Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00954 01 (0390-2025) Demandante: Héctor Fabio Bolaños Betancourt Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia. Requisitos para configurar la excepción de cosa juzgada.

Análisis de periodos servidos como docente alfabetizador. Decisión: Se revoca la sentencia de primera instancia por no configurarse la excepción de cosa juzgada. Se acceden a las pretensiones de la demanda toda vez que el demandante acreditó los requisitos para gozar de la pensión gracia. Se declara probada la prescripción trienal.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 14 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. I.

ANTECEDENTES Demanda1 1. El accionante ejerció el medio de control de la referencia con miras a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 002044 del 30 de enero, RDP 006650 del 15 de marzo y RDP 009361 del 19 de abril, todas del 2021, a través de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió los recursos de reposición y apelación, respectivamente. 2.

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la entidad demandada a que le reconozca dicha pensión a partir del 29 de septiembre de 2009, teniendo en cuenta la asignación básica y todos los salarios devengados desde la fecha en que consolidó el estatus de pensionado, sin necesidad de acreditar el retiro del servicio.

A su vez, solicitó que se apliquen los reajustes de ley conforme al Índice de 1 Índice 3 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, expediente digital, archivo 1_760012333000202100954001EXPEDIENTEDIGI20210928152203. 2 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00954 01 (0390-2025) Demandante: Héctor Fabio Bolaños Betancourt Precios al Consumidor y le paguen las mesadas con los intereses e indexación correspondiente hasta que sea incluido en nómina de pensionados. 3.

Paralelamente, requirió el cumplimiento de la sentencia en los términos del CPACA y los intereses comerciales causados durante los primeros seis meses contados a partir de la ejecutoria del fallo e intereses moratorios después de este término, tal como lo establece el artículo 192 del CPACA. 4. Como fundamento de sus pretensiones, reseñó que prestó servicios en el ámbito educativo oficial como maestro de alfabetización, habiendo sido nombrado mediante la Resolución 636 del 10 de septiembre de 1980 emitida por la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca; su labor se llevó a cabo en una plaza departamental desde el 1° de septiembre de 1980 hasta el 30 de junio de 1981.

Posteriormente, a partir del 7 de abril de 1987, se vinculó de manera ininterrumpida con un nombramiento nacionalizado manteniendo su cargo hasta la presentación de la demanda, que tuvo lugar el 27 de septiembre de 2021, desempeñándose como Rector del Colegio Villa del Sur en la ciudad de Cali. 5. Según la demanda, el actor presentó una solicitud de reconocimiento de la pensión gracia ante la Caja Nacional de Previsión Social; sin embargo, dicha entidad negó el derecho por medio de la Resoluciones UGM 023062 del 28 de diciembre de 2011, RDP 05441 del 7 de febrero de 2013 y RDP 016969 del 16 de abril de 2013. 6.

Como resultado, inició una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Cali, el cual accedió a las pretensiones mediante sentencia del 29 de febrero de 2016. Disconforme con esta decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca a través de sentencia del 23 de octubre de 2017, en la que se revocó la decisión de la primera instancia y, en su lugar, se negaron las súplicas. 7.

El demandante expuso que presentó una nueva solicitud de reconocimiento pensional a la parte demandada el 5 de agosto de 2020. No obstante, dicha solicitud fue negada mediante los actos administrativos impugnados, argumentando que el tiempo de servicio desempeñado como alfabetizador no es considerado para el cómputo de la prestación solicitada.

Contestación de la demanda2 8. La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones argumentando que el actor ostenta una vinculación de carácter nacional que le impide acceder al reconocimiento de la pensión gracia, porque de hacerlo la entidad incurriría en trasgresión al principio de sostenibilidad presupuestal. 2 Índice 22 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, expediente digital, archivo 15_760012333000202100954002MemorialWeb20226817931 3 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00954 01 (0390-2025) Demandante: Héctor Fabio Bolaños Betancourt 9.

Propuso como excepción previa la cosa juzgada, puesto que en los hechos de la demanda se evidencia un pronunciamiento judicial anterior que resolvió de manera sustancial la situación que se busca decidir en este nuevo proceso. En este contexto, considera que se configura el fenómeno de la cosa juzgada, al existir identidad de partes, objeto y causa.

Por lo tanto, se debe dar por terminado el proceso. 10. Propuso las excepciones de fondo que tituló como «inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido», «ausencia de vicios en los actos administrativos demandados» y «prescripción». Sentencia apelada3 11. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del 14 de noviembre de 2024, declaró probada la excepción de cosa juzgada negando así las pretensiones de la demanda.

Esta decisión se fundamentó en la existencia de identidad de partes, objeto y causa entre el presente caso y lo resuelto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 76001 33 33 003 2013 00333 01 ante esta jurisdicción. 12. El a quo destacó que se presentó identidad en los extremos procesales y en el objeto habida cuenta que ambas demandas se refieren a la nulidad de actos que impiden el reconocimiento de la pensión gracia, a la cual se alega tener derecho desde el 29 de septiembre de 2009 al cumplir con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913.

También se configuró la identidad de causa, ya que la controversia se centra en el cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicios. Recurso de apelación4 13. El demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia solicitando su revocatoria, con fundamento en que no se hizo un análisis exhaustivo de los elementos de hecho y derecho, considerados en el proceso con radicación 76001 33 33 003 2013 00333 00.

A partir de esta confrontación, se puede concluir que no existe identidad de causa. 14. El demandante argumentó que en este proceso se acreditan tiempos de servicio desde 1976 que no fueron valorados en el expediente anterior, así como la fuente de los recursos utilizados para el pago de su nómina. En contraposición, en el primer proceso se negó el reconocimiento de la pensión gracia debido a la vinculación del demandante como docente alfabetizador mediante la Resolución 636 del 10 de septiembre de 1980, la cual no le otorga el derecho que pretende.

Por lo tanto, sostiene que no se encuentra acreditada la identidad de causa debido a que cuenta con elementos probatorios y fundamentos de derecho diferentes a los ya decididos en otra instancia. 3 Índice 59 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, expediente digital, archivo 51_Sentenciadepr_NYRL20210095400UGPPS_0_20241114095029828 4 Índice 59 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, expediente digital, archivo 52_760012333000202100954002MemorialWeb202412219250 4 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00954 01 (0390-2025) Demandante: Héctor Fabio Bolaños Betancourt 15.

Afirmó que en esta ocasión se están discutiendo nuevos tiempos de servicio que no han sido contabilizados, específicamente los correspondientes a su labor como docente nacionalizado en 1976 (Resolución 0686 de octubre de 1976). En este sentido, no se ha configurado la figura de la cosa juzgada, por lo que considera que la sentencia que declaró probada la excepción formulada debe ser revocada.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 16. Mediante auto del 23 de abril de 2025 se admitió el recurso de apelación. Asimismo, se le advirtió a la parte demandada que disponía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse en torno a la alzada y se indicó que el Ministerio Público tenía hasta antes de que el expediente ingresara al despacho para emitir el concepto. 17.

El Ministerio Público5 conceptuó que debe confirmarse el fallo de primera instancia toda vez que en el presente caso se configuran todos los elementos característicos del fenómeno de la cosa juzgada. A propósito, destacó la existencia de identidad de objeto, ya que en ambos casos se persigue el mismo propósito: invalidar las decisiones adoptadas por la administración que negaron el reconocimiento de la pensión gracia al demandante y obtener el derecho a la prestación, con efectos retroactivos a partir del 29 de septiembre de 2009.

Además, se indicó que el actor prestó sus servicios al departamento desde el 1° de septiembre de 1980 hasta el 29 de septiembre de 2009, lo que implica que las pretensiones se sustentan en la misma situación fáctica. 18. La entidad demandada guardó silencio en esta etapa. III. CONSIDERACIONES Competencia 19. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de este litigio. Problema jurídico 20. Atendiendo los reparos expuestos en el recurso de apelación, la Sala se dispone a evaluar si es pertinente revocar la sentencia de primera instancia considerando que en este caso se configura la cosa juzgada en relación con lo decidido en el proceso identificado con el radicado 76001 33 33 003 2013 00333 01.

Para ello, se procederá a verificar la existencia de identidad en la causa, el objeto y las partes involucradas. Análisis del problema jurídico 5 Índice 13 de SAMAI del Consejo de Estado, archivo 12_12_760012333000202100954011YYY05155026. 5 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00954 01 (0390-2025) Demandante: Héctor Fabio Bolaños Betancourt 21.

El fenómeno de la cosa juzgada, de contenido sustancial, corresponde a una excepción que doctrinariamente se ha entendido como mixta por cuanto en su calidad de medio de defensa no solo ataca el fondo del litigio en lo relacionado con la inviabilidad de las pretensiones o del derecho reclamado cuando su procedencia ya ha sido analizada y juzgada, sino que también controvierte el proceso en sí mismo desde el punto de vista formal en lo que tiene que ver con la habilitación del juez para conocer y emitir un pronunciamiento de mérito frente a un conflicto previamente resuelto. 22.

Esta institución se deriva del principio de seguridad jurídica, con base en el cual lo que se busca es dar certeza a las partes respecto de la firmeza y definición permanente de sus controversias, a fin de evitar la existencia de decisiones judiciales contradictorias en punto a unos mismos hechos y derechos en tensión. 23. Por esa razón, la cosa juzgada garantiza la inmutabilidad y unicidad de las providencias, en el entendido de que no podrán ser objeto de nuevas manifestaciones o estudios judiciales pues lo resuelto deberá ser definitivo.

Al respecto, el artículo 303 del CGP regula esta figura de la siguiente forma: Artículo 303. Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.

La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión. […] 24. A su turno, esta Sección6 ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, en los siguientes términos: […] 15. De acuerdo con la disposición del referido estatuto procesal, para que se configure, el juez debe verificar necesariamente la existencia de tres elementos, estos son: i) identidad de objeto, ii) identidad de causa e iii) identidad jurídica de partes.

Estos elementos han sido definidos por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos: - Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica.

Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de julio de 2024, radicado: 25000-23-42-000-2018-02464-01 (0245-2023). 6 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00954 01 (0390-2025) Demandante: Héctor Fabio Bolaños Betancourt - Identidad de causa, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.

Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. - Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada. […] 17.

De acuerdo con lo expuesto, es claro que la institución jurídico procesal de la cosa juzgada conlleva para el funcionario judicial la prohibición de emitir pronunciamiento sobre aquellos asuntos que previamente han sido objeto de una decisión judicial de fondo. […] 25. Así las cosas, debe determinarse si se configura el fenómeno de la cosa juzgada entre el caso en examen y lo decidido por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del expediente 76001 33 33 003 2013 00333 00/01.

Para tal fin, resulta pertinente elaborar un cuadro comparativo de ambos medios de control que permita establecer la existencia —o no— de identidad en la causa, el objeto y las partes, conforme a lo dispuesto en el artículo 303 del CGP. Radicado 76001 33 33 003 2013 00333 00/01 (Proceso anterior) 76001 23 33 000 2021 00954 01 (Proceso actual) Partes Demandante: Héctor Fabio Bolaños Betancourt Demandada: UGPP Demandante: Héctor Fabio Bolaños Betancourt Demandada: UGPP Objeto (Pretensiones) Solicitó que se declare la nulidad absoluta de las Resoluciones PAP 009990 de 23 de agosto de 2010, UGM 023062 de 28 de diciembre de 2011, RDP 005441 del 7 de febrero de 2023, RDP 016969 del 16 de abril de 2013, expedidas por la UGPP, mediante las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, pidió que se condene a dicha entidad a reconocer y pagar esa prestación desde el 29 de septiembre de 2009, tomando como base los salarios y todos los factores salariales devengados durante el año anterior, se apliquen los reajustes de ley y se paguen las mesadas ordinarias y adicionales, con los intereses e indexación correspondiente.

De igual manera, solicitó el ajuste de valor conforme al índice de precios al consumidor de acuerdo con el artículo 187 del CPACA. Solicitó que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 002044 del 30 de enero de 2021, RDP 006650 del 15 de marzo de 2021 y RDP 009361 del 19 de abril de 2021, expedidas por la UGPP, mediante las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. En consecuencia, requirió que se condene a la UGPP a reconocer y pagar dicha prestación en cuantía equivalente a $712.619.844, teniendo en cuenta la asignación básica y todos los salarios devengados a partir del 29 de septiembre de 2009, fecha en que consolidó el estatus de pensionado, sin acreditar el retiro del servicio.

De igual forma, solicitó que se apliquen los reajustes de ley y se paguen las mesadas ordinarias y adicionales, con los intereses e indexación correspondiente. Así mismo, peticionó el ajuste de valor conforme al índice de precios al consumidor de acuerdo con el artículo 187 del CPACA. Según lo reseñado por el Juzgado Tercero Administrativo de Oral de Cali, dentro del proceso se precisó que el demandante se vinculó a la educación En la demanda se indicó que se vinculó a la educación en el Departamento del Valle del Cauca como maestro de alfabetización a través de la Resolución 636 del 10 de 7 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00954 01 (0390-2025) Demandante: Héctor Fabio Bolaños Betancourt Causa (Hechos) en el Departamento del Valle del Cauca, nombrado por la Resolución 636 del 10 de septiembre de 1980 originaria de la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, cargo que desempeñó desde el 1° de septiembre de 1980 hasta el 30 de junio de 1981.

Luego, se vinculó con nombramiento en propiedad como docente nacionalizado a partir del 7 de abril de 1981 cargo que desempeña en forma ininterrumpida y actualmente ejerce como Rector en el Colegio Villa del Sur de la ciudad de Cali. El estatus de pensionado lo adquirió, el 28 (sic) de septiembre de 2009, cuando cumplió los 50 años de nacido.

Mediante diversas solicitudes elevadas ante la entidad, pretendió el reconocimiento de la pensión gracia, las cuales fueron decididas mediante los actos administrativos demandados. Como disposiciones presuntamente vulneradas, el actor citó los artículos 2, 6, 13, 25, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; los artículos 10 del Código Civil, Ley 91 de 1989; 15 del Decreto 224 de 1972; 6 del decreto 2277 de 1979; 10 de la Ley 71 de 1988;

Ley 33 de 1985; Ley 100 de 1993; Ley 115 de 1994; 1 a 5, 126, 128 y 129 de la Ley 114 de 1913; 5 de la Ley 57 de 1887 y 3 de la Ley 37 de 1933. septiembre de 1980 emitida por la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, cargo que desempeñó desde el 1° de septiembre de 1980 hasta el 30 de junio de 1981. Posteriormente, se vinculó con nombramiento en propiedad como docente nacionalizado a partir del 7 de abril de 1981, cargo que desempeña en forma ininterrumpida y actualmente ejerce como Rector en el Colegio Villa del Sur de la ciudad de Cali.

El estatus de pensionado lo adquirió, el 28 (sic) de septiembre de 2009, cuando cumplió los 50 años de nacido. Presentó solicitud el 2 de agosto de 2011 para el reconocimiento de la pensión gracia decidida a través de la Resolución UGM 023062 de 28 de diciembre de 2011, en forma negativa al encontrar que el periodo que laboró como maestro alfabetizador entre el 1 de septiembre de 1980 a 30 de junio de 1981, no se allegó los actos de nombramiento y posesión, entre ellos la Resolución 636 del 10 de septiembre de 1980, indispensable para que haya certeza del tipo de vinculación. El 11 de septiembre de 2012, reitera la solicitud aportando los actos administrativos y el acta de posesión decidido mediante la Resolución RDP 005441 del 7 de febrero de 2013 en forma negativa.

En contra de esta decisión se interpuso recurso de apelación decidido mediante la Resolución RDP 016969 del 16 de abril de 2013 por haber prestado sus servicios como alfabetizador tiempo que no puede tomarse en cuenta. El demandante acudió ante la jurisdicción tendiente a obtener la nulidad de estos actos administrativos. El Juzgado Tercero Administrativo Oral de Cali mediante sentencia del 29 de febrero de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda, decisión revocada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 23 de octubre de 2017.

El demandante eleva una nueva solicitud ante la UGPP que dio origen a los actos administrativos demandados a través de los cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como disposiciones presuntamente vulneradas, señaló los artículos 13 y 29 de la Constitución Política; 15 de la Ley 91 de 8 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00954 01 (0390-2025) Demandante: Héctor Fabio Bolaños Betancourt 1989; 114 de 1913;

Ley 116 de 1928; Ley 37 de 1933. 26. De lo expuesto se deduce que el demandante había acudido con anterioridad a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 76001 33 33 003 2013 00333 00/01. En este proceso, el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Cali emitió sentencia de primera instancia el 29 de febrero de 2016, en la cual se accedió al reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor del demandante, con efecto retroactivo a partir del 28 de septiembre de 2009. 27.

Contra esta decisión se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante providencia del 23 de octubre de 2017. En esta sentencia, se revocó la providencia de primer grado y, en su lugar, se negaron las pretensiones de la demanda, condenando en costas a la parte vencida. 28.

El Tribunal estableció que, aunque el demandante fue nombrado en el cargo de maestro alfabetizador para el período académico 1980 – 1981, a partir del 1° de septiembre de 1980, lo que inicialmente le permitiría cumplir con el requisito para acceder al derecho pensional reclamado por haber sido vinculado antes de 1981; sin embargo, se demostró que la plaza para la cual fue designado es de carácter nacional, lo que le impide gozar de la pensión gracia. 29.

En síntesis, al margen de las consideraciones puntuales adoptadas por las autoridades judiciales en ese proceso, el Tribunal concluyó que el demandante no cumplía con el requisito de haber laborado durante al menos 20 años como docente territorial o nacionalizado. 30. En la demanda que dio origen al actual proceso se reconoce la existencia del fallo anterior y se señaló que la negativa a las pretensiones se debió a que el a quo consideró que el vínculo docente era de carácter nacional.

Sin embargo, según el actor, en el expediente se encontraban pruebas que demostraban su condición de docente territorial, en razón a que los actos de nombramiento y posesión fueron emitidos por autoridades del orden departamental. 31. En este contexto, la Sala determina que no se ha demostrado la excepción de cosa juzgada, tal como fue declarada por el a quo en la primera instancia. Se observa que en ambos procesos existe identidad de partes, dado que el señor Héctor Fabio Bolaños Betancourt figura como demandante y la UGPP como demandada.

Además, ambos casos comparten el mismo objeto, que es la discusión sobre el reconocimiento de la pensión gracia estipulada en la Ley 114 de 1913, independientemente de que se hayan debatido actos administrativos distintos (resoluciones) 7. 32. No obstante, la situación es diferente en lo que respecta a la identidad de causa, ya que los períodos analizados en cada proceso son distintos.

En particular, en el proceso 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de octubre de 2024, radicado 63001 33 33 004 2019 00399 01 (0966-2022). 9 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00954 01 (0390-2025) Demandante: Héctor Fabio Bolaños Betancourt 76001 33 33 003 2013 00333 00/01 se examinaron los períodos de labor docente desde el 1° de septiembre de 1980 hasta el 30 de junio de 1981 en servicio de la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca y desde el 7 de abril de 1981 con la Secretaría de Educación Municipal de Santiago de Cali, sin considerar otros tiempos de servicio. 33.

En contraste, pese a que se invocaron los mismos periodos, en el presente proceso judicial resultó acreditado un período anterior que no fue analizado en el proceso primigenio, específicamente el comprendido entre el 14 de octubre de 1976 y el 31 de agosto de 1980. Dicho intervalo no ha sido objeto de pronunciamiento judicial previo, lo que permite un análisis independiente del realizado en el proceso original con radicado 76001 33 33 003 2013 00333 00/01. 34.

Es menester señalar que, aunque este lapso no fue mencionado inicialmente en la demanda, resultó evidenciado tras la prueba decretada por el a quo mediante auto del 3 de mayo de 2024, en la que se ordenó a la Secretaría de Educación de Cali que certificara variada información relacionada con los nombramientos docentes del actor. 35.

En cumplimiento de lo anterior, el ente territorial allegó el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral calendado el 11 de junio de 2024, en el que se detalla que el demandante se desempeñó como docente en la sede educativa Diez de Mayo de Cali, habiendo sido nombrado mediante la Resolución 686 del 26 de octubre de 1976.

Su labor se extendió desde el 14 de octubre de 1976 hasta el 31 de agosto de 1980. Este período fue mencionado por el actor en sus alegatos de conclusión durante la primera instancia. 36. Así, el inciso 4 del artículo 281 del CGP, aplicable a esta jurisdicción según lo estipulado en el artículo 306 del CPACA, establece que en la sentencia se considerará cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial en litigio, ocurrido después de la presentación de la demanda, siempre que esté probado y haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, o que la ley permita considerarlo de oficio.

Por lo tanto, la Sala tomará en cuenta este período para resolver la controversia. 37. En conclusión, se revocará la decisión de primera instancia que declaró probada la excepción de cosa juzgada dado que no existe identidad de causa con el proceso anterior. En su lugar, se procederá a evaluar de manera integral si los períodos durante los cuales el demandante prestó sus servicios docentes son aptos para el reconocimiento de la pensión gracia. 38.

Esta evaluación se realiza con el propósito de verificar el cumplimiento del requisito que establece que el solicitante debe haberse vinculado como docente territorial y/o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 y haber ejercido en tal calidad durante un mínimo de 20 años, tal como lo estipulan las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. 10 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00954 01 (0390-2025) Demandante: Héctor Fabio Bolaños Betancourt 39.

Con fines metodológicos, se llevará a cabo un estudio de la labor del demandante en la docencia oficial, dividiendo el análisis en tres períodos relevantes. A cada uno de estos lapsos se le asignarán análisis normativos y probatorios independientes. - Período del 14 de octubre de 1976 al 31 de agosto de 1980 40. Durante este primer periodo, se establece que el actor fue designado mediante la Resolución 686 del 26 de octubre de 19768, emitida por la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca, para desempeñar las funciones de maestro alfabetizador en el ámbito de la educación de adultos, en el Distrito Educativo No. 2 de Cali, específicamente en el Centro Diez de Mayo No. 023.

Su labor comenzó el 14 de octubre de 1976, bajo la modalidad de "Plaza Nacional". El actor tomó posesión de su cargo a través del acta No. 1963, fechada el 29 de octubre de 1976, con efectos retroactivos a partir del 14 de octubre del mismo año9 y su vinculación se extendió hasta el 31 de agosto de 1980, lo que equivale a un total de 3 años, 10 meses y 18 días10. 41.

En este punto, debe destacarse que a través del Decreto 1830 de 1966 se reglamentó la educación para adultos, cuyo artículo 7 determinó que la alfabetización «constituye la etapa inicial de programas más amplios de educación de adultos y tiene como misión específica la enseñanza de la lectura, escritura, cívica y nociones de aritmética, la iniciación en actividades profesionales, habilitando al alfabetizado para su ingreso a los cursos de educación general básica y a los de formación profesional».

Posteriormente, el Decreto 378 de 1970 estableció la educación primaria para adultos en todo el territorio nacional y mediante el artículo 2 del Decreto 2277 de 197911 se dispuso que el ejercicio de la profesión docente incluye la alfabetización de adultos. 42. Esta Corporación ha sostenido que la labor docente de alfabetización es computable para efectos de acceder a la pensión gracia, así12: «De acuerdo con las normas antes mencionadas, el tiempo servido como docente en programas de alfabetización debe tomarse como laborado en educación primaria, por lo que es dable tenerlo en cuenta para efecto de calcular el requerido para acceder a la pensión gracia y sumarlo al que se laboró en educación secundaria, pues como ya se expuso el artículo 3.° de la Ley 37 de 1933, extendió dicha prestación a los maestros que completaron los años de servicio previstos en la Ley 114 de 1913 en establecimientos del nivel educativo antes mencionado.» 43.

Así las cosas, resulta necesario determinar si los servicios prestados por el actor 8 Índice 46 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, archivo 41_760012333000202100954003MemorialWeb202482723209. 9 Índice 3 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, archivo 2_760012333000202100954002EXPEDIENTEDIGI20210928152203. 10 Ver Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral del 11 de junio de 2024, índice 37 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, archivo 30_760012333000202100954002MemorialWeb2024612184047. 11 «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente». 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de junio de 2016, radicado 19001-23-33-000-2013-00138- 01 (2497-2014).

En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias: i) del 15 de agosto de 2013, radicado 19001-23-31- 000-2011-00303-01 (0106-2013); ii) del 6 de julio de 2017, radicado 52001-23-33-000-2014-00257-01 (4537-2016), iii) del 17 de julio de 2020, radicado 52001-23-33-000-2014-00255-01 (4850-2016); iv) del 27 de mayo de 2021, radicado 41001-23-33-000-2016- 00553-01(1062-20); v) del 29 de julio de 2021, radicado 76001-23-33-000-2017-01130-01(0523-20); vi) del 14 de octubre de 2021, radicados 25000-23-42-000-2016-03173-01(4060-19) y 76001-23-33-000-2017-01199-01(5496-19); vii) del 23 de junio de 2022, radicado 41001-23-33-000-2016-00462-00 (1503-2021). 11 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00954 01 (0390-2025) Demandante: Héctor Fabio Bolaños Betancourt como maestro de adultos en la entidad territorial son computables para acceder a la pensión gracia, teniendo en cuenta que la actividad desempeñada como maestro alfabetizador encaja dentro de la normatividad aplicable, siempre y cuando el vínculo tenga el carácter de territorial o nacionalizado. 44.

Con fundamento en lo anterior, a partir de la Resolución 686 del 26 de octubre de 1976 el actor fue designado como maestro alfabetizador —educación de adultos— en el Distrito Educativo No. 2 de Cali, Centro Diez de Mayo No. 023, a partir del 14 de octubre de 1976, para ocupar una «Plaza Nacional». 45. La Sala advierte que, pese a que el acto administrativo fue proferido por la Secretario de Educación del Departamento del Valle del Cauca, el jefe técnico y el jefe de la división de educación de adultos del ente territorial, por haberse precisado que el cargo ocupado era del orden nacional, debe entenderse que la designación se realizó en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, quien es la única titular de esta clase de vacantes, cargos que podían ser «gestionados por los departamentos»13. 46.

En este sentido, la naturaleza jurídica del nombramiento como educador nacional se estableció de las pruebas allegadas al plenario, sin que se hubiere demostrado una situación diferente. Además, pese a que el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 11 de junio de 2024 tiene marcada la casilla del régimen de pensiones «nacionalizado», se advierte que esta información no se erige como un elemento concluyente para determinar la naturaleza jurídica del vínculo docente, en razón a que está orientada a informar sobre el régimen de seguridad social en materia de pensión de vejez aplicable; cuestión que dista de los requisitos especiales para acceder a la pensión gracia que son de interés para la Sala. 47.

Para este caso, se encuentra plenamente probado que el actor detentó una vinculación como docente en virtud de un nombramiento efectuado en una plaza del orden nacional, por lo que el lapso comprendido entre el 14 de octubre de 1976 al 31 de mayo de 1980 no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 para acceder a la gracia de la pensión. - Período del 1 de septiembre de 1980 al 6 de abril de 1981 48.

Con relación a este segundo período, a través de la Resolución 636 del 10 de septiembre de 1980 el secretario de Educación del Departamento del Valle del Cauca, el Jefe Unidad Administrativa y el Jefe de Educación Formal y de Adultos asignó al demandante las funciones de maestro alfabetizador en el Centro «Batallón Pichincha #016», quien «[v]iene ocupando el mismo cargo con plaza Nacional.

A partir del 1º. de Septiembre de 1980 pasa a Plaza Departamental». Tomó posesión el 16 de septiembre 13 En este mismo sentido, esta Subsección se pronunció mediante sentencia del 23 de abril de 2025 dentro del expediente 76001233300020170141401 (6646-2022) con ponencia del doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez. 12 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00954 01 (0390-2025) Demandante: Héctor Fabio Bolaños Betancourt de 198014, conforme al acta 1750, en la cual se registró que la plaza a ocupar es de carácter departamental. 49.

Esta información fue corroborada en la certificación emitida por el Grupo de Talento Humano de la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca15 y el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral del 11 de junio de 202416, en los que se estableció que laboró hasta el 6 de abril de 1981, por terminación de la provisionalidad. 50.

Respecto a este período, se observa que el acto de nombramiento fue expedido por el Secretario de Educación del Valle del Cauca en uso de las facultades legales y sin intervención del Ministerio de Educación Nacional o su representante; sin embargo, expresamente se señaló que la plaza a ocupar era de orden «departamental», otorgando la certeza de que, entre el 1 de septiembre de 1980 y el 6 de abril de 1981, el actor contó con una vinculación como docente departamental con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, dándose por satisfecho el requisito consagrado en el artículo numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 51.

En ese orden, la Sala encuentra que, los tiempos de labor oficial del demandante como maestro alfabetizador entre el 1 de septiembre de 1980 al 6 de abril de 1981, correspondientes a 7 meses y 6 días17, son de índole territorial/departamental, a saber, aptos para ser computados en el reconocimiento prestacional pretendido. - Período del 7 de abril de 1981 en adelante 52.

Este tercer período está determinado por el Decreto 0715 del 30 de marzo de 198118 emitido por el gobernador del Departamento del Valle del Cauca, mediante el cual nombró al actor en el Distrito Educativo No. 1 – A de Cali, Institución Educativa República del Perú. Tomó posesión el 7 de abril de 198119. 53. Luego, por el Decreto 0375 del 17 de febrero de 1993 fue trasladado a la Institución Educativa Antonio Ricaurte de Cali, a partir del 15 de marzo de 1993 e incorporado a la Institución Educativo Técnico Comercial Villa del Sur – Sede Principal mediante el Decreto 500 del 21 de octubre de 2003. 54.

Por la Resolución 7554 del 27 de septiembre de 2017 nuevamente trasladado a la Institución Educativa Juan de Ampudia – Sede Principal, cargo que ejerció hasta la fecha en que se expidió el certificado (11 de junio de 2014 – allegado con la demanda). Fue sancionado mediante la Resolución 3879 del 23 de mayo de 2017, durante tres (3) meses. 14 Índice 2 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, archivo 2_760012333000202100954002EXPEDIENTEDIGI20210928152203, folios 189. 15 Ibidem, folios 186 y 197. 16 Índice 37 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, archivo 30_760012333000202100954002MemorialWeb2024612184047. 17 Conforme al Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral del 11 de junio de 2024. 18 Índice 46 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, archivo 41_760012333000202100954003MemorialWeb202482723209, folio 25. 19 Ibidem, folio 26. 13 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00954 01 (0390-2025) Demandante: Héctor Fabio Bolaños Betancourt 55.

Por lo anterior, para esta Subsección es claro que los períodos anteriormente relacionados también son computables para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada por el demandante, por tratarse de una vinculación a partir del 7 de abril de 1981 del orden territorial/departamental. 56. De este modo, las pruebas evidencian a la Sala que es inequívoco que el actor acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente de carácter territorial/departamental por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado territorialmente antes del 31 de diciembre de 1980, sumado a que cuenta con más de 50 años de vida20 y haber ejercido su labor como docente sin registrar sanciones disciplinarias.

Es decir, demuestra la totalidad de las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento pensional reclamado. 57. En definitiva, para esta Subsección, el actor estructuró el derecho a la pensión gracia al acreditar la totalidad de los requisitos que la ley exige para tal fin. - Análisis del estatus pensional y la prescripción 58.

Esta Corporación21 ha señalado que la configuración de la prescripción de mesadas pensionales requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados. Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso. 59.

Para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer, a partir del cual debe iniciarse el cómputo del término mencionado, es necesario considerar que esta fecha se concretó el 28 de septiembre de 2009, cuando el demandante acreditó su estatus pensional tras cumplir 50 años de nacido, esta fecha es posterior al momento en que reunió los 20 años de servicio como docente del orden territorial, lo cual se concretó el 5 de septiembre de 2000. 60.

De las pruebas presentadas en el expediente se desprende que el actor solicitó el reconocimiento pensional el 29 de agosto de 2000, lo que dio origen a la expedición de los actos administrativos acusados. 61. El actor presentó la demanda el 27 de septiembre de 2021, es decir, fuera del plazo de los 3 primeros años contados desde la fecha de su estatus; razón por la cual se debe declarar probada la prescripción de las mesadas causadas a su favor antes del 27 de septiembre de 2018. 20 Índice 2 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, archivo 2_760012333000202100954002EXPEDIENTEDIGI20210928152203, folio 188 – con fecha de nacimiento 28 de septiembre de 1959. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 14 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00954 01 (0390-2025) Demandante: Héctor Fabio Bolaños Betancourt 62.

Sobre la forma de interrupción y análisis de la referida figura, esta Colegiatura22 ha entendido que una vez se haga exigible el derecho y ante la presentación de la solicitud de reconocimiento pensional, la parte interesada debe presentar en el término de los 3 años la demanda judicial, de lo contrario, se somete a la activación del término prescriptivo y la pérdida del derecho de las prestaciones periódicas causadas. 63.

En conclusión, se revocará la sentencia apelada y se declarará la nulidad de los actos administrativos acusados. Subsiguientemente, se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia en favor del actor, en cuantía equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, esto es, el 28 de septiembre de 2009, pero con efectos a partir del 27 de septiembre de 2018, en aplicación al fenómeno de la prescripción. 64.

La liquidación se realizará con fundamento en los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta Corporación relacionadas con el monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional»23. 65.

La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial 66. En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte actora por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. Condena en costas 67. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 2 de febrero de 2012, radicado: 150012333000201300718 01 (1218-2015);

Subsección A, del 17 de marzo de 2021, radicado: 76001-23-33-000-2016-00438-01 (2939-2019); 2 de marzo de 2023, radicado: 05001233300020140102501 (1239-2016). 23 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987- 02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19). 15 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00954 01 (0390-2025) Demandante: Héctor Fabio Bolaños Betancourt 68.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 69. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 70.

En consecuencia, se impondrán costas en ambas instancias a la entidad demandada por cuanto se acceden a los reparos formulados en el recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 14 de septiembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se declaró probada la excepción de cosa juzgada.

SEGUNDO: En su lugar, DECLARAR la nulidad de las Resoluciones RDP 002044 del 30 de enero, RDP 006650 del 15 de marzo y RDP 009361 del 19 de abril de 2021, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia al señor Héctor Fabio Bolaños Betancourt.

TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social reconocer y pagar una pensión gracia a favor del señor Héctor Fabio Bolaños Betancourt, identificada con cédula de ciudadanía 16.632.257 de Cali (Valle), en cuantía del 75% del promedio de todos los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es, del 28 de septiembre de 2008 al 27 de septiembre de 2009.

CUARTO: DECLARAR PROBADA la prescripción extintiva de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 27 de septiembre de 2018, conforme a lo explicado en la parte considerativa de esta sentencia. En consecuencia, la pensión gracia reconocida en este fallo tendrá efectos fiscales a partir del 27 de septiembre de 2018. 16 Radicación: 76001 23 33 000 2021 00954 01 (0390-2025) Demandante: Héctor Fabio Bolaños Betancourt QUINTO: La UGPP actualizará las sumas adeudadas, según lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, considerando los índices de inflación certificados por el DANE y aplicando la fórmula matemática indicada en esta sentencia.

SEXTO: La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.

SÉPTIMO: Condenar en costas a la entidad demandada en ambas instancias. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

OCTAVO: Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.