Radicación: 66001233300020150005202 (5711-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 66001-23-33-000-2015-00052-02 (5711-2022) Demandante: Jairo Castaño Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Tema: Relación laboral encubierta.
Contratos de prestación de servicios-instructor. Reconstrucción expediente. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante, contra la sentencia proferida el treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual se negaron las pretensiones.
ANTECEDENTES El señor Jairo Castaño instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del Oficio 2-2014-002535 del 4 de julio de 2014, por medio del cual se negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones dejadas de percibir.
Que se declare que existió un vínculo laboral entre las partes desde el 1 de julio de 1998 hasta el 16 de diciembre de 2011 y, se condene a la entidad a pagar las Radicación: 66001233300020150005202 (5711-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 prestaciones sociales.
Que cancelen las diferencias correspondientes al ingreso base de cotización en pensiones, teniendo en cuenta el salario, las prestaciones y el tiempo laborado en la entidad.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios al SENA como instructor, del 1 de julio de 1998 al 30 de junio de 2011, a través de la Cooperativa de Trabajo Asociado, COTRASER CTA, como trabajador en misión y, posteriormente, entre el 14 de julio y el 16 de diciembre de 2011, mediante un contrato de prestación de servicios suscrito directamente con la entidad.
Que ejecutó sus labores bajo continua subordinación, debía cumplir un horario, usar un delantal y carné distintivos, asistir a reuniones, elaborar las guías de aprendizaje, cronogramas de labores e informes de actividades. Que representó a la entidad en eventos puntuales como ferias de emprendimiento y comités de alianzas productivas. Y sus actividades eran similares a las de los funcionarios vinculadas a la planta.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA El 3 de mayo de 2016 se admitió la demanda y, se notificó a la entidad demandada, quien argumentó que no tuvo ningún vínculo laboral con el demandante. Que este, probablemente, era socio cooperado de COTRASER y, en virtud de algunos contratos que la entidad suscribió con la asociación, pudo ser enviado a desarrollar tareas de instrucción. Que la entidad no contrataba de manera directa a los instructores, sino que lo hacía a través de COTRASER, quien participaba en un proceso de licitación pública y, luego de adjudicado el contrato, enviaba a sus trabajadores asociados en misión, con el propósito de desempeñar algunas labores, entre esas, la de instrucción en confecciones.
Que el contrato era global y la contratista enviaba a su personal idóneo para que Radicación: 66001233300020150005202 (5711-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 prestara sus servicios, sin que se configurara una relación laboral entre el enviado en misión y el contratante.
Que no ejerció ningún tipo de subordinación, vigilancia o control sobre el actor, pues se entendía directamente con la cooperativa y le exigía el cumplimiento de las obligaciones contractuales, que, algo distinto era la labor de coordinación con las personas asignadas para el desarrollo de la formación. Que tampoco reconoció ninguna remuneración o salario al demandante.
Que, aunque desconoce las condiciones bajo las cuales el demandante se vinculó a la cooperativa, hay prescripción de los derechos laborales, al no haberse reclamado dentro del plazo previsto en la jurisprudencia, proponiendo esta como excepción, además de la de cobro de lo no debido. Se celebró audiencia inicial y de pruebas el 19 de agosto de 2021, en la cual se fijó el litigio, se surtió la etapa conciliatoria y se practicaron las pruebas decretadas.
Luego de agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por el demandante. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022), negó las pretensiones, considerando que el demandante no acreditó que la cooperativa COTRASER fungió como instrumento de intermediación laboral entre aquel y el SENA durante el periodo comprendido entre el 1 de julio de 1998 y el 30 de junio de 2011.
Que no aportó ninguna que diera certeza de su vinculación a través de la empresa asociativa en los lapsos que indicó en la demanda y, que, durante estos haya prestado sus servicios como instructor del SENA. Que la certificación allegada con los alegatos de conclusión no podía ser valorada, al no haberse presentado o solicitado su decreto en las etapas procesales pertinentes.
Que solo obraban los contratos suscritos entre la entidad y COTRASER de los años 2000 a 2011 para proveer personal que brindara formación profesional y los comprobantes y facturas de venta expedidas por la segunda en algunos meses de los años enunciados, en los cuales se incluyó al demandante, con la especificación del número de horas ejecutadas.
Radicación: 66001233300020150005202 (5711-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que los testimonios tampoco dan cuenta de esa situación, porque, aunque algunos indicaron que el actor prestó sus servicios al SENA a través de la cooperativa de trabajo asociado, estos no concretaron los extremos temporales ni se refirieron a la vinculación de él como contratista de la entidad.
Que, además, no acreditó la subordinación y, tal elemento no podía presumirse por la ejecución de la actividad de formación a cargo del actor, pues era necesario demostrar las circunstancias en que desarrolló la función en el periodo invocado y desvirtuar la autonomía e independencia en la prestación del servicio, lo cual no ocurrió. No condenó en costas.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación indicando que, aunque la certificación de COTRASER se presentó de forma extemporánea, debió apreciarse, de acuerdo con las reglas de la sana crítica y conjuntamente con los demás medios de prueba. Que, en ese sentido, los documentos y testimonios recaudados sí demostraban de manera fehaciente y conducente los extremos temporales de la vinculación, por lo menos la prestación del servicio entre el 2000 y el 2011 por medio de COTRASER y a través de un contrato de prestación de servicios suscrito con la entidad.
Que también sus afirmaciones desvirtuaron la autonomía e independencia en la ejecución de sus actividades. Que los testigos Diego Fernando Cataño Bedoya y Jhon Giraldo Cardona indicaron que laboró como instructor para el SENA en el área de comercio durante varios años (2000-2011), bajo las órdenes de la coordinación y la subdirección de la entidad y, de acuerdo con los parámetros e imposiciones de esta.
Que asistía a reuniones obligatorias, cumplió un horario y usaba elementos como delantales o carne con logos de identificación de la entidad y de la cooperativa y formatos y documentos físicos de la primera de estas. Que la prueba testimonial debe valorarse teniendo en cuenta la condición social, educativa y la edad de los deponentes; asimismo, el tiempo transcurrido entre los hechos y la fecha de la audiencia. Radicación: 66001233300020150005202 (5711-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que probó la actuación fraudulenta de la entidad al hacer uso de la intermediación laboral y sacar provecho de su posición dominante.
TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 2 de noviembre de 2022 fue admitido el recurso de apelación y en dicha providencia se dispuso que, una vez ejecutoriada, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara a despacho para fallo.
PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Las partes guardaron silencio y el Ministerio Público no emitió concepto. Cuestión previa. Una vez el Despacho se percató que no tenía acceso a la audiencia de pruebas celebrada el 19 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, se requirió al mismo y este informó que tampoco contaba con la grabación, por lo que el Magistrado sustanciador, mediante auto del 29 de mayo de 2024 citó a audiencia de reconstrucción parcial del expediente.
En la diligencia, las partes manifestaron no contar con la copia de la grabación de audio y video faltante, por lo que, el 2 de julio de 2024, se declaró no reconstruido el expediente y, se dispuso continuar con el trámite, con la prescindencia de esa prueba. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala deberá determinar si entre las partes existió un vínculo laboral derivado de la prestación de servicios profesionales y, si como consecuencia de ello, la parte demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión de esa relación. Finalmente, se analizará lo correspondiente a la condena en costas en segunda instancia. Radicación: 66001233300020150005202 (5711-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral.
El Contrato Estatal de Prestación de Servicios, se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, el cual dice: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». En los contratos de prestación de servicios, se requiere que la prueba de la relación contractual sea palmaria, es decir, que se pueda determinar con claridad si entre la actora y la entidad demandada existía un verdadero contrato de prestación de servicios, o por el contrario una relación de tipo laboral, que es la que procede a analizarse.
La relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, a su vez, el elemento de la remuneración. Este tema, de diferenciar el contrato de prestación de servicios y la relación laboral ha sido objeto de constantes controversias, por ello se trae a colación la sentencia C-154 del 19 de marzo de 1997 de la Corte Constitucional, que expresa claramente las diferencias entre el contrato de trabajo y el de prestación de servicios, dice al respecto: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia Radicación: 66001233300020150005202 (5711-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo».
(Negrillas para resaltar). De acuerdo con lo anterior, se colige que es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia al contrato de prestación de servicios del contrato de trabajo o de la relación laboral, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. Acerca de los conceptos de subordinación y permanencia que son propios del concepto de empleo público, (relación de trabajo) se pronunció el Consejo de Estado en sentencia de unificación del nueve (09) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), en el proceso radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143- 01(1317-16) CE-SUJ2-025-21, con ponencia del consejero RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS, en los siguientes términos: Radicación: 66001233300020150005202 (5711-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 «2.3.3.2.
Subordinación continuada 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.2 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,3 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación Radicación: 66001233300020150005202 (5711-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.
(…) 3.1.4. Unificación del sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 131. La autorización prevista en el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, para celebrar contratos de prestación de servicios cuando las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, es esencialmente temporal; por lo tanto, este tipo de contratos, cuando se suscriben con personas naturales, no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo. 132.
Siguiendo esa lógica, el «término estrictamente indispensable», al que alude la referida norma, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar Radicación: 66001233300020150005202 (5711-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios». 133.
No obstante lo anterior, en la práctica, durante el término de ejecución de los contratos, suele ocurrir que se presentan ciertas situaciones imprevistas que exijan su prórroga; por lo cual, en algunos casos, el tiempo estimado, ab initio, como «el ajustado enteramente a la necesidad», puede resultar insuficiente. En cualquier caso, las mismas razones que en su momento justificaron la planeación del contrato inicial y la suscripción de los contratos modificatorios del plazo de ejecución, deben encontrar soporte en los mencionados estudios previos. 134.
En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.”.(subrayas del texto original).
Corresponde, además por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral como son: una actividad personal, un salario y la subordinación. Así lo ha consignado la jurisprudencia del Consejo de Estado en varias oportunidades: “41. Aquí se debe precisar, que en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre, cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 42.
En efecto, quien demande, tiene que desvirtuar inicialmente la presunción del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y consecuentemente la del acto administrativo mediante el cual se nombró. Es así, que es inminente que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es, (i) la actividad personal del trabajador, (ii) subordinación continuada y dependencia del Radicación: 66001233300020150005202 (5711-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 trabajador y (iii) remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar un contrato de trabajo.»1.
Corolario de la relación empleador-trabajador, es el nacimiento de la obligación por parte del primero, de cancelarle al segundo, beneficios inherentes a su calidad, tales como las prestaciones sociales. Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.
Cooperativas de trabajo asociado De conformidad con la Ley 79 de 1988 y el Decreto 4588 de 2006, las cooperativas son organizaciones sin ánimo de lucro pertenecientes al sector de la economía solidaria, que vinculan el trabajo personal de sus asociados, quienes a su vez son gestores, contribuyen económicamente a la cooperativa y aportan directamente su capacidad de trabajo para el desarrollo de actividades económicas, profesionales o intelectuales, esto con la finalidad de producir bienes en común, prestar servicios o ejecutar obras para satisfacer las necesidades de los asociados y de la comunidad en general.
Frente a las cooperativas de trabajo asociado la corporación2 ha sostenido que a aquellas les está prohibido disponer del trabajo de los asociados para suministrar mano de obra temporal a terceros o remitirlos como trabajadores en misión y permitir que respecto de los asociados se generen relaciones de subordinación o dependencia con los contratantes.
Resolución al caso concreto De conformidad con las pruebas, se puede establecer lo siguiente: Que el SENA suscribió múltiples contratos de prestación de servicios de trabajo asociado con la Cooperativa de Trabajo Asociados de Servicios, COTRASER, 1 Sentencia del 28 de octubre 2021. Consejero Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00393-01(3755-17). 2 Ver entre otras, las sentencias del 20 de abril de 2023, expediente 66001233300020120015301 (2277- 2016) y del 30 de junio de 2022, expediente 66001233300020140040301.
Radicación: 66001233300020150005202 (5711-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 entre 2003 y 2011, con varios objetos, entre esos: (i) el apoyo en los procesos de formación profesional en diferentes subprogramas, cursos cortos, programas especiales, modalidades presenciales y virtuales y enfoques;
(ii) proveer el personal que demande la formación profesional integral; (iii) el funcionamiento de los Centros de Comercio, Servicios y Procesos Industriales, Atención del Sector Agropecuario; (iv) funcionamiento y prestación del Servicio Médico Asistencial y (v) el apoyo en labores de aseo y servicios de apoyo secretariales y administrativos.
Que COTRASER liquidó algunos pagos a favor de terceros por varios meses en los años 2004 a 2011, documentos en los que se identifican los ítems de contratistas, horas ejecutadas, el valor total y otros conceptos discriminados, algunas en las que se incluyó al actor. Además, obran las facturas de cobro de la cooperativa remitidas al SENA, para el pago periódico del concepto «mano de obra trabajo asociado» de algunos meses de las anualidades mencionadas.
Que el demandante celebró el Contrato de Prestación de Servicios No. 281 del 14 de julio de 2011, con el siguiente objeto: «Prestación de servicios personales como instructor contratista por periodo fijo, para la ejecución de acciones de formación profesional, presencial, en el área de mercadeo del Centro de Atención Sector Agropecuario del SENA Regional Risaralda, con el fin de apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje».
El plazo de ejecución fue de cinco meses y dos días, desde el 14 de julio hasta el 16 de diciembre de 2011. El valor total del contrato fue de $ 13.098.854. Las anteriores pruebas dan cuenta que el SENA suscribió múltiples contratos con COTRASER para, entre otras cosas, proveer personal para la formación en los diferentes centros de la regional Risaralda.
En segundo término, que el demandante prestó sus servicios como instructor en la entidad mencionada entre el 14 de julio y el 16 de diciembre de 2011, a través de un contrato de prestación de servicios. Sin embargo, a partir de los documentos descritos, no logra determinarse cuál fue la relación que se suscitó entre el demandante con el SENA ni con la cooperativa de trabajo asociado antes citada, en los extremos temporales referidos en el escrito inicial, esto es, desde el 1 de julio de 1998 y el 30 de junio de 2011.
Se desconoce el vínculo asociativo, contractual o laboral entre el señor Castaño y la empresa asociativa y, por tanto, la forma a través de la cual presuntamente se presentó su vinculación con la entidad demandada. Radicación: 66001233300020150005202 (5711-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Nótese que, aunque esta corporación en múltiples oportunidades3 ha abordado el estudio de la relación laboral encubierta frente a entidades estatales cuando aquellas acuden a la intermediación laboral, concretamente, a través de cooperativas de trabajo asociado, entendiendo que existe un vínculo y un sometimiento subordinado y, que aquel, ocurre con el tercero contratante de la labor, en el presente asunto, no logró probarse algo distinto al acuerdo bilateral entre la entidad y la empresa de trabajo asociado para el suministro de personal y, que, el demandante recibió algunos pagos de la asociación por la ejecución de un número determinado de horas de formación. Las liquidaciones de pagos de algunos períodos por parte de la cooperativa que incluyen al demandante no ofrecen información al respecto ni muestran la existencia de una relación con el SENA.
Tampoco existen otras pruebas que permitan determinar con certeza los periodos de dichas vinculaciones y las circunstancias en que se desarrollaron. Sobre el reparo del apelante relativo a la valoración de la certificación expedida por COTRASER, se destaca que ese documento fue allegado fuera de las oportunidades probatorias, de manera que, como lo concluyó el juez de primera instancia, no es posible analizar su contenido o valorarse, de manera conjunta con los demás medios de pruebas, como lo pretende.
En cuanto a los testigos, aunque no se tuvo acceso a la audiencia de pruebas, debido a la indisponibilidad de la grabación y la ausencia de una copia de respaldo, el resumen de las declaraciones en la sentencia de primera instancia permite a la Sala concluir que estos no aportaron mayor información sobre las circunstancias en que se suscitó la vinculación del demandante a la entidad a través de la cooperativa de trabajo asociado.
Según se lee, los deponentes únicamente se refirieron a que la asociación cancelaba unas sumas de dinero al actor, según el reporte de horas de formación recibido; asimismo, que el SENA entre 2000 a 2011 suscribió varios contratos con COTRASER, para proveer personal que impartiera instrucción. En suma, del resumen realizado por el Tribunal, se logra determinar que sus manifestaciones son generales y no ofrecen insumos para establecer los extremos temporales de la vinculación, así fuera de manera relativa, teniendo en 3 Ver entre otras, las sentencias del 20 de abril de 2023, expediente 2012-00153-01 (2277-2016); del 28 de abril de 2022, expediente 2014-00384-01 (2728-2021) y del 27 de abril de 2016, expediente 2012-00241 (2525-2014).
Radicación: 66001233300020150005202 (5711-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 cuenta las posibles circunstancias personales y temporales que pudieran dificultar a los testigos dar fechas precisas, las condiciones de modo y lugar, las condiciones contractuales o las derivadas del presunto vínculo asociativo.
Todo lo expuesto, imposibilita el análisis de si existió o no alguna clase de intermediación o tercerización laboral, en los términos pretendidos en el proceso. En cuanto a la vinculación del actor, por medio del Contrato de Prestación de Servicios No. 281 del 14 de julio de 2011, se advierte que este se suscribió con el propósito de impartir formación en el área de mercadeo del Centro de Atención Sector Agropecuario de la regional Risaralda.
Siendo así, la Subsección evidencia que la relación contractual atendió la temporalidad propia de esta clase de vinculación, pues, según las estipulaciones contractuales, el actor se ocupó de una actividad específica por un periodo corto de cinco meses. Tampoco logra identificarse elementos que desnaturalicen el contrato de prestación de servicios y evidencien el encubrimiento de una relación laboral entre el demandante y el SENA.
Obran en los antecedentes contractuales4 la póliza de garantía de cumplimiento, el certificado de idoneidad del contratista, los pagos de seguridad social, las actas de inicio y de liquidación y los informes de supervisión y/o interventoría, en los que se certifica que el demandante cumplió satisfactoriamente las actividades. Se aportaron los informes de actividades del contratista, en los cuales enlistó las actividades realizadas en el periodo respectivo, los grupos atendidos y las horas de formación en cursos cortos o específicos, como planes de negocios rurales, de artesanías y otros.
Y las planillas de asistencia y de reporte de horas mensuales de instrucción variables los cinco meses. Para la Sala, ninguna de las pruebas documentales descritas demuestra la influencia de la entidad sobre las condiciones en que cumplió con las labores contratadas, la inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario, la actividad de control, vigilancia, imposición y seguimiento sobre la manera en que desarrolló sus actividades, que se alejen de un ejercicio normal de coordinación. 4 Índice 11 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Risaralda.
Archivo: 11_660012333000201500052001RECIBEMEMORIAL20210810090953. Radicación: 66001233300020150005202 (5711-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 En ese sentido, se observa que dentro de las obligaciones definidas en los contratos estaban comprendidas la presentación de informes mensuales y soportes de ejecución de actividades, el reporte y utilización de aplicativos de gestión del centro de formación, entre otras, las cuales estuvieron encaminadas a satisfacer la intencionalidad contractual, sin que se evidencien componentes adicionales o diferentes a los necesarios para la ejecución efectiva de la labor.
De esta manera, si bien en el proceso existen soportes documentales relacionados con planillas de control de horas de formación y reportes de actividades ejecutadas por parte del contratista, estos no conllevan a un convencimiento sobre la configuración del elemento de subordinación. En efecto, a partir de los documentos referenciados antes, puede advertirse que el demandante atendió unas actividades y tareas y, que, entregó algunos informes durante la ejecución contractual; sin embargo, ninguna de esas situaciones significa por sí misma, que se presentó una relación laboral, porque en el desarrollo de las actividades en un contrato de prestación de servicios debe existir una relación de coordinación entre contratante y contratista.
La Sala observa que los testigos de la parte demandante, Diego Fernando Cataño Bedoya y Jhon Giraldo Cardona, según puede extraerse a partir del resumen realizado por el juez de primera instancia, concordaron en que el demandante prestó sus servicios al SENA como instructor y que se encontraban en las reuniones generales mensuales convocadas por la coordinación académica.
Que cumplían un horario, el cual era fijado por la entidad, y, las órdenes y directrices de la dependencia mencionada. Manifestaron, de manera general, que el demandante fue contratista del SENA y atendió procesos de formación del área de mercadeo y tenía ciertas obligaciones. Ninguno hizo referencia concreta sobre el direccionamiento de la demandada en cuanto a la ejecución de las actividades contratadas, únicamente, uno de ellos indicó que el actor recibía unos formatos o guías metodológicas para la formación, lo que, por sí solo no es suficiente para concluir que la entidad impuso la forma, método, contenido o las actividades para impartir la formación o brindar el asesoramiento.
En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia. De la condena en costas Radicación: 66001233300020150005202 (5711-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A considera que, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa, a partir del recurso de apelación, que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, la parte vencida expuso argumentos razonables de defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en ninguna de las instancias.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia del treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022) proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
Segundo. Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI». Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Radicación: 66001233300020150005202 (5711-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente