11001031500020240247901 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., trece (13) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-02479-01 Accionante: ATC SITIOS DE COLOMBIA S.A.S. Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SALA 18 ESPECIAL DE DECISIÓN Referencia: ACCIÓN DE TUTELA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Requisitos / SUBSIDIARIEDAD – la parte interesada contaba con el recurso de súplica para cuestionar el auto que rechazó el recurso extraordinario de revisión. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 11 de julio de 2024, mediante la cual la Sección Primera de esta Corporación declaró improcedente la acción de tutela1.

I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 16 de mayo de 2024, la sociedad ATC Sitios de Colombia S.A.S., a través de apoderado, presentó acción de tutela contra la Sala Especial de Decisión 18 del Consejo de Estado, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Hechos relevantes 2.

La señora Auriestela Mendoza Jiménez arrendó a Colombia Móvil S.A. ESP un predio de su propiedad en la ciudad de Barranquilla, el cual fue utilizado para la instalación de equipos de comunicaciones. Posteriormente, en noviembre de 2017, la empresa en mención cedió el contrato a la sociedad ATC Sitios de Colombia. 3. En noviembre de 2019, un ciudadano presentó una demanda de protección de los derechos e intereses colectivos, en relación con el predio antes mencionado.

En 1 Que ingresó para fallo el 16 de agosto de 2024 (índice 3 de Samai). Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02479-01 Accionante: Sociedad ATC Sitios de Colombia S.A.S. Accionado: Consejo de Estado – Sala 18 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 2 dicho proceso se demandó únicamente al distrito de Barranquilla y se vinculó a la propietaria del bien. 4.

El proceso fue tramitado en primera instancia por el Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla, autoridad judicial que accedió parcialmente a las pretensiones en el sentido de proteger los derechos colectivos invocados y ordenar la legalización de las construcciones efectuadas en el bien objeto del litigio o, en su defecto, su demolición. La sentencia de primera instancia fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante providencia del 25 de octubre de 2022. 5.

La sociedad accionante manifestó que solamente conoció la existencia del proceso al momento de recibir visitas de las autoridades para el cumplimiento del fallo, motivo por el cual acudió al juzgado de primera instancia con el fin de que se declarara la nulidad de lo actuado; sin embargo, sus peticiones fueron negadas, mediante autos del 14 de julio y 9 de agosto de 2023. 6.

El 11 de septiembre de 2023, la sociedad accionante presentó, ante el Consejo de Estado, demanda en ejercicio del recurso extraordinario de revisión contra el fallo del 25 de octubre de 2022, cuyo conocimiento correspondió a la Sala Especial de Decisión No. 18, con ponencia del consejero Oswaldo Giraldo López. 7. Mediante auto de ponente del 14 de noviembre de 2023, se rechazó el recurso extraordinario de revisión, por considerar que resultaba improcedente respecto a las sentencias proferidas en el marco de la acción popular.

La mencionada providencia no fue objeto de recursos. Pretensiones 8. La parte demandante solicitó lo siguiente: “1. Que se declare que el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SALA 18 ESPECIAL DE DECISIÓN, integrada por el Consejero Oswaldo Giraldo López, lesionó el derecho fundamental al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia de la sociedad ATC SITIOS DE COLOMBIA S.A.S., al rechazar el recurso extraordinario de revisión impetrado en contra del fallo de acción popular dictado dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado 08001333300620190028800/02, pese a que el mismo Consejo de Estado determinó que era este el foro idóneo para ventilar la violación al debido proceso ocasionada por dicha providencia. 2.

Como consecuencia de lo anterior, que se ordene dejar sin efectos la providencia del 14 de noviembre de 2023, por medio del cual se resolvió rechazar el recurso extraordinario de revisión tramitado dentro del radicado 11001-03-24-000-2023-00246-00. 3. Como consecuencia de lo anterior, que se ordene a la accionada emitir un nuevo auto por medio del cual se disponga la admisión del recurso extraordinario de revisión, y se le imprima trámite a efectos de brindar protección del derecho al debido proceso de mi mandante”.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02479-01 Accionante: Sociedad ATC Sitios de Colombia S.A.S. Accionado: Consejo de Estado – Sala 18 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 3 Fundamentos de la demanda de tutela 9. La sociedad demandante afirmó que se vulneraron sus derechos fundamentales, por cuanto la autoridad judicial demandada incurrió en violación directa de la constitución y en desconocimiento del precedente, por no tener en cuenta que, en una acción de tutela presentada con antelación, se había concluido que se debía agotar el recurso extraordinario de revisión, motivo por el cual debió advertir esa situación, a efectos de garantizar el debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia. En ese sentido, sostuvo que no existían mecanismos procesales idóneos para cuestionar la decisión, por lo que la acción de tutela resulta procedente.

Trámite en primera instancia 10. Mediante auto del 6 de junio de 20242, el despacho sustanciador admitió la tutela de la referencia y ordenó notificar a la autoridad judicial demandada. Intervenciones 11. El magistrado ponente de la providencia censurada solicitó negar el amparo invocado, para lo cual afirmó que la decisión estuvo ajustada al ordenamiento jurídico y que, en todo caso, la tutela es improcedente, por cuanto no se cumplen los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad, entre otras razones, porque el auto que rechaza el recurso extraordinario de revisión es susceptible de súplica3.

La sentencia de primera instancia 12. La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 11 de julio de 20244, declaró la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir con los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional. 13. Al respecto, afirmó que la acción de tutela se interpuso para controvertir el auto de la sala especial de decisión, sin expresar de manera clara la vulneración de derechos fundamentales, lo cual denotaba el interés en agotar una instancia adicional para exponer sus argumentos de disenso. 14.

Adicionalmente, se indicó que contra el auto que rechaza el recurso extraordinario de revisión procede el de súplica, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 246 del CPACA, y como no se demostró la existencia de un perjuicio 2 Índice 11 de Samai, gestión en otros despachos. 3 Índice 15 de Samai, gestión en otros despachos. 4 Índice 22 de Samai, gestión en otros despachos.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02479-01 Accionante: Sociedad ATC Sitios de Colombia S.A.S. Accionado: Consejo de Estado – Sala 18 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 4 irremediable que justificara su falta de interposición, se incumplió el requisito de subsidiariedad. Impugnación 15. La parte accionante impugnó la sentencia, con el fin de que se revoque y, como consecuencia, se acceda al amparo solicitado, para lo cual afirmó que el asunto no consistió en la simple exposición de argumentos de tipo legal, sino que se indicó el contenido de los derechos fundamentales vulnerados y la necesidad de intervención del juez constitucional para su protección. 16.

En lo atinente a la existencia de otros mecanismos judiciales para cuestionar el rechazo del recurso extraordinario de revisión, sostuvo que el recurso de súplica no resultaba eficaz, porque ese medio de impugnación no es procedente en el curso de acciones populares y, además, era previsible que la decisión de la sala hubiese sido desfavorable5.

II. C O N S I D E R A C I O N E S Acción de tutela contra providencias judiciales 17. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales6. 18. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los las reglas fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características7. 19.

Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son8: 5 Índice 26 de Samai, gestión en otros despachos. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02479-01 Accionante: Sociedad ATC Sitios de Colombia S.A.S. Accionado: Consejo de Estado – Sala 18 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 5 - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela. 20.

A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02479-01 Accionante: Sociedad ATC Sitios de Colombia S.A.S. Accionado: Consejo de Estado – Sala 18 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 6 en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. 21. Así las cosas, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado9.

Caso concreto 22. En el presente asunto, la Sala estudiará si en este caso se cumple o no con el requisito de subsidiariedad, a partir del estudio de la existencia de medios de impugnación ordinarios o extraordinarios para cuestionar la providencia judicial censurada por vía de esta acción constitucional. 23. En cuanto a este requisito, es menester precisar que encuentra origen constitucional en el inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política según el cual la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1 del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991. 24.

En ese sentido, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de tutela. 25. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido: “Esta exigencia constitucional responde al principio de subsidiariedad del amparo, que pretende asegurar que no sea considerado en sí mismo una 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa;

SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02479-01 Accionante: Sociedad ATC Sitios de Colombia S.A.S. Accionado: Consejo de Estado – Sala 18 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 7 instancia más en el trámite jurisdiccional, un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador y mucho menos, como se pretende en este caso, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios”10. 26.

Previo a examinar la existencia de otros mecanismos judiciales para estudiar la inconformidad de la sociedad accionante con el auto del 14 de noviembre de 2023, lo primero que advierte la Sala es que la demanda de tutela tiene que ver con el rechazo del recurso extraordinario de revisión contra un fallo proferido dentro del marco de un proceso de protección de derechos e intereses colectivos. 27.

Es importante mencionar que el recurso extraordinario de revisión supone la presentación de una nueva demanda y está sujeto al cumplimiento de requisitos especiales previstos en los artículos 248 y siguientes del CPACA, normas que se deben armonizar con las disposiciones alusivas a los recursos procedentes contra los autos que se profieran durante su trámite. 28.

Adicionalmente, el inciso segundo del artículo 253 del CPACA establece de manera taxativa las causales de rechazo del recurso extraordinario de revisión, de la siguiente manera: “El recurso se rechazará cuando: 1. No se presente en el término legal. 2. Haya sido formulado por quien carece de legitimación para hacerlo. 3. No se subsanen en término las falencias advertidas en la inadmisión. 29.

La norma transcrita permite afirmar que las apreciaciones subjetivas de la parte accionante, plasmadas en la impugnación, no son de recibo y, por el contrario, contaba con argumentos para formular el recurso procedente y pedir la admisión del recurso extraordinario de revisión, circunstancia que permite concluir que, por descuido o desconocimiento de las normas procesales, se abstuvo de interponer el recurso de súplica. 30.

La Sala afirma lo anterior, en consideración a que los motivos de disenso contra el auto que rechazó por improcedente el recurso extraordinario de revisión podían ser expuestos a través del recurso de súplica, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 246 del CPACA, a cuyo tenor: “El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: 10 Sentencia T-735 de 17 de octubre de 2013, M.P. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02479-01 Accionante: Sociedad ATC Sitios de Colombia S.A.S. Accionado: Consejo de Estado – Sala 18 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 8 (…) 3. Los que durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios, los rechace o declare desiertos” (se destaca). 31.

En este sentido, la Sala considera que no le asiste razón a la sociedad demandante al afirmar que el recurso de súplica no resultaba procedente, por cuanto esa determinación era del resorte exclusivo de la sala especial de decisión, de ahí que no resulte aceptable que las suposiciones o especulaciones respecto de la procedencia y eventual prosperidad la llevaran a abstenerse de acudir al medio de impugnación previsto en el CPACA para los casos de rechazo del recurso extraordinario. 32.

En otras palabras, era deber de la sociedad accionante agotar los mecanismos procesales idóneos y eficaces, al margen de que considerara que se declararía improcedente el recurso de súplica o que sería resuelto de manera desfavorable. 33. De acuerdo con las anteriores consideraciones, la Sala estima que se acudió a la acción de tutela para sanear el descuido en la interposición del recurso de súplica, razón por la cual es razonable concluir la improcedencia del amparo constitucional, por no cumplirse con el requisito de subsidiariedad, en tanto no se encuentran motivos para sostener que el medio de impugnación establecido en el artículo 246 del CPACA resultaba ineficaz ni se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que relevara al interesado de su deber de presentarlo. 34.

En este orden de ideas, conviene precisar que el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela está relacionado con el ejercicio de todos los mecanismos procesales de manera previa a que se acuda al amparo constitucional, dado su carácter especial y residual, sin que pueda ser empleada para suplantar al juez natural ni para ventilar temas que pudieron ser examinados en la etapa procesal pertinente, mediante el ejercicio de los recursos previstos en el ordenamiento jurídico. 35.

Por las razones señaladas, se confirmará la sentencia impugnada, sin que haya lugar a examinar los argumentos relativos a la relevancia constitucional, en la medida que el incumplimiento del requisito de subsidiariedad deviene en la improcedencia de la acción de tutela, de ahí que cualquier estudio adicional resulte inane. 36. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 11 de julio de 2024, por la Sección Primera del Consejo de Estado.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF