Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo – Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN POPULAR Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: DEFENSORÍA DEL PUEBLO- REGIONAL RISARALDA Accionado: DEPARTAMENTO DE RISARALDA Y OTROS Tesis: Se vulneran los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, la seguridad y salubridad públicas cuando un municipio omite el cumplimiento de la obligación legal de crear cárceles para las personas detenidas preventivamente y ello incide en el hacinamiento de los establecimientos carcelarios del departamento de Risaralda.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda. Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 I.
ANTECEDENTES
1.1. LA DEMANDA La Defensoría del Pueblo de la Regional Risaralda promovió acción popular1 pretendiendo lo siguiente: “[…]
PRIMERO: Declarar que el MUNICIPIO DE BALBOA, el DEPARTAMENTO DE RISARALDA, y la NACIÓN – MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO; vulneran los derechos colectivos de los ciudadanos del Municipio de Balboa; relacionados con la moralidad administrativa, la seguridad como (sic) el acceso a la infraestructura de servicios que garantice la salubridad (sic) y la salubridad públicas.
SEGUNDO: Ordenar al MUNICIPIO DE BALBOA, el DEPARTAMENTO DE RISARALDA, y a la NACIÓN – MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, que en el término de un (01) mes o en el término máximo fijado por el Despacho, contado a partir de la ejecutoria de la Sentencia, si a dicha fecha no se hubiere efectuado, adopten las medidas necesarias y técnicamente viables con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad, la moralidad administrativa, el goce a un ambiente sano, y en general los que sean necesarios, de conformidad con los hechos descritos en la presente demanda, y las recomendaciones que dentro de la misma se llegaren a concluir, tendientes a conjurar los referidos riesgos y/o desastres técnicamente previsibles, garantizando los recursos y los instrumentos necesarios para facilitar la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, conforme lo ordena la Ley 65 de 1993.
TERCERO: Que las entidades demandadas acaten inmediatamente la orden que su despacho le imparta, según lo dispone el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. […]” (Mayúsculas y negrillas del original).
1.2. LOS HECHOS La parte accionante indicó que desde la entrada en vigencia de la Ley 65 de 1993, Código Penitenciario y Carcelario, existe un marco legal que le asigna “a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente”. 1 Folios 13 a 19 cuaderno 1.
Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Explicó que conforme con el artículo 19A de dicha ley, el Ministerio de Justicia y del Derecho, además de las funciones definidas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, deberá promover la aprobación de un documento Conpes para garantizar la financiación de las cárceles de detención preventiva.
Señaló que el documento Conpes 3828 de 2015 de Política Penitenciaria y Carcelaria en Colombia indicó que “(…) del seguimiento al sistema penitenciario y carcelario, se puede observar que la mayoría de los entes territoriales no se encuentran cumpliendo lo establecido en la Ley y, por ende, no gestionan ni destinan presupuesto para administrar, crear y organizar las cárceles para las personas detenidas preventivamente” y que dicho incumplimiento incide en la sobrepoblación de los establecimientos del orden nacional.
Anotó que en los centros de reclusión de Risaralda, Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira – EPMSCPEI “Cárcel La 40”, Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira “Cárcel La Badea” y Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal”, se presentan altos niveles de hacinamiento que se reducirían si las entidades territoriales cumplieran con las obligaciones a su cargo relacionadas con la población privada de la libertad en ejecución de una medida de aseguramiento de detención preventiva.
Sostuvo que con la ausencia de edificaciones donde funcionen las cárceles para las personas detenidas preventivamente, las entidades territoriales incurren en omisión de la Ley 65 de 1993 y violan los derechos colectivos a la moralidad administrativa, seguridad y salubridad públicas y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.
Manifestó que requirió al municipio de Balboa, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento de Risaralda para que informaran si contaban con el espacio para el funcionamiento de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y arribó a la conclusión que la Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 administración municipal no cuenta con el espacio para el funcionamiento de las cárceles y pabellones de detención preventiva en donde las personas detenidas en esa calidad dispongan de un lugar sin hacinamiento, con las condiciones mínimas que garanticen una permanencia digna y segura.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN POPULAR EN PRIMERA INSTANCIA 2.1. La demanda fue radicada en el Tribunal Administrativo de Risaralda el 26 de julio de 20162 y correspondió por reparto al despacho de la magistrada Paola Andrea Gartner Henao3. 2.2. Por auto del 12 de agosto de 2016 la magistrada de conocimiento la admitió4, ordenó la notificación personal a la parte demandada, Ministerio de Justicia y del Derecho, departamento de Risaralda y municipio de Balboa, y vinculó a la acción popular al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC. 2.3.
Los accionados contestaron la demanda manifestando lo siguiente: El Ministerio de Justicia y del Derecho Mediante escrito radicado el 2 de marzo de 20175, esto es, en oportunidad, el apoderado judicial se opuso a las pretensiones, para lo cual expuso que conforme a lo previsto en el Decreto 2897 de 20116, el ministerio no tiene asignadas atribuciones para cumplir o solucionar directamente los conflictos en materia de sanidad, infraestructura y administración de un establecimiento penitenciario y carcelario para detención preventiva. 2 Folio 19 anverso del cuaderno 1. 3 Folio 20 ibídem. 4 Folio 22 a 24 ibídem. 5 Folios 33 a 37 ibídem. 6 “Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica, las funciones del Ministerio de Justicia y del Derecho y se integra el Sector Administrativo de Justicia y del Derecho” Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Precisó que de acuerdo con lo establecido en los Decretos 4150 y 4151 de 2011, las medidas administrativas tendientes a atender asuntos al interior de los centros penitenciarios y carcelarios como lo son las condiciones de salubridad, la atención médica, asignación de celdas para dormir y atender visitas conyugales, traslados de internos a otros establecimientos, la prestación del servicio de salud, agua, alimentación y de infraestructura carcelaria están a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC.
Señaló que la adscripción del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC al Ministerio de Justicia y del Derecho no constituye una relación jerárquica funcional ni de subordinación, toda vez que, según lo previsto en los artículos 44, 104 y 105 de la Ley 489 de 1998, dicha figura alude a la orientación, controles sectoriales y administrativos tendientes al desarrollo armónico de las funciones públicas, y no al ejercicio subordinado de facultades y competencias por parte de entes adscritos.
Aseveró que esa cartera ministerial en el marco de su competencia de diseñar, hacer seguimiento y evaluar la política en materia criminal, carcelaria y penitenciaria y con el ánimo de superar la problemática del sistema penitenciario y carcelario, ha estado al tanto del plan de construcción y refacción carcelaria tendiente a garantizar a los reclusos condiciones de vida digna y presentó el proyecto de reforma al Código Penitenciario y Carcelario.
Respecto del plan de construcción y refacción carcelaria señaló que a partir del año 2000 el Gobierno Nacional inició un proceso de transformación del sistema penitenciario con el objeto de lograr unas instalaciones adecuadas, en terrenos adquiridos que cumplieran con los requisitos necesarios para el funcionamiento específico de establecimientos penitenciarios y carcelarios.
Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Agregó que en los documentos Conpes 3277 de 2004, 3412 de 2006 y 3575 de 2009 se previó la construcción y dotación de 10 nuevos establecimientos de reclusión con el objeto de, entre otros, ampliar y readecuar la infraestructura para reducir el hacinamiento.
Informó que el Gobierno Nacional logró que en el Plan Nacional de Desarrollo para los años 2011-2014 se autorizara al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC para que mediante concesión llevara a cabo la construcción, mantenimiento y conservación de centros penitenciarios y carcelarios a través de un proceso de tercerización, y que el 13 de julio de 2011 se firmó un convenio entre el Ministerio del Interior y de Justicia, el INPEC y la Corporación Andina de Fomento – CAF, cuyo objeto era la ampliación de la capacidad del Sistema Penitenciario y Carcelario en 26.000 cupos para el año 2014 mediante la construcción de seis a ocho establecimientos de reclusión. En cuanto a las graves falencias en la prestación del servicio de salud en los establecimiento penitenciarios y carcelarios, adujo que junto con el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Circular Conjunta 051 de 2012 para la adopción e implementación de lineamientos generales para la vigilancia y control de eventos de salud pública en los centros de reclusión. Además, expuso que se emitió el Decreto 2496 de 2012 que tiene como finalidad permitir la contratación de una EPS, diferente a CAPRECOM, para la afiliación al sistema de salud de la población privada de la libertad y la existencia de una EPS diferenciada para las personas privadas de la libertad.
Enfatizó en que desde la expedición de la Ley 65 de 1993, le corresponde a los entes territoriales la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad; no obstante, esta Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 obligación no ha sido asumida cabalmente por los alcaldes y gobernadores.
Anotó que con fundamento en el artículo 168 de la Ley 65 de 1993 el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC profirió la Resolución 1505 del 31 de mayo de 2013 “Por la cual se declara el estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en los Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional del INPEC”, con el fin de conjurar la grave situación de salud de los centros reclusorios y con base en la cual el director general del INPEC adoptará las medidas que se requieran en desarrollo del dicho estado de emergencia penitenciaria y carcelaria.
Expresó que “(…) la actuación del INPEC y de la USPEC ha sido de tal naturaleza que su aparente “inacción” no obedece a un querer administrativo encaminado a “sacar de bulto”, como se dice coloquialmente, sino que es producto del desbordamiento de obligaciones de todo tipo, que para su correcta y eficaz solución requieren ser desarrolladas previos estudios, cronogramas y procedimientos que demandan tiempos más allá de los que en una utopía de Estado serían exigibles”.
El departamento de Risaralda Por escrito radicado el 7 de marzo de 20177, esto es, de manera oportuna contestó la demanda por conducto de apoderado, manifestando lo siguiente: Que no ha vulnerado los derechos colectivos invocados por la demandante, toda vez que de acuerdo con lo establecido en la Ley 65 de 1993, la entidad competente para la administración, mantenimiento y custodia de las cárceles nacionales, departamentales o municipales es el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC. 7 Folios 42 a 58 del cuaderno 1.
Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Precisó que el departamento de Risaralda no posee cárceles o establecimientos carcelarios o penitenciarios del orden departamental, razón por la cual no le asiste responsabilidad por la presunta violación a los derechos colectivos invocados por la Defensoría del Pueblo.
En cuanto a las pretensiones de la demanda, se opuso a la primera, ya que es competencia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, de conformidad con lo expresado por la Ley 65 de 1993 y los decretos que la han reglamentado. En cuanto a la segunda pretensión, señaló que es el INPEC y, de manera subsidiaria, el municipio de Balboa los competentes para atender los requerimientos de la población recluida en las cárceles para detención preventiva de los condenados y sindicados.
De igual forma, se opuso a la pretensión tercera por considerar que el departamento de Risaralda no está obligado a cumplir y que el departamento de Risaralda cedió a título gratuito al INPEC el lote denominado “El Pílamo” con el fin de construir el establecimiento penitenciario y carcelario de mediana seguridad de Pereira, lo cual solucionará el hacinamiento que se vive en la cárcel “La 40” de Pereira.
Sostuvo que conforme el artículo 298 de la Constitución Política y el literal f) del artículo 7 del Decreto 1222 de 1986, el Departamento de Risaralda no tiene a su cargo la construcción, administración, custodia y seguridad de las cárceles para personas detenidas preventivamente o condenados y sindicados por contravenciones. Como medios exceptivos propuso el de falta de legitimación en la causa por pasiva y “la existencia de precedente en materia carcelaria y penitenciaria y cosa juzgada”.
Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Frente a la excepción de “existencia de precedente en la materia y efecto de cosa juzgada” sostuvo que sobre hechos y pretensiones similares al caso que nos ocupa ya se han proferido varios pronunciamientos.
Solicitó que se acumularan a la presente acción popular los procesos radicados bajo los números 2016-00518-00; 2016-00519-00; 2016- 00529-00;2016-00524-00; 2016-00525-00; 2016-00520-00; 2016- 00517-00, que cursan en distintos despachos del Tribunal Administrativo de Risaralda. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC Por escrito radicado el 7 de marzo de 20178, esto es, oportunamente, contestó la demanda por conducto de apoderado, explicando lo siguiente: Expuso que pese a que la entidad fue creada mediante el Decreto 4150 del 3 de noviembre de 2011 fue hasta mayo del año siguiente que inició su funcionamiento y solo hasta el 2013 le fueron asignados los recursos presupuestales, momento desde el cual inició las labores tendientes a la contratación de las principales necesidades en los establecimientos a nivel nacional.
Recalcó que la entidad hasta hace menos de tres años desde la fecha en que se contestó la demanda, asumió formalmente el cumplimiento de unas funciones que trajeron como consecuencia, “(…) heredar una problemática estructural y compleja proveniente del INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC, materializada en el hecho de recibir una infraestructura inadecuada y vetusta, en regular estado y con índices de intervención bajos, sin dejar de mencionar el más delicado de todos, el hacinamiento carcelario”.
Expuso que conforme el numeral 16 del artículo 2 del Decreto 4151 de 2011, el INPEC reporta a la USPEC las necesidades de los establecimientos 8 Folios 64 a 78 del cuaderno 1. Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 penitenciarios y carcelarios en cuanto a infraestructura, bienes y servicios de su competencia y luego establece prioridades conforme al presupuesto asignado a la unidad para tales efectos.
Explicó, en cuanto a la asignación del presupuesto, que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, de acuerdo con las metas presupuestales, establecen unos límites de gastos para cada sector y sus respectivas entidades, lo cual no permite atender la totalidad de las necesidades que tienen cada una de ellas.
Indicó que la unidad solicitó presupuesto suficiente en las vigencias 2013, 2014 y 2015 para efectos de cumplir con las prioridades indicadas por el INPEC, pero no fueron apropiados los recursos solicitados en su totalidad. Señaló que la USPEC ha venido trabajando en dos frentes, a saber, el mejoramiento y rehabilitación de la infraestructura existente y la generación de nuevos cupos para todos los establecimientos de reclusión del país que están a cargo del INPEC.
Indicó que para diciembre de 2014 generó 2.116 cupos, para el año 2015 se crearon 6.724 cupos entre proyecto de rehabilitación, pabellones de mediana seguridad y proyecto colonias y que para el año 2016 se generaron 1.936 cupos más en pabellones de mediana seguridad. Anotó que conforme al artículo 17 de la Ley 65 de 1993, las autoridades locales y el departamento correspondiente deben destinar presupuesto para atender a la población sindicada y condenada en cada departamento.
Sostuvo que en el caso concreto el departamento de Risaralda debe cumplir con las disposiciones citadas a efectos de solucionar el hacinamiento en los centros de reclusión preventiva del municipio de Balboa. Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Explicó que en virtud de las competencias asignadas por la Ley 1709 de 2014 a la USPEC, suscribió el contrato de fiducia mercantil número 331 de 2016 con el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, el cual se encarga de administrar los dineros y garantizar los pagos dispuestos para la atención integral en salud y la prevención de enfermedades en la población privada de la libertad.
Señaló que con ello se garantiza la continuidad de la prestación de los servicios médicos a los internos. Propuso como medio exceptivo la falta de legitimación en la causa por pasiva en razón a que la USPEC, carece de competencia para trasladar, asignar cupos o hacer intervenciones en los establecimientos de detención preventiva. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC Por escrito radicado el 10 de marzo de 20179, es decir, en oportunidad, contestó la demanda por conducto de apoderado e indicó que acepta como ciertos todos los hechos relacionados en el escrito de la demanda y coadyuva las pretensiones solicitadas.
Consideró que se debe establecer las autoridades sobre las cuales recae el deber legal de garantizar el espacio para el funcionamiento de las cárceles y pabellones de detención preventiva en condiciones dignas y de seguridad. Expuso que el Tribunal Administrativo de Risaralda al momento de tomar la decisión de fondo en la presente acción popular, debe tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993 que dispone que los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y el distrito capital deben atender la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad por orden de autoridad policiva. 9 Folios 86 a 88 del cuaderno 1.
Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Indicó que, además, los entes territoriales deben incluir en sus respectivos presupuestos las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, pago de empleados, raciones de presos, gastos por remisiones y viáticos, materiales, suministros, compras de equipos y demás servicios, absteniéndose los gobernadores y alcaldes de aprobar o sancionar los presupuestos que no llenen los requisitos establecidos por dicho artículo.
Precisó que conforme al artículo 17 de la Ley 65 de 1993 adicionado por el artículo 9 de la Ley 1709 de 2014, la reclusión de las personas sindicadas o detenidas preventivamente corresponde a los distintos entes territoriales mientras que la reclusión de las personas condenadas compete al INPEC. Aseveró que los entes territoriales que integran el departamento de Risaralda han incumplido con el deber legal que les asiste de crear y sostener sus propios centros de reclusión, omisión que ha sido determinante para agudizar aún más la crisis de hacinamiento que impera en el Establecimiento Penitenciario de Pereira.
Agregó que la responsabilidad de la infraestructura carcelaria del orden nacional, su construcción y refacción recae en la USPEC, por lo que se configura una falta de legitimación en la causa por pasiva de este instituto en la presente acción popular pues, la vulneración de los derechos colectivos alegados solo cesa con la creación de nuevos pabellones o centros de reclusión. El municipio de Balboa contestó de manera extemporánea. 2.4.
Mediante providencia del 6 de junio de 201710 el magistrado de conocimiento dejó sin efectos las actuaciones surtidas y declaró el agotamiento de la jurisdicción en la presente acción popular. 10 Folios 104 a 105 del cuaderno 1. Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 2.5.
Contra la decisión anterior, la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda interpuso recurso de apelación que fue resuelto por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante providencia del 15 de febrero de 201811, en el sentido de revocar el auto proferido el 6 de junio de 2017 y ordenar continuar con el trámite de la acción popular. 2.6.
La audiencia de pacto se celebró el 6 de junio de 201812 y se declaró fallida ante la falta de fórmula de pacto. En la misma audiencia, se profirió el auto de pruebas en el que se tuvieron como tales las aportadas por la parte demandante y por el departamento de Risaralda, se negó la inspección judicial solicitada por la parte actora y se decretó como prueba de oficio librar oficios al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y al municipio de Balboa. 2.7.
Allegadas las pruebas documentales decretadas, por auto del 13 de julio de 201813 se corrió traslado a las partes para que se pronunciaran; no obstante, guardaron silencio. 2.8. En proveído del 10 de agosto de 2018 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión14. III. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión, mediante sentencia del 23 de noviembre de 2018, dispuso15: “[…] 1.
Declarar no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, departamento de Risaralda, INPEC y USPEC. 2. Se niegan las súplicas de la demanda. 3. No habrá condena en costas, ni reconocimiento de incentivo económico, por lo expuesto en la motiva. 11 Folios 225 a 227 del cuaderno 1. 12 Folios 242 a 244 del cuaderno 1. 13 Folio 289 del cuaderno 2. 14 Folio 293 del cuaderno 2. 15 Folios 321 a 336 del cuaderno 2.
Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 4. De conformidad con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, por Secretaría envíese copia de la demanda, del auto admisorio de la misma y de la presente sentencia a la Defensoría Regional del Pueblo. […]” Como razones para decidir, expuso que, una vez valoradas las pruebas obrantes en el proceso, según la información suministrada por el INPEC, en los establecimientos carcelarios del orden nacional ubicados en el departamento de Risaralda no existe población condenada por contravenciones que impliquen la privación de la libertad por orden de autoridad policiva y las personas que se encuentran con detención preventiva corresponde a la comisión de delitos y no a contravenciones.
Indicó que, aunque la contestación de la demanda presentada por el municipio de Balboa fue extemporánea, allí se indicó que el municipio cuenta con una “Sala de Capturados” que cumple con todas las condiciones de seguridad y que garantiza la protección de los derechos fundamentales de los detenidos. Aclaró que la entidad demandante no probó que el flujo de personas con detención preventiva y que corresponde al municipio de Balboa esté desencadenando el incremento en la tasa de hacinamiento de los establecimientos carcelarios del orden nacional que existen en el departamento de Risaralda.
Frente a la transgresión del derecho colectivo a la moralidad administrativa anotó que “(…) no se advirtió la existencia de unos bienes jurídicos afectados y su real afectación (buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general, la negación de la corrupción, etc.) o por lo menos, de lo elementos probatorios correspondientes, no se deduce que las entidades accionadas hubieran afectado los bienes jurídicos referidos, lo cual implica que no se aportó prueba siquiera sumaria de la afectación de dichos bienes jurídicos”.
Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Sostuvo que no se demostró el quebrantamiento del principio de legalidad, ya que el municipio de Balboa afirmó que contaba con una Sala de Capturados y que, en virtud del artículo 19 de la Ley 65 de 1993, suscribió cláusulas contractuales con el INPEC para que recibiera a las personas privadas de la libertad.
Explicó que, por lo anterior, resultaría desproporcionado ordenar al municipio de Balboa que construya una cárcel en los términos del artículo 17 de la Ley 65 de 1993, en razón a que ello implicaría un alto despliegue presupuestal sin sustento, ni necesidad administrativa, máxime cuando en la acción popular de la referencia solo se certificaron dos personas detenidas en dicho municipio.
Concluyó que “(…) la Sala de Decisión no desconoce que el incremento de las detenciones preventivas como posible desnaturalización de la medida de aseguramiento o el incremento de conductas delictivas, esté generando una práctica que ha impactado negativamente la situación general de las prisiones en el país, lo que ha conllevado al incremento negativo de la tasa de hacinamiento de los Establecimientos Carcelarios de Orden Nacional que no solo funcionan en el departamento de Risaralda sino a nivel nacional, pues la situación trasgresora de derechos de las personas que están privadas de la libertad preventivamente, extralimita las barreras territoriales.
Sin embargo, atendiendo a la técnica jurídica a la luz de la cual se debe abordar el análisis de la trasgresión de derechos e intereses colectivos en el trámite de las acciones populares (más cuando se trata de moralidad administrativa) que se parte del presunto desconocimiento de una disposición legal por parte de las entidades accionadas y que dicho desconocimiento está desencadenando la trasgresión de los derechos colectivos e intereses colectivos invocados como vulnerados; en el asunto de la referencia no se observa esta última descripción lo que conlleva a concluir que se deben negar las pretensiones de la presente acción popular”.
Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 IV. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con lo decidido por el a quo, el apoderado de la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda interpuso en oportunidad recurso de apelación y como sustento del mismo arguyó16: Afirmó que disiente de la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda al negar las súplicas de la demanda aduciendo falta de carga probatoria, aun cuando se tiene conocimiento de la crisis carcelaria a nivel regional.
Aseguró que durante el trámite procesal quedó demostrada la inexistencia de un complejo de detención preventiva en el municipio de Balboa en el que se ubiquen a las personas que estén en proceso de judicialización por la comisión del algún delito. Señaló que las pruebas aportadas por el municipio de Balboa, la Policía Departamental de Risaralda y el INPEC hacen referencia de manera generalizada a las personas que registran en el Sistema Penitenciario, sin indicar si su procedencia es al interior del departamento de Risaralda o de otras regiones.
Sostuvo que conforme con el documento Conpes 3828 de 2015 de Política Penitenciaria y Carcelaria en Colombia, de las 118.066 personas privadas de la libertad en los centros de reclusión a cargo del INPEC en el 2015, el 36% corresponde a detenidos preventivamente lo que demuestra que el hacinamiento del sistema penitenciario y carcelario es causado por las personas que se encuentran en calidad de sindicados.
Anotó que, si bien el cumplimiento del artículo 17 de la Ley 65 de 1993 genera una carga presupuestal al interior de cada municipio, ese no debe ser el argumento para negar las pretensiones. 16 Folios 339 a 343 del cuaderno 2. Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Señaló que según lo previsto en el artículo 19A de la Ley 65 de 1993, en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y en la Constitución Política, el Ministerio de Justicia y del Derecho tiene a su cargo la promoción de la aprobación de un documento Conpes para garantizar la financiación de las cárceles de detención preventiva.
Reiteró que son de público conocimiento los altos índices de hacinamiento presentados en el sistema penitenciario de orden nacional y, en especial, los que se presentan en los tres centros de reclusión de Risaralda, Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira “Cárcel La 40”, Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira “Cárcel La Badea” y Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal; y que de cumplirse con la obligación a cargo de las entidades territoriales en relación con la población privada de la libertad en ejecución de una medida de aseguramiento de detención preventiva, los porcentajes de hacinamiento se reducirían notablemente.
Advirtió que corresponde a las accionadas dar cumplimiento al artículo 17 de la Ley 65 de 1993 y, por ende, se deben garantizar los recursos y los instrumentos necesarios para facilitar la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, concretando instalaciones en condiciones mínimas que garanticen la vida digna de estas personas.
El recurso fue concedido por auto del 7 de diciembre de 201817. V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 5.1. El recurso de apelación fue asignado mediante acta individual de reparto del 21 de enero de 201918 y admitido en proveído del 28 de mayo de 201919. 17 Folio 345 del cuaderno 2. 18 Folio 352 del cuaderno 2. 19 Folio 354 del cuaderno 2.
Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 5.2. Por auto del 3 de julio de 2019 se corrió traslado para alegar de conclusión20 y descorrieron el mismo los siguientes sujetos procesales: El apoderado del departamento de Risaralda21 reiteró los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Risaralda en la sentencia recurrida, para lo cual indicó que no se probó dentro del proceso que el departamento haya amenazado ni vulnerado los derechos colectivos.
El apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho22, solicitó confirmar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda por concurrir la falta de legitimación en la causa por pasiva de esa cartera ministerial y por la falta de acreditación probatoria de las vulneraciones alegadas por el ente demandante. La apoderada del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC23 manifestó que si bien la norma legal faculta a las entidades territoriales a construir sus propias cárceles o a delegar dicha responsabilidad, no puede considerarse que debe cumplirse obligatoriamente con el mandato previsto en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993 y desconocer que el artículo 19 de la misma norma prevé, en virtud de la realidad del país, que cuando por la cantidad de detenidos preventivos a su cargo no sea económicamente viable la construcción de un proyecto, pueda hacerse uso de la segunda figura, la delegación, pagando el costo del mantenimiento del detenido en establecimientos del orden nacional.
Expresó que la creación y manutención de un establecimiento carcelario es un gran costo pues debe incluirse en los respectivos presupuestos municipales y departamentales las partidas necesarias para el pago de empleados, raciones de presos, vigilancia, gastos por remisiones y 20 Folio 366 del cuaderno 2. 21 Folios 947 a 954 c. 2 22 Folios 384 a 385 del cuaderno 2. 23 Folios 389 a 390 del cuaderno 2.
Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 viáticos, materiales y suministros, compras de equipos y demás servicios esenciales para su funcionamiento. En atención a lo anterior, solicitó confirmar el fallo de primera instancia por cuanto, si bien el fin de la acción presentada es la protección de la población privada de la libertad es improcedente considerar que existe una vulneración de la moralidad administrativa cuando no existen los presupuestos para declararla y aún más, cuando el Código Penitenciario y Carcelario permite que se tomen medidas diferentes a la construcción y sostenimiento de establecimientos carcelarios por parte de los entes territoriales.
El Ministerio Público24 en el concepto precisó que las partes deben asumir un rol activo y no deben limitarse a la diligencia del juez como conductor del proceso o a las deficiencias probatorias de la contraparte. Frente al caso concreto, expresó que de las pruebas obrantes en el proceso se desprende que no existe hacinamiento en relación con las personas detenidas preventivamente que, conforme lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 1709 de 2014, deben estar recluidas en establecimientos carcelarios.
Anotó que, si bien es de conocimiento general la grave situación de los establecimientos carcelarios, no se probó que el departamento de Risaralda sea una de las regiones del país que se encuentre afectada “(…) a pesar de las múltiples medidas que, como también son de conocimiento general, ha tomado la Corte Constitucional, al resolver distintas acciones de tutela”.
Concluyó que no se evidencia una necesidad de construir establecimientos carcelarios de detención preventiva debido al bajo número de personas objeto de esta medida, razón por la cual no se configura una omisión en tal sentido por parte de las entidades demandadas y, por ende, no se 24 Folios 397 a 401 del cuaderno 2. Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 advierte vulneración de los derechos colectivos invocados.
Por las anteriores razones, solicitó que se confirme la sentencia apelada. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA Esta Sala es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias de acciones populares proferidas por los Tribunales Administrativos, acorde con lo establecido por el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201925 expedido por la Sala Plena de la Corporación; por lo tanto, es procedente descender al estudio del recurso presentado de manera oportuna. 6.1.
Cuestión previa El Ministerio de Justicia y del Derecho en los alegatos presentados en esta instancia solicitó dar prosperidad a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva; sin embargo, la Sala advierte que no es procedente su examen en esta instancia, dado que si bien es cierto en la contestación la formuló como excepción, el a quo la negó y dicha decisión no fue objeto de recurso de apelación, pues solo la Defensoría del Pueblo, Regional Risaralda apeló, en ese sentido, el análisis que la Sala efectúe se circunscribirá a sus motivos de inconformidad. 6.2.
Hechos probados En el proceso está acreditado lo siguiente: 6.2.1. El 15 de abril de 2015 el Defensor del Pueblo Regional Risaralda, mediante oficios con radicados nros. 1403-15 y 1404-15 requirió al alcalde del municipio de Balboa y al gobernador del departamento de Risaralda, respectivamente, para que dispusieran el espacio para el 25 Que compiló y actualizó el Reglamento del Consejo de Estado.
Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 funcionamiento de las cárceles y pabellones de detención preventiva y, les solicitó, resolver los siguientes interrogantes26: “[…] 1.
¿El Municipio de Balboa, tiene dispuesto el espacio para el funcionamiento de las CÁRCELES Y PABELLONES DE DETENCIÓN PREVENTIVA? 2. ¿De existir, dónde se encuentra ubicado? 3. ¿Cuántas personas puede albergar? 4. ¿Qué gestiones ha realizado su administración para el cumplimiento del mandato legal? […]”. (Mayúsculas del original) 6.2.2.
El 6 de abril de 2016, mediante oficio con radicado nro. 1190-16, el Defensor del Pueblo Regional Risaralda, le indicó al Ministro de Justicia y del Derecho que verificó que la administración del municipio de Balboa no tiene dispuesto el espacio para el funcionamiento de las cárceles y pabellones de detención preventiva que cumpla con las condiciones mínimas que garanticen la permanencia en condiciones dignas y de seguridad, por lo que le solicitó resolver los mismos interrogantes señalados en precedencia27. 6.2.3.
El 26 de abril de 2016, la directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho, a raíz del requerimiento realizado por la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda, indicó28: “[…] Obligaciones de las entidades territoriales en materia carcelaria y su incidencia en el Sistema Penitenciario y Carcelario.
Desde la entrada en vigencia de la Ley 65 de 1993, Código Penitenciario y Carcelario, existe un marco legal establecido en los Artículos 17, 18 y 19, que asigna a las entidades territoriales competencias y obligaciones expresas en materia carcelaria. Según lo allí dispuesto corresponde “a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente…”.
Vale la pena anotar que dichas obligaciones no han sufrido modificación alguna y su régimen se mantiene aún con la entrada en vigencia de la Ley 1709 de 2014. (…) 26 Folios 4 a 5 del cuaderno 1. 27 Folio 6 del cuaderno 1. 28 Folios 7 a 8 del cuaderno 1. Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 En ese sentido el documento Conpes 3828 de 2015 de “Política Penitenciaria y Carcelaria en Colombia” llega en su parte diagnóstica a dos conclusiones fundamentales para el tema propuesto.
En primer lugar, en relación con el cumplimiento de las obligaciones por parte de las entidades territoriales el Conpes establece que “… Del seguimiento al sistema penitenciario y carcelario, se puede observar que la mayoría de los entes territoriales no se encuentran cumpliendo lo establecido en la Ley y, por ende, no gestionan ni destinan presupuesto para administrar, crear y organizar las cárceles para las personas detenidas preventivamente…” A lo anterior, agrega que “… Al comparar el número de personas sindicadas y condenadas en valores absolutos, se evidencia que la sobrepoblación existente en los establecimientos penitenciarios y carcelarios es equivalente al número de personas detenidas preventivamente.
Lo anterior, permite inferir que si las entidades territoriales dieran cumplimiento a los mandatos legales que les imponen la obligación de atender a la población sindicada privada de la libertad, se tendría un impacto positivo en los índices de sobrepoblación penitenciaria…” […]”. 6.2.4. Mediante oficio radicado bajo el nro. 201600268836 del 11 de julio de 2016, el secretario de despacho de la Gobernación de Risaralda puso en conocimiento del Defensor del Pueblo de Risaralda la respuesta dada por el municipio de Balboa a los interrogantes efectuados; allí el ente territorial informó29: “[…] 1.
El Municipio de Balboa a la fecha cuenta con una sala de capturados con unas condiciones mínimas de dignidad y seguridad. 2. Se encuentra ubicado en la estación de policía de Balboa. 3. Puede albergar hasta (2) detenidos. 4. Se tiene un contrato para el suministro de alimentos de los detenidos en modalidad preventiva los cuales no pueden superar las 48 horas. […]”. 6.2.5.
El 18 de junio de 2018, mediante oficio radicado bajo el nro. S- 2018-3686730, el comandante del Departamento de Policía de Risaralda, con ocasión de la prueba de oficio solicitada por el a quo, informó: “[…] En atención al documento del asunto (…), mediante el cual solicita información sobre el número de personas que se encuentran en este momento con detención preventiva en cada una de las unidades policiales adscritas a éste Comando, aclarando así el motivo de la misma, para lo cual me permito dar respuesta en los siguientes términos así: 29 Folios 11 a 12 del cuaderno 1. 30 Folio 283 del cuaderno 1.
Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 UNIDAD INDICIADOS CONDENADOS CANTIDAD DE SALAS CAPACIDAD DE SALAS SANTA ROSA DE CABAL 12 0 1 8 MARSELLA 1 0 1 2 APIA 2 0 1 2 SANTUARIO 0 0 1 4 LA CELIA 0 0 1 2 BALBOA 2 0 1 2 PUEBLO RICO 3 0 1 2 BELÉN DE UMBRÍA 1 0 1 6 MISTRATÓ 0 0 1 2 GUÁTICA 0 0 1 2 QUINCHÍA 0 0 1 2 TOTAL 21 0 11 34 Como se evidencia en el cuadro anterior y actualizado el reporte hasta el 17/06/2018 el Departamento cuenta con un total de veintiún (21) personas privadas de la libertad, siendo el municipio de Santa Rosa de Cabal con el mayor número de indiciados sobrepasando la capacidad con cuatro (4) personas, hasta la fecha no se ha logrado resolver la situación de su traslado a establecimiento carcelario, situación que es de conocimiento público de todos los entes de control […]”. 6.2.6.
El 21 de junio de 201831, la secretaria de gobierno del municipio de Balboa, dio cumplimiento a lo ordenado por el a quo en providencia del 6 de junio de 2018, así: “[…] me permito certificar que a la fecha se encuentran detenidas dos (2) personas en la sala de capturados dispuesta en la (sic) por el Municipio de Balboa (Risaralda), para tal fin.
Del mismo modo, es pertinente aclarar que dichas personas se encuentran privadas de su libertad por orden del Juzgado Único Promiscuo Municipal de Balboa (Risaralda) con Función de Control de Garantías, sindicadas del delito de “Porte, tráfico o fabricación de estupefacientes”, tipificado en el artículo 376 del Código Penal. Empero, no han sido trasladadas a un centro de reclusión, toda vez que el INPEC por falta de capacidad no ha aceptado su traslado. […]” (Destaca la sala). 6.2.7.
Mediante oficio nro. 600-JUASP-DIREG-2018EE0049006 del 29 de junio de 201832 la directora regional Viejo Caldas del INPEC le informó al tribunal: 31 Folio 284 del cuaderno 1. 32 Folio 286 del cuaderno 1. Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 “[…] me permito informar lo siguiente, respecto a la Población Privada de la Libertad en los Establecimientos del Orden Nacional en el Departamento de Risaralda: De acuerdo al parte diario de los Establecimiento Adscritos a la Dirección Regional Viejo Caldas con fecha al veintiocho (28) de junio de 2018 en los Establecimientos del Orden nacional del Departamento de Risaralda se encuentran recluidos el siguiente número de personas: Reclusión Mujeres Dosquebradas: Condenadas: 210 Sindicadas: 139 Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario “La 40”: Condenados: 880 Sindicados: 342 Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Santa Rosa de Cabal: Condenados: 157 Sindicados: 65 No hay personal detenido por Contravenciones, en los Establecimientos Penitenciarios del Orden nacional la detención Preventiva se da por la comisión de delitos […]” 6.3.
Análisis de la Sala En el asunto bajo examen, la parte actora promovió la presente acción popular señalando que existe una obligación legal de los entes territoriales para gestionar el presupuesto con el fin de crear cárceles para las personas detenidas preventivamente y que dicho incumplimiento incide en la sobrepoblación de los establecimientos carcelarios de orden departamental.
El tribunal de instancia negó las súplicas de la demanda porque no se demostró que las personas detenidas preventivamente en el municipio de Balboa incidieran en el hacinamiento de las cárceles del nivel nacional en el departamento de Risaralda, por lo que resultaría desproporcionado ordenarle que construya una cárcel en los términos del artículo 17 de la Ley 65 de 1993, en razón a que ello implicaría un alto despliegue presupuestal, sin sustento ni necesidad administrativa.
Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 El recurrente discrepa de la decisión adoptada, y para ello, afirma que la crisis carcelaria en los tres centros de reclusión de Risaralda, Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira “Cárcel La 40”, Establecimiento Reclusorio de mujeres de Pereira “Cárcel La Badea” y Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabales, es un asunto de público conocimiento y, además, en el curso del proceso quedó demostrada la inexistencia de un complejo de detención preventiva en el municipio de Balboa en el que se ubican a las personas que están en proceso de judicialización por la comisión del algún delito, lo cual contribuiría con la reducción del hacinamiento de las cárceles del nivel nacional de la región, de manera que, si bien el cumplimiento del artículo 17 de la Ley 65 de 1993 genera una carga presupuestal al interior de cada municipio, ese no debe ser el argumento para negar las pretensiones.
Bajo de dicho contexto, la Sala, para resolver los reparos formulados por la entidad recurrente, considera necesario analizar lo siguiente: (i) el estado de cosas inconstitucional en el Sistema Penitenciario y Carcelario declarado por la Corte Constitucional con ocasión de la crisis de hacinamiento en los establecimientos penitenciarios y carcelarios;
(ii) las obligaciones de los entes territoriales contenidas en la Ley 65 de 1993; (iii) las decisiones proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado en relación con el hacinamiento carcelario en el departamento de Risaralda y, (iv) el caso concreto. 6.3.1. El estado de cosas inconstitucional en el Sistema Penitenciario y Carcelario declarado por la Corte Constitucional con ocasión a la crisis de hacinamiento en los establecimientos penitenciarios y carcelarios En primer término, es preciso anotar que el estado de cosas inconstitucional en el Sistema Penitenciario y Carcelario del país ha sido declarado por la Corte Constitucional a través de las sentencias T-153 de Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 199833, T-388 de 201334, T-762 de 201535 y SU- 122 de 202236, en las que se expusieron las problemáticas y principales causas de la violación masiva de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad. - En la sentencia T-153 de 1998 En este fallo la Corte Constitucional en sede de tutela, buscó determinar si las condiciones en las que estaban albergados los internos de las cárceles nacionales Modelo de Bogotá y Bellavista en Medellín, constituían la violación de sus derechos fundamentales.
A partir del análisis de la situación de hacinamiento en ambas cárceles, evaluó la sobrepoblación carcelaria en el país, para declarar la existencia de un estado de cosas inconstitucional, afirmando que la sobrepoblación carcelaria iba en contravía de los objetivos del sistema penitenciario que busca la resocialización del infractor de la ley penal y sostuvo con apoyo en nutrida jurisprudencia constitucional,37 que a los reclusos pese a soportar un vínculo de sujeción para con el Estado que les limita algunos derechos,38 se les debe mantener incólumes los derechos a la vida, a la integridad, a la dignidad, la igualdad, a la libertad religiosa, a la salud y al debido proceso.
En esta sentencia, la Corte ordenó notificar la existencia del estado de cosas inconstitucional a las autoridades competentes; revocar las 33 Corte Constitucional. Sentencia T-153 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 34 Corte Constitucional. Sentencia T-388 del 28 de junio de 2913, M.P. María Victoria Calle Correa. 35 Corte Constitucional.
Sentencia T-762 del 16 de diciembre de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 36 Corte Constitucional. Sentencia SU- 122 del 31 de marzo de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Shlesinger y José Fernando Reyes Cuartas. 37 Las sentencias T-424 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz; T-522 de 1992, MP Alejandro Martínez Caballero; T-596 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón;
T-219 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-273 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-388 de 1993, M.P. Hernando Herrera; T- 437 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-420 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-705 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 38 A los reclusos se les suspenden los derechos de libertad física, locomoción y derechos políticos y restringe los derechos de la intimidad, de reunión o asociación, libre desarrollo de la personalidad y libertad de expresión. Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 sentencias que denegaron las tutelas; y al INPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional de Planeación elaborar un plan de construcción y refacción carcelaria, que debería cumplirse totalmente en un término perentorio, con miras a garantizar a los internos de los centros de reclusión condiciones mínimas de dignidad; separar los internos sindicados de los condenados en las prisiones; tomar medidas necesarias para resolver carencias de personal especializado; y a las entidades territoriales adoptar medidas necesarias para cumplir con su obligación de crear y mantener centros de reclusión propios. - En la sentencia T-388 de 2013 La Corte en este fallo determinó que las autoridades demandadas vulneraban los derechos a la dignidad humana, a la vida, a la salud y a la resocialización de los internos, por las lamentables condiciones de reclusión y en especial, por el grave hacinamiento que atravesaban los centros penitenciarios objeto de la acción de tutela.39 La Corte aseveró que el sistema penitenciario y carcelario se encontraba nuevamente en un estado de cosas inconstitucional40 causado por fallas estructurales de la política criminal a lo largo de todas sus etapas41 y refirió que el exceso del castigo penal y el encierro generaba una demanda de cupos para la privación de la libertad y de condiciones deplorables que era insostenible para el Estado, imponiendo órdenes específicas a los establecimientos y autoridades carcelarias objeto de las acciones de tutela interpuestas por los reclusos.42 39 Evaluó 9 expedientes de tutelas presentadas por personas privadas de la libertad en 6 diferentes centros penitenciarios así: la cárcel de Cúcuta, la Tramacúa de Valledupar, la Modelo de Bogotá, Bellavista de Medellín, San Isidro de Popayán y la de Barrancabermeja. 40 Pese a las cuantiosas inversiones efectuadas con ocasión de la observancia a las órdenes impartidas en la sentencia T-153 de 1998 del Tribunal Constitucional, lo cual permitía considerar la superación de la problemática. 41 Normativa, investigación y judicialización procesal y de ejecución de pena (política carcelaria). 42 El estado de cosas inconstitucional se generó “…por cuanto (i) los derechos constitucionales de las personas privadas de la libertad son violados de manera masiva y generalizada;
(ii) las obligaciones de respeto, protección y garantía, derivadas de tales derechos, han sido incumplidas de forma prolongada; (iii) el Sistema ha Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 Ordenó que a raíz del estado de cosas inconstitucional que declaró, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho y del INPEC, debía convocar en un término perentorio al Consejo Superior de Política Criminal para continuar adoptando las medidas necesarias para superarlo, así como remitir los informes de verificación a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo para constatar el cumplimiento de la sentencia frente a las órdenes específicas dadas. - En la sentencia T-762 de 2015 La Corte Constitucional puso de presente que la situación en los centros de reclusión seguía siendo contraria a la Constitución de 1991, por lo que reiteró el estado de cosas inconstitucional en el Sistema Penitenciario y Carcelario, declarado en la sentencia T-388 de 2013, “[…] como consecuencia de la existencia de fallas estructurales en él, relacionadas directamente con la Política Criminal adoptada por el legislador, derivando en el compromiso masivo de varios derechos fundamentales en el país, como se desprende de las verificaciones efectuadas en cada uno de los 16 centros de reclusión sobre los que versa el presente análisis […]”.
Las problemáticas estructurales identificadas por la Corte Constitucional en la sentencia previamente citada fueron: i) la desarticulación de la política criminal y el estado de cosas inconstitucional; ii) hacinamiento y otras causas de violación masiva de derechos; iii) reclusión conjunta de personas sindicadas y condenadas. Falta de articulación de las entidades territoriales y el Ministerio de Justicia y del Derecho; iv) sistema de salud del sector penitenciario y carcelario del país, y v) las condiciones de salubridad e higiene son indignas en la mayoría de los establecimientos institucionalizado prácticas claramente inconstitucionales, dentro de su funcionamiento cotidiano;
(iv) hay una ausencia notoria de medidas legislativas, administrativas y presupuestales que se requieren con urgencia; (v) la solución de los problemas estructurales compromete la intervención de varias entidades, que deben realizar acciones complejas y coordinadas; y, finalmente, (vi) si todas las personas privadas de la libertad que se ven enfrentadas al mismo estado de cosas presentaran acciones de tutela (u otros mecanismos de defensa de sus derechos), tal como lo hicieron los accionantes de las tutelas acumuladas en esta oportunidad, el sistema judicial se congestionaría aún más de lo que está ocurriendo.( )” Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 penitenciarios, y esto constituye un trato cruel e inhumano propiciado por el Estado.
Frente a la reclusión conjunta de personas sindicadas y condenadas, resaltó que a pesar de las órdenes emitidas desde 1998 dirigidas a las diferentes entidades estatales para lograr separar a los condenados de los sindicados, éste sigue siendo un problema grave que influye en la crisis del sistema penitenciario y carcelario del país. Sostuvo que según lo informado por el Ministerio de Justicia y del Derecho “[…] a nivel nacional, de las 119.378 personas privadas de la libertad en los establecimientos penitenciarios a cargo del INPEC, el 38% de la población, es decir 44.322 internos, son detenidos preventivamente (sindicados) […]”.
Recordó que, conforme con lo dispuesto en los artículos 17 a 22 de la Ley 65 de 1993 modificados y/o adicionados por la Ley 1709 de 2014, las entidades territoriales (departamentos, municipios, áreas metropolitanas y distritos) son competentes para crear, fusionar, suprimir, dirigir, organizar, administrar, sostener y vigilar las cárceles para las personas detenidas preventivamente, por lo que le solicitó al Ministerio de Justicia y del Derecho llamar a los entes territoriales para que se involucren al proceso de formación y adecuación que está adelantando esa cartera ministerial y dispongan todas las acciones administrativas, presupuestales y logísticas para así dar cumplimiento con las obligaciones impuestas por la Ley 65 de 1993 y sus modificaciones.
Sobre el particular, la Corte Constitucional indicó: “[…] 86.A pesar de las órdenes emitidas desde 1998, dirigidas a diferentes entidades estatales para lograr separar los condenados de los sindicados, éste sigue siendo un problema grave que influye en la crisis del sistema penitenciario y carcelario del país. Según el Ministerio de Justicia y del Derecho, “a nivel nacional, de las 119.378 personas privadas de la libertad en los establecimientos penitenciarios a cargo del INPEC, el 38% de la población, es decir 44.322 internos, son detenidos preventivamente (sindicados)”.
Para el caso concreto, la Defensoría realizó un informe detallado que da Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 cuenta de la proporción entre sindicados y condenados en los 16 centros de reclusión que aquí se estudian.
Ese informe se puede sintetizar en el siguiente cuadro: Tabla 1. Población recluida sindicada y condenada en los establecimientos de reclusión accionados Establecimiento penitenciario Sindicados Condenados Cárcel Modelo de Bucaramanga 1204 3703 Cárcel La 40 de Pereira 527 907 EPMSC de Santa Rosa de Cabal 80 189 EPMSC El Pedregal de Medellín 1530 4567 Cárcel Modelo de Bogotá 3703 1204 Penitenciaría de Cúcuta 1453 2893 EPMSC de Anserma 89 174 Cárcel de San Vicente de Chucurí 30 46 Cárcel de las Mercedes de Cartago 215 122 Cárcel de Palmira 1066 1793 Cárcel El Cunduy de Florencia 292 716 EPMSC de Itagüí 292 716 Cárcel de Villa Inés de Apartadó 365 567 Cárcel La Vega de Sincelejo 1023 273 Cárcel de Roldanillo 51 83 Cárcel de Villavicencio 996 687 […]”.
(Negrillas del original). Con el propósito de contener la grave situación que se presenta en el Sistema Penitenciario y Carcelario del país y detener la vulneración de los derechos de la población privada de la libertad, la Corte profirió unas órdenes de carácter general o estructural para dar forma y dinamismo al estado de cosas inconstitucionales declarado en el 2013.
Así, creo una delegación encargada del seguimiento del estado de cosas inconstitucionales en materia carcelaria en la que el liderazgo del Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 seguimiento lo sumiría la Defensoría del Pueblo, la vigilancia del cumplimiento de la sentencia estaría a cargo de la Procuraduría General de la Nación y la “articulación de las entidades concernidas” estaría a cargo del Ministerio de la Presidencia de la República.
La Corte Constitucional fijó unas condiciones para la superación del estado de cosas inconstitucionales y estableció unos criterios generales y específicos para determinar la posibilidad de su levantamiento. Frente a los criterios generales señaló que su declaratoria perdurará mientras no se verifique que las medidas asumidas por la administración para llegar a superarlo, hayan impactado en forma favorable a los reclusos, y que tal impacto tenga vocación de progresividad y sea sostenible en el tiempo.
En cuanto a los criterios específicos precisó que se deben consolidar metas que se impondrán respecto de todas las problemáticas analizadas en la sentencia, específicamente, en lo que atañe al carácter masivo del desconocimiento de los derechos fundamentales sostuvo que tendrá varias etapas: una fase inicial en la que las medidas de política pública empezarán su implementación; una fase intermedia hacia la renovación de la política criminal; una tercera fase intermedia hacia la renovación de la política criminal y, finalmente, una cuarta fase de superación del carácter masivo del compromiso de derechos.
Sobre el hacinamiento y la reclusión conjunta de personas sindicadas y condenadas, aspectos relevantes en el presente proceso, señaló que la situación jurídica de las personas sindicadas se caracteriza por la indefinición de su participación o de la comisión de una conducta punible, pues aún en ese estadio, no se ha hecho declaración de culpabilidad alguna; no obstante, se encuentran condenados y sindicados en un mismo establecimiento penitenciario.
Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 En esa medida, la Corte Constitucional sostuvo que las personas sindicadas debían estar recluidas en un lugar aislado de la cárcel, diferente al dispuesto para la privación de la libertad de las personas que han sido condenadas por algún crimen.
Afirmó que lo anterior permitirá efectuar sistemas de disciplina y seguridad particulares, que propendan por la convivencia de los sindicados, pero en el entendido de que como quiera que no han sido declarados culpables de ningún delito, no puede tratárseles como tales; los programas de resocialización, entonces no resultan congruentes con su situación, y el tiempo deberá emplearse en otros menesteres43.
En la sentencia T-762 de 2015, además de las órdenes generales previamente reseñadas para la superación del estado de cosas inconstitucionales, se dispuso lo siguiente, frente a los establecimientos penitenciarios y carcelarios del municipio de Pereira y Santa Rosa de Cabal: “[…]
SEXTO: En el expediente T-3987203, Cárcel “La 40” de Pereira, REVOCAR el fallo proferido el 5 de junio de 2013, por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Pereira, que en su momento revocó el proferido el 17 de abril de 2013, por el Juzgado 5° Civil del Circuito de Pereira. En su lugar, TUTELAR los derechos a la dignidad humana, la integridad personal, la vida digna y la salud de los reclusos de los patios tercero, cuarto y quinto del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad EPMSC, Cárcel La 40 de Pereira.
SÉPTIMO: En el expediente T-3989532, EPMSC de Santa Rosa de Cabal, REVOCAR el fallo de segunda instancia, proferido el 17 de junio de 2013, por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Pereira, que en su momento revocó el proferido por el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal, el 6 de mayo de 2013. En su lugar, TUTELAR los derechos a la dignidad humana, la integridad personal, la vida digna y la salud de los reclusos del EPMSC de Santa Rosa de Cabal.
(…) Órdenes particulares VIGÉSIMO TERCERO: ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho, con apoyo del Ministerio del Interior, por intermedio de su representante legal o quien haga sus veces, que en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta sentencia, que integre, si aún no lo ha realizado, a los entes territoriales involucrados en las presentes acciones de tutela, al proceso de formación y adecuación que está adelantando ese 43 Pág. 178 ibidem.
Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 Ministerio, de acuerdo a lo establecido en la Ley 65 de 1993 y sus reformas. Los entes territoriales a los que se refiere esta orden son: los Municipios de Bucaramanga, Pereira, Santa Rosa de Cabal, Medellín, Bogotá, Cúcuta, Anserma, San Vicente de Chucurí, Cartago, Palmira, Florencia, Itagüí, Apartadó, Roldanillo y Villavicencio; y los Departamentos de Santander, Risaralda, Antioquia, Norte de Santander, Caldas, Valle del Cauca, Caquetá y Meta.
VIGÉSIMO CUARTO: INSTAR a los Municipios de Bucaramanga, Pereira, Santa Rosa de Cabal, Medellín, Bogotá, Cúcuta, Anserma, San Vicente de Chucurí, Cartago, Palmira, Florencia, Itagüí, Apartadó, Roldanillo y Villavicencio; y a los Departamentos de Santander, Risaralda, Antioquia, Norte de Santander, Caldas, Valle del Cauca, Caquetá y Meta, por intermedio de sus representantes legales o quienes hagan sus veces, para que emprendan todas las acciones administrativas, presupuestales y logísticas necesarias para involucrarse efectivamente en el proceso seguido, por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho, para cumplir con las obligaciones consagradas en la Ley 65 de 1993, sus modificaciones y las órdenes que surjan de esta providencia […]”.
(Negrillas del original). Finalmente, en la sentencia SU- 122 de 2022, la Corte Constitucional sostuvo “(…) mientras que en las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, la Corte declaró que el estado de cosas existente en el Sistema Penitenciario y Carcelario y en la política criminal era contrario a la Constitución, los hechos analizados en este proceso demuestran que la situación de los llamados centros de detención transitoria es supremamente grave y pone a prueba, día a día, la capacidad del Estado para respetar la dignidad de las personas que tiene bajo su custodia.
De este modo, el estado de cosas inconstitucional cubre a las personas privadas de la libertad en los referidos lugares transitorios. La situación descrita exige que el Estado adopte un marco de actuación estructural, así como medidas urgentes y efectivas para que en estos lugares rijan los estándares constitucionales de garantía y respeto al ser humano (…)”.
De lo expuesto, la Sala observa que el hacinamiento en los establecimientos penitenciarios y carcelarios del departamento de Risaralda y, en general de todo el país, ha sido una problemática de tiempo atrás de la que se ha ocupado en varias oportunidades la Corte Constitucional, que a la fecha persiste. En este punto, es necesario advertir que si bien la Corte Constitucional adoptó medidas para conjurar la crisis en los establecimientos Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 penitenciarios y carcelarios del país, dentro de los que se encuentran los ubicados en el departamentos de Risaralda, (Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Pereira – EPMSCPEI – “Cárcel 40”, Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – “Cárcel La Badea” y el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal), ello no es óbice para que esta Corporación, por vía de la acción popular profiera órdenes específicas tendientes a la protección de los derechos colectivos de la población privada de la libertad en el país, como también se anotó en la sentencia del 11 de julio de 2019 proferida por la Sección Primera en un asunto similar. 6.3.2.
Las obligaciones de los entes territoriales en materia carcelaria De acuerdo a lo dispuesto en la Ley 65 de 1993, “Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”, modificada por la Ley 1709 de 2014, el Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario está integrado por el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC, por todos los centros de reclusión que funcionan en el país, por la Escuela Penitenciaria Nacional, por el Ministerio de Salud y Protección Social, por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y por las demás entidades públicas que ejerzan funciones relacionadas con el sistema44.
Por su parte, el artículo 16 ibidem prevé que los establecimientos de reclusión del orden nacional serán creados, fusionados, suprimidos, dirigidos y vigilados por el INPEC y que esta entidad junto con el USPEC, determinará los lugares donde funcionarán dichos establecimientos. Por su parte, el artículo 17 del Código Penitenciario y Carcelario dispone que corresponde a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Bogotá, la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles 44 Artículo 15 de la Ley 65 de 1993, modificado por el artículo 7 de la Ley 1709 de 2014.
Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva.
También estableció que el INPEC ejercerá la inspección y vigilancia de las cárceles de las entidades territoriales. Igualmente, el artículo 17 previó que los municipios y departamentos deberán incluir en los presupuestos las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, “como pagos de empleados, raciones de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios”, y que los gobernadores y alcaldes se abstendrán de aprobar o sancionar según el caso, los presupuestos que no cumplan con las exigencias de la precitada disposición. De igual forma, previó la posibilidad de que la nación y las entidades territoriales celebren convenios de integración de servicios, para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión del sistema penitenciario y carcelario.
Seguidamente, el artículo 19 de la Ley 65 de 1993, establece que los departamentos o municipios que carezcan de sus respectivas cárceles, podrán contratar con el INPEC el recibo de sus presos “mediante el acuerdo que se consagrará en las cláusulas contractuales, conviniendo el reconocimiento que los departamentos o municipios hagan del pago” de los servicios y remuneraciones allí enlistadas.
El artículo 21 de la Ley 65 de 1993, modificado por el artículo 12 de la Ley 1709 de 2014, determinó que las cárceles y pabellones de detención preventiva son establecimientos con un régimen de reclusión cerrado, que están dirigidos exclusivamente a la atención de personas en detención preventiva en los términos del artículo 17 ibidem y que están a cargo de las entidades territoriales.
El artículo 21 ibidem precisa que podrán existir pabellones para detención preventiva en un establecimiento penitenciario para condenados, cuando Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 así lo ameriten razones de seguridad, siempre y cuando estos se encuentren separados de las demás secciones de dicho complejo y de las personas condenadas.
También prevé que las entidades territoriales, la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura podrán realizar las gestiones pertinentes para la construcción conjunta de ciudadelas judiciales con un centro de detención preventiva anexo a sus instalaciones, así como articular todo lo necesario para la construcción y el mantenimiento de estos complejos judiciales. 6.3.3.
Las decisiones proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado en relación con el hacinamiento carcelario en el departamento de Risaralda 6.3.3.1. La sentencia proferida el 11 de julio de 2019 en la acción popular 2016-00526-0145 En la referida sentencia46 la Sala decidió los recursos de apelación interpuestos por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC y por el Ministerio de Justicia y del Derecho, en contra de la proferida el 17 de noviembre de 2017 por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.
(i) La acción popular fue presentada por la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, del departamento de Risaralda, del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y del municipio de Pereira, en la que se pretendía la protección de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa, seguridad y salubridad pública y acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública de los 45 C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 46 Proferida por la Sección Primera de esta Corporación, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 habitantes del municipio de Pereira, así como también, de las personas que se encuentran detenidas preventivamente en los tres centros de reclusión de Risaralda, estos son, el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Pereira – EPMSCPEI – “Cárcel 40”, Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – “Cárcel La Badea” y el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal.
A juicio de la parte actora, las entidades accionadas incurrieron en una omisión de la Ley 65 de 1993, al no contar con edificaciones e infraestructura apropiada donde funcionen las cárceles para las personas detenidas preventivamente. Señaló que son de público conocimiento los altos índices de hacinamiento en el sistema penitenciario del orden nacional, especialmente en los tres centros de reclusión de Risaralda y que, si las entidades territoriales cumplieran con la obligación relacionada con la población privada de la libertad en ejecución de una medida de aseguramiento de detención preventiva, los porcentajes de hacinamiento reducirían notablemente.
Agregó que el municipio de Pereira no cuenta con un espacio dispuesto para el funcionamiento de las cárceles y pabellones de detención preventiva. (ii) En providencia del 17 de noviembre de 2017, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda amparó los derechos e intereses colectivos concernientes al goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad públicas; atribuyendo su vulneración a la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), al municipio de Pereira y al departamento de Risaralda.
Lo anterior, por cuanto encontró probadas las precarias condiciones de infraestructura y hacinamiento carcelario en los tres centros de reclusión del Departamento de Risaralda. Como consecuencia de lo anterior, ordenó: Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 “[…]
PRIMERO: Declarar no probadas las excepciones propuestas por las entidades demandadas, Ministerio de Justicia y del Derecho, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, Municipio de Pereira y Departamento de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Declarar que el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, el Municipio de Pereira y el Departamento de Risaralda, han incurrido en vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas, conforme a las consideraciones expuestas en esta sentencia.
TERCERO: Se concede el amparo de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas.
CUARTO: Ordenar a la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, al Municipio de Pereira y al Departamento de Risaralda que en el término de un (1) año contado a partir de la ejecutoria de esta sentencia adopten las medidas necesarias de orden administrativo y presupuestales a que haya lugar con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos aquí deprecados, y se dé cumplimiento con lo establecido en el artículo 17 en concordancia con el artículo 63 de la Ley 65 de 1993 modificada por la Ley 1709 de 2014, concerniente a la construcción, creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, y se proceda con la clasificación respectiva.
QUINTO: Se previene a las entidades accionadas que se abstengan de volver a incurrir en las omisiones que dieron lugar a la vulneración que en esta sentencia se ha declarado.
SEXTO: Se designa al Ministro de Justicia y del Derecho o quien haga sus veces, al señor Director Regional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, al Director de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, al Alcalde Municipal de Pereira, al señor Gobernador del Departamento de Risaralda y al actor popular, para que conformen físicamente el Comité de Verificación de Cumplimiento de la presente sentencia, cuyo coordinador para la convocatoria y demás menesteres será el Alcalde municipal o su delegado; quienes rendirán en el término de doce (12) meses, contados desde la ejecutoria de la sentencia, un informe único detallado e ilustrado sobre las soluciones adoptadas en pro del cumplimiento efectivo de esta providencia. Del mismo modo, integrará el Comité el señor Procurador Judicial II en Asuntos Administrativos No. 38, doctor Leonardo Rodríguez Arango, o quien haga sus veces, y esta Corporación Judicial, con el objeto de que una vez allegado el expediente el informe anterior, se efectúe sobre dicho escrito un pronunciamiento formal y legal acerca del cumplimiento de la decisión judicial que nos ocupa, previo al análisis de validez, veracidad y solidez de la información consignada […]”.
Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 (iii) La Sala, mediante providencia del 11 de julio de 2019 desató los recursos de apelación presentados por el Ministerio de Justicia y del Derecho y por la USPEC.
Estimó que no tenían vocación de prosperidad los recursos presentados, debido a que estaba probada la omisión de lo dispuesto por la Ley 65 de 1993, al no contar con las edificaciones e infraestructura apropiada y necesaria donde funcionen las cárceles para las personas sindicadas y detenidas preventivamente, enfatizando que dicha obligación es de naturaleza imperativa y no optativa, por lo que confirmó la decisión de proteger los derechos colectivos.
No obstante, modificó las órdenes impartidas por el a quo, en el siguiente sentido: “[…]
PRIMERO: MODIFICAR el numeral 4º de la sentencia de 17 de noviembre de 2017, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, el cual quedará así: “CUARTO: Ordenar al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, al Municipio de Pereira y al Departamento de Risaralda que en el término de dieciocho (18) meses contado a partir de la ejecutoria de esta sentencia adopten las medidas necesarias de orden administrativo y presupuestales a que haya lugar con el fin de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos aquí deprecados, y se dé cumplimiento con lo establecido en el artículo 17 en concordancia con el artículo 63 de la Ley 65 de 1993 modificada por la Ley 1709 de 2014, concerniente a la construcción, creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente, y se proceda con la clasificación respectiva.”
SEGUNDO: ADICIONAR un ordinal DÉCIMO a la sentencia de 17 de noviembre de 2017, de la siguiente forma: “DÉCIMO: ORDENAR que, y como medida de protección de los derechos colectivos antes citados, se realicen y/o instalen mesas de trabajo, con la presencia de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, del Alcalde del Municipio de Pereira, del Gobernador del Departamento de Risaralda, de la Defensoría Pública del Pueblo – Regional Risaralda y de la Procuraduría para Asuntos Administrativos las cuales tendrán a su cargo la adopción y verificación de las acciones necesarias para el cumplimiento de las órdenes contenidas en la presente sentencia popular.
Dichas mesas de trabajo, deberán realizarse como mínimo una (1) vez al mes, y las acciones y determinaciones que se adopten o se verifiquen en ellas, deberán Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40 ser informadas por las mentadas autoridades al comité de verificación de la sentencia, el cual fue integrado y/o conformado por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, en su fallo de 17 de noviembre de 2017.
Y, adicionalmente, y como órdenes específicas en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho (en virtud del artículo 2.2.1.12.3.2. del Decreto 0204 del 10 de febrero de 2016), dicha cartera deberá actuar como ente articulador y coordinador de las actividades que se desarrollen en el marco de las mesas y del comité de Coordinación de Funciones y Competencias del INPEC y USPEC”.
TERCERO: ADICIONAR un ordinal UNDÉCIMO al proveído apelado, de la siguiente manera: “UNDÉCIMO: ORDENAR que, en el término de quince (15) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, se allegue un cronograma en el cual se delimiten claramente las actividades y gestiones que se realizarán y efectuarán para el cumplimiento íntegro de la orden, especificando, cada una de las responsabilidades y deberes de las entidades y autoridades condenadas (estas son, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, el Departamento de Risaralda y, por último, el Municipio de Pereira).”
CUARTO: CONFIRMAR en todo lo demás el fallo impugnado […]”. 6.3.3.2. La sentencia proferida el 14 de septiembre de 2020 en la acción popular con radicado nro. 2016- 00517-0247 (i) El Defensor del Pueblo de la Regional Risaralda instauró acción popular en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, el departamento de Risaralda y el municipio de Belén de Umbría, con el fin de que fueran protegidos los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas.
Los hechos en los que fundamentó la pretensión se concretan en que en los tres centros de reclusión del departamento de Risaralda existe un alto índice de hacinamiento debido al incumplimiento de las entidades accionadas de la obligación legal de crear y administrar establecimientos de detención preventiva establecida en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993. 47 Nubia Margoth Peña Garzón Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 (ii) La acción popular correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Risaralda que en sentencia del 16 de mayo de 2019 negó las pretensiones.
En contra de la precitada decisión la parte actora interpuso recurso de apelación. (iii) La Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia del 14 de septiembre de 2020 la revocó y, en su lugar, amparó los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y la seguridad y salubridad públicas de la población carcelaria del Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira, vulnerados por el municipio de Belén de Umbría. Para proteger los derechos colectivos, se dispuso lo siguiente: “[…]
SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE BELÉN DE UMBRÍA que, respecto del Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – “Cárcel la Badea”, coadyuve al cumplimiento de la orden contenida en los numerales primero, segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 11 de julio de 2019, proferida por esta Sección dentro del expediente AP-66001-23-33-000-2016-00526- 01, en los términos que indiquen las entidades que componen las mesas de trabajo referidas en el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo en mención. Las autoridades que encabezan el Sistema Penitenciario y Carcelario y que integran las mesas de trabajo dispuestas en la sentencia de 11 de julio de 2019, a efectos de exigir el aporte del MUNICIPIO DE BELÉN DE UMBRÍA para solucionar la problemática de hacinamiento en Risaralda, deberán ponderar el promedio de detenidas preventivamente que se encuentren a cargo de dicho Municipio.
El MUNICIPIO DE BELÉN DE UMBRÍA tendrá el término de ocho (8) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, para solicitar a las entidades que conforman las mesas de trabajo ordenadas en la sentencia de 11 de julio de 2019 su inclusión a las mismas para efecto de contribuir a la solución de la problemática.
TERCERO: NOTIFICAR esta sentencia al MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, al INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC, a la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS -USPEC, al Alcalde del MUNICIPIO DE PEREIRA, al Gobernador del DEPARTAMENTO DE RISARALDA Departamento de Risaralda, a la DEFENSORÍA PÚBLICA DEL PUEBLO – REGIONAL RISARALDA y a la PROCURADURÍA PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS, entidades que conforman las mesas de Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42 trabajo ordenadas en la sentencia de 11 de julio de 2019 proferida por esta Sección dentro del expediente AP-66001-23-33-000-2016- 00526-01, para efecto de que se dé cabal cumplimiento a esta providencia en los términos expuestos. […]”.
(mayúsculas y negrillas originales) La anterior decisión la fundamentó en que la problemática de los establecimientos penitenciarios y carcelarios del departamento de Risaralda debe combatirse de manera sistémica y con la colaboración de todos los municipios que se sirven de estos establecimientos, dado que cada uno aporta una cuota de detenidos “(…) que, bajo una perspectiva global constituyen la causa del hacinamiento carcelario en el departamento de Risaralda, razón por la que la incidencia no puede analizarse en cada caso particular sino respecto de una generalidad (…)”.
Seguidamente explicó que la Sección Primera en la sentencia del 11 de julio de 2019 señaló que los tres establecimientos penitenciarios y carcelarios del departamento de Risaralda presentan “graves condiciones de hacinamiento ocasionadas, en gran parte, por el incumplimiento de los entes territoriales de sus obligaciones previstas en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993”.
Y Precisó que, en dicha sentencia, la Sección emitió una orden tendiente a superar el hacinamiento de los establecimientos penitenciarios y carcelarios del departamento. Por ello, le ordenó al municipio de Belén de Umbría que respecto del Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira “Cárcel La Badea” coadyuve el cumplimiento de las órdenes contenidas en los numerales primero, segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia del 11 de julio de 2019 proferida por la Sección Primera. 6.3.3.3.
La sentencia proferida el 14 de septiembre de 2020 en la acción popular con radicado nro. 2016- 00524-0248 48 Nubia Margoth Peña Garzón Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43 (i) En esta oportunidad, igualmente el Defensor del Pueblo de la Regional Risaralda, interpuso acción popular en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, el departamento de Risaralda y el municipio de Pueblo Rico, para la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad pública.
Lo anterior, lo fundamentó en que en los tres centros de reclusión del departamento de Risaralda existe un alto índice de hacinamiento debido a que las entidades accionadas están incumpliendo la obligación legal de crear y administrar establecimientos de detención preventiva contenida en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993. (ii) La acción popular fue conocida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda que en sentencia del 19 de octubre de 2019 negó las pretensiones.
En contra de la precitada decisión la parte actora interpuso recurso de apelación. (iii) La Sección Primera en sentencia del 14 de septiembre de 2020 la revocó y, en su lugar, amparó los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y la seguridad y salubridad públicas de la población carcelaria del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira “Cárcel 40”, del Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira “Cárcel La Badea” y del Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal, que estimó vulnerados por el municipio de Pueblo Rico.
Las órdenes allí emitidas fueron las siguientes: “[…]
SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE PUEBLO RICO que coadyuve al cumplimiento de la orden contenida en los numerales primero, segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 11 de julio de 2019, proferida por esta Sección dentro del expediente AP-66001-23-33-000-2016-00526-01, en los términos que indiquen las entidades que componen las mesas de trabajo referidas en el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo en mención. Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44 Las autoridades que encabezan el Sistema Penitenciario y Carcelario y que integran las mesas de trabajo dispuestas en la sentencia de 11 de julio de 2019, a efectos de exigir el aporte del MUNICIPIO DE PUEBLO RICO para solucionar la problemática de hacinamiento en Risaralda, deberán ponderar el promedio de detenidos preventivamente que se encuentren a cargo de dicho Municipio.
El MUNICIPIO DE PUEBLO RICO tendrá el término de ocho (8) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, para solicitar a las entidades que conforman las mesas de trabajo ordenadas en la sentencia de 11 de julio de 2019 su inclusión a las mismas para efecto de contribuir a la solución de la problemática.
TERCERO: NOTIFICAR esta sentencia al MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, al INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC, a la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS -USPEC, al Alcalde del MUNICIPIO DE PEREIRA, al Gobernador del DEPARTAMENTO DE RISARALDA Departamento de Risaralda, a la DEFENSORÍA PÚBLICA DEL PUEBLO – REGIONAL RISARALDA y a la PROCURADURÍA PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS, entidades que conforman las mesas de trabajo ordenadas en la sentencia de 11 de julio de 2019 proferida por esta Sección dentro del expediente AP-66001-23-33-000-2016- 00526-01, para efecto de que se dé cabal cumplimiento a esta providencia en los términos expuestos. […]”.
La anterior decisión la fundamentó en que, si bien era cierto, la parte actora no demostró que en los establecimientos penitenciarios y carcelarios del departamento de Risaralda se encuentren recluidas personas en calidad de detención preventiva a cargo del municipio de Pueblo Rico y, que, además este número incida en la tasa de hacinamiento, para la Sala, la problemática de los establecimientos penitenciarios y carcelarios del departamento debe combatirse de manera sistémica y con la colaboración de todos los municipios que se sirven de estos establecimientos, dado que cada uno aporta una cuota de detenidos “(…) que, bajo una perspectiva global constituyen la causa del hacinamiento carcelario en el departamento de Risaralda, razón por la que la incidencia no puede analizarse en cada caso particular sino respecto de una generalidad (…)”.
Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45 Agregó que, de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso, el municipio de Pueblo Rico no cuenta con un establecimiento carcelario para las personas detenidas preventivamente, así como tampoco se tiene constancia de que se hubiese unido con otros entes territoriales para la creación de una, o que contrató con el INPEC el recibo de sus presos, lo que sin lugar a dudas consideró constituye una omisión a su obligación de prestar en debida forma el servicio penitenciario y carcelario que se encuentra a su cargo.
En consecuencia, estimó que como el municipio de Pueblo Rico también era responsable de la vulneración de los derechos colectivos de los tres establecimientos penitenciarios y carcelarios del departamento de Risaralda, le ordenó coadyuvar el cumplimiento de la orden contenida en los numerales primero, segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia del 11 de julio de 2019 proferida por la Sección Primera de esta Corporación. 6.3.4.
Caso concreto Atendiendo lo expuesto en las decisiones que ha proferido la Sección Primera de la Corporación en relación con el hacinamiento de los establecimientos penitenciarios y carcelarios en el departamento de Risaralda, la Sala considera que igualmente, en esta oportunidad, hay lugar a amparar los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la seguridad y salubridad públicas de la población carcelaria de los tres establecimientos penitenciarios del departamento, estos son, del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira “Cárcel 40”, del Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira “Cárcel La Badea” y del Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal, que están siendo vulnerados por el municipio de Balboa.
Lo anterior, debido a que, de acuerdo con lo probado en el proceso el municipio de Balboa no cuenta con un establecimiento carcelario para las Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46 personas detenidas preventivamente, sino sólo con una “sala de capturados en unas condiciones mínimas de dignidad y seguridad”, la cual está ubicada en la estación de policía del mismo municipio y que solo puede albergar hasta dos detenidos, adicionalmente, tampoco está acreditado en el proceso que se hubiese asociado con otros entes territoriales para la creación de dicho establecimiento o que haya contratado con el INPEC el recibo de sus detenidos, lo que constituye una omisión a la obligación legal contenida en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993 consistente en que a los municipios les corresponde la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente.
Aunado a lo dicho, como lo ha indicado esta Sección, si bien no está acreditado que las personas detenidas preventivamente a cargo del municipio de Balboa estén recluidas en los establecimientos penitenciarios y carcelarios del departamento de Risaralda y que ello incida en la tasa de población carcelaria, la Sala ha considerado que la problemática de hacinamiento debe solucionarse de manera articulada y con la colaboración de todos los municipios que se sirven de los tres establecimientos carcelarios del departamento de Risaralda.
De esta manera, siguiendo los criterios fijados en las sentencias proferidas por esta Sección el 14 de septiembre de 2020 en las acciones populares con los radicados números 2016 – 00517 -02 y 2016 – 00524-02, se concluye que comoquiera que la Sección en sentencia del 11 de julio de 2019 estableció que los tres establecimientos penitenciarios y carcelarios del departamento de Risaralda presentan graves condiciones de hacinamiento, causadas, en gran parte, por el incumplimiento de los entes territoriales de las obligaciones de la Ley 65 de 1993, la omisión del municipio de Balboa sí vulnera los derechos colectivos de la población carcelaria de los tres establecimientos carcelarios del departamento.
Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47 En consecuencia, la Sala se remitirá a lo ordenado en las acciones populares identificadas con los radicados números 2016 – 00517 -02 y 2016 – 00524-02 y, en consecuencia, dispondrá lo siguiente: - Ordenar al municipio de Balboa que coadyuve al cumplimiento de las órdenes contenidas en los numerales primero, segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia proferida por esta Sección el 11 de julio de 2019, en los términos que indiquen las entidades que componen las mesas de trabajo referidas en el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo en mención. - Las autoridades que encabezan el Sistema Penitenciario y Carcelario y que integran las mesas de trabajo dispuestas en la sentencia del 11 de julio de 2019, a efectos de exigir el aporte del municipio de Balboa para solucionar la problemática de hacinamiento en el departamento de Risaralda, deberán ponderar el promedio de detenidos preventivamente que estén a cargo de dicho municipio. - El municipio de Balboa tendrá el término de ocho días, contados a partir de la notificación de esta providencia, para solicitar a las entidades que conforman las mesas de trabajo ordenadas en la sentencia del 11 de julio de 2019, su inclusión, para efecto de contribuir a la solución de la problemática. - Se ordenará la notificación de esta sentencia al Ministerio de Justicia y del Derecho, al INPEC, la USPEC, al alcalde del municipio de Pereira, al gobernador del Departamento de Risaralda, a la Defensoría Pública del Pueblo – Regional Risaralda y a la Procuraduría para Asuntos Administrativos, entidades que conforman las mesas de trabajo, para que se cumpla lo aquí ordenado.
Por último, tal y como se hizo en las acciones populares ya referenciadas, la Sala precisa que se abstendrá de emitir orden alguna respecto del Ministerio de Justicia, el Departamento de Risaralda, la USPEC y el INPEC, Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48 por cuanto dichas entidades ya son destinatarias de órdenes concretas en la sentencia del 11 de julio de 2019 que propenden por solucionar el hacinamiento carcelario en el departamento; y de conformar un comité de verificación de esta providencia, por cuanto lo dispuesto en dicha sentencia, resulta suficiente para efectuar el seguimiento de lo decidido en esa oportunidad.
De otro lado, la Sala estima pertinente aclarar que no existe cosa juzgada frente a lo resuelto en las sentencias del 11 de julio de 2019 y del 14 de septiembre de 2020. Lo anterior, porque en la primera providencia se abordó la problemática de hacinamiento de los tres establecimientos carcelarios del departamento de Risaralda y, en las proferidas el 14 de septiembre de 2020, si bien se examinó dicha problemática, las acciones populares se fundamentaron en que el municipio de Belén de Umbría (AP – 2016 – 517-02) y el municipio de Pueblo Rico ( AP – 2016 – 00524-02) no cumplían con la obligación prevista por el artículo 17 de la Ley 65 de 1993; mientras que, en la presente acción popular la omisión de cumplimiento se predica respecto del municipio de Balboa, por lo que no existe identidad de objeto y causa.
Conforme con lo expuesto, la Sala revocará la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Risaralda y, en su lugar, dispondrá, el amparo de los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la seguridad y salubridad públicas de la población carcelaria de los establecimientos carcelarios del departamento de Risaralda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49 FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 23 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda y, en su lugar, AMPARAR los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la seguridad y salubridad públicas de la población carcelaria del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Pereira – EPMSCPEI – “Cárcel 40”, del Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – “Cárcel la Badea” – y del Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal, vulnerados por el municipio de Balboa.
SEGUNDO: ORDENAR al municipio de Balboa que coadyuve al cumplimiento de la orden contenida en los numerales primero, segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia del 11 de julio de 2019, proferida por esta Sección en el expediente AP-66001-23-33-000-2016- 00526-01, en los términos que indiquen las entidades que componen las mesas de trabajo referidas en el numeral segundo de la parte resolutiva de dicho fallo.
Las autoridades que encabezan el Sistema Penitenciario y Carcelario y que integran las mesas de trabajo dispuestas en la sentencia del 11 de julio de 2019, a efectos de exigir el aporte del municipio de Balboa para solucionar la problemática de hacinamiento en Risaralda, deberán ponderar el promedio de detenidos preventivamente que se encuentren a cargo de dicho municipio.
El municipio de Balboa tendrá el término de ocho días, contados a partir de la notificación de esta providencia, para solicitar a las entidades que conforman las mesas de trabajo ordenadas en la sentencia del 11 de julio de 2019 su inclusión a las mismas para efecto de contribuir a la solución de la problemática. Radicación: 66001 23 33 000 2016 00518 02 Accionante: Defensoría del Pueblo- Regional Risaralda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50 TERCERO: NOTIFICAR esta sentencia al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC, al alcalde del municipio de Pereira, al gobernador del Departamento de Risaralda departamento de Risaralda, a la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda y a la Procuraduría para Asuntos Administrativos, entidades que conforman las mesas de trabajo ordenadas en la sentencia del 11 de julio de 2019 proferida por esta Sección en el expediente AP-66001-23-33- 000-2016-00526-01, para efecto de que se dé cabal cumplimiento a esta providencia en los términos expuestos.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada la presente providencia. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.