Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil veintidós (2022) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2022-05048-00 Accionante: COMPLEJO URBANO DIARIO DEL OTÚN PROPIEDAD HORIZONTAL Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN QUINTA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
SE DECLARA IMPROCEDENTE. No cumple el requisito de relevancia constitucional Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada, a través de su representante legal, por la copropiedad Complejo Urbano Diario del Otún Propiedad Horizontal en contra de la sentencia de 24 de marzo de 2022, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La copropiedad Complejo Urbano Diario Del Otún Propiedad Horizontal, a través de su representante legal, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 24 de marzo de 2022, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro del medio de acción constitucional de cumplimiento número 66001-23-33-000-2022-00014-00/01.
II.
HECHOS 2. De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Manifestó que, mediante derecho de petición de 29 de diciembre de 2016, solicitó a la sociedad Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A.S. E.S.P., lo siguiente: (i) que facturara el servicio público conforme a la lectura de los micromedidores instalados y no conforme al macro medidor de control instalado;
(ii) que se abstuviera de facturar el servicio de acueducto y alcantarillado siguiendo el medidor de control, hasta tanto «no medie el debido estudio técnico realizado por la Empresa demostrativo de que no es posible la medición en las áreas comunes de esta copropiedad»; (iii) que devuelva lo pagado con ocasión de lo facturado por el medidor de control;
(iv) que se 2 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05048-00 Demandante: Complejo Urbano Diario del Otún Propiedad Horizontal Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta abstuviera de suspender el servicio, y (v) que se abstuviera de iniciar acciones de cobro, mientras se tramite el derecho de petición. 2.2. Señaló que transcurrido el término previsto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, se configuró el silencio administrativo positivo. 2.3.
Indicó que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante auto de 21 de noviembre de 2017, ordenó la apertura de investigación y formuló pliego de cargos en contra de la sociedad Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A.S. E.S.P. por la infracción denominada «[…] FALTA DE RESPUESTA OPORTUNA respecto de la solicitud en ejercicio del derecho de petición […]». 2.4.
Aseveró que, mediante la Resolución SSPD – 20188000025415 de 14 de marzo de 2018, la sociedad Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A.S. E.S.P. fue sancionada con amonestación y se le ordenó: «[…] el reconocimiento de los efectos del Silencio Administrativo Positivo relacionado con la petición presentada ANTONIO JOSE LOPEZ […]». 2.5.
Manifestó que, con ocasión a lo anterior, promovió demanda de acción de cumplimiento en contra de la sociedad Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A.S. E.S.P. y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con miras a que se ordenara la sociedad Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A.S. E.S.P. el cumplimiento del acto administrativo presunto y que, adicionalmente, se ordenara a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios impartir cumplimiento al el artículo 158 de la ley 142 de 1994, subrogado por el artículo 123 del Decreto Ley N° 2150 de 1995. 2.6.
Adujo que el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia de 17 de febrero de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, le ordenó «a la EMPRESA que “en el término máximo e improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente proveído, proceda a reconocer los efectos del silencio administrativo positivo en relación con la solicitud formulada por la parte actora el 29 de diciembre de 2016». 2.7.
Señaló que en contra de la decisión judicial anterior, se interpuso recurso de apelación. 2.8. Relató que, mediante sentencia de 24 de marzo de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró improcedente la acción de cumplimiento, por no configurarse el silencio administrativo positivo en el sub examine. 2.9.
Afirmó que la decisión judicial proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en un error inducido porque la sociedad Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A.S. E.S.P. ocultó las pruebas que acreditaban la 3 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05048-00 Demandante: Complejo Urbano Diario del Otún Propiedad Horizontal Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta supuesta respuesta al derecho de petición, y solo hasta la impugnación de la sentencia de primera instancia las aportó «PORQUE LA EMPRESA SABÍA QUE NO PASABAN EL EXAMEN DE LA SUPERINTENDENCIA». 2.10.
Agregó que la misma decisión también incurrió en un defecto fáctico porque: (i) «LA RESOLUCIÓN No. 217011-52 DEL 19 DE ENERO DE 2017 QUE PRESENTÓ LA EMPRESA AL CONSEJO DE ESTADO, VULNERA ESE NÚCLEO ESENCIAL AL NO RESOLVER DE FONDO LA PROBLEMÁTICA PLANTEADA; CON LA CONSABIDA CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO POSITIVO POR “FALTA DE RESPUESTA ADECUADA”, Y ESTA REALIDAD DIO LA ESPALDA EL ALTO TRIBUNAL»; y (ii) la notificación de la Resolución N° 217011-52 de 19 de enero de 2017 no cumplió con los requisitos previstos en el CPACA. 2.11.
Igualmente señaló que se incurrió en un desconocimiento del precedente jurisprudencial «en cuanto a la eficacia de los actos administrativos, sobre el acto administrativo presunto y la decisión inhibitoria», ya que «[…] [l]a EMPRESA presentó un documento tendiente a demostrar la debida notificación de su respuesta por publicación del aviso a la COPROPIEDAD, y quedó demostrado que, conforme a la Ley, tal notificación se tiene por no hecha de manera que tal respuesta es ineficaz frente a mi representada; y también lo es de plano frente a los asociados, pues ellos no fueron vinculados a la actuación administrativa de reclamación a través de la notificación del acto, como era debido […]». 2.12.
Además, señaló que la Subsección accionada «[…] DESCONSIDERÓ ABIERTAMENTE LA JURISPRUDENCIA UNIFICADORA DE LA CORTE AL VALIDAR EL ACTO INHIBITORIO DE LA EMPRESA COMO RESOLUCIÓN DE FONDO A LA RECLAMACIÓN PRESENTADA CONTRA LA FACTURACIÓN CON MEDIDOR DE CONTROL […]». 2.13. También señaló que se incurrió en una irregularidad procesal «[…] [a]l entrarse al trámite de la impugnación elevada por la EMPRESA, el H. Consejo de Estado debió procurar el cumplimiento de esa orden judicial de manera provisional, pero no lo hizo y con su omisión causó la conflagración de un inminente y predecible perjuicio irremediable […]», por lo que sostuvo que «[…] EL CONSEJO DE ESTADO NO PROCEDIÓ COMO LE ORDENABAN LOS ARTÍCULO 25°, 27° Y 30° DE LA LEY 393 DE 1997, AL CONCEDER LA IMPUGNACIÓN CON SUSPENSIÓN DEL CUMPLIMIENTO ORDENADO EN EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA, PERO DESCONSIDERANDO EL LATENTE PERJUICIO IRREMEDIABLE CAUSADO.
Y CON TODA SU OMISIÓN TRANSGREDIÓ A MI REPRESENTADA SU DERECHO A LA CORRECTA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA […]». 2.14. Por último, aseguró que se incurrió en una violación directa del artículo 29 constitucional, ya que desconoció los principios de oportunidad y unidad de la prueba debido a «[…] LA OMISIÓN DE INTRODUCCIÓN DE LA RESPUESTA A 4 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05048-00 Demandante: Complejo Urbano Diario del Otún Propiedad Horizontal Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta LA PETICIÓN Y PUBLICACIÓN DEL AVISO DE SU NOTIFICACIÓN EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA, QUE FUE LA OPORTUNIDAD LEGAL, IMPIDIÓ QUE EN ESE INSTANTE ESOS DOCUMENTOS FUERAN DEBIDAMENTE EVALUADOS, E IMPOSIBILITÓ A MI REPRESENTADO EJERCER EN SU MOMENTO PRECISO EL CONTRADICTORIO EN EJERCICIO DE SU DERECHO A LA DEFENSA […]», por lo que «[…] EL CONSEJO DE ESTADO GESTÓ UN “ADEFESIO JURÍDICO” CONSISTENTE EN QUE, SI BIEN NO DECLARA LA NULIDAD DEL ACTO SANCIONATORIO DE LA SUPERINTENDENCIA, QUE HABÍA SIDO PEOR, ESTE ACTO PRODUCE SUS EFECTOS, CONSERVA SU FUERZA EJECUTORIA, PERO QUEDÓ REPRIMIDO EN TALES EFECTOS, A FUERZA DE PODER Y NO DE JUSTICIA, LO QUE ES ALÉRGICO, VENENOSO Y PERNICIOSO A NUESTRO ESTADO SOCIAL DE DERECHO […]».
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: […] Con fundamento en los hechos y consideraciones jurídicas anteriormente expuestas, cumplidos los trámites establecidos en el decreto 2591 de 1991, y previa la vinculación de la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE PEREIRA ESP, le solicito a los Honorables Magistrados, conceder el Id Documento amparo de tutela al COMPLEJO URBANO DIARIO DEL OTÚN PROPIEDAD HORIZONTAL, accediendo a lo siguiente: Respetuosamente pido se declare que CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, al proferir la sentencia de segunda instancia en la acción de cumplimiento, incurrió en serios defectos que conllevan violación de los enunciados derechos fundamentales de mi representado, por consiguiente, proferir sentencia sustitutiva para restablecer el pleno goce de tales derechos, y en consecuencia: 1.
Dejar sin efectos la sentencia del Honorable Consejo de Estado del 24 de marzo de 2022. 2. Ordenar al Honorable Consejo de Estado a emitir una nueva sentencia, acorde a la debida valoración de las pruebas documentales aportadas por la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE PEREIRA ESP en la segunda instancia de la acción de cumplimiento, y con plena garantía de los derechos conculcados, de manera que sean atendidos los principios de oportunidad y unidad de la prueba, en relación con las pruebas introducidas intempestivamente por este particular prestador en la segunda parte de la acción de cumplimiento. 3.
Indicar a la misma Alta Corporación Judicial que en su nuevo fallo, de ser en el mismo sentido del original, dentro del marco de su presunción de legalidad, firmeza y eficacia, deberá resolver el conflicto con el acto sancionatorio de la SUPERINTENDENCIA RESOLUCIÓN SSPD- 20188000025415 DEL 14 DE MARZO DE 2018 que reconoce la configuración del silencio administrativo positivo y ordena la materialización de sus efectos.
Así mismo, pronunciarse sobre la suerte jurídica de la sanción impuesta a la EMPRESA por el no reconocimiento de tales efectos […]. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05048-00 Demandante: Complejo Urbano Diario del Otún Propiedad Horizontal Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. El consejero de Estado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 23 de septiembre de 2022, admitió la presente acción de tutela.
En la misma providencia vinculó, como terceros con interés directo en el resultado del proceso, a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A.S. E.S.P., a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y al Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión. Asimismo, solicitó a la autoridad judicial accionada remitir, en calidad de préstamo, el expediente contentivo del medio de control.
V. INTERVENCIONES 5. Efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, se produjo la siguiente intervención: 5.1. La sociedad Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A.S. E.S.P., mediante el secretario general de la entidad, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la acción de tutela por las siguientes razones: 5.2.
Señaló que el sistema de medición general o totalizador establecido en el contrato de condiciones uniformes es legal, conforme con lo señalado en el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 y de acuerdo con lo pactado en la cláusula 22 del contrato, prevé que: «[t]odos los inmuebles cuentan con su medidor, a la entrada del edificio o inmueble existe un totalizador y este distribuye el servicio a cada inmueble de manera individual.
La diferencia entre el totalizador y los consumos de los medidores individuales, se factura a las áreas comunes». 5.3. En ese sentido, expuso que en el caso del Complejo Urbano Diario Del Otún Propiedad Horizontal se «cuenta con las condiciones técnicas para que cada inmueble posee medidor individual (matrículas hijas), cuyos consumos de las áreas comunes NO SE CALCULA, como lo señala el peticionario, sino que se mide a través del totalizador (matrícula mamá) al que se le descuentan los consumos de las matrículas individuales para dar como resultado el consumo de las áreas comunes.
Como se puede observar la Empresa no utiliza MEDIDORES DE CONTROL como lo argumenta el accionante sino TOTALIZADORES para la medición de las áreas comunes y así quedó establecido en el contrato de condiciones uniformes». 5.4. Además, señaló que la legalidad del contrato de condiciones uniformes fue avalada por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, a través del oficio N° CRA – OJ 1288 de 26 de abril de 2004. 5.5.
Destacó que la empresa no utiliza los medidores de control, sino los totalizadores. En relación con estos últimos indicó que: «no es sólo un modelo de medición sino también una forma de hacer uso racional del servicio y minimizar las pérdidas de agua, en cumplimiento de los lineamientos legales establecidos en el 6 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05048-00 Demandante: Complejo Urbano Diario del Otún Propiedad Horizontal Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta Régimen de Servicios Públicos Domiciliarios y legislación complementaria, por tanto no es viable la instalación de micromedición en las áreas comunes». 5.6.
Adujo, en relación con el Complejo Urbano Diario Del Otún Propiedad Horizontal, que se han emitido las resoluciones Nros. 24104 de 2 de mayo de 2001, 30962 de 3 de octubre de 2001, 744 de 23 de junio de 2008, 851 de 30 de julio de 2008, 7466 de 14 de agosto de 2008, 1028 de 17 de octubre de 2008, 1532 y 171344 de 2009, 1942 y 9578 de 2010, 183002, 10795 y 871 de 2011 y 213502-52 de 10 de agosto de 2016; todo ello como respuesta a los reiterados derechos de petición radicados por la accionante. 5.7.
Precisó que el derecho de petición radicado el 29 de diciembre de 2016 fue respondido a través del oficio N° 217011-52 de 19 de enero de 2017, el cual fue notificado por aviso publicado el 30 de enero de 2017. 5.8. Por último, señaló que no se cumplía con el requisito de inmediatez porque habían transcurrido seis años desde que se radicó el derecho de petición, esto es, desde el 29 de diciembre de 2016. 5.9.
La Sección Quinta del Consejo de Estado, por conducto del consejero ponente de la decisión objeto de la presente acción constitucional, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de esta acción constitucional porque no se configuraron los defectos señalados en el sub examine, y debido a que el actor pretende reabrir un debate judicial ya finalizado. 5.10.
En cuanto al incumplimiento del requisito atiente a la relevancia constitucional, señaló que: «la parte accionante se limita a plantear los reparos de legalidad que observa en las resoluciones 217011-52 y 217012-52 del 19 de enero de 2017, en particular a lo referido al trámite de notificación. De tal manera, la discusión propuesta por la parte tutelante corresponde con el análisis de la legalidad de los actos que pretende controvertir realmente, porque fueron los que determinaron la negativa al requerimiento por medio del cual pretende configurar el acto administrativo presunto derivado del silencio administrativo, análisis que, se reitera, escapa a ala orbita de conocimiento del juez de cumplimiento». 5.11.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a través de apoderada judicial, solicitó que se negaran las pretensiones de la presente acción de tutela porque la «Superservicios no es responsable, ni solidaria en las decisiones y actuaciones de las empresas de servicios públicos domiciliarios, ni le es permitido, de acuerdo a las funciones encomendadas por la Ley 142 de 1994, cuestionar o revisar los actos de los vigilados referentes a temas diferentes a la prestación del servicio público domiciliario». 5.12.
Adicionalmente, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y, para tal efecto, expuso cuáles eran las competencias de la entidad de vigilancia y control. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05048-00 Demandante: Complejo Urbano Diario del Otún Propiedad Horizontal Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta VI.
CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer la acción de tutela presentada por la parte actora, en virtud de lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20212 y en armonía con el Acuerdo 80 de 2019, respecto de la distribución de negocios al interior de las secciones del Consejo de Estado.
VI.2. Problemas jurídicos 7. De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. b) Si ello es así, determinar si la sentencia de 24 de marzo de 2022, proferida la Sección Quinta del Consejo de Estado, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la accionante, al haber concluido que la acción de cumplimiento era improcedente en el sub examine. 8.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.
VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 9. En sentencia de 31 de julio de 20123, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 1 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 2 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 Radicación: 2009-01328-01(IJ).
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05048-00 Demandante: Complejo Urbano Diario del Otún Propiedad Horizontal Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta 10. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 11.
Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 12.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial4, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución5. 13.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión6” que se encaje en dichos parámetros. 14.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, 4 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 5 «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» 6 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05048-00 Demandante: Complejo Urbano Diario del Otún Propiedad Horizontal Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 15.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 16. La copropiedad Complejo Urbano Diario Del Otún Propiedad Horizontal, a través de su representante legal, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 24 de marzo de 2022, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro del medio de acción constitucional de cumplimiento número 66001-23-33-000-2022-00014-00/01.
VIII.4.1. Incumplimiento del requisito general de relevancia constitucional 17. Cabe recordar que la relevancia constitucional se entiende satisfecha cuando se acredita que el asunto planteado gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental7 y se descarta el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces8. 18.
Así, en punto a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 agosto de 2014, sostuvo que: […] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. (…) El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.
En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.
Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional […]9. (Subrayado fuera del texto) 7 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 8 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 9 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05048-00 Demandante: Complejo Urbano Diario del Otún Propiedad Horizontal Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta 19.
Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión atacada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales10. 20.
Frente a los presupuestos que deben concurrir para tener por cumplido el requisito general de procedibilidad de tutela contra providencia judicial atinente a la relevancia constitucional, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU-439 del 13 de julio de 2017, precisó lo siguiente: […] la Corporación ha precisado que, tratándose de acciones de tutela promovidas contra actos administrativos, debe tenerse en cuenta que la relevancia constitucional concurre siempre y cuando la controversia no sea meramente legal y/o de carácter económico, ya que al juez de tutela no le corresponde zanjar tales aspectos11.
(…) 60. Al igual que los anteriores presupuestos, la Sala observa que el asunto examinado también carece de relevancia constitucional, pues, en esencia, la discusión gira en torno a aspectos legales y económicos, los cuales no son de competencia del juez de tutela sino del juez ordinario […]12. (Negrillas de la Sala) 21. En otra oportunidad, mediante sentencia T – 447 de 10 de diciembre de 2021, la Corte Constitucional reiteró los presupuestos que se deben cumplir para que un asunto realmente tenga relevancia constitucional, en los siguientes términos: […] La jurisprudencia constitucional ha detallado con suficiencia los tres criterios de análisis antes referidos para establecer si una tutela contra providencias judiciales tiene relevancia constitucional.
En primer lugar, la controversia debe versar sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico, ya que estas discusiones deben ser resueltas a través de los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite. En segundo lugar, el objeto de la acción tutela debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.
Por tal razón, los asuntos en los que se invoca la protección de derechos fundamentales pero cuya solución se limita a la interpretación y aplicación de normas de rango legal, no tienen, en principio, relevancia constitucional. En tercer lugar, la tutela no es una tercera instancia o recurso adicional para reabrir debates propios del ámbito legal.
Esta exigencia conlleva valorar si la decisión cuestionada se fundamentó en una actuación ostensiblemente arbitraria e ilegítima de la autoridad 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 8 de octubre de 2015 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2015-00283-01); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2016, (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2016-002244-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-01063-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2016-02862-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 9 de febrero de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. núm.: 2016-03249-00). 11 Ver sentencia SU-498 de 2016. 12 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia de Unificación SU-439 del 13 de julio de 2017, exp. No. T-4.770.440, M.P. Dr. Alberto Rojas Ríos. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05048-00 Demandante: Complejo Urbano Diario del Otún Propiedad Horizontal Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta judicial, pues solo así se garantiza “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales como de los de las demás jurisdicciones” […]13.
(negrillas fuera del texto) 22. De acuerdo con las anteriores citas jurisprudenciales, no basta con que el actor invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada, en tanto dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 23.
De esta manera se concilia la necesidad de proteger los derechos fundamentales con el deber de protección de los principios constitucionales relacionados con la seguridad jurídica, la cosa juzgada y la autonomía judicial, los cuales podrían comprometerse en el evento en que se generalice la práctica de utilizar la acción de tutela como una tercera instancia judicial14. 24.
Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202215 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con 13 Corte Constitucional, sentencia T-447 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de septiembre de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación No. 11001-03-15-000-2019-01575-01(AC). 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05048-00 Demandante: Complejo Urbano Diario del Otún Propiedad Horizontal Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.
Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]». [negrillas de la Sala] 25.
Descendiendo al caso sub examine, la Sala advierte que la actora aduce que en el fallo judicial objeto de la presente acción constitucional se incurrió en los siguientes defectos: 25.1. En un error inducido porque la sociedad Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A.S. E.S.P. ocultó, en el trámite del proceso sancionatorio llevado a cabo por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, los documentos que acreditaban la presunta repuesta y notificación del derecho de petición radicado el 29 de diciembre de 2016. 25.2.
En un defecto fáctico porque la presunta respuesta al derecho de petición de 29 de diciembre de 2016, esto es la Resolución N° 217011-52 de 19 de enero de enero de 2017, no resolvió de fondo la petición, por lo que no es posible concluir que no se configuró el silencio administrativo positivo. Adicionalmente, expuso que la notificación de la resolución referida no se surtió de acuerdo con lo previsto en el CPACA. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05048-00 Demandante: Complejo Urbano Diario del Otún Propiedad Horizontal Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta 25.3.
En un desconocimiento del precedente porque la jurisdicción contenciosa administrativa y la jurisdicción constitucional han establecido que una decisión inhibitoria no es una respuesta de fondo a una petición y, adicionalmente, dicha decisión es ineficaz porque no fue notificada en debida forma. 25.4. En una irregularidad procesal porque únicamente en el trámite de la impugnación se allegó copia de la Resolución 217011-52 de 19 de enero de enero de 2017. 25.5.
Por último, adujo que se incurrió en una violación directa del artículo 29 constitucional porque se desconocieron los principios de oportunidad y unidad de la prueba. 26. Una vez expuestos los argumentos de la presente acción de amparo, la Sala debe advertir que en cumplimiento del precedente contenido en la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, proferida por la Corte Constitucional, la sola enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. 27.
En ese orden de ideas, el máximo Tribunal Constitucional señaló que, además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y de precisar los motivos por los cuales se configuró el defecto denunciado, los accionantes deben hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la «entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»;
(ii) que el alcance de la controversia «no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas», y (iii) que se «justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales». (negrillas y subrayado fuera del texto) 28. En ese orden de ideas, y siguiendo el precedente precisado por la Corte en la sentencia SU – 215 de 2022, esta Sección considera que la controversia planteada en esta ocasión carece de relevancia constitucional porque en la discusión expuesta por la copropiedad Complejo Urbano Diario del Otún Propiedad Horizontal no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental. 29.
En este aspecto, la Sala debe precisar que, aunque la actora aduce que fueron desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, lo cierto es que no existe un desarrollo argumentativo en el que se expliquen las razones por las que considera que - en los términos de la Corte Constitucional- se afectó en forma desproporcionada el núcleo esencial de sus derechos fundamentales con ocasión de la expedición de la sentencia de 24 de marzo de 2022. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05048-00 Demandante: Complejo Urbano Diario del Otún Propiedad Horizontal Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta 30.
Adicionalmente, también se resalta que los argumentos que fundamentan la presente acción de amparo, más que girar en torno a la presunta vulneración del núcleo esencial de los derechos fundamentales, son una reiteración de los a4gumentos que se plantearon en la acción de cumplimiento N° 66001-23-33- 000-2022-00014-00/01. 31. Así las cosas, y conforme a lo precisado en las sentencias de unificación SU – 128 de 2021 y SU – 215 de 2022, encuentra la Sala que lo que pretende la parte accionante a través de esta acción constitucional es que esta Sección, en su condición de juez constitucional, actúe como una tercera instancia del proceso de acción de grupo y, en consecuencia, valore los argumentos por los que considera que debe accederse a las pretensiones de la demanda. 32.
Valga resaltar que la acción de «tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado». Significa lo anterior, en palabras de la Corte Constitucional, que este «mecanismo de amparo constitucional» no puede ser «utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial»; ya que en «el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos».
En esa medida, «[s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales». 33. En ese orden de ideas, la Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, en armonía con lo expuesto por la Corte Constitucional en las precitadas decisiones, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos de mera legalidad cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 34.
Ratificando lo anterior, y tal como se puede apreciar de los argumentos de la actora, la presente controversia gira en torno a la supuesta configuración de un silencio administrativo positivo ya que en su criterio: (i) la Resolución N° 217011- 52 de 19 de enero de enero de 2017 no resolvió de fondo el derecho de petición de 29 de diciembre de 2016;
(ii) la Resolución N° 217011-52 de 19 de enero de enero de 2017 no fue notificada en debida forma; y (iii) se configuró un silencio administrativo positivo. 35. Claramente, las motivaciones y argumentos de esta acción de amparo, más que poner en evidencia la configuración de un defecto por parte del juez de lo contencioso, están controvirtiendo las actuaciones administrativas.
Es decir, los cargos que se plantearon en la demanda de acción de cumplimiento. Estos argumentos, a juicio de la Sala, deben ser resueltos por el juez natural de la causa, que no es otro que el juez de lo contencioso administrativo. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05048-00 Demandante: Complejo Urbano Diario del Otún Propiedad Horizontal Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta 36.
Así las cosas, la Sala debe concluir que, si bien el actor identificó que la sentencia de 24 de marzo de 2022 incurrió en un defecto fáctico, en un desconocimiento del precedente jurisprudencia, en una violación del artículo 29 Constitucional y en un error inducido, lo cierto es que los argumentos que sustentan esta acción no se hicieron desde una óptica constitucional, por lo que el debate que se plasma en el escrito de amparo es de mera legalidad y, en ese sentido, la resolución de dicho debate fue zanjado por la Sección Quinta de esta Corporación en el fallo enjuiciado. 37.
Adicionalmente, no se puede ignorar que esta acción constitucional se encuentra dirigida contra un fallo proferido por una de las Salas de Decisión que integran esta alta Corte, lo que implica que, en aplicación del precedente constitucional, su procedencia sea más restrictiva por cuanto «[…] solo tiene cabida cuando la decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límite de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad […]»16, circunstancias que en el sub examine no se advierten. 38.
En virtud de todo lo expuesto, la Sala concluye que la presente acción constitucional no cumple con el requisito de relevancia constitucional, por lo que declarará improcedente el presente mecanismo de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991. 16 Corte Constitucional, sentencia SU 917 de 2010, reiterada en sentencias 050 y 573 de 2017. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05048-00 Demandante: Complejo Urbano Diario del Otún Propiedad Horizontal Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. (p:15)