11001030600020230002800 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Édgar González López Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Inspección Primera de Policía de la Subsecretaría de Justicia y Seguridad de la Alcaldía de Pasto y Policía Nacional Asunto: Autoridad competente para verificar si un establecimiento cuenta con la documentación propia para su funcionamiento, como uso del suelo, y para imponer comparendo en caso de infracción a la norma urbanística La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES De acuerdo con la información que reposa en el expediente, los antecedentes del presunto conflicto de competencias son los siguientes: 1.1. El 21 de septiembre de 2022, la oficina de control de la Inspección Primera de Policía de la Subsecretaría de Justicia y Seguridad de la Alcaldía (en adelante Inspección Primera de Policía de Pasto) recibió un informe de novedades por infracciones urbanísticas, en el que se señalan posibles actos que perturban la tranquilidad y pueden ir en contravía del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (en adelante CNSCC) respecto al establecimiento de comercio Merca Hogar3. 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Dentro de expediente en los diferentes actos aparece de manera indistinta el nombre del establecimiento de comercio, en alguno aparece Merka Hogar y en otros, Merca Hogar.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 1.2. Por los anteriores hechos, la Inspección Primera de Policía de Pasto abrió proceso por infracción a la integridad urbanística, con radicado número 0126-2022, en el cual, «se ha realizado un estudio acucioso para determinar la tipificación de la infracción, […], esta inspección procedió de forma oportuna a efectuar citación para que comparezca audiencia pública el posible infractor y rinda sus descargos o en su defecto allegue la documentación necesaria para el funcionamiento de su actividad económica[…].»4 1.3.El 9 de noviembre de 2022, mediante oficio 1413.2/665.2022, la inspectora Primera de Policía de Pasto solicitó a la Estación Sur de Policía verificar si el establecimiento Merca Hogar cuenta con la documentación propia para su funcionamiento como es el uso del suelo y si ese documento es compatible con la actividad comercial que desarrolla.

Asimismo, le solicitó que, en caso de que el establecimiento no cuente con esta documentación, le impusiera los comparendos necesarios y procediera a suspender temporalmente su actividad. Por último, solicitó se le informara si Merca Hogar, aún mantiene funcionamiento o desarrolla su actividad económica o por el contrario el mismo ya no ejerce la actividad económica, es decir si se encuentra cerrado y el local vacío. 1.4.

El 22 de noviembre de 2022, el comandante del Distrito Uno de la Policía de Pasto le contestó a la inspectora Primera de Policía de Pasto su solicitud, en los siguientes términos: [C]on el ánimo de no vulnerar los principios fundamentales, tipificados en el artículo 8 de la Ley 1801 de 2016, y en especial el del debido proceso; respetuosamente me permito sugerir al Señor Inspector de Policía, se continúe el trámite del proceso verbal abreviado, establecido en el artículo 223 de la norma ibidem, garantizando el cumplimiento de dichas disposiciones normativas, dando procedencia al numeral 2 del artículo 223, “citación” a las partes involucradas en el requerimiento policivo.[…] 1.5.

El 1 de diciembre de 2022, la inspectora Primera de Policía de Pasto requirió, nuevamente, al comandante de Policía de Nariño, así:

PRIMERO: Proceda actuar conforme a sus competencias a llevar a cabo sus actuaciones requeridas en oficio 1413.2/665.2022, fechado el 9 de noviembre de la anualidad en curso.

SEGUNDO: Solicito despliegue su actuar administrativo con el fin de trabajar mancomunadamente y disponga las acciones que den lugar conforme la ley 1801 de 2016, para que se brinde la cooperación y un trabajo interadministrativo, entre la Policía Nacional e Inspección de Policía cuando así se requiera.

TERCERO: PERSONERIA Y CONTROL INTERNO DE LA POLICIA NACIONAL, 4 Carpeta de anexos, petición PDF del 9 de noviembre de 2022, de la Inspección Primera de Policía de Pasto. Del expediente digital. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 procedan a realizar las acciones pertinentes frente a esta queja en la que se describe la posible falta que dé a lugar conforme lo narrado en lo factico conforme a sus competencias y funciones; con ello, se informe del actuar. 1.6.

El mismo 1 de diciembre de 2022, la inspectora Primera de Policía de Pasto le corrió traslado a la Personería de Pasto del anterior oficio (1.4.) y le solicitó realizar seguimiento a la negativa de la Policía de Nariño para adelantar la actuación respecto a la presunta infracción urbanística por parte del establecimiento de comercio Merca Hogar. 1.7.

El 19 de diciembre de 2022, el personero delegado de Pasto remitió al Tribunal Administrativo de Pasto el conflicto negativo de competencias planteado por la inspectora Primera de Policía de la Subsecretaria de Justicia y Seguridad de la Alcaldía de Pasto y la Policía Nacional, Policía Metropolitana de Pasto, con el fin de que se determine la autoridad que debe verificar la documentación de los establecimientos de comercio de conformidad con la Ley 1801 de 2016 e imponer los comparendos y sanciones a que haya lugar. 1.8.

El 18 de enero de 2023, el Tribunal Administrativo de Pasto se declaró sin competencia y remitió el proceso a la Sala de Consulta y Servicio Civil para que resuelva el conflicto negativo de competencias5. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3.°, por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 027, el 3 de febrero de 2023, en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días hábiles, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto6.

En el expediente, consta que se comunicó el edicto a la Policía Nacional, a la Inspección Primera de Policía de Pasto, a la Policía Metropolitana de Pasto, al Tribunal Administrativo de Nariño y a la Personería de Pasto7. Dentro del término de fijación, la doctora Nancy Sandra Calpa Enríquez, en calidad de inspectora Primera de Policía de Pasto presentó alegatos.

Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.8 5 Remitido a la Sala el 26 d enero de 2023. 6 Expediente digital, de comunicaciones. 7 Expediente digital de la carpeta de reparto y radicación. 8 Expediente digital, informe secretarial. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 El 10 de abril de 2023, el despacho ponente, mediante auto de mejor proveer, le solicitó a la Personería de Pasto que determinara los hechos que originan el conflicto negativo de competencias.

Según informe secretarial del 18 de abril de 2023, el doctor Diego Andrés Enríquez Eraso, personero delegado de la Personería Delegada para lo Policivo de Pasto dio respuesta al auto de mejor proveer en el sentido de remitir la solicitud de aclaración de los hechos a la inspectora de Policía de Pasto, quien es la que plantea el conflicto negativo de competencias9.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Y TERCEROS INTERESADOS 3.1. Inspección Primera de Policía de Pasto Considera quela negativa de la Policía Metropolitana para conocer de este asunto, llevaría a la Inspección de Policía a ser «parte y juez [en este proceso], dado que, esa misión que se ha encomendado y revestido de forma temporal de justicia se ve quebrantada, pues las Inspecciones, pasarían hacer (sic) una de las partes, pues es quien acude ante el establecimiento al cual debe garantizarle un debido proceso, para requerirle la documentación y posteriormente entrar a determinar y analizar si ha infringido la normatividad como lo es la ley 1801 de 2016».

Indicó que de acuerdo con el artículo 198 de la Ley 1801 de 2016, tanto los inspectores de Policía como la Policía Nacional son autoridades de policía y que «la Inspección en cumplimiento de su deber puede oficiar a la policía nacional con el fin de que esta última brinde el apoyo requerido para el cumplimiento de un fin jurisdiccional».

Finalmente, reseñó los artículos 86 y 87 de la Ley 1801 de 2016, para indicar que la Policía debe apoyar las funciones de los inspectores cuando éstos adelantan procesos por infracciones urbanísticas, dado que «la inspección de policía en este tipo de procedimientos actúa como un escenario de segunda instancia y no como el despacho a quo que debe conocer en primera medida de una sanción por no cumplimiento de la norma». 3.2.

Policía Metropolitana de Pasto Si bien la Policía Metropolitana de Pasto no presentó alegatos, de su comunicación de fecha 22 de noviembre de 2022, se pueden extraer los siguientes argumentos mediante los cuales rechaza su competencia: 9 Expediente digital, carpeta de informe secretarial. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 Mencionó que, de acuerdo con el numeral 2.° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, es competencia de los inspectores de policía conocer los procesos por infracciones urbanísticas y que, conforme al artículo 181 de la misma ley, las multas por estas infracciones no se imponen a través de comparendos.

Igualmente señaló que, según el artículo 134 parágrafo 7, de la Ley 1955 del 2019, es competencia exclusiva del inspector de policía conocer los asuntos por uso del suelo. Finalmente, le «sugiere» a la inspectora de Policía de Pasto que continúe con el trámite de la infracción urbanística, según lo establecido en la Ley 1801 de 2016. Asimismo, manifestó su apoyo a la inspectora de policía, de conformidad con el artículo 218 de la Constitución y las facultades que le otorga en estos procedimientos la mentada Ley 1801 de 2016.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencias administrativas La primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que el conflicto planteado se origine en desarrollo o en ejercicio de la función administrativa y que se trate de un asunto o actuación de carácter particular y concreto.

El asunto objeto de estudio se refiere a la solicitud de la Inspección Primera de Policía de Pasto a la Policía Metropolitana de Pasto para que verifique la documentación del establecimiento de comercio Merca Hogar en relación con el uso del suelo y su actividad económica, así como para imponer, si fuere el caso, el respectivo comparendo.

La anterior solicitud se da dentro del proceso de infracción urbanística número 0126- 2022, que adelanta la Inspección Primera de Policía de Pasto en contra del establecimiento de comercio Merca Hogar. Al respecto, considera la Sala pertinente aclarar, que tal proceso es de carácter administrativo y no jurisdiccional, como parece entenderlo la misma inspectora en su escrito de alegatos.

En efecto, la Corte Constitucional, en Sentencia T-146-22, se refirió a la naturaleza de las funciones de las autoridades de policía, y en especial a aquella ejercida por el inspector de policía dentro de un trámite de infracción urbanística. En esta providencia consideró: Naturaleza de las funciones de las autoridades de policía. El “proceso único de policía” se encuentra regulado en el Título 3, Capítulo 1, de la Ley 1801 de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (en adelante “CNSCC”).

Este procedimiento tiene por objeto regular “todas las actuaciones adelantadas por las autoridades de Policía y se rige por los principios de Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 “oralidad, gratuidad, inmediatez, oportunidad, celeridad, eficacia, transparencia y buen a fe”. La naturaleza de la función -administrativa o judicial- que las autoridades de policía ejercen en el proceso único de policía depende de “la finalidad perseguida” con la actuación. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional y administrativa, si la finalidad de la actuación es “la preservación del orden público, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones económicas de convivencia social”, las autoridades de policía ejercen la función de policía, la cual tiene naturaleza administrativa.

Por lo tanto, los actos que expidan en el marco de estos procesos son actos administrativos. En contraste, en los procesos en los que la finalidad de la actuación es “resolver un conflicto inter partes, en el cual la autoridad de policía se comporta como un tercero imparcial”, estas ejercen una función jurisdiccional[120], en virtud de lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución. 35.

La función policial de control urbanístico. El artículo 135 del CNSCC establece los comportamientos contrarios a la convivencia que constituyen infracciones urbanísticas y que, por lo tanto, “no deben realizarse”. Dentro de estas se encuentran, entre otras, (i) “parcelar, urbanizar, demoler, intervenir o construir” sin “licencia o cuando esta hubiere caducado” y (ii) “[u]sar o destinar un inmueble” contraviniendo “los usos específicos del suelo”. 36.

Las autoridades de policía son titulares de la “función policial de control urbanístico”, la cual las faculta para investigar las conductas contrarias a la integridad urbanística e imponer las medidas correctivas o sanciones urbanísticas que correspondan. La Corte Constitucional y el Consejo de Estado han sostenido que la función policial de control urbanístico tiene carácter administrativo, no judicial.

En efecto, al ejercer esta función, la autoridad de policía no actúa como un tercero imparcial en un conflicto inter partes, por el contrario, actúa en ejercicio de una función administrativa encaminada a preservar el orden público y la integridad urbanística. Por lo tanto, (i) las actuaciones de investigación que llevan a cabo para determinar la existencia de infracciones urbanísticas son actuaciones administrativas y (ii) las decisiones que toman en ejercicio de tal función son actos administrativos.[…] (resaltado fuera del texto).

De conformidad con lo anterior, la Sala concluye que la función que adelanta la Inspección Primera de Policía de Pasto dentro del trámite de infracción urbanística número 0126-2022 contra el establecimiento de comercio Merca Hogar es administrativa, por lo que el asunto discutido es de naturaleza administrativa. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer del asunto o la actuación administrativa particular.

La Inspección Primera de Policía de Pasto y la Policía Metropolitana de Pasto niegan tener competencia para verificar la documentación del establecimiento de comercio Merca Hogar en relación con el uso del suelo y su actividad económica, así como para imponer el respectivo comparendo, si a ello hubiere lugar. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

En el presente caso, la Sala observa que el conflicto de competencias administrativas se planteó entre dos autoridades: una del orden nacional, esto es, la Policía Metropolitana de Pasto10, que hace parte de la Policía Nacional, y otra territorial, como lo es la Inspección Primera de Policía de Pasto11 que hace parte integral de la administración municipal..

Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 4.2. Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena que: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»12.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en dicha norma, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por 10Entidad adscrita a la Policía Nacional de Colombia conforme al Decreto 4222 de 2006.

“Por el cual se modifica parcialmente la estructura del Ministerio de Defensa Nacional”. (…) “Artículo 23. El artículo 52 del Decreto 1512 de 2000 quedará así: Cobertura del Servicio de Policía a nivel nacional. Con el fin de atender las necesidades del servicio policial, consolidar la cobertura de seguridad en las entidades territoriales en que políticamente se divida el territorio y mantener una organización flexible que se adapte con oportunidad a los cambios del entorno, la normatividad legal y/o a las políticas de gobierno en materia de seguridad, el Director General de la Policía Nacional de Colombia podrá crear, suprimir o modificar las Regiones, Policías Metropolitanas, Departamentos de Policía, Escuelas de Formación y capacitación, Comandos y Unidades Operativas Desconcentradas, Distritos, Estaciones, Subestaciones, Comandos de Atención Inmediata y puestos de Policía que se requieran”. 11 Entidad pública conforme al Acuerdo 007 de 2003 « [p]or medio del cual se crea unas inspecciones de la policía como división política territorial y se dictan otras disposiciones».”. 12 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.3.

Aclaración previa El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.4.

Síntesis del conflicto y problema jurídico De conformidad con los antecedentes expuestos, en el presente asunto le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para, dentro del proceso de infracción urbanística número 0126-2022: i) verificar la documentación del establecimiento de comercio Merca Hogar en relación con el uso del suelo y su actividad económica; ii) imponer el respectivo comparendo por infracción urbanística, si es de caso y iii) realizar la suspensión temporal de la actividad, si a ello hubiere lugar13.

Al respecto, la Inspección Primera de Policía de Pasto consideró que la Policía Metropolitana de Pasto es la que debe verificar si el establecimiento Merca Hogar mantiene la documentación propia para su funcionamiento como es el uso del suelo y si ese documento es compatible con la actividad comercial que desarrolla, asimismo, 13 Solicitud del 1 de diciembre de 2022, de la Inspección Primera de Policía de Pasto a la Policía Metropolitana de Pasto.

Carpeta de anexos del expediente digital. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 para imponerle el respectivo comparendo en virtud de los artículos 86, 87 y 198 de la Ley 1801 de 2016, si hay lugar a ello. Por su parte, la Policía Metropolitana de Pasto considera que la autoridad competente para verificar la documentación de Merca Hogar y tomar las acciones que correspondan es la Inspección Primera de Policía de Pasto, debido a los artículos 206 (numeral 2.°) y 181 de la Ley 1801 de 2016, que le dan la competencia exclusiva a esa autoridad para adelantar trámites por infracciones urbanísticas.

Para resolver el anterior problema jurídico, la Sala abordará los siguientes temas: i) las infracciones urbanísticas; ii) las autoridades que pueden imponer sanciones por infracciones urbanísticas; iii) los medios de prueba dentro del proceso único de policía; y iv) el caso concreto. 4.5. Consideraciones de fondo 4.5.1. Infracciones urbanísticas La Ley 1801 de 2016 (en adelante CNSCC divide los comportamientos y las afectaciones que pueden ocasionar los establecimientos de comercio al hacer uso indebido del suelo, así: i) comportamientos que afectan las actividades económicas y ii) comportamientos que afectan la integridad urbanística. i) Comportamientos que afectan la actividad económica El artículo 87 del CNSCC menciona como requisitos para desarrollar actividades económicas a través de establecimientos públicos, entre otras, el cumplimiento de «las normas referentes al uso del suelo, destinación o finalidad para la que fue construida la edificación y su ubicación».

A su vez, el numeral 12 del artículo 92 del CNSCC señala dentro de los comportamientos que afectan la actividad económica «[I]ncumplir las normas referentes al uso reglamentado del suelo y las disposiciones de ubicación, destinación o finalidad, para la que fue construida la edificación». El parágrafo segundo del mismo artículo 92 del CNSCC, menciona las medidas correctivas a imponer ante un desconocimiento del numeral 12.

En este caso, la sanción corresponde a «Multa General tipo 4; Suspensión definitiva de actividad». Estas sanciones son definidas por el CNSCC. Así, el artículo 180 se refiere a las multas tipo 4 en los siguientes términos:

ARTÍCULO 180. Multas. Es la imposición del pago de una suma de dinero en moneda colombiana, cuya graduación depende del comportamiento realizado, según la cual Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 varia el monto de la multa. Así mismo, la desobediencia, resistencia, desacato, o reiteración del comportamiento contrario a la convivencia, incrementara el valor de la multa, sin perjuicio de los intereses causados y el costo del cobro coactivo.

Las multas se clasifican en generales y especiales. Las multas generales se clasifican de la siguiente manera: Multa Tipo 1: Dos (2) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv). Multa Tipo 2: Cuatro (4) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv). Multa Tipo 3: Ocho (8) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv). Multa Tipo 4: Dieciséis (16) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv).

La suspensión definitiva de la actividad la define el artículo 197, así:

ARTÍCULO 197. Suspensión definitiva de actividad. Es el cese definitivo de una actividad económica, formal o informal, con o sin ánimo de lucro, o que siendo privada ofrezca servicios al público a la que está dedicada una persona natural o jurídica; comprende la suspensión definitiva de la autorización o permiso dado a la persona o al establecimiento respectivo, para el desarrollo de la actividad.

PARÁGRAFO. La medida se mantendrá, aun en los casos de cambio de nomenclatura, razón social o de responsable de la actividad o cuando se traslada la actividad a lugar distinto en la misma edificación o en inmueble colindante. Si se prueba que el cambio de razón social, de responsable o de lugar es para evadir la medida correctiva, se impondrá además la máxima multa. ii) Comportamiento que afecta la integridad urbanística Las infracciones urbanísticas se encuentran expresamente establecidas en el artículo 135 del CNSCC.

Así dispone la norma:

ARTÍCULO 135. Comportamientos contrarios a la integridad urbanística. Los siguientes comportamientos, relacionados con bienes inmuebles de particulares, bienes fiscales, bienes de uso público y el espacio público, son contrarios a la convivencia pues afectan la integridad urbanística y por lo tanto no deben realizarse, según la modalidad señalada: […] C) Usar o destinar un inmueble a: […] 11.

Contravenir los usos específicos del suelo. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 12. Facilitar, en cualquier clase de inmueble, el desarrollo de usos o destinaciones del suelo no autorizados en licencia de construcción o con desconocimiento de las normas urbanísticas sobre usos específicos. La ocurrencia de infracciones a la integridad urbanística puede dar lugar a distintas medidas correctivas, las cuales se encuentran consagradas en el parágrafo 7.º del mencionado artículo 135.

Para el caso objeto de estudio, cabe resaltar que los numerales 11 y 12 se sancionan de la siguiente manera:

ARTÍCULO 135: COMPORTAMIENTOS CONTRARIOS A LA INTEGRIDAD URBANÍSTICA […]

PARÁGRAFO 7. Quien incurra en uno o más de los comportamientos antes señalados, será objeto de la aplicación de las siguientes medidas correctivas: […] Numeral 11 Multa especial por infracción urbanística; Suspensión definitiva de la actividad. Numeral 12 Multa especial por infracción urbanística; Demolición de obra; Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble.

Estas medidas correctivas se encuentran definidas en distintas normas del CNSCC. Asimismo, en lo que respecta a la multa especial por infracción urbanística, el numeral 2.° del artículo 181 del CNSCC dispone:

ARTÍCULO 181: MULTA ESPECIAL. Las multas especiales se clasifican en tres tipo s: […] 2. Infracción urbanística. A quien incurra en cualquiera de las infracciones urbanísticas señaladas en el Libro II del presente Código o en las disposiciones normativas vigentes, se le impondrá además de otras medidas correctivas que sean aplicables y las sanciones de tipo penal a que haya lugar, multa por metro cuadrado de construcción bajo cubierta, de área de suelo afectado o urbanizado o de intervención sobre el suelo, según la gravedad del comportamiento, de conformidad con el estrato en que se encuentre ubicado el inmueble, así: a) Estratos 1 y 2: de cinco (5) a doce (12) salarios mínimos legales mensuales vigentes;

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 b) Estratos 3 y 4: de ocho (8) a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes; c) Estratos 5 y 6: de quince (15) a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […] Tratándose de infracción por usos, cuando la actividad desarrollada es comercial o industrial del nivel de más alto impacto, según las normas urbanísticas del municipio o distrito, la multa se incrementará en un 25%. […] Para la adopción de decisión sobre infracciones urbanísticas, se seguirá el procedimiento establecido en el presente Código.

La medida de multa por comportamientos contrarios a la integridad urbanística no se impondrá a través de comparendo. El personal uniformado de la Policía Nacional pondrá en conocimiento de estos comportamientos mediante informe al inspector de Policía. (Subrayas fuera del texto). Por su importancia para el caso objeto de estudio, vale la pena destacar que por expreso mandato legal, la medida de multa por comportamientos contrarios a la integridad urbanística: i) no se puede imponer a través de comparendo y ii) el comportamiento que da lugar a la medida debe ser puesto en conocimiento de la inspección de policía en el respectivo informe del personal uniformado de la Policía Nacional.

Lo anterior, es concordante con lo dispuesto en el parágrafo 1.° del artículo 219 del CNSCC, norma que al referirse al procedimiento de imposición de comparendo establece:

ARTÍCULO 219. Procedimiento para la imposición de comparendo. Cuando el personal uniformado de la Policía tenga conocimiento comprobado de un comportamiento contrario a la convivencia, podrá expedir orden de comparendo a cualquier persona. Sin perjuicio de la aplicación de las medidas correctivas que sean competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, este deberá informar a la autoridad de Policía competente para la aplicación de las demás medidas correctivas a que hubiere lugar.

PARÁGRAFO 1. Las medidas correctivas por los comportamientos contrarios a la integridad urbanística, o a la organización de eventos que involucren aglomeraciones de público, no se impondrán en orden de comparendo. El personal uniformado de la Policía Nacional pondrá en conocimiento de la autoridad competente, los comportamientos mencionados mediante informe escrito.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 PARÁGRAFO 2. Las autoridades de Policía al imponer una medida correctiva, deberán de oficio suministrar toda la información al infractor, acerca de los recursos que le corresponde y los términos que tiene para interponerlos. (Subrayas fuera del texto). Ahora bien, en cuanto a la medida de suspensión definitiva de la actividad por infracción a la integridad urbanística, el artículo 197 del Código, señala:

(Subrayas fuera del texto). En cuanto a la medida de demolición de obra, el artículo 194 del CNSCC señala que tiene lugar cuando en el inmueble se desarrolla la actividad «con violación de las normas urbanísticas, ambientales o de ordenamiento territorial, o cuando la edificación amenaza ruina, para facilitar la evacuación de personas, para superar o evitar incendios, o para prevenir una emergencia o calamidad pública». 4.5.2.

Las autoridades que pueden imponer medidas correctivas por infracciones urbanísticas Las medidas correctivas deben ser impuestas por la autoridad de policía competente. Así, el artículo 198 del CNSCC enlista cuáles son las autoridades de policía:

ARTÍCULO 198. Autoridades de Policía. Corresponde a las autoridades de Policía el conocimiento y la solución de los conflictos de convivencia ciudadana. Son autoridades de Policía: 1. El Presidente de la República. 2. Los gobernadores. 3. Los Alcaldes Distritales o Municipales. 4. Los inspectores de Policía y los corregidores. 5.

Las autoridades especiales de Policía en salud, seguridad, ambiente, minería, ordenamiento territorial, protección al patrimonio cultural, planeación, vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos. 6. Los comandantes de estación, subestación y de centro de atención inmediata de Policía y demás personal uniformado de la Policía Nacional. […] (resaltado fuera del texto).

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 Como puede observarse, dentro de las autoridades de policía se encuentran los inspectores de policía y los comandantes de estación, subestación y de centro de atención inmediata de Policía y demás personal uniformado de la Policía Nacional. Ahora bien, cada una de estas autoridades de policía tiene a su cargo las siguientes funciones: a) Inspectores de policía. El artículo 206 establece las siguientes:

ARTÍCULO 206. Atribuciones de los inspectores de Policía rurales, urbanos y corregidores. Les corresponde la aplicación de las siguientes medidas: 1. Conciliar para la solución de conflictos de convivencia, cuando sea procedente. 2. Conocer de los comportamientos contrarios a la convivencia en materia de seguridad, tranquilidad, ambiente y recursos naturales, derecho de reunión, protección a los bienes y privacidad, actividad económica, urbanismo, espacio público y libertad de circulación. 3.

Ejecutar la orden de restitución, en casos de tierras comunales. 4. Las demás que le señalen la Constitución, la ley, las ordenanzas y los acuerdos. 5. Conocer, en única instancia, de la aplicación de las siguientes medidas correctivas: a) Reparación de daños materiales de muebles o inmuebles; b) Expulsión de domicilio; c) Prohibición de ingreso a actividad que involucra aglomeraciones de público complejas o no complejas; d) Decomiso. 6.

Conocer en primera instancia de la aplicación de las siguientes medidas correctivas: a) Suspensión de construcción o demolición; b) Demolición de obra; c) Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble; d) Reparación de daños materiales por perturbación a la posesión y tenencia de inmuebles; e) Restitución y protección de bienes inmuebles, diferentes a los descritos en el numeral 17 del artículo 205; f) Restablecimiento del derecho de servidumbre y reparación de daños materiales; g) Remoción de bienes, en las infracciones urbanísticas; h) Multas; i) Suspensión definitiva de actividad. 7.

Ejecutar las comisiones que trata el artículo 38 del Código General del Proceso o subcomisionar a una autoridad que tenga jurisdicción y competencia, quienes ejercerán transitoriamente como autoridad administrativa de policía. (Numeral 7, adicionado por el Art. 3 de la Ley 2030 de 2020) […](subrayado fuera del texto). Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 Frente al alcance del término «aplicación» establecido en el artículo 206, la Sala de Consulta y Servicio Civil14 determinó su alcance en los siguientes términos: Y el artículo 206 del CNSCC, le atribuye a los inspectores de policía conocer en primera instancia, la aplicación de la medida correctiva de suspensión definitiva de la actividad.

Al respecto, entiende la Sala, que cuando la norma hace mención a “aplicar” la medida correctiva, se refiere a la facultad de la autoridad para determinar cuál debe ser la medida a “imponer”, mas no en el sentido de ejecutar. […] Por eso la Ley 1801 al referirse a las autoridades de policía y sus competencias, delimitó la función del inspector como autoridad de policía para aplicar (imponer) algunas multas y medidas correctivas y al comandante de policía, le asignó entre otras funciones, apoyar la labor de los inspectores.

(Subrayas fuera del texto). Como puede observarse, la «aplicación» se refiere a la determinación de la medida correctiva, más no a su ejecución. b) Comandantes de estación, subestación y centros de atención inmediata de la Policía Nacional. Estas autoridades tienen las siguientes competencias:

ARTÍCULO 209. Atribuciones de los comandantes de estación, subestación, centros de atención inmediata de la Policía Nacional. Compete a los comandantes de estación, subestación y de Centros de Atención Inmediata de la Policía Nacional o sus delegados, conocer: 1. Los comportamientos contrarios a la convivencia. 2. Conocer en primera instancia de la aplicación de las siguientes medidas. a) Amonestación. b) Remoción de bienes. c) Inutilización de bienes. d) Destrucción de bien. e) Disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas. 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad. 11001-03-06-000-2018-00066-00 del 24 de julio de 2018.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 f) Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. 3. Conocer en primera instancia la aplicación de la medida de suspensión temporal de la actividad. (Subrayas fuera del texto). Adicionalmente, el artículo 210 del CNSCC le otorgó al personal uniformado de la Policía Nacional las siguientes competencias:

ARTÍCULO 210. Atribuciones del personal uniformado de la Policía Nacional. Compete al personal uniformado de la Policía Nacional, conocer: 1. Los comportamientos contrarios a la convivencia. 2. Conocer en primera instancia la aplicación de las siguientes medidas de conformidad con el proceso verbal inmediato de policía contenido en el presente Código. a. Amonestación. b. Participación en Programa comunitario o Actividad Pedagógica de Convivencia. c. Remoción de Bienes. d. Inutilización de bienes. e. Destrucción de bien.

PARÁGRAFO 1. La participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia serán organizadas y realizadas por las alcaldías municipales, distritales o locales, o sus delegados, de acuerdo con los lineamientos que para tal fin, establezca el Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO 2 Contra las medidas previstas en este artículo se concede el recurso de apelación en el efecto devolutivo que resolverá un inspector de policía. Como puede observarse, ni el artículo 209 ni el artículo 210 del CNSCC otorgaron a los comandantes de estación, subestación y centros de atención inmediata de la Policía Nacional o al personal uniformado de la Policía Nacional la competencia para conocer de las medidas correctivas en materia urbanística, como lo son las medidas de multa especial por infracción urbanística; suspensión definitiva de la actividad, demolición de obra y construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 Por el contrario, para la imposición de las medidas correctivas que resultan aplicables ante la violación de los numerales 11 y 12 del artículo 135 del CNSCC15, infracciones de tipo inmobiliario, el artículo 206 otorgó la competencia a los inspectores de policía y corregidores. Igualmente, los artículos 209 y 210 del CNSCC tampoco otorgaron competencia a los mencionados comandantes y personal uniformado de la Policía Nacional para la imposición de medidas relacionadas con comportamientos que afectan la actividad económica.

En este caso, dicha competencia está radicada en cabeza de los inspectores de policía. Lo anterior, teniendo en cuenta lo establecido, además del ya mencionado artículo 20616, en el artículo 92 del CNSCC, norma que establece:

ARTÍCULO

92. COMPORTAMIENTOS RELACIONADOS CON EL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD QUE AFECTAN LA ACTIVIDAD ECONÓMICA. […]

PARÁGRAFO 7 o. <Parágrafo adicionado por el artículo 134 de la Ley 1955 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Para efecto de la aplicación del numeral 16 del presente artículo, sobre comportamientos relacionados con desarrollar la actividad económica sin cumplir cualquiera de los requisitos establecidos en la normatividad vigente, el mismo se deberá interpretar y aplicar únicamente teniendo en cuenta los requisitos de apertura y funcionamiento que se establecen en el artículo 87 de la Ley 1801 de 2016.

En todo caso, el control de uso reglamentado del suelo y las disposiciones de ubicación, destinación o finalidad, para la que fue construida la edificación, es exclusiva de los 15Artículo 135 Comportamientos contrarios a la integridad urbanística: 11. Contravenir los usos específicos del suelo. 12. Facilitar, en cualquier clase de inmueble, el desarrollo de usos o destinaciones del suelo no autorizados en licencia de construcción o con desconocimiento de las normas urbanísticas sobre usos específicos. 16 ARTÍCULO 206.

Atribuciones de los inspectores de Policía rurales, urbanos y corregidores. Les corresponde la aplicación de las siguientes medidas: […] 2. Conocer de los comportamientos contrarios a la convivencia en materia de seguridad, tranquilidad, ambiente y recursos naturales, derecho de reunión, protección a los bienes y privacidad, actividad económica, urbanismo, espacio público y libertad de circulación. […] h) Multas; i) Suspensión definitiva de actividad. […].

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 Inspectores de Policía de conformidad con el numeral 12 del presente artículo. No procederá la medida de suspensión temporal de actividades. (Resaltado fuera del texto). De acuerdo con esta disposición, los inspectores de policía conocen de manera «exclusiva» de todos aquellos comportamientos relacionados con el incumplimiento de las normas referentes al uso reglamentado del suelo y las disposiciones de ubicación, destinación o finalidad, para la que fue construida la edificación (numeral 12 del artículo 92 del CNSCC). 4.5.3.

El proceso único de policía y los medios de prueba Para la imposición de las medidas correctivas debe adelantarse el proceso único de policía, el cual se encuentra regulado en el CNSCC. Así, el artículo 214 establece:

ARTÍCULO 214. Ámbito de aplicación. El procedimiento único de Policía rige exclusivamente para todas las actuaciones adelantadas por las autoridades de Policía, en ejercicio de su función y actividad. En el caso de los procesos de competencia de los inspectores de policía, debe aplicarse el procedimiento verbal abreviado (por su importancia se transcribe el artículo completo):

ARTÍCULO 223. Trámite del proceso verbal abreviado. Se tramitarán por el proceso verbal abreviado los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia de los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las autoridades especiales de Policía, en las etapas siguientes: 1. Iniciación de la acción. La acción de Policía puede iniciarse de oficio o a petición de la persona que tenga interés en la aplicación del régimen de Policía, contra el presunto infractor.

Cuando la autoridad conozca en flagrancia del comportamiento contrario a la convivencia, podrá iniciar de inmediato la audiencia pública. 2. Citación. Las mencionadas autoridades, a los cinco (5) días siguientes de conocida la querella o el comportamiento contrario a la convivencia, en caso de que no hubiera sido posible iniciar la audiencia de manera inmediata, citará a audiencia pública al quejoso y al presunto infractor, mediante comunicación escrita, correo certificado, medio electrónico, medio de comunicación del que disponga, o por el medio más expedito o idóneo, donde se señale dicho comportamiento. 3.

Audiencia pública. La audiencia pública se realizará en el lugar de los hechos, en el despacho del inspector o de la autoridad especial de Policía. Esta se surtirá mediante los siguientes pasos: a) Argumentos. En la audiencia la autoridad competente, otorgará tanto al presunto infractor como al quejoso un tiempo máximo de veinte (20) minutos para exponer sus argumentos y pruebas;

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 b) Invitación a conciliar. La autoridad de Policía invitará al quejoso y al presunto infractor a resolver sus diferencias, de conformidad con el presente capítulo; c) Pruebas. Si el presunto infractor o el quejoso solicitan la práctica de pruebas adicionales, pertinentes y conducentes, y si la autoridad las considera viables o las requiere, las decretará y se practicarán en un término máximo de cinco (5) días.

Igualmente la autoridad podrá decretar de oficio las pruebas que requiera y dispondrá que se practiquen dentro del mismo término. La audiencia se reanudará al día siguiente al del vencimiento de la práctica de pruebas. Tratándose de hechos notorios o de negaciones indefinidas, se podrá prescindir de la práctica de pruebas y la autoridad de Policía decidirá de plano. Cuando se requieran conocimientos técnicos especializados, los servidores públicos del sector central y descentralizado del nivel territorial, darán informes por solicitud de la autoridad de Policía; d) Decisión. Agotada la etapa probatoria, la autoridad de Policía valorará las pruebas y dictará la orden de Policía o medida correctiva, si hay lugar a ello, sustentando su decisión con los respectivos fundamentos normativos y hechos conducentes demostrados.

La decisión quedará notificada en estrados. 4. Recursos. Contra la decisión proferida por la autoridad de Policía proceden los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación ante el superior jerárquico, los cuales se solicitarán, concederán y sustentarán dentro de la misma audiencia. El recurso de reposición se resolverá inmediatamente, y de ser procedente el recurso de apelación, se interpondrá y concederá en el efecto devolutivo dentro de la audiencia y se remitirá al superior jerárquico dentro de los dos (2) días siguientes, ante quien se sustentará dentro de los dos (2) días siguientes al recibo del recurso.

El recurso de apelación se resolverá dentro de los ocho (8) días siguientes al recibo de la actuación. Para la aplicación de medidas correctivas en asuntos relativos a infracciones urbanísticas, el recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo. Los recursos solo procederán contra las decisiones definitivas de las autoridades de Policía. 5.

Cumplimiento o ejecución de la orden de Policía o la medida correctiva. Una vez ejecutoriada la decisión que contenga una orden de Policía o una medida correctiva, esta se cumplirá en un término máximo de cinco (5) días.

PARÁGRAFO 1. Si el presunto infractor no se presenta a la audiencia sin comprobar la ocurrencia de caso fortuito o fuerza mayor, la autoridad tendrá por ciertos los hechos que dieron lugar al comportamiento contrario a la convivencia y entrará a resolver de fondo, con base en las pruebas allegadas y los informes de las autoridades, salvo que la autoridad de Policía considere indispensable decretar la práctica de una prueba adicional.

(Declarado EXEQUIBLE mediante Sentencia de la Corte Constitucional C-349 de 2017) Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 PARÁGRAFO 2. Casos en que se requiere inspección al lugar. Cuando la autoridad de Policía inicia la actuación y decreta inspección al lugar, fijará fecha y hora para la práctica de la audiencia, y notificará al presunto infractor o perturbador de convivencia y al quejoso personalmente, y de no ser posible, mediante aviso que se fijará en la puerta de acceso del lugar de los hechos o parte visible de este, con antelación no menor a veinticuatro (24) horas, de la fecha y hora de la diligencia. Para la práctica de la diligencia de inspección, la autoridad de Policía se trasladará al lugar de los hechos, con un servidor público técnico especializado cuando ello fuere necesario y los hechos no sean notorios y evidentes; durante la diligencia oirá a las partes máximo por quince (15) minutos cada una y recibirá y practicará las pruebas que considere conducentes para el esclarecimiento de los hechos.

El informe técnico especializado se rendirá dentro de la diligencia de inspección ocular. Excepcionalmente y a juicio del inspector de Policía, podrá suspenderse la diligencia hasta por un término no mayor de tres (3) días con el objeto de que el servidor público rinda el informe técnico. La autoridad de Policía proferirá la decisión dentro de la misma diligencia de inspección, o si ella hubiere sido suspendida, a la terminación del plazo de suspensión.

PARÁGRAFO 3. Si el infractor o perturbador no cumple la orden de Policía o la medida correctiva, la autoridad de Policía competente, por intermedio de la entidad correspondiente, podrá ejecutarla a costa del obligado, si ello fuere posible. Los costos de la ejecución podrán cobrarse por la vía de la jurisdicción coactiva.

PARÁGRAFO 4. El numeral 4 del presente artículo no procederá en los procedimientos de única instancia.

PARÁGRAFO 5. El recurso de apelación se resolverá de plano, en los términos establecidos en el presente artículo. (subrayas fuera del texto). Conforme a esta disposición, el inspector de policía, como titular del proceso por infracción urbanística, podrá practicar una inspección con el fin de corroborar los hechos objeto de investigación. De otra parte, como medios de prueba dentro del proceso único policía, el artículo 217 consagra los siguientes:

ARTÍCULO 217. Medios de prueba. Son medios de prueba del proceso único de Policía los siguientes: 1. El informe de Policía. 2. Los documentos. 3. El testimonio. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 4. La entrevista. 5. La inspección. 6. El peritaje. 7. Los demás medios consagrados en la Ley 1564 de 2012. La práctica de los medios probatorios se ceñirá a los términos y procedimientos establecidos en el presente Código.

(Subrayas fuera del texto). En cuanto a los informes de policía, los cuales corresponden a medios de prueba dentro del proceso único de policía, el CNSCC autoriza su elaboración a los uniformados de la Policía Nacional. Lo anterior, teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 20, 181 y 219 del CNSCC, normas que establecen:

ARTÍCULO 20. Actividad de Policía. Es el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de Policía, a las cuales está subordinada.

La actividad de Policía es una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren. […]

ARTÍCULO 181. Multa especial. Las multas especiales se clasifican en tres tipos: […] La medida de multa por comportamientos contrarios a la integridad urbanística no se impondrá a través de comparendo. El personal uniformado de la Policía Nacional pondrá en conocimiento de estos comportamientos mediante informe al inspector de Policía. […]

PARÁGRAFO 1. Las medidas correctivas por los comportamientos contrarios a la integridad urbanística, o a la organización de eventos que involucren aglomeraciones de público, no se impondrán en orden de comparendo. El personal uniformado de la Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 Policía Nacional pondrá en conocimiento de la autoridad competente, los comportamientos mencionados mediante informe escrito. […] (subrayas fuera del texto). 5.

El caso concreto Para resolver el caso objeto de estudio, la Sala considera relevante hacer las siguientes precisiones: i) La solicitud de la Inspección Primera de Policía de Pasto a la Policía Metropolitana de Pasto, del 1 de diciembre de 2022, contiene las siguientes órdenes: a) «[V]erificar si el establecimiento de comercio Merca Hogar mantiene la documentación propia para su funcionamiento como es el uso de suelos y si este último documento corresponde o es compatible con la actividad comercial que desarrolla […]». b) «De no contar con los requisitos enunciados proceda conforme la Ley 1801 de 2006 e imponga los comparendos que crea necesarios y con ello proceda a realizar la SUSPENSIÓN TEMPORAL DE LA ACTIVIDAD». c) «Infórmese a este despacho si Merca Hogar, aún mantiene funcionamiento o desarrolla su actividad económica o por el contrario el mismo ya no ejerce la actividad económica [..] es decir si se encuentra cerrado y el local vacío». ii) Según afirmación de la inspectora Primera de Pasto existe un trámite de infracción urbanística en contra de Merca Hogar, con radicado 0126-2022.

Señalado lo anterior, la Sala considera que la (s) autoridad (es) competente (es) para atender los diferentes trámites sobre los cuales recae el presente conflicto de competencias son las siguientes: 1. La autoridad competente para verificar la documentación del establecimiento de comercio en relación con el uso del suelo y su actividad económica e informar si esta última se mantiene vigente es la Inspección de Policía de Pasto, a través de los medios de prueba que considere pertinente, incluidos la solicitud de informe de la Policía Metropolitana de Pasto, que no incluye la imposición de comparendos ni suspensión de actividad por parte de la Policía. Para arribar a esta conclusión resulta pertinente señalar lo siguiente: Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 1.1.

Falta de claridad de la naturaleza de la solicitud de la inspectora de policía a la Policía Metropolitana de Pasto La Inspectora de Policía solicita a la Policía Metropolitana de Pasto: a) «[V]erificar si el establecimiento de comercio Merca Hogar mantiene la documentación propia para su funcionamiento como es el uso de suelos y si este último documento corresponde o es compatible con la actividad comercial que desarrolla […]» y, b) «De no contar con los requisitos enunciados proceda conforme la Ley 1801 de 2006 e imponga los comparendos que crea necesarios y con ello proceda a realizar la SUSPENSIÓN TEMPORAL DE LA ACTIVIDAD». c) Por último, solicitó se le informara si Merca Hogar, aún mantiene funcionamiento o desarrolla su actividad económica o por el contrario el mismo ya no ejerce la actividad económica, es decir si se encuentra cerrado y el local vacío. La solicitud realizada por la Inspectora puede entenderse en dos sentidos: i) Como una solicitud a la policía Metropolitana para que inicie un proceso verbal inmediato de policía, el cual se encuentra reglado en el artículo 222 del CNSCC. ii) Como una solicitud de incorporación de prueba dentro del proceso de infracción urbanística número 0126-2022, adelantado por la Inspección de Policía de Pasto.

A juicio de la Sala, la interpretación de la solicitud es más afín con la segunda postura. No resulta adecuada la primera, pues el artículo 222 del CNSCC señala expresamente que: i) este procedimiento solamente resulta procedente frente a competencias del personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación de Policía, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía, y ii) las infracciones a la actividad económica y de infracción urbanística objeto del caso concreto, no son competencia de dichos uniformados, sino de los inspectores de policía(parágrafo 7 del artículo 92 del CNSCC).

Teniendo en cuenta lo anterior, no podría adelantarse por el proceso verbal inmediato la actuación que solicita la inspectora. En efecto, el artículo 222 del CNSCC señala:

ARTÍCULO 222. TRÁMITE DEL PROCESO VERBAL INMEDIATO. Se tramitarán por el proceso verbal inmediato los comportamientos contrarios a la convivencia, de Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación de Policía, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía, en las etapas siguientes: 1.

Se podrá iniciar de oficio o a petición de quien tenga interés directo o acuda en defensa de las normas de convivencia. 2. Una vez identificado el presunto infractor, la autoridad de Policía lo abordará en el sitio donde ocurran los hechos, si ello fuera posible o, en aquel donde lo encuentren, y le informará que su acción u omisión configura un comportamiento contrario a la convivencia. 3.

El presunto infractor deberá ser oído en descargos. 4. La autoridad de Policía hará una primera ponderación de los hechos y procurará una mediación policial entre las partes en conflicto. De no lograr la mediación, impondrá la medida correctiva a través de la orden de Policía.

PARÁGRAFO 1 o. En contra de la orden de Policía o la medida correctiva, procederá el recurso de apelación, el cual se concederá en el efecto devolutivo y se remitirá al Inspector de Policía dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes. El recurso de apelación se resolverá dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al recibo de la actuación y será notificado por medio más eficaz y expedito.

PARÁGRAFO 2 o. En caso de que no se cumpliere la orden de Policía, o que el infractor incurra en reincidencia, se impondrá una medida correctiva de multa, mediante la aplicación del proceso verbal abreviado.

PARÁGRAFO 3 o. Para la imposición de las medidas correctivas de suspensión temporal de actividad, inutilización de bienes, destrucción de bien y disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas, se deberá levantar acta en la que se documente el procedimiento señalado en el presente artículo, la cual debe estar suscrita por quien impone la medida y el infractor.

Ahora bien, para la Sala resulta más acertado interpretar la petición de la inspectora como una solicitud dirigida a que, dentro del proceso por infracción urbanística que adelanta contra Merca Hogar, obre un medio probatorio cuya obtención puede requerir el apoyo de la Policía Metropolitana de Pasto (por ejemplo, informe policial). Al tratarse de un medio probatorio, según el artículo 223, numeral 3, literal c) del CNSCC deberá decretarse en audiencia, la cual, según obra en expediente, ha sido citada por la inspectora y, al parecer, está pendiente de realizarse.

Dentro de este marco, la Sala considera que la autoridad competente para verificar la documentación del establecimiento de comercio MERCA HOGAR en relación con el uso del suelo y su actividad económica e informar si esta última se mantiene vigente Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 es la Inspección de Policía de Pasto, para lo cual puede recurrir a diferentes medios probatorios, entre estos, acudir a la Policía Metropolitana de Pasto para la obtener el informe de visita, previo decreto en los términos del artículo 223 del CNSCC.

En ese sentido vale la pena destacar que el artículo 20 del CNSCC dispone que los uniformados de la Policía Nacional concretan y hacen cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de Policía. Así establece la norma:

ARTÍCULO

20. ACTIVIDAD DE POLICÍA. Es el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de Policía, a las cuales está subordinada.

La actividad de Policía es una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren. 2. La autoridad competente para imponer las medidas correctivas por infracción urbanística y afectación a la actividad económica es la inspección de policía. Esta conclusión se fundamenta en las siguientes razones: a) De acuerdo con el artículo 206 del CNSCC, corresponde a los inspectores de policía conocer, entre otros, de los comportamientos contrarios a la convivencia en materia de actividad económica y urbanismo. b) Tal como lo ha señalado la Sala de Consulta y Servicio Civil, cuando el artículo 206 del CNSCC les atribuye a los inspectores de policía la «aplicación» de la medida correctiva, debe entenderse que corresponde a estas autoridades la facultad para determinar cuál debe ser la medida a «imponer», más no a su ejecución. c) Ni el artículo 209 ni el artículo 210 del CNSCC otorgaron a los comandantes de estación, subestación y centros de atención inmediata de la Policía Nacional o al personal uniformado de la Policía Nacional la competencia para conocer de las medidas correctivas en materia urbanística y afectación a la actividad económica.

La imposición de las medidas relacionadas con estas materias corresponde a los inspectores de policía (artículos 92 y 206 del CNSCC)17. 17 Las medidas correctivas son dos: - Imponer los comparendos a Merca Hogar por no contar con la documentación propia para su funcionamiento como es el uso de suelos […] - Suspender temporalmente la actividad comercial.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 d) La solicitud de la inspectora de policía está dirigida a establecer si el establecimiento de comercio cumple con la documentación relacionada con el uso del suelo y este último corresponde o es compatible con la actividad económica que desarrolla. Asimismo, señala que «de no contar con los requisitos enunciados proceda conforme la Ley 1801 de 2006 e imponga los comparendos 18 que crea necesarios y con ello proceda a realizar la SUSPENSIÓN TEMPORAL DE LA ACTIVIDAD».

De esta suerte, lo solicitado por la Inspectora de Policía parece dirigido a imponer una medida correctiva. e)La solicitud de la inspectora Primera de Policía de Pasto se realizó dentro del marco del proceso de infracción urbanística número 0126-2022 adelantado contra Merca Hogar por la referida autoridad. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Inspección Primera de Policía de Pasto para que, dentro del proceso de infracción urbanística número 0126-2022, determine, a través de los medios probatorios correspondientes y debidamente decretados, si: i) el establecimiento de comercio Merca Hogar mantiene la documentación propia para su funcionamiento como es el uso de suelos; ii)si este último documento corresponde o es compatible con la actividad comercial que desarrolla y, iii) si aún mantiene su actividad económica.

Asimismo, se DECLARA COMPETENTE a la Inspección Primera de Pasto para que, si se dan los presupuestos establecidos en la ley y resulta procedente, adopte las medidas correctivas dentro del proceso de infracción urbanística número 0126-2022.

SEGUNDO: ENVIAR copia de la actuación a la Inspección Primera de Pasto y a la Policía Metropolitana de Pasto para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR el contenido de este proveído a la Policía Nacional, a la Inspección Primera de Policía de Pasto, a la Policía Metropolitana de Pasto, al Tribunal Administrativo de Nariño y a la Personería de Pasto. 18 Vale la pena señalar que las medidas correctivas por comportamientos contrarios a la integridad urbanística no pueden ser objeto de orden de comparendo, tal como lo dispone los artículos 181 y 219 del CNSCC.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00028-00 CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.