Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-01876-01 Demandante ADRIANA MARTÍNEZ LEÓN Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Temas Acción de tutela contra providencias judiciales.
Causales generales y especiales de procedibilidad. Relevancia constitucional: asunto de índole legal y argumentos de instancia adicional. Medio de control para la reparación de perjuicios causados a un grupo: devolución de un tributo establecido en un acto administrativo general declarado nulo. Exigencia de agotamiento de actuación administrativa previa.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por Adriana Martínez León contra el fallo de tutela del 14 de mayo de 2025, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el que se dispuso lo siguiente: «Primero: Negar la acción de tutela presentada por la señora Adriana Martínez León, quien actúa por conducto de apoderado, de conformidad con las consideraciones expuestas en la presente providencia.».
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 28 de marzo de 20251, la señora Adriana Martínez León, por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado alegando la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión a la providencia del 23 de agosto de 2024, emitido en el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo nro. 25000-23-41-000-2023-00716-01.
En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: «Por todas las razones expuestas, solicito al despacho, proferir sentencia exigiendo a la autoridad judicial que profirió la sentencia entutelada, proferir sentencia sustitutiva, teniendo en cuenta lo planteado en la demanda inicial, pero también valorando las razones expuestas en este memorial y todas las providencias garantistas expuestas, amparando los derechos constitucionales fundamentales expresados, exigiendo que la providencia que haya de proferirse respete los precedentes de unificación de tutela como de control abstracto de constitucionalidad proferidos por parte de la Corte Constitucional, así como los precedentes horizontales del mismo Consejo de Estado que mostraron respeto a la tesis garantista.»2 (Sic para toda la cita) 2.
Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. En los antecedentes y anexos de la acción de tutela se indica que el 25 de mayo de 2023, la señora Adriana Martínez León y un grupo de personas 1 Consultado a través del sistema de gestión judicial del Consejo de Estado: Samai (índices 1 y 2). 2 Página 80 y 81 del escrito de tutela.
Expediente digitalizado. Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01876-01 Demandante: Adriana Martínez León 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instauró acción de grupo contra el Departamento de Cundinamarca. En la demanda se reclamaron los perjuicios causados a los contribuyentes debido al pago de tasas administrativas contenidas en las ordenanzas 203 de 2013 y 216 de 2014, que fueron declaradas nulas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de septiembre de 2021. 2.2.
En auto del 15 de febrero de 2024, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probadas las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda por no agotar la actuación administrativa previa y la de improcedencia de la acción de grupo. 2.3. La providencia fue apelada por el grupo actor con fundamento en los siguientes argumentos principales: (i) las excepciones propuestas por la entidad demandada fueron calificadas como de mérito en la contestación de la demanda, por lo que debían resolverse en la sentencia;
(ii) el tribunal transformó de oficio una excepción de mérito en la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales. Además, exigió el agotamiento del trámite administrativo previo, a pesar de que no es un requisito del medio de control que estima es el adecuado para perseguir las pretensiones de la demanda; y (iii) el ordenamiento jurídico no exige el agotamiento de un trámite administrativo para acceder a la reparación de los perjuicios sufridos por un grupo. 2.4.
El conocimiento del recurso correspondió a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, en auto del 23 de agosto de 2024 modificó la decisión de primera instancia, en el sentido de declarar probada de oficio la excepción previa de inepta demanda por no agotamiento de la actuación administrativa previa y, en consecuencia, dispuso la terminación del proceso.
La autoridad judicial insistió en la improcedencia de la acción de grupo dada la naturaleza de la pretensión. 2.5. El proveído se notificó en estado electrónico del 1° de octubre de 20243. 3. Fundamentos de la acción 3.1. La señora Adriana Martínez López considera que el auto del 23 de agosto de 2024 vulneró los derechos fundamentales de los miembros del grupo al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al imponer requisitos no previstos en la normativa para la acción de grupo.
En el escrito de tutela se indica el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dado que el caso puesto en consideración del juez constitucional se cimenta en la posible vulneración de los derechos de los actores al debido proceso y de acceso a la administración de justicia en el marco de una acción de grupo y porque no se trata de una discusión apenas económica o legal, sino de una real afectación de carácter ius fundamental.
Adicional a lo anterior, destacó que agotó los recursos ordinarios disponibles; que no se trata de una tutela contra sentencias de tutela, que se identificaron con claridad los hechos y pretensiones de la acción de amparo; que se cumple con la legitimación en la causa por activa dado que Adriana Martínez y los demás miembros del grupo son sujetos procesales en el asunto objeto de tutela; y que la acción se interpuso en un plazo razonable, considerando que la providencia acusada se notificó el 1° de octubre de 2024. 3 Samai, proceso nro. 25000-23-41-000-2023-00716-01, índice 7.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01876-01 Demandante: Adriana Martínez León 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2. Frente a los requisitos especiales de procedibilidad, la parte actora acusó que el auto del 23 de agosto de 2024 adolece de defecto material o sustantivo, desconocimiento del precedente judicial, defecto procedimental absoluto y violación directa a la Constitución. En relación con el defecto material o sustantivo reprochó que la autoridad judicial aplicó normas de otras acciones a la acción de grupo, desconociendo su naturaleza autónoma y regulación particular.
Advirtió que no existe respaldo jurídico para exigir «el privilegio de lo previo» (agotamiento de la vía administrativa) en la acción de grupo que persigue la reparación de perjuicios, salvo que se acrediten los requisitos del artículo 145, inciso segundo del CPACA. En la fundamentación de este defecto puede incluirse el cargo por falta de motivación, pues la actora considera que la providencia acusada no se pronunció sobre los argumentos expuestos por los demandantes sobre la autonomía, regulación y alcance de la acción de grupo.
En esa línea, acusa que la motivación de la providencia se limitó a la aplicación de la figura del privilegio de lo previo y no se justificó la extensión de esta figura procesal a la acción de grupo. En cuanto al desconocimiento del precedente judicial, consideran que el auto acusado desconoce los precedentes del propio Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que unifican la jurisprudencia sobre la acción de grupo.
Afirma que el apartamiento del precedente se dio sin cumplir las cargas de transparencia y suficiencia argumentativa exigidas para tal fin. En esa línea, se pregunta: «¿de qué forma la decisión judicial que criticamos, demuestra que la interpretación alternativa ofrecida, desarrolla y amplía de mejor manera el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de protección?».
También estimó que se concretó el defecto procedimental absoluto y por exceso ritual manifiesto debido a que la autoridad judicial accionada actuó al margen del procedimiento establecido para la procedencia de la acción de grupo y creó exigencias que las leyes que regulan la acción no consagran. Asimismo, alegó que la selección arbitraria de normas que no eran aplicables al caso particular se concretó como un exceso ritual manifiesto que obstaculizó la materialización de los derechos sustanciales, la búsqueda de la verdad y la adopción de decisiones judiciales justas. 3.3.
En la acción de tutela además se desarrolló una distinción entre lo que la actora define como dos líneas interpretativas de la acción de grupo: una «tesis negacionista», defendida por parte del Consejo de Estado en providencias como la acusada, la cual limita la procedencia de la acción de grupo, particularmente, en casos de devolución de tributos pagados indebidamente; y una «tesis garantista»4 defendida por la Corte Constitucional y por otra parte del Consejo de Estado que propende por una interpretación amplia y protectora de la acción de grupo. 3.4.
Finalmente, expuso algunos argumentos adicionales. Sostuvo que exigir reclamaciones individuales frente a cobros indebidos desincentiva a los contribuyentes a reclamar pequeños montos a través de la acción de grupo, lo cual fomenta la continuidad de prácticas ilegales por parte de la Administración. Además, considera que el cumplimiento de las exigencias 4 Relacionó las siguientes sentencias de la Corte Constitucional con el propósito de rechazar las interpretaciones restrictivas del Consejo de Estado que subordinan la procedencia de la acción a exigencias propias de acciones individuales: T-528 de 1992, C-215 de 1999, C-1062 de 2000, C-569- de 2004, T-766 de 2008, C-241 de 2009, C-302 de 2012 y C-407 de 2021.
Además de las siguientes sentencias del Consejo de Estado: Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de junio e 2023, rad. 11001031500020220511301, M.P. Rafael Francisco Suárez; Sección Cuarta. Sentencia del 19 de agosto de 2021, proceso nro. 08001-23-31-000-2017-00386-01. M.P. Julio Roberto Piza (Nulidad y restablecimiento del derecho- caso: cobro coactivo.
Pérdida de ejecutoria del título por anulación de sus fundamentos de derecho); Radicado: 11001-03-15-000-2025-01876-01 Demandante: Adriana Martínez León 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecidas en el auto acusado incrementaría la congestión de los despachos judiciales y profundizaría la desigualdad en el acceso a la justicia, al beneficiar solo a quienes tienen la capacidad económica para litigar.
De otra parte, acusó que se está desvirtuando el sentido constitucional de la acción de grupo al someterla al cumplimiento de exigencias propias del derecho administrativo e, insiste, en que el privilegio de lo previo es una prerrogativa de la administración que no puede utilizarse para restringir arbitrariamente el acceso al servicio de justicia. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. El despacho ponente de la primera instancia admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Adriana Martínez León, mediante apoderado judicial, en contra de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. También vinculó, como terceros con interés, a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Departamento de Cundinamarca; y dispuso notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso.
Además, ofició al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que remitiera el expediente digitalizado o el enlace de acceso a la acción de grupo nro. 25000-23-41-000-2023-00716-00 y reconoció personería al abogado Carlos Castillo. 4.2. La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto del magistrado sustanciador del proceso, hizo un recuento de las actuaciones surtidas en la acción de grupo y, posteriormente, manifestó que las decisiones adoptadas están ajustadas a derecho y no han vulnerado los derechos fundamentales alegados por la parte actora. 4.3.
El Departamento de Cundinamarca, por conducto de apoderado judicial, solicitó que se declare la improcedencia de la acción constitucional dado que no satisface los requisitos generales y particulares de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Dijo que el auto acusado está ajustado a derecho y no adolece de defecto alguno. Estima que la intención de la parte actora es tomar la tutela como una tercera instancia para revivir una discusión jurídica que fue debidamente clausurada en las dos instancias del proceso.
De otra parte, manifestó que la carga argumentativa del escrito de tutela es apenas enunciativa y no tiene la aptitud de refutar razonablemente la ratio del auto acusado. 4.4. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por conducto del ponente de la decisión cuestionada, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela porque no satisface los presupuestos generales de relevancia constitucional y de subsidiariedad.
En relación con la relevancia constitucional, indicó que lo que pretende la actora es utilizar la acción de tutela como una tercera instancia, adicional al recurso de apelación, lo cual desborda la naturaleza de la acción constitucional. Expuso que los argumentos de la tutela ponen en evidencia la simple inconformidad con la decisión adoptada y la intención de convertir al juez constitucional en el juez natural de la causa.
Recordó que en los eventos en los que se pretende la devolución de tributos indebidamente pagados, conforme la normativa tributaria y la jurisprudencia Radicado: 11001-03-15-000-2025-01876-01 Demandante: Adriana Martínez León 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contenciosa y constitucional, debe satisfacerse el presupuesto procesal del artículo 850 del ET, en el sentido de agotar la actuación administrativa previa.
Esto para que la administración emitiera el acto administrativo susceptible de control judicial. Revela que las razones que sustentan la tutela son típicos argumentos de instancia que procuran una nueva discusión de la ratio del auto acusado, a pesar de que los cargos fueron analizados y decididos por el juez de la causa. En relación con el presupuesto de subsidiariedad, el magistrado enfatizó en que la parte accionante tenía otros mecanismos judiciales idóneos para solicitar la complementación de la sentencia, según lo consagrado en el artículo 287 del Código General del Proceso, pero no utilizó esa herramienta.
Asimismo, descartó la concreción de los defectos invocados por considerar que la decisión se ajustó a la Ley y a la jurisprudencia vigente. De manera subsidiaria, solicitó que se nieguen las pretensiones de la tutela debido a que no se concretó ninguno de los defectos invocados por la accionante. Recordó que el daño que se reclama es el pago de un tributo no debido dada la declaratoria de nulidad judicial de los actos administrativos generales que los crearon.
En materia tributaria, el pago de lo no debido, conforme a la normatividad fiscal, impone al interesado el deber de reclamar a la administración el reembolso del dinero pagado por concepto de contribución, para que se pronuncie en acto administrativo particular y concreto susceptible de control judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no a través de la acción de grupo.
Respecto de la aplicación de tesis garantistas o negacionistas frente a la procedencia de la acción de grupo para perseguir las pretensiones de la demanda, el magistrado advirtió la intención de abrir, en el marco de la acción de tutela, el debate sobre la interpretación de normas especiales que regulan el procedimiento tributario. Precisó que la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado ha indicado que la nulidad de un acto administrativo general no conlleva la automática configuración de un daño indemnizable, sino que es necesario demostrar su existencia y la concreción de los elementos de responsabilidad del estado y en los casos en que se exige un procedimiento administrativo previo (como lo consagra el artículo 850 del ET), aquel debe agotarse para que se materialice una causa común susceptible de ser discutida a través de la acción de grupo.
Relativo al desconocimiento del precedente, indicó que las sentencias invocadas por el actor no tienen identidad fáctica y jurídica con el caso particular. En cambio, el auto acusado se sustentó en la jurisprudencia de unificación sobre la materia, que ha establecido que la acción de grupo no procede si no existe un acto administrativo particular o conjunto, previamente emitido por la administración como resultado del trámite de devolución, y cuya negativa permite activar el medio de control que corresponda. 5.
Providencia impugnada La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en fallo de tutela del 14 de mayo de 2025, negó la acción de tutela interpuesta por la señora Adriana Martínez León por estimar que no se acreditaron los defectos alegados contra el auto del 23 de agosto de 2024. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01876-01 Demandante: Adriana Martínez León 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La autoridad judicial descartó la concreción del defecto sustantivo y procedimental en el auto acusado, debido a que se fundamentó en la normativa legal aplicable, artículos 850 y 855 del ET, y en la jurisprudencia contenciosa aplicable y vigente5.
Por lo tanto, consideró que no hubo un desconocimiento de normas ni se impuso un requisito sin respaldo legal. Por el contrario, se destacó que el proceso tributario exige agotar la solicitud administrativa antes de acudir a la vía judicial. Relativo al desconocimiento del precedente judicial, el a quo consideró que las sentencias invocadas para respaldar la tesis garantista no guardaban relación directa con el caso particular comoquiera que no referían a la devolución de tributos pagados con base en actos administrativos generales anulados.
En consecuencia, desestimó el cargo por falta de identidad fáctica y jurídica. También se descartó la prosperidad del cargo de falta de motivación de la providencia, pues la decisión sobre excepciones previas no exige el pronunciamiento sobre todos los aspectos de fondo. En esa línea, la decisión cuestionada se limitó a examinar el incumplimiento del requisito de actuación administrativa previa y contiene fundamentos claros, razonables y suficientes.
Finalmente, frente al cargo de violación directa a la Constitución, el a quo consideró que el reproche carece de claridad y sustento comoquiera que la actora no explicó cómo se afectó el contenido esencial de la acción de grupo consagrada en el artículo 88 de la Constitución ni por qué la exigencia del trámite administrativo previo sería contraria a su naturaleza. 6.
Impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia. Argumentó que el a quo desconoció el alcance del artículo 88 de la Constitución y la naturaleza propia del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, al exigir el agotamiento del trámite administrativo previo no establecido por la Ley, pues el propósito de este medio de control es garantizar el acceso directo a la justicia de personas afectadas colectivamente por un mismo hecho dañoso.
En su consideración, esa exigencia es propia de acciones individuales como la nulidad y restablecimiento del derecho, pero no puede extenderse de manera automática a la acción de grupo, dado que tiene un fundamento constitucional autónomo. Afirmó que el artículo 88 de la Constitución, desarrollado por las leyes 472 de 1998 y 1437 de 2011 habilita esta acción sin imponer el requisito de agotar previamente la vía administrativa, salvo cuando expresamente lo disponga la ley.
Agregó que, aún si se admite la necesidad de agotar el trámite administrativo previo, este debería entenderse como un derecho del grupo y no como una barrera procesal que impida el acceso a la justicia. Finalmente, criticó la aplicación de precedentes que, a su juicio, no son extensibles al caso concreto, por tratarse de acciones individuales o situaciones diferentes.
En esa vía, insistió en que la acción de grupo debe evaluarse a la luz de su especial función constitucional y que la exigencia del trámite previo, tal como fue aplicada vulnera el derecho de acceso a la justicia de los contribuyentes afectados con el pago indebido de tributos que fueron declarados nulos. 5 Citó la siguiente sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado: «Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección cuarta MP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Providencia del trece (13) de octubre de dos mil dieciséis (2016). Radicación: 810012333000201400021 01. Número interno: 21781 » Radicado: 11001-03-15-000-2025-01876-01 Demandante: Adriana Martínez León 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19916, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas Corporaciones La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales7 y especiales8 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional9 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. Ahora bien, cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas Corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Por tal motivo, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.
Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una alta corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: 6 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 7 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 8 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 9 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01876-01 Demandante: Adriana Martínez León 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
(ii) La existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad. (iii) La configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. Es importante tener en cuenta que, en la sentencia, SU573 de 201710, la Corte Constitucional analizó el tercer elemento en el acápite de relevancia constitucional 3.
Planteamiento del problema jurídico A partir de los antecedentes expuestos, la Sala considera necesario determinar, en primer lugar, si la acción de tutela supera el requisito general de relevancia constitucional. Este análisis inicial busca descartar que la acción de tutela haya sido promovida como una instancia adicional destinada a reabrir un debate sobre un aspecto estrictamente legal, ya resuelto por los jueces naturales de la causa.
De superarse ese análisis inicial, corresponderá examinar si la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora Adriana Martínez León, al proferir el auto del 23 de agosto de 2024, mediante el cual declaró probada de oficio la excepción previa de inepta demanda.
En esa línea, se analizará si la ratio de la providencia desconoció la naturaleza de la acción de grupo, consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada en las leyes 472 de 1998 y 1437 de 2011, al exigir el agotamiento del trámite administrativo previo como requisito para acceder al mencionado mecanismo constitucional. 4.
Análisis del presupuesto de procedibilidad de relevancia constitucional en el caso particular 4.1. Contrario a lo indicado por el a quo, esta Sección estima que la acción de tutela promovida por la señora Adriana Martínez León carece de relevancia constitucional. Ello, por cuanto pretende utilizar este mecanismo constitucional como un escenario adicional para perpetuar una discusión puramente legal, que fue definida en las dos instancias del proceso.
En particular, el debate gira en torno a la exigencia de agotar previamente el procedimiento administrativo de reclamación ante la entidad recaudadora, conforme a las normas fiscales, cuando se reclaman la devolución de sumas pagadas por concepto de tributos, cuya causa es un acto administrativo que posteriormente fue anulado. Antes de desarrollar los argumentos que soportan esta conclusión, conviene precisar el contenido y alcance del requisito de relevancia constitucional como condición de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 4.2.
La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en 10 Con ponencia del magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01876-01 Demandante: Adriana Martínez León 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que “no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”11. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, su uso está proscrito cuando se emplea como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. En línea con el último criterio de la relevancia constitucional, corresponde al juez verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.
Para tal propósito, corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural. En caso de que se trate de los mismos argumentos y de que estos hayan sido estudiados por el juez de la causa, es probable que el juez de tutela concluya que el mecanismo constitucional se está empleando como una instancia adicional.
En ese supuesto, se evidencia que lo perseguido por el tutelante es insistir en los argumentos planteados ante el juez natural, con la esperanza de que el juez de tutela, a diferencia del juez de la causa, sí acceda a sus pretensiones. 4.3. La Sala considera que la discusión jurídica propuesta por la accionante en la tutela ya fue abordada y resuelta por los jueces naturales de la causa en la providencia cuestionada, en la cual se expuso de manera clara la normativa aplicable, así como el precedente judicial pertinente y vigente para resolver sobre la prosperidad de la excepción previa de inepta demanda. 11 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. C. P: Jorge Octavio Ramírez R. Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo De Estado – Sección Primera. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01876-01 Demandante: Adriana Martínez León 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, en el acápite cuarto de la parte considerativa del auto acusado, la autoridad relacionó la posición jurisprudencial sobre la devolución de tributos indebidamente pagados y su vía indemnizatoria.
En primer lugar, recordó las reglas de decisión definidas en sentencia de unificación del 4 de diciembre de 201812, proferida en el marco de la revisión eventual de una acción de grupo, por la Sala Especial de Decisión 4, así: «i) Es necesaria la acreditación del daño antijurídico cuando se trata de deprecar los perjuicios por el acto declarado nulo, por cuanto la declaratoria de nulidad del acto general no afecta por sí mismo la legalidad de los actos administrativos particulares y concretos expedidos con fundamento en ese acto general (actos derivados), en tanto gozan de todos los atributos propios del acto administrativo, entre ellos, están cobijados por la presunción de legalidad.
De igual forma, que la vocación resarcitoria en la acción de grupo obedece a la acreditación debida de un daño antijurídico. Asimismo, que para que el daño antijurídico sea indemnizable patrimonialmente en los casos en que tenga su causa directa en el acto administrativo declarado nulo, independientemente de la irregularidad declarada mediante la sentencia de nulidad, debe demostrarse precisamente que sí fue antijurídico, porque legalmente no estaba en el deber de soportarlo y el nexo de causalidad. ii) Que en caso de que el interesado (devolución de tributos indebidamente pagados) solicite a la entidad recaudadora el resarcimiento por vía administrativa porque así lo impone la regulación o se deriva de la relación jurídica y la decisión administrativa no le sea favorable, para efectos de reclamar el resarcimiento del perjuicio causado por el daño antijurídico, deberá acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar la decisión expresa o presunta y puede solicitar los perjuicios causados por el acto administrativo demandado, siempre que haya padecido un daño antijurídico. iii) La vía indemnizatoria directa cuando se está frente a la nulidad del acto general, debe analizarse cuidadosamente según las circunstancias de cada caso, pues la acción de grupo no puede constituir mecanismo judicial adecuado, si el interesado legalmente tenía la carga de agotar un trámite previo ante la entidad o de generar una decisión administrativa particular, aunado a la demostrativa de haber padecido un daño, pero no cualquiera, sino aquel de alcance y estirpe antijurídico.» (Subraya la Sala) Recordó que, esta postura fue reiterada por la Sala Especial de Decisión 19 en sentencia del 1° de octubre de 201913, en la que se precisó que, para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa a reclamar la devolución de tributos indebidamente pagados, era necesario agotar previamente los procedimientos previstos en el artículo 850 del Estatuto Tributario, así como en el Decreto 1000 de 1997 y su derogatorio, el Decreto 2277 de 2012, normas aplicables también a la administración tributaria territorial en virtud de lo dispuesto en la Ley 788 de 2002: «[e]n los casos que se quiera acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por considerar que se ha producido un daño antijurídico por el pago de lo no debido o pagado en exceso de tributos, se hace necesario que el interesado haya agotado los procedimientos previos establecidos en el artículo 850 del Estatuto Tributario, el Decreto 1000 de 1997 y su decreto derogatorio 2277 de 2012 y demás normas concordantes, aplicables por las Administración Tributaria Territorial en virtud de lo dispuesto por la Ley 788 de 2002.
Por lo cual, el medio de control adecuado es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no la acción de grupo, salvo que se cumpla lo establecido en el inciso 2º del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, en cuyo caso además del daño deberá probarse la antijuridicidad del mismo, el nexo causal y los perjuicios efectivamente causados.» (Subraya la Sala) En la providencia acusada, el juez también citó la sentencia del 13 de agosto de 2021 proferida por la Sala Especial de Decisión 9, en la que se extendió dicha postura a los eventos en los que se imponen sanciones por 12 Radicación: 66001-33-31-002-2007-00107 01(AG)REV-SU 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 19, sentencia de 1° de octubre de 2019, radicación: 66001-2333-003-2012-00007-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01876-01 Demandante: Adriana Martínez León 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extemporaneidad asociadas a un tributo posteriormente declarado nulo o inexequible. Se indicó que, incluso en estos casos, el contribuyente tiene la carga de presentar la solicitud de devolución ante la entidad recaudadora.
Sobre esta base, la autoridad judicial accionada declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, al considerar que, el ordenamiento jurídico colombiano establece un procedimiento específico en materia tributaria para solicitar la devolución de pagos indebidos o en exceso. En ese contexto, se recordó que en virtud del principio de rogación es una carga procesal de los contribuyentes iniciar dicho trámite administrativo incluso cuando el pago se realizó bajo la vigencia de un acto general posteriormente anulado.
La autoridad judicial accionada enfatizó en que la anulación del acto general no exonera al contribuyente del deber de activar previamente el procedimiento ante la entidad recaudadora. Y que solo una vez se haya expedido el acto que resuelva desfavorablemente la solicitud, será posible acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la acción de grupo sólo será procedente si existe un acto administrativo particular que afecte al menos a 20 personas y se cumplen los requisitos legales del artículo 145 del CPACA.
En el caso concreto, se advirtió que los demandantes no realizaron la solicitud de devolución ante la administración tributaria territorial, razón por la cual no se expidió acto administrativo particular que, eventualmente, acreditara el daño alegado. Omisión que impidió estructurar una causa común y cumplir con los presupuestos procesales exigidos, pues el Consejo de Estado ha sido claro al exigir el agotamiento del procedimiento previo ante la administración, como manifestación del principio de autotutela y del llamado «privilegio de lo previo».
Sobre este punto, la accionada precisó que no se trata de una carga excesiva injustificada, sino de una oportunidad para que la Administración resuelva el conflicto antes de que sea sometido a control judicial. Por lo anterior, concluyó: «En estas condiciones, se advierte que en este caso no se cumple el presupuesto procesal exigido por el artículo 850 del Estatuto Tributario, dado que, se itera, no se agotó la actuación administrativa previa, para que la Administración emitiera el acto administrativo pertinente, para luego, en caso de una decisión desfavorable, acudir a esta jurisdicción, de ahí que se configure la excepción previa de inepta demanda (artículo 100-5 del CGP), de lo que deviene la terminación del proceso, tal como fue declarado por el Tribunal a quo.
(…) 5.3. A partir de lo expuesto, la Sala modificará el auto proferido por el Tribunal a quo el 15 de febrero de 2024, en el sentido de declarar probada, de oficio, la excepción previa de inepta demanda, ya que no se agotó la actuación administrativa previa, para que la Administración emitiera el acto administrativo pertinente, para luego, en caso de una decisión desfavorable, acudir a esta jurisdicción. En consecuencia, se declarará terminado el proceso.» 4.4.
Como se observa, en la providencia objeto de controversia, la autoridad judicial expuso de manera motivada el desarrollo jurisprudencial que estimó pertinente y vigente en relación con el medio de control idóneo para obtener la devolución de tributos y sanciones. En particular, destacó que, según el precedente reiterado de las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado (proferido en el marco de revisiones eventuales de acciones de grupo), la acción de grupo no puede utilizarse cuando el contribuyente omite el procedimiento previo ante la administración tributaria, pues ello impide estructurar el daño antijurídico que exige dicho mecanismo resarcitorio.
Así las cosas, la decisión de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado de declarar probada la excepción previa de inepta Radicado: 11001-03-15-000-2025-01876-01 Demandante: Adriana Martínez León 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda, por no haber acreditado el agotamiento del procedimiento administrativo previo, no se evidencia, prima facie, arbitraria ni caprichosa por lo que no se justifica la intervención del juez de tutela. 4.5.
Es evidente entonces, que la pretensión de la parte actora en esta tutela se reduce a insistir en una tesis que ya fue descartada en el curso del proceso: que no es admisible exigir un requisito de procedibilidad no consagrado expresamente en la Ley para dar trámite a la acción de grupo. Esta tesis se apoya en la aplicación de un precedente que, como ya lo indicó el a quo, no cumple con el requisito de identidad fáctica necesario para ser aplicable a este caso.
Además, en la alegación de un defecto procedimental por supuestas barreras de acceso a la administración de justicia, cuya prosperidad fue descartada en la providencia acusada y en el precedente allí citado. A ese respecto en el auto del 23 de agosto de 2024, se lee: «Bajo ese entendido, es claro que el operador judicial no estableció una “exigencia procedimental” no prevista en el ordenamiento jurídico, o que chocara con el efecto útil o los fines de la pretensión de grupo, ni hizo prevalecer el procesalismo y exceso ritual manifiesto, como lo afirma el recurrente.
Por el contrario, la actuación se acompasa de las reglas previstas en la regulación fiscal y en la jurisprudencia constitucional y administrativa, reglas que no pueden ser desconocidas o inaplicadas caprichosamente por el juez, ya que, al estar estas definidas por el legislador, deben ser acatadas por todos los ciudadanos que pretendan acudir a la jurisdicción para reclamar la devolución del pago de lo no debido en materia tributaria.» En cuanto al alegado desconocimiento del precedente, esta Sala observa que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de su autonomía e independencia, determinó el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso, cumpliendo la exigencia de motivación y fundando su decisión en las reglas derivadas del precedente vigente y pertinente.
Frente a ello, la parte actora no acreditó la concreción de un error manifiesto en la identificación o aplicación de dicho precedente, sino que buscó que el asunto fuera analizado a la luz de otras decisiones judiciales que, como bien lo indicó el a quo, no tienen identidad fáctica con el caso particular. Adicional a lo anterior, la Sala no advierte que la autoridad judicial accionada desconociera la naturaleza resarcitoria y el carácter principal del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, por el contrario, en la providencia precisó que, para declarar la responsabilidad del Estado en estos eventos, debe estar plenamente acreditado el daño antijurídico.
Y en ese sentido, consideró necesario que el grupo demandante hubiese agotado el trámite administrativo previo dispuesto en el Estatuto Tributario, como condición indispensable para estructurar válidamente dicha pretensión resarcitoria. 4.6. En este punto, conviene recordar que la Corte Constitucional ha sido enfática al señalar, en sentencia como la SU-215 de 2022 y la SU-128 de 2021, que la acción de tutela no debe ser utilizada para discutir asuntos de índole meramente legal.
Este mecanismo constitucional no tiene por propósito erigirse como una instancia adicional orientado a revisar las decisiones adoptadas por los jueces naturales de la causa en el ámbito de su competencias legal y con fundamento en los principios de autonomía, independencia y especialidad que orientan sus actuaciones. Permitir dicha intervención distorsionaría la naturaleza excepcional del juez constitucional y comprometería la autonomía funcional de las demás jurisdicciones.
Adicional a lo anterior, el alto tribunal ha indicado que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el debate no trasciende el plano legal y se Radicado: 11001-03-15-000-2025-01876-01 Demandante: Adriana Martínez León 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co limita a insistir sobre la correcta aplicación o interpretación de una norma, sin que se evidencie una afectación directa y grave de un derecho fundamental. 4.7.
En este caso, aunque la accionante en su escrito invoca algunas causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo cierto es que sus argumentos expresan simplemente su desacuerdo con la interpretación normativa y aplicación jurisprudencial realizada por el juez de la causa, pero no logra acreditar, en cambio, una vulneración clara e irrazonable de sus derechos fundamentales.
En tal sentido, sus argumentos no superan el umbral de relevancia constitucional exigido para que proceda el amparo contra providencias judiciales. Como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito.
De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales. De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional. Es por tal motivo, que de manera reiterada se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeto a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo. 4.8.
Finalmente, conviene agregar que, tratándose de una acción de tutela contra providencias judiciales de altas corporaciones, el análisis del requisito de relevancia constitucional se torna más exigente y la procedibilidad de este mecanismo judicial es aún más restrictiva, pues se trata, en este caso, del Tribunal de cierre en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa línea se robustece el elemento de especialidad del juez respecto de la causa que conoce y los principios de independencia y autonomía. Es por ello por lo que, la jurisprudencia constitucional14 exige que, para el análisis de fondo de la acción de tutela en estos eventos, se haya identificado en la providencia cuestionada «una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención de juez constitucional», escenario que no se identifica en el caso concreto. 5.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala considera que la acción de tutela no supera el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que la argumentación presentada no busca evidenciar un error en la ratio de las providencias judiciales que afecte el derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la parte actora.
Por el contrario, se limita reabrir el debate sobre la interpretación normativa y aplicación del precedente, a pesar de que sus argumentos fueron descartados de manera motivada en el curso del proceso sub examine. En consecuencia, se revocará la sentencia de tutela de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de la acción; y, en su lugar, se declarará su improcedencia, dado que el mecanismo constitucional fue utilizado como una tercera instancia para prologar un debate jurídico que fue suficientemente abordado y debidamente resuelto por los jueces de instancia en el curso del proceso sub examine. 14 Corte Constitucional, sentencias SU-917 de 2010, SU-050 de 2017, SU-573 de 2017 y SU-072 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01876-01 Demandante: Adriana Martínez León 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Revocar la sentencia de tutela del 14 de mayo de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En su lugar, declarar la improcedencia de la acción promovida por Adriana Martínez León por no superar el requisito general de relevancia constitucional, dadas las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador