la parte actora propone un análisis inadecuado de esta ya que, es precisamente la decisión alegada como no aplicada, la que señala que el horario Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de labores sí es un indicio de la subordinación, pero que, todo debe evaluarse en cada caso.

Consideró que la entidad demandante se equivocó al afirmar que el tribunal no aplicó en debida forma las directrices de la sentencia de unificación, por el contrario, la sentencia atacada encontró probada la relación laboral no con el simple cumplimiento de un horario, sino que llegó a esa conclusión aunando todos los elementos que obraban en el expediente. 7.

Impugnación Por escrito radicado oportunamente2, la parte demandante impugnó el proveído de primera instancia en los siguientes términos: Señaló que de las pruebas testimoniales rendidas en el proceso ordinario se evidenció que el señor Héctor Julio Moreno Barrera no cumplía horario, de acuerdo con lo manifestado por las señoras Esperanza Castellanos y Belkis Acosta, sino que debía cumplir metas que se pactaban entre las partes del contrato mensual, tal como lo manifestó Ana Ruth Ramírez Fonseca, las cuales se ejecutaban dentro del horario de la entidad, con lo cual se desvirtuaban los presupuestos fácticos y jurídicos de la aplicación del principio de la realidad sobre las formalidades.

Expuso que la señora Esperanza Castellanos recalcó que durante el término en que el señor Moreno Barrera no tenía contrato no debía prestar sus servicios y que la señora Belkis Acosta reseño que se celebraban contratos de acuerdo con las exigencias que se tenían con las EPS, es decir, no era una actividad permanente de la entidad, situación que no fue valorada por el tribunal.

Reiteró que el Tribunal Administrativo de Casanare consideró que existía sujeción a las directrices de la entidad, sin embargo, ese hecho no está demostrado en el proceso y lo que sí está acreditado es que existían actividades propias de la coordinación del contrato de prestación de servicios, tendientes a asignar actividades o metas que durante cada mes debía cumplir el contratista.

Explicó que, en cuanto a la subordinación y el observancia de órdenes, si bien la autoridad judicial demandada señaló que existía un odontólogo asignado por la entidad para ejercer el rol de coordinador, quien llamaba a verificar que estaban en campañas rurales o en sede de colegios, pasó por alto que dentro de la estructura orgánica de la ESE no existe ese cargo y de hecho, tampoco un profesional odontólogo de planta, pero, además, tampoco está demostrado que los 2 El recurso fue interpuesto el 5 de mayo de 2022 y la sentencia de primera instancia fue notificada el 2 del mismo mes y año. Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co llamados realizados llevaran consigo un poder subordinante y no una simple coordinación administrativa.

Insistió en que el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en un defecto fáctico y en una decisión sin motivación al momento de proferir la sentencia atacada, las cuales afectan la legalidad y vulneran los derechos fundamentales de la entidad. Añadió que se desconoció el precedente del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 2021 relacionado con la aplicación de los principios de realidad sobre las formalidades pues la autoridad judicial demandada aplica de forma automática lo dispuesto en la decisión de unificación sin llevar a cabo un estudio del caso concreto y con una valoración inadecuada de las pruebas allegadas al proceso.

Explicó que, al encontrar acreditado el elemento de la subordinación por el supuesto cumplimiento de un horario, desconoció las directrices del Consejo de Estado porque no tuvo en cuenta que no se aportó una prueba documental que acreditara esa circunstancia, que los testimonios rendidos fueron contrapuestos y que el simple cumplimiento de un turno no es prueba de la relación laboral.

Enfatizó en que no está probado en el expediente que las actividades de coordinación llevaran consigo órdenes supeditadas, por lo que no estaba probado el elemento de la subordinación de la relación laboral. Reiteró que de las pruebas allegadas al proceso está demostrado que la relación entre el señor Moreno Barrera y Salud Yopal fue netamente contractual porque la naturaleza del servicio contratado requería directrices e instrucciones, sin que esto implicara subordinación, se estipulaban metas que debían cumplirse dentro del horario de la empresa social del Estado, sin que esto implicara el acatamiento de un turno que demostrara la existencia de un contrato laboral. 8.

Actuación en segunda instancia Mediante auto del 3 de junio de 2022, el despacho ordenó la vinculación del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal como tercero con interés, toda vez que fungió como juez de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado con la demanda interpuesta por el señor Héctor Julio Moreno Barrera contra la Empresa Social del Estado Salud Yopal.

Pese a haber sido debidamente notificado3, el tercero con interés guardó silencio. 3 Notificación visible en los índices 7 y 8 del siguiente vínculo electrónico: Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y con el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.

Problema jurídico Corresponde en este caso determinar si, de conformidad con los argumentos planteados en el escrito de impugnación, hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que negó la acción de tutela interpuesta por la E.S.E. Salud Yopal.

Para ello, deberá analizarse si la autoridad judicial demandada incurrió en los defectos fáctico y de desconocimiento del precedente al proferir la sentencia del 18 de noviembre de 2021 por medio de la cual se revocó la decisión dictada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal que negó las pretensiones y, en su lugar, declaró la existencia de una relación laboral subyacente entre la E.S.E. Salud Yopal y el señor Héctor Julio Moreno Barrera, de acuerdo con la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) caso concreto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20124, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales5, y en ella concluyó: «…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=11001031500 0202201420011100103 4 Sala Plena del Consejo de Estado.

Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P. María Elizabeth García González. 5 El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»6 (Negrilla fuera de texto) Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia7 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva–.

En ese orden, la solicitud de tutela debe cumplir unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; iii) inmediatez y iv) relevancia constitucional.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde 6 Ibídem. 7 Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.

Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 4. Caso concreto La parte demandante consideró que sus derechos fundamentales se vulneraron con la decisión del 18 de noviembre de 2021, en la que se revocó la decisión dictada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal que negó las pretensiones y, en su lugar, declaró la existencia de una relación laboral subyacente entre la E.S.E. Salud Yopal y el señor Héctor Julio Moreno Barrera, de acuerdo con la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

De manera específica, se encuentra que la parte actora invocó un defecto fáctico por indebida valoración de los testimonios allegados al proceso, por falta de motivación y el desconocimiento del precedente del Consejo de Estado dictado el 9 de septiembre de 2021. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, como juez de primera instancia, negó el amparo al considerar que la autoridad judicial demandada no incurrió en los defectos invocados.

Inconforme con la decisión, la parte demandante impugnó, escrito en el que reiteró los argumentos expuestos en la demanda. Para resolver el problema jurídico planteado en la presente providencia, la Sala tendrá en cuenta: Inicialmente, es necesario precisar que la E.S.E. Salud Yopal alegó que el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en una decisión sin motivación al momento de proferir la sentencia atacada, ya que en esta se realizó una indebida aplicación de las pruebas allegadas al proceso.

Esta Sala de Decisión ha sostenido que el defecto de decisión sin motivación lleva consigo una nulidad derivada de la sentencia, la cual debería plantearse dentro del Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurso extraordinario de revisión y, en consecuencia, este cargo no cumpliría el requisito adjetivo de la subsidiariedad.

Sin embargo, su motivación guarda similitud con lo expuesto al desarrollar el cargo del defecto fáctico en la medida en que se basó en que “como fundamento de ese defecto (se refiere al defecto de decisión sin motivación) se tiene el desconocimiento por parte del Tribunal accionado de la prueba documental y testimonial recaudada, como se explica a continuación.”.

En esa medida no constituye un cargo autónomo, como insiste la entidad demandante. Tampoco puede enmarcarse dentro de la causal de revisión relacionada con la nulidad originada en la sentencia por falta de motivación, pues si bien se denominó dicho cargo de esa manera, en realidad su argumentación tiende a demostrar que hubo una falta de valoración probatoria que desencadenó en la decisión judicial controvertida; esto es, no se trata de una ausencia de motivación del fallo.

En consecuencia, este cargo se subsume en el estudio del defecto fáctico alegado. 4.2. Defecto fáctico Para la E.S.E. Salud Yopal, el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración de los documentos allegados al proceso como los contratos de prestación de servicios, la hoja de vida del señor Héctor Julio Moreno Barrer, el manual de funciones y los expedientes contractuales y las declaraciones rendidas por las señoras Ana Ruth Ramírez Fonseca, Luz Elvira Suarique Antipara, Esperanza Castellanos y Belkis Xiomara Acosta Fonseca, ya que de estas pruebas no se podía determinar que existía una relación laboral subordinada. 4.2.1.

Generalidades del defecto fáctico Esta Sala de Decisión8, en varios pronunciamientos, ha precisado los alcances y requisitos que deben cumplirse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, para concluir que este se configura cuando: i) existe una omisión por parte de la autoridad judicial al decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) se desconoce el acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) se realiza una valoración irracional o arbitraria de las pruebas 8 Revisar, entre otros, la providencia proferida el 12 de noviembre de 2015, en el proceso No. 11001-03-15-000-2015-01471-01, actor Jaime Rodríguez Forero.

Consejera Ponente Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez o la sentencia del 13 de febrero de 2020, expediente 11001-03-15- 000-2020-00073-00, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio. Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aportadas; y iv) se profiere sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.

En el caso en estudio, en criterio de la entidad demandante, se presenta el tercer evento, esto es, que el Tribunal Administrativo de Casanare no valoró en debida forma las pruebas documentales y testimoniales allegadas al proceso. 4.2.2. Fondo del asunto La autoridad judicial demandada encontró acreditado que las partes suscribieron varios contratos de prestación de servicios cuyo objeto era prestar los servicios como auxiliar de odontología, esto es, “preparar el ambiente del consultorio odontológico, brindar asistencia en el momento de la consulta, esterilizar el instrumental y equipos necesarios para la atención, cuidar y velar por la conservación de los equipos, instrumental, realizar solicitudes de recepción y almacenamiento de insumos, realizar devolución de instrumental en mal estado.”.

De las pruebas testimoniales y del interrogatorio de parte, el Tribunal Administrativo de Casanare encontró acreditado que el señor Moreno Barrera prestó sus servicios de manera ininterrumpida, que existía un coordinador que programaba las actividades, que se trabajaba en un horario de 7:00 a.m. a 12.00 m y de 2:00 p.m. a 5:00 p.m. y se atendían pacientes cada 20 minutos y de los informes presentados se reportó atención en algunos periodos de menos de 200 pacientes y en otro más de 800.

Al revisar la sentencia dictada, el 18 de noviembre de 2021, por el Tribunal Administrativo de Casanare se pudo constatar que, de las pruebas documentales y testimoniales allegadas al proceso, la autoridad judicial demandada concluyó que durante el periodo contractual existió una prestación personal del servicio y una remuneración de los servicios prestados.

Igualmente, señaló que, en relación con la subordinación, este también se encontraba configurado pues estaba acreditada: 1) La necesidad permanente de esos servicios, pues duró varios años cubierta la función a través de OPS, por inexistencia de la planta de personal para realizar labores de higiene oral. 2) La ejecución en sitio y con elementos de la entidad. 3) Sujeción de la actividad a las directrices de la entidad, para atender a los pacientes allí programados, en los horarios fijados y la realización de campañas de promoción y prevención en colegio y el área rural de Yopal, que desborda la coordinación porque el demandante no podía definir dichos aspectos.

Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4) La existencia de órdenes directas del odontólogo asignado por la E.S.E. Salud Yopal como coordinador, quien en ocasiones llamaba a verificar que estuvieran en las campañas rurales o en las sedes de los colegios. 5) Que la no existencia del ejercicio de la potestad disciplinaria no es excluyente de la configuración del vínculo laboral.

La Sala, después de revisar la providencia atacada, considera que la decisión adoptada se fundamentó en un análisis probatorio que no se evidencia caprichoso, irracional o alejado de las reglas de la sana crítica, puesto que fue clara en indicar qué valor le otorgaba a las pruebas documentales y testimoniales allegadas al proceso y las conclusiones a las que llegó a través de la aplicación de procesos lógicos y hermenéuticos, motivación que se evidencia suficiente y adecuada.

De lo anterior, es del caso precisar que los argumentos expuestos por la E.S.E. Salud Yopal demuestran que está inconforme con las consideraciones a las que arribó el Tribunal Administrativo de Casanare, pero esta diferencia no es razón para que el juez constitucional intervenga pues, aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural.

Por lo expuesto, el cargo no está llamado a prosperar. 4.3. Desconocimiento del precedente La parte demandante manifestó que la autoridad judicial demandada desconoció el precedente del Consejo de Estado, contenido en la sentencia del 9 de septiembre de 2021 con radicado SUJ-025-CE-S2-2021 porque se concluyó que existió subordinación sin tener en cuenta que dicha providencia el máximo órgano de la jurisdicción contenciosa administrativa precisó que el simple hecho de cumplir horario o recibir instrucciones de los superiores pueden ser actividades relacionadas con la coordinación de las actividades contratadas.

Además, sostuvo que el horario de labores no implica necesariamente la presencia del elemento de la subordinación puesto que hay actividades de la administración que requieren la incorporación de jornadas laborales y turnos para atenderlos y puso como ejemplo los servicios de salud o de vigilancia. En consecuencia, la parte demandante manifestó que si el Tribunal Administrativo de Casanare encontró acreditado el requisito de la subordinación por el supuesto cumplimiento de un horario está en contravía de las directrices expuestas por el Consejo de Estado en la sentencia alegada como desconocida.

Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3.1. Generalidades del desconocimiento del precedente Para esta Sala9 el precedente es aquella regla creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar un determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal.

Lo anterior en ejercicio de la actividad creadora del derecho, ya sea para definir la interpretación de la norma aplicable o la forma en que debe dársele la mejor solución jurídica a los asuntos en estudio, en caso de vacíos normativos, siempre a la luz de los preceptos constitucionales. Dicha labor busca brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios y operadores judiciales y constituye la creación del derecho, al definir directrices que permiten resolver la controversia y que la misma pueda aplicarse a otros asuntos con supuestos jurídicos y fácticos similares, bajo la primacía de la Constitución. Esta Sección ha considerado que la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial debe cumplir con la carga mínima de i) identificar la decisión que considera desatendida, ii) la ratio de esta aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior, y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. En el caso en estudio, la Sala considera que la carga mínima argumentativa para resolver el cargo propuesto fue cumplida por la demandante. 4.3.2.

Fondo del asunto La providencia atacada transcribió las reglas creadas en la sentencia del 9 de septiembre de 2021 con radicado SUJ-025-CE-S2-2021 frente a las relaciones laborales encubiertas o subyacentes. Explicó que el alto tribunal de lo contencioso administrativo precisó que el precedente unificador estableció los criterios para identificar la existencia de la relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios, así: 1.

Para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir 9 Frente a este aspecto puede revisarse, entre otras, la sentencia del 27 de junio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-03784-01, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio y la providencia del 27 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-201904312-00 con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate.

Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial. 2.

Se consolidó que son indicios de la subordinación que: a. El lugar de trabajo o espacio físico sea facilitado por la entidad para el contratista lleve a cabo sus actividades, sin dejar de lado que debe valorarse en cada caso concreto. b. El horario de labores, pues normalmente el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.

Sin embargo, existen actividades de la administración que requieren la incorporación de turnos, por ello, si bien la existencia del cumplimiento estricto de un horario puede ser un indicio de la existencia de una relación subyacente, tal circunstancia debe ser valorada en cada caso en estudio. c. La dirección y el control efectivo de las actividades a ejecutar, bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al tiempo, modo y cantidad de trabajo o la imposición de reglamentos internos o el ejercicio de poder de dirección y control efectivo de las actividades del contratista, por lo que se debe demostrar es su inserción en un círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que se acredite que este ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual. d. Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral, pues el hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral. 3.

Prestación personal del servicio. Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. La remuneración por los servicios prestados de manera fija o periódica. La autoridad judicial demandada, después de transcribir las reglas de la sentencia de unificación señaló: “(…) Conocido el precedente unificador este Tribunal dará aplicación al mismo en presente asunto, pues el superior dispuso que rige para los conflictos en curso, esto es, no se trata de jurisprudencia anunciada; se analizará si, acorde con la prueba aporta (sic) a la actuación, se dan los presupuestos para la declaración de la relación laboral subyacente que se ha solicitado.

(…)” Del análisis anterior, la Sala concluye que la autoridad judicial demandada no desconoció las directrices expuestas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación sino que, una vez revisadas las pruebas allegadas al proceso y después de realizar un estudio adecuado, racional y acorde con las reglas de la sana crítica, concluyó que en el caso en estudio sí existió una relación laboral entre el señor Moreno Barrera y la E.S.E. Salud Yopal, conclusión que si bien no es acorde a los intereses de la entidad demandante, no significa vulneradora de los derechos fundamentales.

En atención a lo expuesto, la Sala concluye que en el caso en estudio la autoridad judicial demandada no incurrió en el desconocimiento del precedente alegado por la E.S.E. Salud Yopal. Teniendo en cuenta que en el caso en estudio no se encontraron probados los defectos alegados por la parte demandante, la Sala confirmará el fallo impugnado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confírmase la sentencia del 22 de abril de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que negó el amparo solicitado por la E.S.E. Salud Yopal, por las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Demandante: E.S.E. Salud Yopal Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2022-01420-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y envíese copia de esta al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”