CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Asunto: Autoridad competente para conocer de solicitud de corrección de área y linderos de un predio baldío. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39, y 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la documentación recibida se exponen a continuación, los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. El 18 de julio de 2019, la señora Martha Luz Ortiz Olmos solicitó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi de Montería (en adelante IGAC) «rectificación de área por imprecisa determinación» del predio rural ubicado en el municipio de Buenavista (Córdoba), identificado con folio de matrícula número 142-256902 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Montelíbano (Córdoba). 2.
El 2 de marzo de 2022, el IGAC dispuso «abstenerse de continuar el trámite objeto de solicitud» y manifestó que dicho asunto debía ser asumido por la Agencia Nacional de Tierras (en adelante ANT), bajo el argumento siguiente: No procede la rectificación de área por imprecisa determinación con efectos registrales […] sobre predios cuyo origen jurídico corresponda a una resolución de adjudicación proferida por el Incora, el Incoder o la ANT, cuando los errores que determinan la diferencia sean propios de estos actos administrativos; en tal sentido la rectificación no puede ser vista como un trámite catastral y su corrección le corresponderá a la Agencia Nacional de Tierras3.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 3. El 17 de octubre de 2022, la ANT negó competencia para atender la solicitud de la señora Ortiz Olmos, porque, a su juicio, ni la Ley 1955 de 20194 ni los Decretos 2363 de 20155 y 148 de 20206, le atribuyen la función de rectificar, clarificar o certificar «áreas y linderos cuando la misma no se origine o provenga de mecanismos de acceso a tierras»7. 4.
El 9 de febrero de 2023, la señora Ortiz Olmos solicitó al IGAC proponer ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conflicto de competencia administrativa con la ANT, dada la manifestación de ambas autoridades en el sentido de no ser competentes para atender su solicitud de rectificación de área por imprecisa determinación8. 5.
El 10 de marzo de 2023, el IGAC promovió ante la Sala de Consulta y Servicio Civil conflicto negativo de competencia administrativa con lo ANT, en los términos solicitados por la señora Ortiz Olmos9. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos10.
Consta que se informó sobre el presente asunto al IGAC, a la ANT, al municipio de Buenavista (Córdoba), al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Juzgado Tercero Administrativo de Montería, a la señora Martha Luz Ortiz Olmos y a su apoderado, doctor Luis Fernando Ortiz Olmos11. También consta que durante la fijación del edicto el IGAC – Dirección Territorial de Córdoba y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural presentaron alegatos, mientras que las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio12...
“. Nro Actua 2, folios 9 y 10 10 Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 Vencido el término otorgado para alegar, la ANT presentó un escrito «de contestación», de dieciocho folios13. El 4 de mayo de 2023, la consejera ponente dictó auto mediante el cual dispuso14: 1. Solicitar «al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que […] indique si fue la autoridad que adjudicó el inmueble identificado con folio de matrícula 142-25690, caso afirmativo, remita copia íntegra del acto administrativo correspondiente con sus antecedentes». 2.
Solicitar «a la Agencia Nacional de Tierras certificar: i) si el inmueble identificado con folio de matrícula 142-25690 estuvo bajo su administración, la del INCORA o del INCODER; ii) si antes de ser adjudicado tuvo la calidad de baldío; y, iii) si ha sido incluido en planes de ordenamiento social de la propiedad rural». Según informes secretariales del 1715 y del 2516 de mayo de 2023, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. (Fiduagraria), respectivamente, respondieron la solicitud efectuada por la consejera ponente.
Posteriormente, el 30 de junio de 2023, la Secretaría de la Sala informó al Despacho ponente que, en la misma fecha, la Agencia Nacional de Tierras se pronunció en respuesta al citado Auto del 4 de mayo de 2023. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural indicó no haber recibido la petición de la señora Martha Luz Ortiz Olmos, de la cual se origina el conflicto de competencia. En todo caso, explicó que las funciones del ministerio consisten, principalmente, en «formular, coordinar y adoptar políticas, planes, programas y proyectos del sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural, las cuales son ejecutadas a través de sus entidades vinculadas y adscritas, entre las que se encuentra la Agencia Nacional de Tierras – ANT».
Agregó que, según el Decreto 2363 de 2015, la ANT es una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Y precisó que, aunque el ministerio es la cabeza del sector al cual se encuentra adscrita la ANT, carece de competencia para autorizar o aprobar los actos específicos que, conforme a la ley, expide dicha Agencia, dado que ésta cuenta con personería jurídica y autonomía administrativa. Por último, en respuesta al Auto del 4 de mayo de 2023, indicó que no tiene en su poder el acto administrativo de adjudicación, ni el expediente del predio sobre el cual recae la solicitud de la señora Ortiz Olmos, porque dicha documentación fue enviada al Instituto Colombiano de Reforma Agraria (en adelante INCORA), entidad que fue reemplazada por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en adelante INCODER), el cual actualmente se encuentra en liquidación por parte de Fiduagraria S.A.17 2.
De la Agencia Nacional de Tierras La ANT manifestó que, en virtud de la calidad de máxima autoridad de las tierras de la Nación que le asigna el Decreto 2363 de 2015, le compete: i) administrar los baldíos de la Nación; ii) adelantar los procesos generales y especiales de titulación y las transferencias a las que haya lugar y iii) hacer «el seguimiento a los procesos de acceso a tierras adelantados por la Agencia […] y aquellos que fueron ejecutados por el Incoder o por el Incora».
En cuanto a la administración y titulación de baldíos, señaló que es el sucesor del INCORA y del INCODER. Sobre el inmueble respecto del cual recae la petición de rectificación de linderos, y que originó el conflicto, la ANT indicó que el mismo fue adjudicado mediante Resolución 529 del 19 de noviembre de 1959 entonces expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de modo tal, que la competencia en discusión corresponde a dicho ministerio, o al municipio donde se encuentra el inmueble (si está habilitado como gestor catastral), o al IGAC.
Finalmente, en el escrito del 30 de junio de 2023, reiteró su falta de competencia para atender la solicitud de rectificación de linderos solicitada por la señora Ortiz Olmos, por lo siguiente motivos adicionales: • El inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria 142-25690 tenía la calidad de baldío, pero nunca estuvo bajo su administración, ni la del INCORA, ni la del INCODER, porque fue adjudicado en 1959, momento para el cual, ninguna de las mencionadas entidades había sido creada.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 Allega copia de la consulta 456488438 efectuada el 26 de junio de 2023 en la Ventanilla Única de Registro de la Superintendencia de Notariado y Registro, cuya anotación número 1 establece, igualmente, que el predio en mención está inscrito, y en 1959 fue adjudicado como baldío por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. • No es posible que el referido inmueble haya sido incluido en los planes de ordenamiento social de la propiedad rural que gestiona la ANT, dado que, después de adjudicado en 1959, «no ha sido regresado al dominio de la Nación». 3.
Del Instituto Geográfico Agustín Codazzi – Dirección Territorial de Córdoba El IGAC se limitó a reiterar lo manifestado en su pronunciamiento del 2 de marzo de 2023, según el cual, la rectificación no constituye trámite catastral, por tratarse de errores en los actos administrativos adjudicados mediante resolución proferida por el Incora, el Incoder o la ANT.
En tal sentido, la corrección le corresponderá a la Agencia Nacional de Tierras. 4. De Fiduagraria S.A.18 Fiduagraria S.A. manifestó que no encontró documentación relacionada con el predio rural identificado con folio de matrícula 142-25690, ubicado en el municipio de Buenavista (Córdoba). IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.
La competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en los conflictos de competencias administrativas. La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», y en su capítulo I, de las «reglas generales»19, prevé en el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, lo siguiente: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;
El caso materia de análisis, es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto: la «rectificación de área por imprecisa determinación» solicitada por la señora Martha Luz Ortiz Olmos, respecto del predio rural identificado con folio de matrícula 142-25690, ubicado en el municipio de Buenavista (Córdoba). ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular;
En el caso objeto de estudio, la ANT, el IGAC y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural han negado tener la competencia para conocer y tramitar la actuación que corresponda, con ocasión de la solicitud de la señora Martha Luz Ortiz Olmos. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
El presente asunto involucra a tres autoridades del orden nacional: 1. La ANT, que, según el artículo 1°20 del Decreto Ley 2363 de 2015, es una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional. 2. El IGAC, que, según el Decreto 2113 de 199221, es un establecimiento público22 dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 3.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que como todos los ministerios son entidades del orden nacional. Al respecto, la Carta Política, en el artículo 115, inciso segundo, prevé que el Gobierno Nacional está formado por el presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos.
Por su parte, la Ley 489 de 1994, en el artículo 38, dispone que la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional está integrada, en el sector central, entre otros, por los ministerios. Se concluye, por lo tanto, que en el presente caso existe un conflicto negativo de competencia administrativa, y que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado está habilitada para resolverlo. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»23.. 22 La Ley 489 de 1998 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones», en su artículo 68, prevé que los establecimientos públicos, como lo es el IGAC, son entidades descentralizadas del orden nacional. º Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala, sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Síntesis del caso y problema jurídico La ANT, el IGAC y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural han negado la competencia para atender la petición presentada por la señora Martha Luz Ortiz Olmos, referida a la rectificación de área por imprecisa determinación, del bien inmueble identificado con folio de matrícula 142-25690 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Montelibano (Córdoba), ubicado en el municipio de Buenavista (Córdoba), el cual fue adjudicado como baldío por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el 19 de noviembre de 1959.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 La ANT afirma que la competencia en discusión recae en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al ser la autoridad que adjudicó el predio; o en el municipio de Buenavista (Córdoba) si está habilitado como gestor catastral; o en el IGAC. El Ministerio de Agricultura indica i) que no tiene injerencia sobre los actos que le corresponde expedir a la ANT; ii) que no tiene en su poder la documentación del inmueble objeto de la petición y iii) que no conoce dicha petición, puesto que fue presentada ante otra autoridad.
Finalmente, según el IGAC, al estar los errores, contenidos en actos administrativos de adjudicación que hayan sido expedidos por el INCORA, el INCODER o la ANT, «no procede la rectificación de área por imprecisa determinación con efectos registrales […] y su corrección le corresponderá a la Agencia Nacional de Tierras». Visto lo anterior, el problema jurídico de este asunto consiste en definir, a la luz de la normativa aplicable, cuál es la autoridad competente para conocer de la solicitud de rectificación de área, del inmueble identificado con folio de matrícula 142-25690, adjudicado como baldío por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el 19 de noviembre de 1959.
Para resolver el conflicto, la Sala analizará los siguientes temas: i) Liquidación y supresión del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) y del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER); y funciones de la Agencia Nacional de Tierras (ANT). Reiteración; ii) El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), creación y funciones.
Reiteración; iii) La función del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural respecto de la adjudicación de baldíos; iv) Naturaleza jurídica de los bienes baldíos en el ordenamiento jurídico colombiano; y, 5. Análisis de la normativa aplicable al caso. 5.1. Liquidación y supresión del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) y del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER); y funciones de la Agencia Nacional de Tierras.
Reiteración24 2 radicado núm. 110010306 00020220018300 Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 La Ley 135 de 196125 creó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (en adelante Incora) como un establecimiento público, con autonomía administrativa y patrimonio propio26, y le asignó las siguientes funciones: • Administrar las tierras baldías de propiedad nacional. • Ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondieran en los casos de indebida apropiación de tierras baldías o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas. • Adelantar las diligencias y dictar las resoluciones sobre extinción del derecho de dominio privado. • Administrar el Fondo Nacional Agrario. • Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, al objeto de identificar las que pertenecen al Estado. • Facilitar el saneamiento de la titulación privada y cooperar en la formación de los catastros fiscales.
Posteriormente, la Ley 160 de 199427 introdujo una reforma al INCORA y dispuso que esta autoridad, además de las funciones previstas en la citada Ley 135 de 1961, tendría, entre otras, la de administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación. En este sentido, el artículo 12 de la Ley 160 de 1994 dispuso: Artículo 12. Son funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria: […] 13.
Administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, celebrar contratos, constituir reservas y adelantar en ellas programas de colonización, de acuerdo con las normas legales vigentes y los reglamentos que expida la Junta Directiva. 15. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada. […]. [Resalta la Sala]. « ».. s».
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 El INCORA ejerció las funciones que le asignaron las Leyes 135 de 1961 y 160 de 1994 hasta el 21 de mayo de 2003, toda vez que el gobierno Nacional, mediante el Decreto 1292 de 200328, ordenó su liquidación, en los siguientes términos: Artículo 1º. Supresión y liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora.
Suprímese el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, establecimiento público del orden nacional, creado por la Ley 135 de 1961 y reformado por la Ley 160 de 1994, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural […]. A raíz de la supresión y liquidación del INCORA, el gobierno Nacional creo, mediante el Decreto 1300 de 200329 el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, y le asignó, entre otras, la función general de «regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación al establecer zonas de reserva campesina, con sujeción a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural».
Posteriormente, fue expedido el Decreto 3759 de 200930, el cual asignó al INCODER funciones adicionales relacionadas con la administración de bienes baldíos, a saber: Artículo 4°. Funciones. Las funciones del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder, serán las siguientes: […] 11. Adjudicar baldíos con vocación productiva a los campesinos que directamente los ocupen o celebrar sobre ellos contratos, en los términos establecidos en la Ley 160 de 1994 y administrar y regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación. 12.
Adjudicar baldíos en las zonas de expulsión y recepción de la población afectada por el desplazamiento forzado, en los términos establecidos en las Leyes 160 de 1994 y 387 de 1997. 13. Adjudicar baldíos a entidades de derecho público y privado y constituir zonas de reserva. […]. P. P. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 18.
Adelantar los procedimientos agrarios de clarificación, extinción, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde y reversión. [Destaca la Sala]. Nótese que, a partir del año 2009, el INCODER asumió la función general que hasta entonces tenía el INCORA en materia de desarrollo rural, administración, manejo y adjudicación de baldíos de la Nación. En 2015, el presidente de la República, siguiendo los lineamientos del artículo 107, literal a)31 del Plan Nacional de Desarrollo aprobado mediante la Ley 1753 del mismo año32, expidió los Decretos 236333 y 2365 de 201534, a través de los cuales, respectivamente, creó la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y ordenó la liquidación y supresión del INCODER.
Así, las funciones que tenía el INCODER en materia de administración y adjudicación de bienes baldíos, antes a cargo del INCORA, fueron atribuidas a la ANT, la cual, desde el momento mismo de su creación fue concebida como máxima autoridad de las tierras de la Nación35. En materia de administración de baldíos, el artículo 4° del Decreto 2363 de 2015, dispone: Artículo 4°.
Funciones. Son funciones de la Agencia Nacional de Tierras, las siguientes: […]. 11. Administrar las tierras baldías de la Nación, adelantar los procesos generales y especiales de titulación y transferencias a las que haya lugar, delimitar y constituir […]. [Resalta la Sala]. ”... Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 reservas sobre éstas, celebrar contratos para autorizar su aprovechamiento y regular su ocupación sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos 5 y 6 del artículo 85 de la Ley 160 de 1994 […]. 24.
Adelantar los procedimientos agrarios de clarificación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados deslinde, de tierras de la Nación, reversión de baldíos y reglamentos de uso y manejo de sabanas y playones comunales. [Resalta la Sala]. Es importante destacar que, más allá de las funciones específicas asignadas por el reglamento a la ANT, el gobierno Nacional creo esta agencia con el propósito de que asumiera todo aquello que en su momento se atribuyó al INCORA y posteriormente al INCODER.
A esta conclusión se arriba, a partir de lo previsto por el artículo 38 Decreto 2363 de 2015, cuyo tenor literal dispone: Artículo 38. Referencias normativas. A partir de la entrada en vigencia del presente decreto, todas las referencias normativas hechas al INCORA o al INCODER en relación con los temas de ordenamiento social de la propiedad rural deben entenderse referidas a la Agencia Nacional de Tierras -ANT-.
Parágrafo. Las referencias normativas consignadas en la Ley 160 de 1994, y demás normas vigentes, a la Junta Directiva deI INCORA, o al Consejo Directivo del INCODER, relacionadas con las políticas de ordenamiento social de la propiedad, deben entenderse referidas al Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras -ANT-. Precisado lo anterior, procede analizar algunas de las competencias que el Decreto 1071 de 201536 le asignaba al INCODER en materia de «procedimientos administrativos especiales agrarios de clarificación de la propiedad, delimitación o deslinde de las tierras de la Nación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados y reversión de baldíos adjudicados: Artículo 2.14.19.1.1.
Objeto. El presente título regula los siguientes procedimientos administrativos de competencia del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), de conformidad con Ley 160 de 1994: PROCEDIMIENTOS AGRARIOS 1. Extinción del derecho de dominio privado, por incumplimiento de la función social o ecológica de la propiedad. P Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 2.
Recuperación de baldíos en los casos de indebida ocupación o apropiación por particulares, con el fin de restituirlos al patrimonio del Estado. 3. Clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, para identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada. 4. Deslinde o delimitación de las tierras que pertenecen a la Nación de las de propiedad privada de particulares. 5.
Reversión de baldíos adjudicados, por violación de normas ambientales, cultivos ilícitos o incumplimiento de obligaciones y condiciones bajo las cuales fueron adjudicados. 6. Revocatoria de los actos administrativos de carácter particular y concreto que han adjudicado baldíos de la Nación. De todo lo expuesto se colige que, actualmente, la ANT es la autoridad a cargo de la gestión de la propiedad de la Nación y de las funciones que tuvieron en su momento el INCORA y el INCODER, dentro de las cuales se encuentran las inherentes a la administración y adjudicación de terrenos baldíos, así como también los procesos mediante los cuales se logre la clarificación o el saneamiento de la propiedad de estas tierras, entre otras. 5.2.
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), creación y funciones. Reiteración37 El IGAC fue creado por el Decreto 1440 de 1935, como un organismo dependiente del entonces Ministerio de Guerra, dedicado al levantamiento de la carta militar del país para estudios catastrales. Durante el transcurso del siglo XX, el IGAC fue objeto de varias reformas legales y reglamentarias, de las cuales merece destacarse las siguientes: a. La Ley 78 de 193538 nacionalizó el catastro y creó la Sección Nacional de Catastro en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. b. El Decreto 153 de 194039 fusionó el Instituto Geográfico Militar con la Sección Nacional de Catastro, de lo cual resultó el Instituto Geográfico Militar y Catastral. c. El Decreto 290 de 195740 determinó que el IGAC era un organismo autónomo descentralizado, con funciones para clasificar y realizar el avalúo catastral de las tierras del país. 2, radicado núm. 11001030600020220018300. « ». « ». 40 «Por el cual se dictan normas para el fomento agropecuario».
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 d. El Decreto 1174 de 199941 adscribió el IGAC al sector de estadística, el cual encabeza el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Recientemente fue expedido el Decreto 846 de 202142, el cual define los objetivos del IGAC, en los siguientes términos: Artículo 3. Objetivos.
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi tiene como objetivos cumplir el mandato constitucional referente a la elaboración y actualización del mapa oficial de la República de Colombia, ejercer como máxima autoridad catastral nacional, formular y ejecutar políticas y planes del Gobierno Nacional en materia de cartografía, agrología, catastro, geodesia y geografía, mediante la producción, análisis y divulgación de información con el fin de apoyar los procesos de planificación y ordenamiento territorial.
Así mismo, prestará por excepción el servicio público de catastro, en ausencia de gestores catastrales habilitados. El artículo 4° del referido Decreto 846 establece las funciones del IGAC relacionadas con el catastro, así: Artículo 4. Funciones del Instituto. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi tendrá las siguientes funciones: […] 5.
Determinar la información jurídica y catastral básica que deberá contener la ficha única de información de inmuebles y dictar las medidas necesarias para asegurar su debida actualización. […] 9. Trabajar de manera armonizada y de acuerdo con la normatividad vigente con las entidades nacionales que intervienen en la política de catastro multipropósito, con el fin de garantizar el intercambio de información y la interoperabilidad de los sistemas de información. 23.
Desarrollar las demás funciones previstas en la Ley, o que le corresponda ejecutar por la naturaleza propia del Instituto y que no estén atribuidas a otras entidades. En conclusión, el marco funcional del IGAC se concreta en producir, investigar, reglamentar, disponer y divulgar la información geográfica, cartográfica, agrológica, catastral, geodésica y de tecnologías geoespaciales para su aplicación en los procesos de gestión del conocimiento y, en tal virtud, desarrollar y administrar el Sistema de Información Catastral en el país. « ». « ».
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 5.3. La función del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural respecto de la adjudicación de baldíos La historia del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural comienza con la expedición de la Ley 25 de 191343, cuyo artículo 1°44 ordenó la división del despacho administrativo del gobierno en ocho ministerios, a saber: «Gobierno, Relaciones Exteriores, Hacienda, Guerra, Instrucción Pública, Agricultura y Comercio, Obras Públicas y Tesoro». [Resalta la Sala].
Mediante la Ley 96 de 193845, se ordenó la fusión del Ministerio de Agricultura y el, para entonces, Ministerio de Industria y Trabajo, de lo cual resultó una sola cartera, denominada Ministerio de la Economía Nacional46. La Ley 97 de 194647 le asignó al Ministerio de la Economía Nacional, hoy Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la competencia para adjudicar bienes baldíos.
Para tal efecto, previó un procedimiento que iniciaba con una solicitud del interesado, la cual se presentaba a través de la alcaldía, y, de reunirse los requisitos exigidos, terminaba con una «resolución de adjudicación». El Ministerio de la Economía Nacional, hoy Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural mantuvo la función de adjudicación de baldíos hasta la expedición de la Ley 135 de 1961, la cual, como se explicó en precedencia, se le otorgó de forma expresa al INCORA.
Desde ese momento hasta la fecha, el Ministerio de Agricultura ha sido reformado por diversas normas, entre otras, el Decreto 2420 de 1968, el Decreto 501 de 1989, el Decreto 1279 de 1994 y el Decreto 2478 de 1999, ninguna de las cuales le ha atribuido nuevamente la función que tuvo en el pasado en materia de adjudicación de bienes baldíos. 5.4.
Naturaleza jurídica de los bienes baldíos en el ordenamiento jurídico colombiano. Reiteración48... Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 El artículo 102 de la Constitución Política establece que «[e]l territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenece a la Nación». La Corte Constitucional se ha referido de manera reiterada49, al artículo 102 de la Carta, así: En efecto, el artículo 102 del Ordenamiento Superior al prescribir que: "El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación" está consagrando no sólo el llamado "dominio eminente", que como es sabido, se encuentra íntimamente ligado al concepto de soberanía, en razón de que el Estado sólo ejerce sobre el territorio un poder supremo, pues “no es titular del territorio en el sentido de ser ‘dueño de él, sino en el sentido de ejercer soberanía sobre él”[1], sino también a la propiedad o dominio que ejerce la Nación sobre los bienes públicos que de él forman parte50.
Por su parte, el Código Civil hace una diferenciación entre los bienes públicos y los de uso público, en los siguientes términos: Artículo 674. Bienes públicos y de uso público. Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.
Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales. El Código Civil define los bienes baldíos, en el artículo 675, así: Artículo 675. <BIENES BALDIOS>. Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño. De lo expuesto, la Sala precisa que la denominación genérica de bienes públicos establecida en la legislación civil como bienes pertenecientes a la República, permite diferenciar los bienes de uso público de los bienes fiscales.
En este sentido, es propio de los bienes de uso público la calificación de tales por la finalidad que de estos se predica, es decir, la afectación común al servicio corriente y usual de los habitantes. Igualmente, respecto de los bienes fiscales es posible distinguir dos categorías. Por un lado, los fiscales propiamente dichos, y por el otro, los fiscales adjudicables.
Los primeros son aquellos pertenecientes a las entidades de derecho público, y los Sentencia; Sentencia; Sentencia. Sentencia, antes citada. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 segundos son fundos que la Nación reserva para transferir a los particulares, en concordancia con los fines del Estado y luego del cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley.
Precisado lo anterior, reitera la Sala que los bienes baldíos hacen parte de la categoría de bienes fiscales adjudicables, de tal manera que, aunque están legalmente definidos como públicos, pueden ser transferidos a los particulares, en la medida en que con ello se cumplan fines constitucionales, y se observen las reglas legales correspondientes. 5.4.
Caso concreto Revisados los documentos y la información que obra en el expediente, la Sala encuentra que, mediante la Resolución 529 del 19 de noviembre de 1959, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural adjudicó, en calidad de baldío, el predio identificado con folio de matrícula 142-25690 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Montelíbano51 (Córdoba), ubicado en el municipio de Buenavista (Córdoba), respecto del cual recae la petición de la señora Ortiz Olmos.
En ese mismo sentido, obra en el expediente el resultado de la consulta efectuada por la ANT ante la Ventanilla Única de Registro de la Superintendencia de Notariado y Registro (456488438 del 26 de junio de 2023), en cuya anotación número 1, se menciona que el referido predio se encuentra debidamente inscrito, y que fue adjudicado como baldío por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el año de 1959.
Ahora bien, la Sala de Consulta, en el marco del conflicto de competencias radicado bajo el número 1100103060002022001830052, en el cual se debatió la competencia para conocer de la solicitud de corrección de área de un predio baldío ubicado en San Pelayo (Córdoba), adjudicado por el INCORA, declaró competente a la ANT, bajo las siguientes consideraciones: De acuerdo con el estudio de la normativa arriba analizada se concluye que, el IGAC no es la autoridad competente para conocer de la solicitud hecha por las propietarias de los Guamos, puesto que, ninguna de sus funciones hace referencia a la administración de bienes baldíos ni a la corrección del área de un bien baldío adjudicado mediante título emitido por el Incora.
Por el contrario, la competencia para conocer de la petición de las propietarias de los Guamos corresponde a la ANT, con fundamento en lo siguiente: Según el Decreto Presidencial 33 de 2017, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Montelibano (Córdoba) comprende la siguiente circunscripción territorial: Municipio de Montelíbano, Municipio de Ayapel, Municipio de Buenavista, Municipio de La Apartada, Municipio de Puerto Libertador y Municipio de San José de Uré. D 5 22.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 De acuerdo con el inciso 15 del art. 12 de Ley 160 de 1994, el Incora además de ser la autoridad administradora de los bienes baldíos de la Nación, tenía dentro de sus funciones la de: 15. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada.
Tales atribuciones pasaron al Incoder, una vez el Incora fue liquidado, tal y como se observa de la lectura del Decreto 1071 de 2015, analizado en el acápite de la normativa aplicable al caso concreto. Seguidamente, y tras la extinción del Incoder, fue creada la ANT, autoridad en la que confluyeron todas las funciones de la liquidada Incora y del extinto Incoder.
Por lo tanto, en la actualidad de acuerdo con las funciones enlistadas en el art. 4° del Decreto Ley 2363 de 2015, esa entidad es la encargada de: 11. Administrar las tierras baldías de la Nación, adelantar los procesos generales y especiales de titulación y transferencias a las que haya lugar, delimitar y constituir reservas sobre éstas (sic), celebrar contratos para autorizar su aprovechamiento y regular su ocupación sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos 5 y 6 del artículo 85 de la Ley 160 de 1994.
(Subraya la Sala). 12. Hacer el seguimiento a los procesos de acceso a tierras adelantados por la Agencia, en cualquiera de sus modalidades y aquellos que fueron ejecutados por el INCODER o por el INCORA, en los casos en que haya lugar. (Subraya la Sala). Como quiera que, el reclamo consiste en la inconsistencia entre el título de adjudicación originario y, el plano topográfico que sirvió de base para ese título, ambos documentos emitidos por el Incora, corresponde a la ANT dar trámite y respuesta de fondo, al ser la autoridad que quedó encargada del seguimiento a los procesos que fueron ejecutados por el Incora.
Para lo anterior, la ANT deberá realizar la actuación administrativa necesaria para la efectiva clarificación del área total de la finca los Guamos, para lo cual, deberá observar los lineamientos y procedimientos que al respecto han emitido el IGAC y la Superintendencia de Notariado y Registro, en lo que sea pertinente al caso de la referencia. [Resalta la Sala].
La tesis de la Sala transcrita significa, en síntesis, que el IGAC no tiene competencia para administrar baldíos y que la ANT, según el artículo 4° del Decreto Ley 2363 de 2015, reemplazó al INCODER (antes INCORA) en la administración de las tierras baldías de la Nación, y por lo tanto, le compete ejercer las funciones que antes de su creación se encontraban a cargo de estas dos últimas autoridades, entre ellas, Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 la clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad (inciso 15 del artículo 12 de Ley 160 de 1994), así como su saneamiento.
Los argumentos anteriores, resultan suficientes para determinar la competencia de la ANT, para atender la solicitud de rectificación de área presentada por la señora Ortiz Olmos, puesto que el inmueble sobre el cual recae, tuvo el carácter de baldío, y, como lo expresó la Sala, la referida Agencia, según el 4° artículo del Decreto Ley 2363 de 2015, tiene la función de administrar las tierras baldías de la Nación y clarificar la situación de los predios rurales, lo cual incluye la corrección de linderos y los trámites tendientes a su saneamiento.
Ahora bien, en el presente caso, hay que tener en cuenta que el acto de adjudicación del predio objeto de la petición de rectificación de área que originó el conflicto, a diferencia del asunto que se resolvió en la decisión transcrita en líneas precedentes, no fue expedido por el INCORA, ni por el INCODER, ni por la ANT, entidades que desde el año 1968 han tenido a cargo la administración de los baldíos de la nación, sino por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Lo anterior implica analizar si la competencia de la ANT, en materia de administración y clarificación de baldíos, excluye a aquellos predios que, teniendo el tal carácter, han sido administrados o adjudicados por autoridades diferentes a ella misma, o al INCORA o al INCODER. Para la Sala, el hecho de que el acto de adjudicación del predio sobre el cual recae la solicitud de rectificación de área, haya sido expedido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y no por el INCORA, el INCODER o la ANT, no afecta ni da lugar a aplicar una regla distinta a la contenida en el artículo 4° del Decreto Ley 2363 de 2015, toda vez que esta disposición no establece condicionamiento alguno, referido al sujeto, sobre la función de administración de baldíos que la referida Agencia ostenta.
En otras palabras, el artículo 4° del Decreto Ley 2363 de 2015 establece que la ANT es la encargada de administrar los bienes baldíos de la Nación, sin importar la autoridad que, en el pasado, los haya administrado o adjudicado. Además, es importante tener en cuenta que, aunque las normas que gobiernan el funcionamiento y las atribuciones de la ANT no la concibieron como una autoridad que reemplazó o sustituyó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como sí ocurrió con el INCORA y el INCODER, lo cierto es que dicho ministerio, según la Ley 97 de 1946, también tuvo a cargo en su momento, la administración de baldíos, función que hoy día corresponde a la Agencia. Así las cosas, la función de administración de baldíos establecida en el artículo 4° del Decreto Ley 2363 de 2015 abarca los predios que con esa cualificación han sido adjudicados por la ANT, el INCODER y el INCORA; y, además, por el Ministerio de Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 Agricultura y Desarrollo Rural, dado que este último, entre el año 1948 y 1968 tuvo a su cargo la función de adjudicar tierras baldías, categoría dentro de la cual se incluye el predio sobre el cual recae la solicitud de rectificación que genera el presente conflicto.
Para finalizar, la Sala solicitará el acompañamiento y seguimiento de la Procuraduría Regional de Córdoba y de la Defensoría del Pueblo (regional Córdoba) en la actuación administrativa de «rectificación de área por imprecisa determinación» del predio rural ubicado en el municipio de Buenavista (Córdoba), identificado con folio de matrícula número 142-2569053 de la oficina de registro de instrumentos públicos de Montelíbano (Córdoba). 5.5.
Exhorto Se exhorta a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) a que atienda con celeridad la petición de la señora Martha Luz Ortiz Olmos. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) para conocer de la solicitud efectuada por la señora Martha Luz Ortiz Olmos, para la rectificación de área por imprecisa determinación, del inmueble identificado con folio de matrícula 142-25690 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Montelibano (Córdoba), ubicado en el municipio de Buenavista (Córdoba), el cual fue adjudicado como baldío por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el 19 de noviembre de 1959.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) para lo de su competencia, conforme el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Agencia Nacional de Tierras (ANT), al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), al municipio de Buenavista (Córdoba), al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Juzgado Tercero Administrativo de Montería, a la señora Martha Luz Ortiz Olmos, y a su apoderado, doctor Luis Fernando Ortiz Olmos.
CUARTO: REMITIR copia de la presente decisión a la Procuraduría Regional de Córdoba y a la Defensoría del Pueblo (regional Córdoba) para que realicen acompañamiento y seguimiento a la señora Martha Luz Ortiz Olmos en la actuación administrativa de «rectificación de área por imprecisa determinación» del predio Radicación: 11001 03 06 000 2023 00132 00 rural ubicado en el municipio de Buenavista (Córdoba), identificado con folio de matrícula número 142-2569054 de la oficina de registro de instrumentos públicos de Montelíbano (Córdoba).
QUINTO: EXHORTAR a la a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) a que atienda con celeridad la petición de la señora Martha Luz Ortiz Olmos.
SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
SÉPTIMO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÌA CHARRY GAITÀN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.