www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2018-01760-01 (0974-2021) Demandante: Celmira García Saldarriaga Demandados: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Tema: Relación laboral encubierta – instructora del SENA.
Decisión: Confirma la sentencia de primera instancia porque no se demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio. I. ASUNTO La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia dictada el 9 de diciembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES Demanda 1. La actora interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio 2-2018-002458 del 26 de febrero de 2018 expedido por la Dirección Regional Antioquia del SENA, por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral desde agosto de 1993 hasta diciembre de 2016 y el pago de las acreencias laborales y prestacionales consecuentes, tiempo durante el cual se desempeñó como instructora en gastronomía. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó i) pagar a su favor las prestaciones sociales1, los aportes al sistema de seguridad social y la indemnización moratoria generada desde que finalizó el vínculo de trabajo, de forma indexada; ii) subsidiariamente, reconocer una indemnización que compense el valor de los derechos que se le habrían concedido como empleada pública; y iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 1 Cesantías, intereses sobre las cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicio, prima de navidad y demás primas y auxilios que la entidad le reconoce al personal de planta.
Radicación: 05001-23-33-000-2018-01760-01 (0974-2021) Demandante: Celmira García Saldarriaga consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 3. Como concepto de la violación argumentó que el acto acusado infringió normas superiores2 e incurrió en falsa motivación, teniendo en cuenta que estuvo vinculada a través de contratos de prestación de servicios, pero ejecutó sus tareas en las condiciones propias de una relación laboral, razón por la cual se le deben pagar los derechos laborales correspondientes, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas.
Contestación de la demanda 4. La entidad accionada se opuso a las pretensiones señalando que la demandante no desarrolló actividades misionales del SENA, y no existió subordinación ni prestación personal del servicio durante la ejecución de los contratos. 5. En ese contexto, propuso las excepciones de «ausencia del derecho sustancial por petición de modo indebido», «inexistencia de un vínculo legal entre la indemnización [que] se pretende y la conducta desplegada por el demandado SENA», caducidad, prescripción, inexistencia de la relación laboral, inexistencia de subordinación, pago, falta de causa para pedir y la genérica.
Sentencia apelada 6. Mediante sentencia del 9 de diciembre de 2020, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda porque no se demostró la continuada subordinación durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios. 7. Para llegar a esta conclusión, señaló que la relación entre las partes se extendió desde agosto de 1993 hasta diciembre de 2016, de manera discontinua, a través de contratos u órdenes de prestación de servicios y nombramientos en provisionalidad. 8.
En las consideraciones de la sentencia indicó que en el expediente obra una certificación expedida por la Cooperativa de Profesionales de Colombia — COOPROCOL—, según la cual la actora estuvo vinculada a dicha organización y laboró para el SENA desde el 1.° de agosto de 1993. Sin embargo, esta afirmación no resulta coherente con otras pruebas documentales. 9.
Por otra parte, expuso que la accionante no trabajó como instructora del SENA de manera continua, sino intermitente, circunstancia que impide acreditar los elementos propios de una relación laboral encubierta. 10. Además, sostuvo que las circunstancias en que se ejecutaron los contratos, según lo narrado por los testigos y por la demandante en su interrogatorio, no son ajenas a los objetos contractuales.
Por el contrario, corresponden a las obligaciones asumidas por esta última, las cuales implicaban coordinación. 2 Artículos 53 de la Constitución Política; 1, 5, 8, 12 y 17 de la Ley 6.ª de 1945; 5, 6, 8, 9, 11 y 14 del Decreto 3135 de 1968; 42, 52, 58, 59 y 60 del Decreto 1042 de 1978; 1, 2, 3, 5, 8, 13, 16, 17, 20, 21, 24, 25, 32, 33 y 40 del Decreto 1045 de 1978; y la Ley 4.ª de 1966.
Radicación: 05001-23-33-000-2018-01760-01 (0974-2021) Demandante: Celmira García Saldarriaga consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 11. Al respecto, precisó que la presentación de informes mensuales, la elaboración de planillas de actividades y la planeación académica no pueden considerarse por sí solas como elementos de subordinación. 12.
Además, afirmó que el hecho de que el SENA haya definido horarios para impartir la instrucción y dispuesto los lugares de capacitación y los instrumentos de trabajo tampoco indica subordinación. 13. Por otra parte, manifestó que la accionante tampoco demostró haber ejecutado sus funciones en condiciones equivalentes a las del personal de planta; no acreditó haber recibido memorandos, comunicaciones o circulares, ni haber estado sujeta a reglamentos internos o procedimientos sancionatorios. 14.
Por último, condenó en costas de primera instancia a la actora, con base en los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 1) del Código General del Proceso. Recurso de apelación 15. Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación argumentando que le resultaba imposible cumplir la exigencia relacionada con la continuada subordinación porque, en razón a la actividad educativa, no había ejecución de contratos durante los períodos de vacaciones colectivas, hecho que además suponía una desigualdad frente a los empleados de planta, quienes disfrutaban del descanso remunerado. 16.
Adujo que la prestación personal del servicio no se interrumpió desde 1993 hasta 2016, aunque «no se cuenta con la prueba documental continua» respecto de los períodos anteriores a 2003, debido a que no se conservó copia de los documentos; sin embargo, la continuada subordinación quedó demostrada con los testimonios, los cuales dan cuenta de que no hubo ninguna interrupción. 17.
Puso de presente que entre marzo de 1995 y diciembre de 1997 estuvo vinculada por nombramiento en provisionalidad, en el mismo cargo que desempeñaba como contratista. 18. Manifestó que desarrolló funciones propias de la misión institucional del SENA, de manera continua durante 23 años, en igualdad de condiciones al personal de planta.
Intervención en segunda instancia 19. En sus alegatos, la entidad demandada indicó que no está demostrada la prestación continua del servicio ni la subordinación, pues realmente existió coordinación en la ejecución de los contratos, motivo por el cual solicitó confirmar la sentencia apelada. 20. La accionante y el ministerio público guardaron silencio en esta fase procesal.
Radicación: 05001-23-33-000-2018-01760-01 (0974-2021) Demandante: Celmira García Saldarriaga consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 III. CONSIDERACIONES Problema jurídico 21. De acuerdo con los reproches expuestos por la parte accionante, la Sala debe definir si se demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio o no, a fin de establecer si se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia. El caso concreto 22.
De acuerdo con las pruebas documentales que obran en el proceso, la demandante laboró como instructora del SENA a través de contratos de prestación de servicios suscritos directamente con dicha entidad, nombramientos en provisionalidad y vinculaciones mediante cooperativas, así: Contrato de prestación de servicios o nombramiento Duración Objeto 5185 del 5 de agosto de 19933 9/8/19934 sin exceder el 19/12/1993 Apoyar actividades relacionadas con los programas del Plan de Acción Social para el Área Metropolitana de Medellín «Medellín para todos – Medellín Reencuentro con el futuro» Resolución 40019 del 3 de marzo de 19955 (provisionalidad) 13/3/1995 al 13/7/19956 «instructor TC grado 02 de alimentos» Contrato de prestación de servicios De septiembre de 1995 a abril de 19967 Docente en el área de gastronomía 0484 del 1.° de febrero de 19968 6 meses No registra Vinculación a través de COOPROCOL9 De mayo de 1996 a mayo de 1997 Docente en el área de gastronomía Vinculación a través de la precooperativa PROTEC10 De mayo a diciembre de 1997 Docente en el área de gastronomía 2346 del 18 de enero de 199911 135 días contados a partir del perfeccionamiento «Coordinar la respuesta del Centro a las necesidades de formación profesional, asesoría, consultoría, asistencia técnica administrativa y formación general del sector a su cargo.
Facilitar procesos de desarrollo empresarial elaborando diagnósticos, concertando planes de acción acordadas en los planes de mejoramiento. Promover el pago de los aportes y de los servicios del SENA y del Centro en las empresas del sector y coordinar las relaciones 3 Contrato 5185 del 5 de agosto de 1993 (CD folio 149 y folios 33 a 34). 4 El contrato de prestación de servicios 5185 del 5 de agosto de 1993 tuvo un plazo de 7 meses contados a partir de su perfeccionamiento, sin exceder el 19 de diciembre de 1993.
Sobre esa base, en el acta de terminación y liquidación del contrato se indicó que el contrato se perfeccionó el 9 de agosto de 1993 (CD folio 126 y folio 35). 5 Resolución 40019 del 3 de marzo de 1995 (CD folio 126). 6 Acta de posesión 266 del 13 de marzo de 1995 (CD folio 126). A través del Oficio 2115-49119 del 19 de julio de 1995, la jefe de Recursos Humanos de la Regional Antioquia – Chocó del SENA le informó a la demandante que su vinculación en provisionalidad terminaba a partir del 13 de julio de 1995 (ibidem). 7 Certificación expedida el 11 de agosto de 2003 por la jefe del Centro de Servicios y Gestión Empresarial de la Regional Antioquia del SENA (CD folio 126). 8 Certificación expedida el 6 de junio de 2008 por el subdirector del Centro de Servicios y Gestión Empresarial (E) de la Regional Antioquia del SENA (CD folio 126). 9 Certificación expedida el 11 de agosto de 2003 por la jefe del Centro de Servicios y Gestión Empresarial de la Regional Antioquia del SENA (CD folio 126). 10 Certificación expedida el 11 de agosto de 2003 por la jefe del Centro de Servicios y Gestión Empresarial de la Regional Antioquia del SENA (CD folio 126). 11 Orden de prestación de servicios 2346 del 18 de enero de 1999 (CD folio 149).
Radicación: 05001-23-33-000-2018-01760-01 (0974-2021) Demandante: Celmira García Saldarriaga consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 interinstitucionales con los gremios, ONG y demás organizaciones del sector. Impartir formación general en su especialidad y participar en los grupos técnicos pedagógicos que se organicen en el centro.
Participar en la elaboración de diagnósticos sectoriales, en la ejecución de las investigaciones que se programen en el centro y emitir conceptos y recomendaciones técnicas en su área. Rendir oportunamente los informes que le sean solicitados por el centro. Suministrar la información sobre empresas y gerentes del sector, requerida para la configuración y el mantenimiento de la base de datos del centro.
SEGUNDA: ESPECIFICACIONES: El contratista se obliga para con el SENA a prestar el servicio como docente FORMACIÓN PROFESIONAL DEL ÁREA DE GASTRONOMÍA (8 horas)». 1796 del 26 de julio de 199912 15 días «docente en el área de cocina» (así se indicó en la certificación) 0270 del 1.° de febrero de 200013 753 horas contadas, a partir de la fecha del registro presupuestal Docente en la especialidad de formación profesional en gastronomía 948 del 25 de julio de 200014 864 horas «docente en el área de cocina» (así se indicó en la certificación) 939 del 31 de julio de 200015 720 horas «docente en el área de cocina» (así se indicó en la certificación) 750 del 2 de mayo de 200116 2/5/2001 al 20/12/200117 (856 horas contratadas) «docente en el área de cocina» 1284 del 1.° de noviembre de 200118 260 horas contadas, a partir del acta de inicio del contrato Docente de cocina general y caliente, seguimiento de alumnos en práctica empresarial, para la atención de la formación profesional 1782 del 31 de diciembre de 200119 31/12/2001 al 16/12/200220 (1488 horas contratadas) Docente de cocina general y caliente, seguimiento de alumnos en práctica empresarial, para la atención de la formación profesional 42 del 11 de febrero de 200321 11/2/2003 al 15/7/200322 (375 horas contratadas) «docente en el área de cocina» (así se indicó en la certificación) 12 Certificación expedida el 6 de junio de 2008 por el subdirector del Centro de Servicios y Gestión Empresarial (E) de la Regional Antioquia del SENA (CD folio 126). 13 Contrato de prestación de servicios 0270 del 1.° de febrero de 2000 (CD folio 149). 14 Certificación expedida el 6 de junio de 2008 por el subdirector del Centro de Servicios y Gestión Empresarial (E) de la Regional Antioquia del SENA (CD folio 126). 15 Certificación expedida el 6 de junio de 2008 por el subdirector del Centro de Servicios y Gestión Empresarial (E) de la Regional Antioquia del SENA (CD folio 126). 16 Certificación expedida el 6 de junio de 2008 por el subdirector del Centro de Servicios y Gestión Empresarial (E) de la Regional Antioquia del SENA (CD folio 126). 17 Certificación que se encuentra en el folio 27.
Este documento se aportó con la demanda, se decretó e incorporó como prueba documental en la audiencia inicial celebrada el 28 de mayo de 2019 y la entidad accionada no cuestionó su autenticidad y veracidad. 18 Contrato de prestación de servicios 1284 del 1.° de noviembre de 2001 (CD folio 149). 19 Contrato de prestación de servicios 1782 del 31 de diciembre de 2001 (CD folio 149). 20 Certificación que se encuentra en el folio 27.
Este documento se aportó con la demanda, se decretó e incorporó como prueba documental en la audiencia inicial celebrada el 28 de mayo de 2019 y la entidad accionada no cuestionó su autenticidad y veracidad. 21 Certificación expedida el 6 de junio de 2008 por el subdirector del Centro de Servicios y Gestión Empresarial (E) de la Regional Antioquia del SENA (CD folio 126). 22 Certificación que se encuentra en el folio 27.
Este documento se aportó con la demanda, se decretó e incorporó como prueba documental en la audiencia inicial celebrada el 28 de mayo de 2019 y la entidad accionada no cuestionó su autenticidad y veracidad. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01760-01 (0974-2021) Demandante: Celmira García Saldarriaga consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 0572 del 30 de julio de 200323 18/200324 al 5/11/200325 (300 horas contratadas) Docente de cocina general y caliente, seguimiento de alumnos en práctica empresarial, para la atención de la formación profesional 1163 del 9 de diciembre de 200326 9/12/2003 al 27/7/200427 (825 horas contratadas) Hubo una suspensión de la ejecución a partir del 30/12/2003, por 19 días28 Docente de cocina general y caliente, seguimiento de alumnos en práctica empresarial, para la atención de la formación profesional 0813 del 23 de agosto de 200429 23/8/200430 al 10/12/200431 (760 horas contratadas) Docente de cocina general y caliente, seguimiento de alumnos en práctica empresarial, para la atención de la formación profesional 1821 del 28 de diciembre de 200432 17/1/200533 al 15/6/200534 (700 horas contratadas) Docente de cocina general y caliente, seguimiento de alumnos en práctica empresarial, para la atención de la formación profesional 0076 del 7 de julio de 200535 8/7/200536 al 15/12/200537 (800 horas contratadas) Docente de cocina general y caliente, seguimiento de alumnos en práctica empresarial 4 del 23 de enero de 200638 23/1/2006 al 30/9/200639 «docente alimentos y bebidas» 23 Contrato de prestación de servicios 0572 del 30 de julio de 2003 (CD folio 149 y folios 36 a 38). 24 Acta de inicio de la ejecución del 1.° de agosto de 2003 (CD folio 149). 25 Certificación que se encuentra en el folio 27.
Este documento se aportó con la demanda, se decretó e incorporó como prueba documental en la audiencia inicial celebrada el 28 de mayo de 2019 y la entidad accionada no cuestionó su autenticidad y veracidad. 26 Contrato de prestación de servicios 1163 del 9 de diciembre de 2003, más adición y prórroga suscrita el 26 de diciembre de 2003 (CD folio 149 y folios 39 a 40). 27 Acta de terminación de la ejecución del 27 de julio de 2004 (CD folio 149) y certificación que se encuentra en el folio 27.
Este último documento se aportó con la demanda, se decretó e incorporó como prueba documental en la audiencia inicial celebrada el 28 de mayo de 2019 y la entidad accionada no cuestionó su autenticidad y veracidad. 28 Acta de suspensión del 31 de diciembre de 2003 (CD folio 149). 29 Contrato de prestación de servicios 0813 del 23 de agosto de 2004 (CD folio 149 y folios 41 a 43). 30 Acta de inicio de la ejecución del 23 de agosto de 2004 (CD folio 149). 31 Acta de terminación de la ejecución del 10 de diciembre de 2004 y certificación expedida el 10 de diciembre de 2004 por la subdirectora del Centro de Servicios y Gestión Empresarial de la Regional Antioquia (CD folio 149). 32 Contrato de prestación de servicios 1821 del 28 de diciembre de 2004 (CD folio 149). 33 Acta de inicio de la ejecución del 17 de enero de 2005 (CD folio 149). 34 Acta de liquidación del contrato del 15 de junio de 2005 (CD folio 149) y certificación que se encuentra en el folio 27.
Este último documento se aportó con la demanda, se decretó e incorporó como prueba documental en la audiencia inicial celebrada el 28 de mayo de 2019 y la entidad accionada no cuestionó su autenticidad y veracidad. 35 Contrato de prestación de servicios 0076 del 7 de julio de 2005 (CD folio 126 y folios 44 a 46). 36 Acta de inicio de la ejecución del 8 de julio de 2005 (CD folio 149). 37 Certificación que se encuentra en el folio 27.
Este documento se aportó con la demanda, se decretó e incorporó como prueba documental en la audiencia inicial celebrada el 28 de mayo de 2019 y la entidad accionada no cuestionó su autenticidad y veracidad. 38 Contrato de prestación de servicios 0004 del 23 de enero de 2006 (CD folio 126 y folios 47 a 49). 39 Certificación que se encuentra en el folio 27.
Este documento se aportó con la demanda, se decretó e incorporó como prueba documental en la audiencia inicial celebrada el 28 de mayo de 2019 y la entidad accionada no cuestionó su autenticidad y veracidad. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01760-01 (0974-2021) Demandante: Celmira García Saldarriaga consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 (988 horas contratadas)40 150 del 22 de septiembre de 200641 22/9/2006 al 30/11/200642 (300 horas contratadas)43 «docente en el área de cocina» 0207 del 29 de noviembre de 200644 Ejecución inició el 6/12/200645, se suspendió a partir del 16/12/200646 y se reinició el 22/1/200747 (500 horas contratadas) Prestación de servicios en la formación profesional alimentos y bebidas 007 del 13 de abril de 200748 Ejecución inició el 17/4/200749 (1250 horas contratadas) Instructora en gastronomía 25 del 29 de enero de 200850 4/2/2008 al 15/8/200851 (1100 horas contratadas) Instructora de cocina Resolución 5-9503-0094 del 15 de agosto de 200852 provisionalidad) 19/8/2008 al 5/11/201253 Instructora, grado 07 612 del 27 de noviembre de 201254 3/12/201255 al 15/12/201256 Servicios profesionales de carácter temporal con el fin de garantizar la planeación, ejecución y evaluación de la formación presencial y virtual, garantizando el cumplimiento de los criterios de calidad de la formación, articulada al desarrollo de proyectos formativos innovadores en los siguientes programas de formación: Técnico 40 Certificación expedida el 6 de junio de 2008 por el subdirector del Centro de Servicios y Gestión Empresarial (E) de la Regional Antioquia del SENA (CD folio 126). 41 Certificación expedida el 6 de junio de 2008 por el subdirector del Centro de Servicios y Gestión Empresarial (E) de la Regional Antioquia del SENA (CD folio 126). 42 Certificación que se encuentra en el folio 27.
Este documento se aportó con la demanda, se decretó e incorporó como prueba documental en la audiencia inicial celebrada el 28 de mayo de 2019 y la entidad accionada no cuestionó su autenticidad y veracidad. 43 Certificación expedida el 6 de junio de 2008 por el subdirector del Centro de Servicios y Gestión Empresarial (E) de la Regional Antioquia del SENA (CD folio 126). 44 Contrato de prestación de servicios 0207 del 29 de noviembre de 2006 (CD folio 149). 45 Acta de inicio de la ejecución del 6 de diciembre de 2006 (CD folio 149). 46 Acta de suspensión de la ejecución del 16 de diciembre de 2006.
También se encuentra en el expediente el acta de liquidación del contrato, del 15 de abril de 2007 (CD folio 149). 47 Acta de reiniciación de la ejecución del 22 de enero de 2007 (CD folio 149). 48 Contrato de prestación de servicios 007 del 13 de abril de 2007 (CD folios 126 y 149, y folios 50 a 52). 49 Acta de inicio de la ejecución del 17 de abril de 2007 y acta de liquidación del contrato del 28 de enero de 2008 (CD folio 126). 50 Contrato de prestación de servicios 25 del 29 de enero de 2008 (CD folios 126 y 149, y folios 53 a 55). 51 Actas de inicio y terminación de la ejecución, del 4 de febrero de 2008 y 15 de agosto de 2008, respectivamente (CD folio 126). 52 Resolución 5-9503-0094 del 15 de agosto de 2008 (CD folio 126). 53 Acta de posesión 013 del 19 de agosto de 2008 (CD folio 126).
A través del Oficio 2-2012- 001093 del 29 de octubre de 2012, el subdirector del SENA le informó a la accionante que su nombramiento en provisional terminaba a partir del 6 de noviembre de 2012, día en que otra persona tomaría posesión del cargo, en período de prueba. Además, mediante las Resoluciones 00000412 del 12 de febrero de 2013, 002472 del 24 de septiembre de 2013 y 002532 del 1.° de octubre de 2013, el director de la Regional Antioquia del SENA liquidó y ordenó el pago de las «prestaciones sociales definitivas» hasta el 5 de noviembre de 2012 (CD folio 126). 54 Contrato de prestación de servicios 612 del 27 de noviembre de 2012 (CD folios 126 y 149, y folios 59 a 63). 55 Acta de inicio de la ejecución del 3 de diciembre de 2012 (CD folio 126). 56 Actas de terminación y liquidación del contrato del 15 de diciembre de 2012 (CD folio 126).
Radicación: 05001-23-33-000-2018-01760-01 (0974-2021) Demandante: Celmira García Saldarriaga consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 en Cocina y formación complementaria afín al área de cocina 1636 del 21 de enero de 201357 23/1/201358 al 15/12/201359 Servicios profesionales de carácter temporal con el fin de garantizar la planeación, ejecución y evaluación de la formación presencial y virtual, garantizando el cumplimiento de los criterios de la calidad de la formación, articulada al desarrollo de proyectos formativos innovadores en los siguientes programas de formación: auxiliar de cocina, técnico en cocina, tecnólogo en gastronomía 2241 del 20 de enero de 201460 22/1/201461 al 13/12/201462 Servicios personales de carácter temporal, con el fin de garantizar la planeación, ejecución y evaluación de la formación presencial y virtual, garantizando el cumplimiento de los criterios de la calidad de la formación, articulada al desarrollo de proyectos formativos innovadores en los siguientes programas de formación: complementaria en cocina, auxiliar de cocina, técnico en cocina, tecnólogo en gestión de alimentos y bebidas 2504 del 28 de enero de 201563 29/1/201564 al 19/12/201565 Servicios personales de carácter temporal con el fin de garantizar la planeación, ejecución y evaluación de la formación presencial, garantizando el cumplimiento de los criterios de la calidad de la formación, articulada al desarrollo de proyectos formativos innovadores en los siguientes programas de formación: complementaria en concina, auxiliar en cocina, técnico en cocina, tecnólogo en gestión de alimentos y bebidas 02306 del 1.° de febrero de 201666 10 meses y 15 días contados a partir del cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento, sin exceder el 17/12/2016 Servicios profesionales de carácter temporal con el fin de garantizar la planeación, ejecución y evaluación de la formación presencial, garantizando el cumplimiento de los criterios de la calidad de la formación, articulada al desarrollo de proyectos formativos innovadores en los siguientes programas de formación: complementaria en cocina, auxiliar en cocina, técnico en cocina, tecnólogo en gestión de alimentos y bebidas 23.
En el expediente también se encuentran dos (2) certificaciones expedidas el 17 de febrero de 1995 y el 15 de enero de 1996 por COOPROCOL, según las cuales la actora estaba vinculada a dicha organización y laboraba en el SENA como instructora, a través de contratos de prestación de servicios desde el 1.° de agosto de 199367; sin embargo, el valor persuasivo de este documento se diluye ante el hecho de que la demandante laboró en el SENA por contratación directa 57 Contrato de prestación de servicios 1636 del 21 de enero de 2013 (CD folios 126 y 149, y folios 64 a 68). 58 Acta de inicio de la ejecución del 23 de enero de 2013 (CD folio 126). 59 Actas de terminación y liquidación del contrato del 15 de diciembre de 2013 (CD folio 126). 60 Contrato de prestación de servicios 2241 del 20 de enero de 2014, el cual fue modificado el 20 de enero de 2014 y luego adicionado y prorrogado el 17 de julio de 2014, por 3 meses y 13 días (CD folios 126 y 149, y folios 69 a 76). 61 Acta de inicio de la ejecución del 22 de enero de 2014 (CD folio 126). 62 Actas de terminación y liquidación del contrato del 13 de diciembre de 2014 (CD folio 126). 63 Contrato de prestación de servicios 2504 del 28 de enero de 2015, al cual se le adicionaron 7 días de duración, el 27 de octubre de 2015 en 7 días (CD folios 126 y 149, y folios 77 a 84). 64 Acta de inicio de la ejecución del 29 de enero de 2015 (CD folio 126). 65 Actas de terminación y liquidación del contrato del 19 de diciembre de 2015 (CD folio 126). 66 Contrato de prestación de servicios 02306 del 1.° de febrero de 2016 (CD folios 126 y 149, y folios 85 a 90). 67 Certificaciones expedidas el 17 de febrero de 1995 y el 15 de enero de 1996 por COOPROCOL (CD folio 126).
Radicación: 05001-23-33-000-2018-01760-01 (0974-2021) Demandante: Celmira García Saldarriaga consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 con dicha entidad o mediante nombramiento en provisionalidad durante gran parte del período aludido, tal como lo advirtió el Tribunal. 24. Además, obra en el expediente una certificación expedida el 27 de enero de 2015 por el Centro Vacacional Brisas del Río, según la cual la demandante prestaba sus servicios de asesoría en el área del restaurante desde julio de 2011 hasta entonces68. 25.
Por otro lado, en la audiencia de pruebas celebrada el 7 y 14 de junio de 2019 se recibió una declaración bajo juramento de la actora y los testimonios de los señores Jorge Isaac Forero Agudelo y Tulia Rosa Castrillón González, de los cuales se destaca lo siguiente: i) La demandante indicó que durante su vinculación a través de contratos de prestación de servicios se desempeñó como instructora en el área de gastronomía y entre sus deberes estaba impartir formación, hacer seguimiento a alumnos, brindar asistencia técnica a las empresas y administrar el inventario de los elementos que se usaban para las clases prácticas (hornos, vajillas, licuadoras, mesas, cuchillos, espátulas, cristalería, etc.); que cumplía las mismas funciones que los instructores de planta; que respondía por el inventario ante la persona encargada, quien también era contratista; que impartía la formación teórica y práctica en las aulas y los talleres de cocina del SENA, respectivamente.
También indicó que el SENA definía las competencias a cumplir, pero ella hacía las guías para dar las clases; que el SENA determinaba los criterios para calificar a los alumnos y esta tarea la cumplía a través del aplicativo Sofía Plus; que el transporte lo solucionaba por su propia cuenta; que usaba el uniforme de chef que compraba directamente; que el SENA establecía el horario en que impartía las clases; que mientras estuvo «en encargo» o vinculada laboralmente solo notó diferencias en la parte económica, pero no en sus funciones; que cuando estuvo «vinculada» recibió pagos como primas, cesantías, intereses, etc.; que para recibir el pago de sus honorarios debía estar al día en Sofía Plus y presentar los comprobantes de aportes a salud y pensión. Además, manifestó que regularmente sus contratos terminaban a mediados de diciembre, cuando finalizaba la formación, y al año siguiente esperaban el llamado del SENA para suscribir un nuevo contrato; que no se presentó al concurso que se realizó entre 2008 y 2011 porque pensó que ya estaba por terminar un ciclo; que el director de grupo o el titular se preocupaba porque los instructores cumplieran, evaluaran a tiempo, enviaran los informes, etc., y al final del año los contratistas dejaban un CD con las actividades realizadas. 68 Certificación expedida el 27 de enero de 2015 por el gerente y el representante legal del Centro Vacacional Brisad del Río. En dicho documento se indicó que la demandante cumplía funciones relacionadas con «la organización de las locaciones de la cocina, direccionamiento de brigadas, control y manejo de inventario, procesamiento y almacenamiento de alimentos, elaboración y preparación de menús, montaje de carta de servicios, plan de producción, costeo y análisis del movimiento contable del servicio de comedor» (CD folio 126).
Radicación: 05001-23-33-000-2018-01760-01 (0974-2021) Demandante: Celmira García Saldarriaga consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 ii) El señor Jorge Isaac Forero Agudelo manifestó que labora en el SENA como instructor de bares y restaurantes desde el 15 de agosto de 1995, momento desde el cual conoce a la demandante; que entre las funciones de esta última estaban las de participar en procesos de inducción y selección de aprendices e impartir formación profesional, complementaria, titulada, técnico en cocina y tecnólogo en gastronomía; que la actora siempre tuvo que cumplir horarios asignados por el jefe inmediato que era el coordinador académico, de 7:00 a.m., a 3:00 p. m., o de 8:00 a. m., a 4:00 p. m., de lunes a viernes y ocasionalmente los sábados.
Asimismo, el testigo señaló que la accionante impartía todas las competencias de preparar alimentos; que utilizaba un uniforme y portaba un carné; que presentaba un informe mensual de actividades a través de la plataforma que disponía el SENA y evaluaba a los aprendices según los indicadores y variables que este definía; que debía asistir a reuniones obligatorias que convocaba el coordinador académico por correo electrónico, como las de desarrollo curricular.
De igual manera, manifestó que la diferencia más notable entre los instructores de planta y los contratistas era el nivel salarial y la evaluación de desempeño, pero las funciones, los horarios, las asignaciones, los procesos de inducción y formación, uniforme y registros eran iguales; que si un instructor contratista no cumple sus funciones se afecta su contratación posterior, pero no observó llamados de atención respecto de la demandante; que cada instructor elaboraba sus guías de aprendizaje, de acuerdo con los programas de formación pedagógica que recibían; que los instructores de planta reciben viáticos, mientras que a los contratistas se les paga alimentación y transporte.
Expuso que la demandante cumplía sus funciones con los equipos y utensilios que brindaba el SENA; que el personal de planta salía a vacaciones entre el 18 y el 21 de diciembre y retornaba a laborar entre el 10 y el 15 de enero siguientes, mientras que los contratistas salían el 15 de diciembre y regresaban a finales de enero o principios de febrero del año posterior; que mientras retornan los instructores contratistas en enero, los de planta les dan la inducción a los aprendices y les imparten formación, y cuando aquellos llegan ya se organizan los horarios.
Precisó que había diferencias en la evaluación de desempeño de los instructores contratistas y los de planta: los primeros generaban unos compromisos a principio de año, llenaban unos registros y luego tenían revisiones en julio y enero, mientras que los contratistas presentaban informes y al final entregaban un CD con todo lo realizado.
Además, los primeros podían acceder a beneficios como préstamos y auxilios de educación según su calificación. iii) La testigo Tulia Rosa Castrillón González manifestó que es instructora de planta desde 1995 y que conoce a la demandante desde 1992; que fueron compañeras de trabajo en el SENA como instructoras de gastronomía, en formación, en eventos, en seguimiento a aprendices y en etapa productiva;
Radicación: 05001-23-33-000-2018-01760-01 (0974-2021) Demandante: Celmira García Saldarriaga consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 que las funciones de la demandante eran iguales a las del personal de planta y todos tenían que cumplir un horario; que los instructores contratistas y los de planta recibían órdenes del jefe inmediato, quien señalaba todo por escrito; que para que los instructores pudieran ausentarse debían solicitar permiso.
Indicó que los instructores contratistas y de planta debían asistir a reuniones obligatorias a las cuales los citaban mediante unas «boleticas», so pena de recibir llamados de atención que se hacían siempre por escrito, aunque no conoce si la demandante recibió alguno de tales llamados y si estos incidían en el pago de los honorarios de los contratistas; y que era necesaria la vinculación de los contratistas porque los cursos empezaron a crecer mucho. 26.
Sobre esa base, quien solicite la declaración de una relación laboral encubierta debe demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios en razón a la ejecución de las tareas bajo continuada subordinación; sin embargo, del análisis integral de las pruebas recaudadas la Sala concluye que la accionante no acreditó dicho aspecto por las siguientes razones: 27.
De entrada, se debe destacar que en el expediente no se encuentran todos los contratos u órdenes de prestación de servicios que relacionaron a la demandante con el SENA, pero se incluyeron en la tabla anterior en tanto aparecen registrados en certificaciones expedidas por dicha entidad, las cuales fueron decretadas e incorporadas al proceso como prueba documental sin que se cuestionara su autenticidad y veracidad, de tal manera que es posible su apreciación. 28.
Así las cosas, aunque no existe plena certeza sobre las fechas exactas en que inició y terminó la ejecución de ciertos contratos de prestación de servicios, las pruebas documentales (contratos de prestación de servicios, certificaciones expedidas por el SENA, informes de supervisión y ejecución de actividades), los testimonios y la declaración de la demandante dan cuenta de que esta se desempeñó como instructora de gastronomía en el SENA entre el 9 de agosto de 1993 y el 17 diciembre de 2016, de manera interrumpida, a cambio de unos honorarios.
Además, la accionante tuvo vinculaciones en provisionalidad desde el 13 de marzo hasta el 13 de julio de 1995 y del 19 de agosto de 2008 al 5 de noviembre de 2012. 29. Por otro lado, la Sala debe recordar que la continuada subordinación denota el «poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como este debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias […] se destaca dentro del elemento de subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre este […]»69. 69 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2021, expediente 73001-23-33-000-2015-00351-01 (3513-2016).
Radicación: 05001-23-33-000-2018-01760-01 (0974-2021) Demandante: Celmira García Saldarriaga consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 30. Ahora bien, en este caso no es posible deducir la inserción de la actora en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la demandada, pues en el expediente no se encuentra prueba alguna de que esta última hubiera realizado acciones como llamados de atención, imposición de reglamentos, emisión de órdenes que determinaran el modo en que se tenían que adelantar las labores, etc70, que permitan llevar a la sala al convencimiento de que en efecto se presentó el elemento de la continuada subordinación. 31.
Sobre el particular, a pesar de que los testigos hicieron referencia a que los instructores contratistas podían estar sujetos a llamados de atención si no asistían a reuniones obligatorias o se ausentaban, precisaron que no les constaba que la demandante hubiera recibido llamados de este tipo. Asimismo, la testigo Tulia Rosa Castrillón González indicó que los llamados de atención se hacían siempre por escrito, pero en el expediente no se encuentra ningún documento que dé cuenta de ellos. 32.
En igual sentido, aunque los testigos mencionaron que la demandante recibía órdenes por parte del coordinador académico y la testigo Castrillón González manifestó que un ejemplo de ello fue cuando tuvieron que atender un evento al que acudiría el presidente de la República, lo cierto es que a partir de su declaración no es posible establecer en qué momento ocurrió tal situación, en el marco de cuál contrato y, en general, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ello habría ocurrido.
Además de eso, la accionante no aportó prueba distinta acerca de la recepción de órdenes, a pesar de que la misma testigo señaló que estas se hacían siempre por escrito, las veces que se daban. 33. En el escenario descrito, la presentación de informes periódicos de ejecución de actividades, el registro de información en el aplicativo Sofía Plus, el cumplimiento de unos horarios, la atención de lineamientos institucionales del SENA, la administración del inventario de elementos o utensilios utilizados para las clases prácticas, la participación en inducciones a los aprendices y la asistencia a reuniones de planeación de las tareas solo pueden entenderse como manifestación del principio de coordinación71, mas no de subordinación, pues se trataba de un entendimiento entre ambas partes para organizar el desarrollo de las actividades y la entrega del producto convenido, en las condiciones requeridas. 34.
En este punto, no puede perderse de vista que la accionante pudo desarrollar otras actividades por fuera del SENA, desde julio de 2011 hasta el 27 de enero de 2015, cuando menos, en el Centro Vacacional Brisas del Río, hecho que es indiciario de la autonomía72 que tenía para organizar su agenda a fin de ejecutar tareas en uno y otro lugar durante el período referido. 70 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013- 001143-01 (1317-2016). 71 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de septiembre de 2021, expediente 20001 23 39 000 2016 00062 01 (2794-2019). 72 Ver el siguiente caso similar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de agosto de 2024, expediente 66001-23-33- 000-2016-00670-02 (2799-2021).
En dicha oportunidad se indicó lo siguiente: […] se aprecia que los contratos de prestación de servicios profesionales ejecutados no encubrieron una relación Radicación: 05001-23-33-000-2018-01760-01 (0974-2021) Demandante: Celmira García Saldarriaga consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 35.
Tanto la demandante como el testigo Jorge Isaac Forero Agudelo manifestaron que el SENA establecía los programas y las competencias que debían enseñarse dentro de ellos, pero los instructores definían la guía de enseñanza, hecho que da cuenta del grado de autonomía que tenía la actora frente al modo de enseñar, característica que no se desdibuja automáticamente en razón a los lineamientos o pautas generales que trazaba la entidad demandada con el propósito de garantizar la prestación del servicio en los términos que lo demandaba y por lo cual adelantó la contratación. 36.
Por otra parte, aunque la entidad haya facilitado sus instalaciones y algunos elementos (como un carné y utensilios de cocina) para la ejecución del objeto contractual, lo cierto es que las tareas ejecutadas justificaban dicha coordinación para alcanzar el fin pretendido, es decir, la enseñanza en condiciones óptimas. 37. Al respecto, esta corporación ha valorado tal circunstancia en distintas oportunidades73 y ha precisado que la prestación del servicio en la sede de la entidad, con los implementos que esta provee, no implican necesariamente una continuada subordinación, pues el contexto puede demandar la realización de las tareas en ciertas condiciones, sin que pueda hablarse de un control o direccionamiento de la entidad contratante sobre la actividad del contratista, a tal punto de que este vea comprometida su autonomía. 38.
Finalmente, aunque los testigos y la demandante indicaron que esta última cumplía las mismas funciones de los instructores de planta, esta circunstancia no es suficiente para demostrar la continuada subordinación en la prestación del servicio74. 39. Para la Sala, dicha situación no es extraordinaria debido a que el servicio de formación a cargo del SENA debe prestarse en condiciones de calidad para todos los aprendices, lo cual sopone similitudes en cuanto a los conocimientos que se enseñan en una misma área; y la vinculación de los instructores puede darse a través de una vinculación legal y reglamentaria o mediante contrato de prestación de servicios, dentro del marco propio de cada forma, según lo ha precisado esta corporación de manera reciente75. laboral, en tanto el actor gozaba de tal autonomía para determinarse su tiempo de labor y sus funciones profesionales que pudo fungir entre el 19 de febrero de 1982 y el 28 de febrero de 2013 como empleado público al servicio de la Universidad Tecnológica de Pereira y como contratita en el Hospital Universitario San Juan de Dios de Armenia». 73 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 18 de noviembre de 2003, expediente 17001-23-31-000-1999-00039-01; y Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de marzo de 2022, expediente 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-2019). 74 En sentencia del 31 de octubre de 2018, proferida dentro del expediente 47001-23-33-000- 2014-00093-01 (5097-2016), la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado indicó que «[…] no necesariamente se está frente a un contrato laboral cuando se desempeñan funciones similares a las de los empleados de planta, dado que una relación legal y reglamentaria tiene requisitos especiales». 75 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de enero de 2024, expediente 25000-23-42-000-2017-06111-02 (4838-2022).
Radicación: 05001-23-33-000-2018-01760-01 (0974-2021) Demandante: Celmira García Saldarriaga consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 40. Así pues, el esfuerzo probatorio relevante de cara a demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios y la consecuente existencia de una relación laboral tiene que apuntar a exponer hechos que reflejen una continuada subordinación en la ejecución de las tareas; sin embargo, como la parte demandante no acreditó la ocurrencia de tales supuestos, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones.
Condena en costas 41. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva76 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 42.
No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo que la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible, lo que acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta corporación. 43.
En el presente caso, la demandante promovió el recurso de apelación con fundamento en un respaldo legal serio y razonable, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas de segunda instancia en su contra. 44. Pese a lo anterior, no hay lugar a revocar la condena en costas en primera instancia, porque esta fue expedida antes de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, y porque en el recurso de apelación no se cuestionó este aspecto de la providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. Sin condena en costas de segunda instancia. 76 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, expediente 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014). Radicación: 05001-23-33-000-2018-01760-01 (0974-2021) Demandante: Celmira García Saldarriaga consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con salvamento de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.