Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN ART. 20 LEY 797 DE 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2023-00439-00 (5949-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: José Oswaldo Mosquera Niño Temas: Falta de configuración de las causales previstas en la Ley 797 de 2003.
Omisión en la defensa de la competencia institucional en sede ordinaria. DECLARA INFUNDADA. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la acción especial de revisión que interpuso1 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en contra la sentencia del veinticinco (25) de enero de dos mil veintitrés (2023) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca2, para lo cual invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el señor José Oswaldo Mosquera Niño nació el 4 de enero de 1950 y prestó servicios a la Rama Judicial por diferentes periodos discontinuos entre 1970 y 1991 y la UGPP por medio de la Resolución RDP 041710 de 2 de noviembre de 2016, le negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, por no cumplir los requisitos de las Leyes 71 de 1988, 33 de 1985 y 797 de 2003.
Que ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el anterior acto administrativo con el fin de que se ordenara el reconocimiento y pago de la prestación pensional, en cuantía igual al 75% del salario promedio de lo devengado en su último año de servicios como empleado de la Rama Judicial, comprendido entre el 15 de febrero de 1990 al 15 de febrero de 1991, con efectividad fiscal a partir del día 4 de enero de 2005 y con la actualización de la primera mesada.
Mediante sentencia del 13 de noviembre de 2020, el Juzgado Dieciséis 1 La presentación de la acción se efectuó el 18 de julio de 2022, de acuerdo con índice 0003 SAMAI. 2 Decisión que confirmó parcialmente la sentencia proferida el 13 de noviembre de 2020 por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá, mediante la cual se accedió a las pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor José Oswaldo Mosquera Niño. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00445-00 (4690-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Administrativo de Bogotá, ordenó reconocer la pensión con el 75% del promedio devengado durante las últimas 100 semanas de cotización, comprendidas entre el 15 de febrero de 1989 y el 15 de febrero de 1991, conforme lo dispuesto del el Acuerdo 049 de 1990, incluyendo en la base de liquidación, el sueldo básico mensual, incremento de antigüedad, subsidio de alimentación, prima de servicios (1/12), prima de navidad (1/12) y prima de vacaciones (1/12), a partir del 4 de enero de 2010, pero con efectos fiscales o de pago a partir del 14 de agosto de 2011, por prescripción trienal.
Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al desatar el recurso de apelación interpuesto por la UGPP confirmó parcialmente la decisión a través de sentencia del 25 de enero de 2023. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En providencia del 25 de enero de 20233, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia que reconoció el derecho del señor José Oswaldo Mosquera Niño a la pensión de jubilación, pero modificó lo relativo al ingreso base de liquidación (IBL), precisando que este debía determinarse conforme a lo previsto en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Para fundamentar su decisión expuso los siguientes argumentos: Que, aunque la entidad demandada no controvirtió el número de semanas acreditadas por el actor, su inconformidad se centró en la aplicación de un régimen que no fue invocado ni en sede administrativa ni en la demanda, lo cual, a su juicio, implicaba una decisión extra petita y contraria al principio de congruencia. No obstante, consideró que, tratándose de derechos vinculados al sistema de seguridad social, puede flexibilizarse el principio de justicia rogada, a fin de garantizar una protección efectiva y evitar que los ciudadanos queden desamparados frente a sus derechos pensionales.
Consideró que impedir el estudio de fondo del derecho pensional del señor Mosquera Niño —quien, a la fecha, cuenta con casi 73 años— implicaría remitirlo nuevamente a la administración para plantear aspectos ya debatidos y reconocidos en sede judicial, generando trámites innecesarios y contrariando los principios de eficiencia y eficacia. Encontró que el demandante nació el 4 de enero de 1950, por lo que al momento de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 tenía más de 40 años de edad y más de 15 años de servicios, cumpliendo así los requisitos del régimen de transición. Igualmente, que acreditó el cumplimiento de los 60 años el 4 de enero de 2010.
Que, además cotizó 1.019 semanas, tiempo insuficiente para acceder a la pensión conforme a los requisitos de los regímenes establecidos en el Decreto 546 de 1971 3 Páginas 928 y siguientes del archivo digital denominado «4_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3», índice 00003 del aplicativo SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00445-00 (4690-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 o la Ley 71 de 1988, los cuales exigen 20 años de servicio.
Pero que, sí se acreditó el número suficiente de semanas para acceder a la pensión conforme al Decreto 758 de 1990, que exige al menos 1.000 semanas cotizadas, por lo cual era procedente acceder al reconocimiento de la pensión bajo este régimen. Sobre el IBL dijo que, resultaba aplicable la postura definida por el Consejo de Estado en su sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, conforme a la cual, en aplicación del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, este debe calcularse según lo cotizado por el afiliado durante los últimos diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión (artículo 36, inciso 3) y, solo pueden tenerse en cuenta los factores sobre los cuales efectivamente se haya realizado aporte al sistema.
En consecuencia, dijo que la entidad debía liquidar la pensión aplicando la tasa de reemplazo prevista en el artículo 20 de la Ley 100 de 1993 (75%), pero tomando como base el IBL definido conforme a dicha ley. Que el señor Mosquera Niño cumplió con el estatus pensional el 4 de enero de 2010, e interpuso su primera solicitud administrativa para el reconocimiento de la pensión el 14 de agosto de 2014, interrumpiendo así la prescripción por tres años.
Posteriormente, presentó la demanda judicial el 18 de mayo de 2017, también dentro del término de prescripción. Por lo tanto, se consideraron prescritas únicamente las mesadas anteriores al 14 de agosto de 2011, tal como lo concluyó el juez de primera instancia. Confirmó la procedencia de indexar de la primera mesada. Acogió lo señalado por la Corte Constitucional —entre otras, en la Sentencia SU-769 de 2014— sobre el reconocimiento de la pensión aun cuando los aportes no se hayan efectuado exclusivamente al antiguo ISS, reconociendo el derecho pensional cuando se acredita su cumplimiento material.
ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN La UGPP interpuso acción de revisión4 con fundamento en los siguientes argumentos: Que, aunque el Tribunal acudió al Decreto 758 de 1990 —que aprobó el Acuerdo 049 del mismo año— para reconocer la pensión de vejez, no estudió de manera integral dicha normativa, desconociendo que su aplicación se limita a los afiliados al Instituto de Seguros Sociales (ISS) y no a entidades como la extinta CAJANAL, hoy representada por la UGPP.
En efecto, el artículo 12 del Decreto 2013 de 2012 asignó expresamente a Colpensiones la competencia para asumir las obligaciones pensionales del ISS, y el Acuerdo 049 de 1990 regula exclusivamente los riesgos de invalidez, vejez y muerte de los afiliados al régimen de prima media administrado por esa entidad. Que, al haber realizado el señor Mosquera Niño sus aportes a CAJANAL, conforme 4 Véase índice 00003 de la plataforma SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00445-00 (4690-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 lo indican las certificaciones CETIL 202210800093816000830073 del 10 de octubre de 2022 y 202001800165862000910016 del 13 de enero de 2020, la competencia para el reconocimiento pensional no podía trasladarse a la UGPP ni aplicarse el marco normativo exclusivo de esa entidad.
Consideró que el análisis normativo fue parcial, pues el Tribunal solo verificó el cumplimiento de requisitos de edad y semanas, pero omitió que la competencia para reconocer las prestaciones derivadas del Reglamento General del Seguro Social Obligatorio corresponde exclusivamente al ISS, hoy Colpensiones. Así, no basta con la existencia de cotizaciones a CAJANAL para atribuir competencia a la UGPP, cuando el régimen jurídico aplicado es ajeno a su ámbito funcional.
Según su postura, no es procedente extender a la UGPP la aplicación de un régimen diseñado para el ISS, ya que esta solo gestiona regímenes especiales. En respaldo de esta tesis, citó la Sentencia SL-37619 del 21 de junio de 2011 de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en la que se reafirma que el Acuerdo 049 de 1990 solo resulta aplicable a los afiliados al ISS.
Que la decisión impugnada impone a la UGPP el pago de sumas injustificadas, estimadas en $494.274.918 por retroactivos, $2.789.482 como valor mensual de la mesada, y $1.197.267.642 por pagos futuros indexados, cuando legalmente no corresponde pago alguno. Sostuvo que esta situación configura un pago de lo no debido, que vulnera los principios de eficiencia, progresividad y equidad del Sistema de Seguridad Social, y que constituye un abuso del derecho, en la medida en que se impone una obligación sin sustento legal.
Que procedía la devolución de las sumas pagadas, con fundamento en las instrucciones de su mandante y lo establecido en la Sentencia C-258 de 2013, advirtiendo que la sustitución pensional (sic) ordenada en el fallo objeto de revisión vulneró el debido proceso y otorgó un beneficio económico superior al legalmente reconocido. Contestación a la acción especial de revisión La parte demandada se opuso5 a las pretensiones de la acción al argumentar que no se configuró la violación al debido proceso, porque la UGPP contestó la demanda, apeló la sentencia de primera instancia, aportó pruebas y participó activamente en el proceso.
Además, el juzgado actuó con diligencia al decretar pruebas de oficio y en ningún momento se denunció el pleito ni se llamó en garantía a otra entidad previsional. Que tampoco se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ya que los jueces aplicaron correctamente la normativa en favor del demandante, en atención a su condición de adulto mayor y al principio de protección reforzada propio del Estado Social de Derecho. 5 Índice 00029 de la plataforma SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00445-00 (4690-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Afirma no haber obrado de mala fe, pues las sumas recibidas se derivan de una decisión judicial válida, que fueron destinadas a su bienestar personal y familiar, razón por la cual no procede la devolución de esos recursos.
Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto6 en el que señaló que la acción de revisión no estaba llamada a prosperar, al tratarse de un mecanismo extraordinario que no permite reabrir el debate probatorio ni jurídico ya resuelto. Que la UGPP cuestionó los fundamentos jurídicos de las sentencias de instancia, pero que el fallo de segunda instancia respetó el debido proceso al aplicar correctamente el artículo 12 del Decreto 758 de 1990, conforme a la jurisprudencia vigente y al principio de favorabilidad, como lo ha reconocido la Corte Constitucional en la Sentencia SU-274 de 2022.
Que no hubo reconocimiento pensional en exceso, ya que el señor Mosquera Niño aportó durante más de 19 años a la extinta CAJANAL y acreditó 956 semanas. Además, si bien cotizó brevemente al ISS, el régimen aplicable era el anterior a la Ley 100 de 1993, el cual no exige que todas las semanas hayan sido cotizadas a una sola entidad. En línea con la Sentencia SU-769 de 2014, manifestó que el régimen de transición no restringe el cómputo de semanas por entidad.
Por ello, concluyó que la sentencia impugnada aplicó adecuadamente la normativa pensional y no incurrió en causal de revisión. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES La Subsección deberá determinar si, en la sentencia proferida el 25 de enero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se configura alguna de las causales de revisión invocadas por la entidad demandante.
En particular, si el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación a favor del señor José Oswaldo Mosquera Niño, con fundamento en el Acuerdo 049 de 1990 y a cargo de la UGPP, vulneró el debido proceso, o si dicha decisión excedió la cuantía legalmente establecida. Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) la generalidad de la acción especial de revisión, ii) las causales de revisión invocadas; y iii) se examinará el caso concreto.
Generalidades de la acción especial de revisión El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003 habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de 6 Concepto 287 del 6 de diciembre de 2023. Véase índice 00014 del aplicativo SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00445-00 (4690-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones7 formulara la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.
Conviene precisar que, esta acción tal como el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Aunque la acción de revisión contemplada el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como una acción especial8 por al menos tres razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación de quien está habilitado para ejercer la acción. En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»9.
Frente a las causales para interponer el recurso se advierte que son aquellas establecidas taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción. Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario por los reconocimientos pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira10 y no la de reabrir un nuevo debate probatorio. 7 Corte Constitucional.
Sentencia SU-427 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 8 Para tales efectos la providencia del 27 de marzo de 2014, Exp. 11001-03-25-000-2012-00561-00 (2129-12), C.P. Gerardo Arenas Monsalve, estableció que es claro que las particularidades de la «acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]». 9 Ibidem. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión. Sentencia del 1° de agosto de 2017.
Exp: 11001-03-15-000-2016-02022-00 (REV). Radicado: 11001-03-25-000-2022-00445-00 (4690-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La UGPP invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, los cuales disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
En lo que respecta a la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando el reconocimiento de la prestación periódica a cargo del tesoro público se haya obtenido con violación al debido proceso, debe resaltarse que la Constitución Política en su artículo 29, prevé este derecho como fundamental, encaminado a garantizar a la persona el respeto en todas las actuaciones que se surten en los procesos judiciales o en trámites administrativos, con el propósito de lograr la aplicación correcta de la justicia. Sobre el particular, tanto el Consejo de Estado11 como la Corte Constitucional12 son concordantes en el sentido de establecer que el derecho fundamental previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, comprende al menos tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem».
De igual manera, esta Sala ha establecido como criterios para justificar este medio extraordinario de impugnación, además de las garantías mencionadas, los seis eventos reconocidos por la jurisprudencia constitucional que, de manifestarse, dan lugar a las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Estos últimos han sido aplicados en el análisis de revisión con el propósito de verificar la existencia de posibles defectos en las actuaciones judiciales consideradas en sí mismas13, a saber: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental; (ii) defecto fáctico; (iii) error inducido; (iv) decisión sin motivación, (v) desconocimiento del precedente y (vi) violación directa de la Constitución. Acerca de la causal consagrada en el literal b, relativa a la liquidación de la pensión sobre una cuantía excesiva, se señala que la exposición de motivos del proyecto de 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, Providencia del 5 de febrero de 2019, MP: Alberto Yepes Barreiro, Radicación número: 11001-03-15-000-2018- 01884-00(REV). 12 Corte Constitucional, Sentencias T-115 de 2018 y T-010 de 2017. 13 Sobre el particular verificar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 22 de junio de 2023.
Exp. 11001-03-25-000-2019-00650-00 (4966-2019) y Consejo de Estado, Sala Plena de Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión, Sentencia del 18 de agosto de 2021. Exp. 11001-03-15-000-2020-03549-00. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00445-00 (4690-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 la Ley 797 de 2003, obedeció precisamente a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»14.
De igual manera, se advierte que se manifestó en dicha ocasión por parte del Gobierno Nacional y se estudió por parte del Congreso de la República la conveniencia de establecer un mecanismo para revisar las pensiones irregularmente otorgadas o por montos que no establece la ley, con el fin de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. […]» Nótese que el principal objetivo del artículo 20 ibidem está dirigido a reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos que permitiera la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto La entidad recurrente cuestiona que la decisión de segunda instancia haya acudido al Acuerdo 049 de 1990, expedido por el extinto ISS —hoy Colpensiones—, como norma aplicable para reconocer una pensión bajo el régimen de prima media con prestación definida, sin tener en cuenta que dicho marco normativo no rige para entidades como CAJANAL, cuya competencia —asumida hoy por la UGPP— está limitada a los regímenes especiales del sector público.
Sustentó su posición en el artículo 12 del Decreto 2013 de 2012, disposición que asignó a Colpensiones la administración de las obligaciones pensionales del ISS. En consecuencia, a su juicio, ninguna otra entidad, incluida la UGPP, puede ser compelida al reconocimiento de pensiones con fundamento en el Acuerdo 049 de 1990. Al respecto, del análisis del expediente de la actuación ordinaria, se destaca: • Que, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Mosquera Niño solicitó el reconocimiento de una pensión de jubilación al 75% del promedio del último año de servicio, conforme al régimen previsto en el Decreto 546 de 1971, invocando el régimen de transición de la Ley 100 de 1993.
En su contestación, la UGPP limitó su defensa a cuestionar la falta de acreditación de los veinte años de servicios al Estado. • Que el juzgado de primera instancia definió el litigio en los siguientes términos: «[…] determinar si le asiste derecho al señor JOSÉ OSWALDO MOSQUERA NIÑO a que se le reconozca y pague de manera indexada pensión de vejez con los reajustes de ley y respectivos intereses conforme al Decreto 546 de 1971, en aplicación al régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 […]».
No obstante, al constatar que el actor no reunía los 14 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00445-00 (4690-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 requisitos del Decreto 546, acudió al artículo 12 del Decreto 758 de 1990 (Acuerdo 049 de 1990), luego de verificar que el señor Mosquera había acumulado 1.018 semanas de cotización en distintas entidades, entre ellas CAJANAL, el Ministerio de Defensa y el ISS. • Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la UGPP, modificó parcialmente la sentencia de primera instancia. Sin embargo, limitó el estudio a los argumentos expuestos por el actor en su recurso, esto es, a la falta de congruencia entre el régimen aplicado en el fallo del pedido en la demanda, resolviendo que el actor contaba con el tiempo suficiente —1.000 semanas para la aplicación del Decreto 758 de 1990—.
Destaca la Sala que, en un caso análogo, esta Subsección resolvió un recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra una sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, en el que, pese a acreditarse que el actor no cumplía los requisitos de la Ley 71 de 1988, se ordenó a la UGPP reconocerle una pensión al amparo del Decreto 758 de 1990.
En dicha oportunidad, la Sala concluyó que no se configuraban las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, señalando que: «[…] la UGPP tuvo la oportunidad procesal de presentar sus inconformidades frente a la sentencia de primera instancia; tan es así que hizo uso de su derecho, pero en su recurso de apelación no cuestionó la aplicación del Decreto 758 de 1990 ni su competencia para el reconocimiento de la pensión, sino que limitó su reproche a la inaplicabilidad de la Ley 71 de 1988, la cual fue descartada por el juzgado y el tribunal.
Por tanto, la revisión no puede ser empleada para corregir errores procesales de las partes ni omisiones en su defensa»15. Frente a la causal del literal b) del artículo 20 ibidem, la Sala concluyó que: «[…] no se configura dicha causal cuando lo que se cuestiona no es la cuantía del derecho reconocido, sino la prestación en sí misma y la competencia para asumirla, aspectos que desbordan el objeto de esta causal de revisión»16.
En atención a los argumentos expuestos y con fundamento en el precedente citado, esta Subsección concluye que no se configura ninguna de las causales de revisión que permitan la prosperidad de la acción. En relación con la presunta vulneración del debido proceso, se observa que, aunque el juez ordinario abordó aspectos distintos a los planteados en las pretensiones iniciales de la demanda, la entidad contó con la oportunidad procesal para controvertir tanto el régimen normativo aplicado —lo cual efectivamente hizo— como su eventual falta de competencia para asumir el reconocimiento de la prestación. Sin embargo, optó por limitar su defensa únicamente a cuestionar la aplicación del régimen pensional, omitiendo toda argumentación sobre su competencia. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 25 de enero de 2024.
Exp. 11001-03-25-000-2022-00166-00 (0285-2022). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 16 Ibid. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00445-00 (4690-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Esa omisión resulta determinante, en tanto no puede la UGPP pretender en sede de revisión corregir errores de estrategia procesal o suplir falencias que pudo y debió advertir en el curso del proceso ordinario.
En efecto, la supuesta irregularidad a la competencia de la entidad no fue objeto del recurso de apelación, por lo que no puede ahora ser alegada como causal de revisión. Adicionalmente, no se encuentra acreditado que la cuantía del derecho reconocido exceda lo legalmente debido, en los términos exigidos por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Debe recordarse que esta causal parte de los siguientes presupuestos: «i) que se trate de un derecho debido de acuerdo con la ley, esto es, que efectivamente se haya causado a favor del interesado el derecho reclamado; ii) que este último haya sido reconocido mediante una providencia judicial, transacción o conciliación judicial o extrajudicial; iii) y que exista un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho»17.
En ese sentido, la causal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no está dirigida a cuestionar la existencia del derecho pensional reconocido, sino a verificar si su liquidación se realizó en un monto superior al que legalmente correspondía, es decir, si la suma periódica ordenada excede lo previsto en la ley, en un pacto o en una convención colectiva aplicable.
Sin embargo, en este caso, el cuestionamiento de la entidad no recae sobre la cuantía del derecho, sino sobre la validez misma del reconocimiento pensional y, específicamente, sobre la competencia de la UGPP para asumir el pago de una prestación otorgada con fundamento en un régimen normativo que, a su juicio, corresponde aplicar exclusivamente a Colpensiones.
Este tipo de reproche, orientado a discutir la legalidad de la decisión judicial y la asignación de responsabilidad a una entidad determinada, no encuadra dentro del objeto de la causal invocada, la cual exige una afectación material concreta en el monto reconocido. Permitir que en sede de revisión se controviertan aspectos como la procedencia del derecho o la entidad obligada a su reconocimiento, so pretexto de un exceso en la cuantía, desnaturalizaría el alcance restrictivo de esta causal extraordinaria y convertiría la revisión en un escenario para reabrir el debate probatorio o jurídico ya resuelto por la jurisdicción ordinaria.
En ese sentido, y dado que no se acredita los presupuestos que permiten la configuración de esta causal sino una inconformidad con el fundamento legal y la competencia se concluye que no se configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Por lo expuesto, se declarará infundada la revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C del 25 de enero de 2023, que confirmó parcialmente el fallo del 13 de noviembre de 2020, dictado por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 6 de mayo de 2021.
Exp: 11001-03-25-000-2018-00748-00 (2720-2018). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00445-00 (4690-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202118 en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los fundamentos esbozados por la recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas, por el contrario, en el escrito que contiene la acción especial de revisión se expusieron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas a la parte vencida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR INFUNDADA la acción de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia proferida el veinticinco (25) de enero de veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, que confirmó parcialmente el fallo del trece (13) de noviembre de dos mil veinte (2020), dictado por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUEGUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente 18 «ARTÍCULO 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».