Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Radicación: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandado: NATALIA TERESA PEREA MOSQUERA Temas: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Pensión gracia. Tiempo de servicios como docente oficial del orden territorial. SENTENCIA DE REVISIÓN–Ley 1437 de 2011 O- 002 -2022 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la UGPP con el fin de que se infirme la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 8 de mayo de 2014, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Natalia Teresa Perea Mosquera contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE, bajo el radicado: 270013331706201200140 00.
ANTECEDENTES DEL PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La señora Natalia Teresa Perea Mosquera, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del CCA, demandó1 la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución 06779 del 13 de febrero de 2009, a través de la cual la Caja Nacional de Previsión Social, EICE, negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. - Resolución PAP 023899 del 29 de octubre de 2010, por medio de la cual la entidad confirmó la decisión contenida en el acto administrativo descrito en el numeral anterior al desatar el recurso de reposición. 1 Folios 2 a 19 cuad. 1 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a CAJANAL EICE a: i) reconocer y pagar pensión gracia de jubilación, a partir del 25 de octubre de 2006, en un monto equivalente al 75% de todo lo percibido durante el último año de servicio, con inclusión de los factores recibidos durante dicho lapso, sumas debidamente actualizadas; ii) indexar la primera mesada pensional; iii) pagar las diferencias a que haya lugar, así como los ajustes legales; iv) cancelar los intereses moratorios que determina el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; v) cancelar las costas en virtud del artículo 55 de la Ley 446 de 1998 y vi) cumplir la sentencia de conformidad con los artículos 176 y 177 del CCA.
Fundamentos fácticos En síntesis, se presentaron los siguientes fundamentos fácticos relevantes: 1. La señora Natalia Teresa Perea Mosquera nació el 25 de octubre de 1956 y prestó sus servicios como docente, así: Acto Entidad Tiempo Decreto 065 del 31 de enero de 1977 Departamento del Chocó Del 9/02/1977 al 1/04/1991 Decreto 839 del 20 de marzo de 2001 Departamento de Antioquia Del 20/3/2001 al 25/3/2009 2.
La Caja Nacional de Previsión Social EICE, mediante la Resolución 06779 del 13 de febrero de 2009, denegó el reconocimiento de la pensión gracia en favor de la docente. Dicho acto administrativo fue confirmado por medio de la Resolución PAP 023899 del 29 de octubre de 2010, al desatar el recurso de reposición. 3. Durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, recibió los siguientes factores: asignación básica, prima de vacaciones, prima de navidad, entre otras.
Afirmó que, contrario a lo señalado por la entidad en los actos demandados, la demandante cumple con todos los requisitos para que se reconozca y pague la pensión gracia de jubilación. Para el efecto, explicó que dentro del dossier obran los actos de nombramiento que dan cuenta del tipo de vinculación de la docente. En efecto, señaló que en virtud de los Decretos 065 del 31 de enero de 1977 y 839 del 20 de marzo de 2001, en su orden, los gobernadores de Chocó y Antioquia la vincularon como docente de su respectivo ente territorial.
En el primero de ellos laboró desde el 31 de febrero de 1977 hasta el 1 de abril de 1991, y, en el segundo, del 26 de marzo de 2001 al 25 de marzo de 2009, con lo que acumuló un total de 22 años, tres meses y 47 días de servicio. Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Luego, advirtió que, según la Corte Constitucional, en sentencias C-479 de 1998 y C- 915 de 1999, los tiempos trabajados como docente oficial de primaria son acumulables con aquellos prestados como educador de secundaria.
En otras palabras, revisados los actos de nombramientos descritos en precedencia, estimó razonable, para efectos de acceder a la pensión gracia, contabilizar el tiempo de servicio producto de tales vinculaciones. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 La Caja Nacional de Previsión Social, EICE, en Liquidación, presentó escrito en el que se opuso a las pretensiones de la demanda.
Consideró que los actos acusados fueron proferidos conforme lo prevé la ley, pues tanto esta como la jurisprudencia han sostenido que los tiempos de servicio de orden nacional no resultan útiles para acreditar los 20 años de labor como docente oficial de carácter territorial o nacionalizada. Propuso como excepciones las siguientes: - «COBRO DE LO NO DEBIDO»: Aseguró que la entidad no adeuda suma alguna a la demandante, pues esta no cumple con los requisitos que la ley exige para acceder a la pensión gracia. - «INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN»: Afirmó que la entidad pensional no puede reconocer una pensión sin que previamente se acrediten los presupuestos para ello, circunstancia que no ocurre en el sub lite. - «PRESCRIPCIÓN»: En caso de que se acceda a las pretensiones de la demanda, solicitó declarar prescritas las mesadas causadas y no reclamadas dentro de los tres años que prevén los Decretos 1848 de 1969, el artículo 151 del CPL y 488 del CST. - «GENÉRICA»: Pidió se declare, de oficio, cualquier excepción que se encuentre probada dentro del proceso.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA3 El Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Quibdó, profirió sentencia el 22 de enero de 2013, por medio de la cual resolvió: i) declarar no probadas las excepciones de «COBRO DE LO NO DEBIDO», «INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN» y «PRESCRIPCIÓN»; ii) declarar la nulidad de las Resoluciones 06779 del 13 de febrero de 2009 y PAP 023899 del 29 de octubre de 2010, todas expedidas por CAJANAL y iii) condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar una pensión gracia de jubilación en favor de la señora Natalia Teresa Perea Mosquera, en un 2 Folios 101 a 104 del cuad. 1 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3 Folios 129 a 144 del cuad. 1 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 monto equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional. Revisadas las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como la jurisprudencia proferida sobre el particular por el Consejo de Estado4, en armonía con las probanzas allegadas al expediente, encontró que la señora Natalia Teresa Perea Mosquera cumple con los requisitos para que se reconozca en su favor la pensión gracia de jubilación, esto es, haberse vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, veinte años de servicio de orden territorial, pues laboró para los departamentos del Chocó y Antioquia, y, 50 años de edad.
Al respecto, explicó que, contrario a lo expuesto por la entidad en los actos demandados, la docente fue nombrada en propiedad como docente de secundaria en la Normal Superior Señor de los Milagros en el municipio de San Pedro de los Milagros, tal y como da cuenta el Decreto 839 del 2001, suscrito por el gobernador de Antioquia, lo que implica que su vinculación es de orden territorial.
En otras palabras, no es cierto que la educadora haya prestado sus servicios en calidad de nacional, motivo por el cual el período servido al referido ente territorial resulta útil para efectos de acceder al derecho pensional que reclama. A continuación, consideró que las excepciones propuestas por CAJANAL no tienen vocación de prosperidad, toda vez que dentro del sub examine se demostró que la docente sí tiene derecho a la pensión gracia que reclama.
RECURSO DE APELACIÓN5 CAJANAL EICE presentó recurso de alzada contra la decisión de primera instancia. Como fundamento del recurso indicó que no se cumplen los requisitos para otorgar la pensión gracia. Sobre el punto, explicó que las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas concordantes, prevén 20 años de servicios, no haber recibido ni tener actualmente otra pensión de carácter nacional y acreditar una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.
Particularmente, afirmó que no hay lugar al reconocimiento pensional reclamado, habida cuenta de que no se cumplen dos de los requisitos para ello, esto es: i) la vinculación como docente departamental, distrital o municipal anterior al 31 de diciembre de 1980, y ii) el tiempo de servicio, ya que los períodos durante los cuales laboró en condición de docente nacional no resultan útiles para efectos de contabilizar los 20 años de labor que exige la normativa referida.
Por último, reiteró la solicitud de prescripción de los derechos no reclamados en tiempo. 4 Para el efecto citó: Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de enero de 2006. No aporta más datos. Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2008, no aporta más datos. Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de enero de 2006, radicado: 250002325000200205760 00 (6024-2005) 5 Folios 147 a 149 del cuad. 1 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE REVISION6 El Tribunal Administrativo del Chocó, profirió decisión el 8 de mayo de 2014 en la que confirmó la sentencia apelada de conformidad con las consideraciones que siguen.
En primer lugar, explicó que los argumentos y referencias conceptuales que se aducen en la apelación delimitan el ámbito de competencia del superior, por lo que, en principio, los demás aspectos, diferentes a los planteados por el recurrente, se excluyen de debate en la segunda instancia, en virtud de los principios de congruencia y dispositivo.
Para el efecto citó las sentencias del 20 de mayo de 20097 y 28 de abril de 20108 proferidas por el Consejo de Estado, así como la providencia C-583 de 1997 emitida por la Corte Constitucional. En segundo lugar, advirtió que el recurso de alzada adolece de «falencias técnicas y de consonancia interna que suponen una dificultad en la interpretación de las pretensiones del recurso».
Particularmente, precisó que el juez de primera instancia encontró demostrado que la demandante cumplió con todos los requisitos legales para acceder a la pensión, a saber, edad, idoneidad profesional, moral, época y condición bajo la cual se prestaron los servicios como docente. Así mismo, que aun cuando se interpuso recurso de apelación, este no debatió de ninguna forma aquel análisis, lo que, en su criterio, implica que aquel resulta fallido, dada la imposibilidad de confrontarlo con la sentencia. Esto, a su vez, impide conocer el asunto de fondo.
Por otro lado, y con el fin de salvaguardar los derechos de la entidad demandada que pudieran afectarse con una apelación como la descrita, estudió la posibilidad de analizar el sub examine bajo la figura «grado jurisdiccional de consulta», sin embargo, no encontró dados los presupuestos que para ello prevé el artículo 184 del CCA, comoquiera que CAJANAL sí ejerció una defensa respecto de sus intereses.
ACCIÓN DE REVISIÓN9 La UGPP presentó acción de revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literales a.) y b.) de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, el 8 de mayo de 2014, por medio de la cual se confirmó la decisión adoptada por el Juzgado 6 Folios 198 a 208 del cuad. 2 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 7 Sección Tercera, expediente: 16.925, actor: José Vicente Benavides Cerón. 8 Sección Tercera, radicado: 470012331000199403808 01 (18072), actor: Gustavo Hernán Gómez Cortizzo y otros, demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional. 9 Folios 170 a 195 cuad. ppal.
Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Sexto Administrativo de Descongestión de Quibdó, el 22 de enero de 2013, dentro del proceso ordinario instaurado por la señora Natalia Teresa Perea Mosquera contra la extinta CAJANAL EICE bajo el radicado: 270013331706201200140 00. 2.
Declarar que a la señora Natalia Teresa Perea Mosquera no le asiste el derecho a que se reconozca la pensión gracia. A continuación, estimó que la decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión contraría los artículos 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 y 2 de la Ley 43 de 1975 y 15 de la Ley 91 de 1989.
En sustento de lo anterior, argumentó que la señora Natalia Teresa Perea Mosquera no cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia establecidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 4ª de 1966, específicamente, los veinte años de servicio como docente del orden departamental, municipal o nacionalizado, pues si bien laboró para la Escuela San Agustín en el municipio de Istmina entre el 20 de febrero de 1977 y el 1 de marzo de 1991, en calidad de docente nacionalizada, lo cierto es que, posteriormente, del 26 de marzo de 2001 al 4 de febrero de 2008, se vinculó como docente nacional al servicio del municipio de Medellín. De igual manera, citó las sentencias del 17 de abril de 200810, 21 de mayo de 200911 y 29 de abril de 201012, proferidas por el Consejo de Estado, dentro de las cuales se ha reiterado que uno de los requisitos que se debe acreditar para acceder a la pensión gracia son los veinte años de servicio como docente oficial del orden territorial o nacionalizado, siendo improcedente, para el efecto, sumar períodos laborados con una vinculación de carácter nacional.
En su criterio, este presupuesto no se cumple en el sub lite, pues para otorgar la pensión se contabilizó el tiempo en que la demandada trabajó bajo esta última condición. A su vez, destacó que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, en su orden, en las providencias del 4 de mayo de 200013 y 7 de abril de 201114, sostuvieron que el derecho a la pensión gracia solo se mantendría para los docentes vinculados antes del 1 de enero de 1981 y, que el hecho de no reconocerla a quienes ingresaron con posterioridad no implica desconocer ningún derecho adquirido.
CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN15 La señora Natalia Teresa Perea Mosquera, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó denegarlas. Explicó que, contrario a lo expuesto por la recurrente, la decisión objeto de revisión se emitió con fundamento en la ley y la jurisprudencia aplicables. 10 Radicado: 680012315000200002604 01 (1946-07) 11 Radicado: 25000232500020040272702 (0876-2008) 12 Radicado: 19001233100020100166401 (2293-2008) 13 C-489 de 2000.
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 2 parcial, del artículo 15 de la ley 91 de 1989 14 Sección Segunda, Subsección A, radicado: 150012331000200700702 01 (1768-2010) 15 Folios 236 a 247 del cuad. ppal. Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Aseveró que la docente cumplió con los requisitos que prevén las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 para acceder a la pensión gracia, en especial, acreditó los veinte años de servicio, pues se vinculó al departamento del Chocó en calidad de docente nacionalizada desde el «25 de abril de 1974, hasta el 25 de mayo de 1992»16 y, con el departamento de Antioquia del 28 de marzo de 2001 en adelante, en calidad de docente territorial.
En este punto, resaltó que la última vinculación obedeció a un nombramiento efectuado por el gobernador a través del Decreto 839 de 2001, lo que implica que adquirió la condición de maestra territorial y no nacional, como erróneamente lo considera la UGPP. De igual manera, señaló que los actos de nombramiento y posesión gozan de presunción de legalidad y su validez no puede desconocerse por parte de ninguna autoridad administrativa o judicial, máxime cuando no han sido tachados de falsos.
CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los tribunales administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver la acción formulada es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201917. Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, dispone: «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. […]» (Se subraya) De acuerdo con lo anterior, se advierte que la norma en cita no restringe la posibilidad de revisar las sentencias de única, primera o segunda instancia en las que se reconozcan sumas periódicas o pensiones, con cargo al erario.
En otras palabras, pueden ser objeto de revisión las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a un fondo de similar 16 Así lo señala expresamente en la contestación. 17 Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 naturaleza la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier carácter indistintamente de la instancia en que fueron proferidas, comoquiera que la ley de forma expresa le atribuyó su conocimiento al Consejo de Estado y a la Corte Suprema de Justicia, según las materias sometidas a su competencia18.
En consecuencia, esta Subsección es competente para conocer de la acción de revisión formulada por la UGPP. Legitimación de la acción de revisión Antes de abordar el fondo del asunto, conviene señalar sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, que la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión19, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección20.
Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.
La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de 18 Bajo este mismo criterio la Subsección ha conocido la acción de revisión con el fin de que se infirmen sentencias proferidas por juzgados administrativos, para el efecto puede consultarse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de mayo de 2021, radicación: 11001-03-25-000-2014-01347-00 (4377-2014), demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de junio de 2021, radicación: 11001-03-25-000-2017-00264-00 (1310-2017), demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744-00, demandante: UGPP. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2012-00443-00(1818-12), demandante Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.
En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. Adicionalmente, el Decreto 575 de 2013, art. 6, núm. 6, le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza.
Oportunidad Con el fin de analizar si la acción de revisión fue interpuesta oportunamente, se debe tener en cuenta que la sentencia del 8 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó se notificó mediante edicto fijado entre el 14 y 16 de mayo de la misma anualidad21 y quedó ejecutoriada el 20 de mayo de 201422.
Así pues, teniendo en cuenta que la acción especial de revisión se presentó con fundamento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, que, respecto de ellas, el artículo 251 del CPACA establece un término de cinco años para su interposición, es claro que al haberse radicado la demanda el 30 de julio de 201523, la entidad se encontraba dentro del término legal.
Acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200324 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»25 21 Folio 209 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 22 Tal como se observa en el Oficio 01490 del 22 de mayo de 2014 suscrito por la secretaria Ad-hoc, obrante a folio 211 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 23 Folio 195 cuad. ppal. 24 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» 25 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C- 835 de 2003.
Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación26. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones27. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira28. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde.
Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al haberse reconocido la pensión gracia en favor de la señora Natalia Teresa Perea Mosquera, sin el cumplimiento de uno de los requisitos legales, a saber, los veinte años de servicios como docente oficial del orden territorial o 26 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 27 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 nacionalizado, en la medida en que para acreditar este no es posible tener en cuenta los tiempos del orden nacional? La pensión de jubilación gracia La pensión de jubilación gracia fue consagrada en el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública, autorizando a los docentes, según su artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Finalmente, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: «[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]». La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado29, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: «[…] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […]». 29Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia S-699 de 26 de agosto de 1997.
Actor: Wilberto Therán Mogollón. Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 La causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso».
Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en procedimientos administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia30.
Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son31: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.» Adicionalmente, deben tenerse presentes otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales.
En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de 30 Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. 31 Sentencia C-341 de 2014 Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 tutela contra providencias judiciales32, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento.
Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias33 que hacen la decisión incompatible con la Carta Política. Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. En ese orden, la acción de revisión de sumas periódicas de dinero por la causal por violación del literal a.) bajo análisis se configurará si se dejó de respetar alguna de las garantías anteriormente vistas.
Análisis de la subsección En primer lugar, se advierte que el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Quibdó, mediante sentencia del 22 de enero de 2013, luego de analizar la normativa que rige la pensión gracia, la posición jurisprudencial que sobre el particular ha desarrollado el Consejo de Estado y las pruebas aportadas por la demandante con el escrito introductorio, condenó a la extinta CAJANAL EICE a reconocer y pagar en favor de la señora Natalia Teresa Perea Mosquera pensión gracia de jubilación. Las consideraciones que sirvieron de fundamento fueron las siguientes: «[…] Queda claro que todo docente que pretenda reclamar el reconocimiento de la pensión gracia debe de llenar estos requisitos, es decir demostrar vinculación oficial al magisterio antes del 01 de enero de 1981, prestación de servicios en primaria, secundaria o normalista o como inspector de instrucción pública, en el orden territorial; haber completado veinte años de servicio prestados en forma continua o discontinua, y tener por lo menos cincuenta años de edad.
La Caja Nacional de Previsión Social, negó el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Natalia Teresa Perea Mosquera, con el argumento de que no tiene derecho a tal prestación, por cuanto no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, en lo que tiene que ver con el tiempo de servicio prestado en entidad del orden territorial; pues considera la entidad que a la demandante pese a que fue vinculada antes del 31 de diciembre de 1980, no se le pueden computar los tiempos de servicios prestados en la nación cuyo nombramiento provenga del Ministerio de Educación por ser estos incompatibles con los prestados en un Departamento, Municipio o Distrito, razón por la cual los tiempos laborados en el Departamento de Antioquia en su carácter de docente del orden nacional se deben desestimar, de esta forma considera la demandada bajo los anteriores aspectos que no se le puede otorgar dicho beneficio a la actora.
No comparte el despacho estos argumentos por cuanto de las pruebas que se vienen de analizar, la señora NATALIA TERESA PEREA MOSQUERA fue nombrada en propiedad como docente de secundaria en la Normal Superior Señor de los Milagros en el Municipio de San Pedro de los Milagros, mediante Decreto Nº 839 de 2001 por el Gobernador de Antioquia, por lo que no le asiste razón a la entidad en cuanto utiliza como argumento para negar la pensión, que es docente de carácter nacional, nombrada por el Ministerio de Educación. Lo que indica que por tratarse de una docente que prestó sus servicios a los entes territoriales ya mencionados, la señora Natalia Teresa Perea Mosquera sí tendría derecho a la obtención de su pensión gracia, pues de conformidad con el artículo 15 de la ley 32 Ver las sentencias: Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018.
Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión n.º 19, sentencia del 31 de mayo de 2021, radicación: 11001031500020200309200, demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, UGPP, demandado: Gerardo Jesús Quirama Solórzano. 33 Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T-902 de 2014, T-327 de 2015.
Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 91 de 1989 conservaría el régimen que ha venido gozando para obtener dicha prestación, esto es Ley 114 de 1913. Quedó acreditado que la actora cumplió con los requisitos exigidos por la Ley para hacerse beneficiaria de la pensión gracia, a saber demostró haberse vinculado como maestra de escuela primaria con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, prestó sus servicios a entidades territoriales siendo nombrada por la respectiva autoridad administrativa del respectivo ente territorial, primero para el Departamento del Chocó luego para el de Antioquia, acreditó un tiempo de servicios superior a 20 años y al momento de la solicitud contaba con más de 50 años de edad. razones suficientes para convencer al despacho de que le asiste el derecho a obtener la referida pensión y que la Caja Nacional de Previsión Social al denegar la petición de reconocimiento de la pensión incurrió en la causal de violación de la ley por indebida interpretación y aplicación de la misma. […]
SEGUNDO: Declárese la nulidad de las resoluciones números Nº 06779 del 13 de febrero de 2009 y PAP 023899 del 29 de octubre de 2010 proferidas por el Gerente General y el Agente Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL respectivamente, mediante las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia a la señora NATALIA TERESA PEREA MOSQUERA de conformidad con lo expuesto.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior ORDENESE a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, reconocer y pagar a la señora NATALIA TERESA PEREA MOSQUERA […] la pensión vitalicia de jubilación gracia, en cuantía equivalente del 75% de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición de su estatus pensional, efectiva a partir de la fecha en que se causó el derecho […]» (ortografía, gramática, negrilla y puntuación del texto original) En segundo lugar, que la entidad demandada interpuso recurso de apelación bajo el argumento de que la docente no cumplía con los requisitos para recibir el derecho pensional referido, específicamente, una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y veinte años de servicios, en la medida en que los tiempos del orden nacional no son computables para dicho efecto.
No obstante, el Tribunal Administrativo del Chocó, a través de providencia del 8 de mayo de 2014, confirmó la decisión apelada, con fundamento en que la alzada contenía argumentos generales sobre los presupuestos legales para acceder a la pensión sin debatir de ninguna forma los razonamientos esgrimidos por el a quo. En su criterio, ello impidió fijar su competencia y, por ende, analizar el fondo del asunto.
Al respecto, explicó que en el sub lite se configuró la denominada apelación fallida, así: «[…] Como se ve, la parte demandada presentó recurso de apelación en contra de la sentencia, sin embargo, fundamentó el desacuerdo con la decisión con arreglo a consideraciones generales, bien distintas de las que tuvo en cuenta el juez de primera instancia a las que ninguna alusión hizo el impugnante, pues el tema decidido se redujo a definir i. el punto temporal de nombramiento de la accionante (1977), ii.
El nominador (los gobernadores de los Departamentos del Chocó y Antioquia). Esta situación pues, no hace más que poner de presente que no sustentó la apelación porque el fundamento del recurso alude a que i. el peticionario “al 31 de diciembre de 1980, no se encontraba vinculado como docente de carácter departamental, distrital o municipal” y que ii.
“se vislumbra de la documentación aportada a Cajanal, que la docente acredita por otra parte tiempo de servicio como docente nacional”. El punto más cercano a controvertir la sentencia se explicó diciendo que al actor no le asiste derecho alguno a reclamar la pensión de jubilación gracia, pero sin confrontar su apreciación con algún argumento fáctico de la Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 sentencia; sin controvertir las razones precisas (hito temporal y nominador) por las cuales el a quo definió la instancia. Previo a decidir el asunto puesto a consideración de la Sala, es pertinente manifestar que, de conformidad con el artículo 357 del C. de P.C., la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante y, por lo tanto, el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella; así las cosas, es palmario que el campo delimitado por la controversia está circunscrito al desarrollo del silogismo típico entre lo dispuesto en la providencia censurada y los reparos del recurrente, que finalmente desemboca en la definición de una solicitud, esto es, premisa mayor o sea la providencia apelada, premisa menor, la concepción de verdad del recurrente y la conclusión, o mejor decir, la petición. […] Ahora bien, el Juez a quo adoptó la decisión de expulsar del mundo jurídico el acto administrativo demandado, porque, encontró demostrado que: - la parte accionante acreditó la totalidad de los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913 y su legislación complementaria en lo referente a la edad del solicitante, época de los servicios prestados a la educación territorial, nombramiento proferido por autoridad territorial, idoneidad profesional y moral para gozar de la llamada pensión gracia; - Detectó que Cajanal violó los derechos de la accionante, al negar el derecho pensional gracia no obstante la prueba obrante en autos.
Nada más. Esta determinación fue apelada por la accionada sin anteponer ningún argumento a los supuestos que se encontró acreditado(sic) para acceder a las súplicas de la demanda. Esto significa que, en puridad de verdad, ninguna controversia planteó la recurrente respecto de las razones esgrimidas por el a quo para fulminar la instancia; y, como ninguna contradicción realmente se formuló contra la Sentencia recurrida, que accedió a las súplicas de la demanda; la conclusión obligada es advertir que no hubo impugnación propiamente dicha.
Vuelve a decir la Sala entonces, que el impugnante debe señalar las discrepancias que tiene con la sentencia que ataca por la vía del recurso, de manera tal que es su deber relacionar verdadera y realmente con los cargos que se formularon en la demanda y se definieron en la instancia, porque a ellos se refirió puntual y concretamente la providencia apelada, pues dichas objeciones son las que realmente deben ser analizadas y resueltas en el proveído de segunda instancia; y como el apoderado de la entidad demandada al sustentar el recurso de alzada hizo referencia a situaciones no tocadas ni consideradas por el a quo, se advierte al rompe una situación que no guarda relación ninguna con el caso en estudio.
En conclusión, se observa que los argumentos esgrimidos por el recurrente como sustentación del recurso, en verdad, no están dirigidos contra el fondo de la sentencia apelada, por no corresponder al caso que se juzga, lo cual impide en el fondo desatar la apelación, es decir, ésta resulta fallida porque es imposible confrontar la sentencia con una apelación de la misma que no lo es.
Así, realmente no existe apelación de la sentencia. Y esta situación impide conocer de fondo el caso por la vía de la apelación. […] Así, al encontrarnos frente a una apelación fallida como la actual, es necesario acudir al artículo 184 (Modificado por el art. 57 de la Ley 446/98) del C.C.A. para determinar, si en esas condiciones, es o no procedente la CONSULTA del fallo del a quo que condenó a la Entidad Pública; razón esta suficiente para concluir que en esta causa tampoco se puede resolver el fondo del asunto en atención al Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 grado jurisdiccional de consulta por cuanto que se verifica que la Entidad pública demandada SI ejerció defensa de sus intereses, en la forma y términos que quedó reseñado y es claro, también, que la defensa de los intereses a que alude la norma fue trascendente en la medida de lo estratégica y tácticamente opcionados por el apoderado que representó judicialmente sus intereses y del ente que atendió los requerimientos de prueba solicitados por el a quo para formar su convencimiento, es decir, que realmente si se ejerció defensa material y procesal. […] COROLARIO En este orden de ideas, la Sala i. se abstendrá de resolver la apelación interpuesta por la demandada, ii.
Declarará improcedente adentrarse en el estudio de un eventual grado jurisdiccional de consulta y iii. ordenará, en el caso objeto de examen, al ver la incongruencia de las razones que arguyó el apoderado de la entidad demandada, señalar que no existe en el presente, motivo alguno de inconformidad contra el fallo recurrido, lo que impone iv. declarar incólume la sentencia del Juzgado que accedió a las súplicas de la demanda. […]
PRIMERO: CONFÍRMASE la Sentencia No. 006 del 22 de enero de 2013, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Quibdó, dentro del proceso promovido por NATALIA TERESA PEREA MOSQUERA contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E EN LIQUIDACIÓN, que accedió a las súplicas de la demanda. […]» (ortografía, gramática, puntuación y negrilla del texto original) En tercer lugar, que, aun cuando el recurso de apelación no fue desatado, y por lo tanto tampoco se efectuó una valoración probatoria en el sub judice, la UGPP, en la acción de revisión, no estima que dicha situación constituya una vulneración al debido proceso.
Por el contrario, circunscribe sus argumentos, únicamente, a que se configura el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la decisión objeto de revisión reconoció una pensión gracia en favor de la señora Natalia Teresa Perea Mosquera sin el cumplimiento de los 20 años de servicios que prevé la normativa que rige la prestación, pues no era posible contabilizar para ello el período durante el cual la docente laboró para el municipio de Medellín, esto es, del 26 de marzo de 2001 al 4 de febrero de 2008, ya que su vinculación fue de orden nacional.
Con todo, teniendo en cuenta que el juez de primera instancia accedió al reconocimiento objeto de censura y que la providencia del ad quem no analizó el fondo de la controversia, la Subsección observa que, en relación con el tiempo de servicio, dentro del proceso ordinario se encuentra probado lo siguiente: Actos de nombramiento Acto Contenido Decreto 065 del 31 de enero de 1977suscrito por el gobernador del departamento del Chocó34 Por medio del cual se nombró a la señora Natalia Teresa Perea Mosquera en la Seccional la Escuela de Niñas de Nóvita.
Decreto 839 del 20 de marzo de 2001 suscrito por el gobernador de Antioquia35 Mediante el cual se nombró en propiedad a la señora Natalia Teresa Perea Mosquera como docente de secundaria en la Normal 34 Folios 35 a 36 del cuad, 1 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 35 Folios 37 a 38 del cuad. 1 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Superior Señor de los Milagros del municipio de San Pedro de los Milagros. Certificaciones de tiempo de servicio Documento Plantel educativo y tiempo Formato Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral emitida el 13 de diciembre de 201136 (Nacionalizado) 1.
Escuela Rural de Novita: Decreto 065 del 31 de enero de 1977. Nombramiento. 2. Escuela San Agustín Istmina. Decreto 040 del 14 de febrero de 1977. Traslado 3. Escuela Andrés Bello de Istmina: Decreto 371 del 18 de abril de 1991. Renuncia. Período laborado: Del 9 de febrero de 1977 al 18 de abril de 1991. Formato único para expedición de certificado de historia laboral del 9 de noviembre de 201137 (Nacional) 1.
Normal Superior Señor de San Pedro de los Milagros. Nombramiento Del 26 de marzo de 2001 al 1 de diciembre de 2002 2. Lic. Hernán Toro de Medellín Traslado Del 2 al 8 de diciembre de 2002 3. Lic. Cristo Rey de Medellín Traslado Del 9 al 30 de diciembre de 2002 Formato único para la expedición de certificado de historia laboral38.
(Nacional) 1. Inst. Educ. Cristo Rey de Medellín Incorporación Del 1 de enero de 2003 al 2 de febrero de 2003 2. Inst. Educativo Ramón Giraldo Ceba de Medellín Traslado Del 3 de febrero de 2003 al 16 de septiembre de 2008 3. I.E. José María Bernal de Medellín Traslado Del 17 de septiembre de 2008 al 3 de febrero de 201139 Tiempo total de servicios 36 Folios 45 a 47 ibidem. 37 Folio 48 del cuad. 1 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 38 Folio 53 ibidem. 39 Tal como se advierte del formato único para la expedición de certificado de salarios obrante en el folio 50 del cuad. 1 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Plantel educativo Tiempo Días Escuela Rural de Novita. Escuela San Agustín Istmina. Escuela Andrés Bello de Istmina. Del 9 de febrero de 1977 al 18 de abril de 1991. 5110 Normal Superior Señor de San Pedro de los Milagros.
Lic. Hernán Toro de Medellín Lic. Cristo Rey de Medellín Del 26 de marzo de 2001 al 30 de diciembre de 2002 635 Inst. Educ. Cristo Rey de Medellín Inst. Educativo Ramón Giraldo Ceba de Medellín I.E. José María Bernal de Medellín Del 1 de enero de 2003 al 3 de febrero de 2011 2913 Total 8.658 (NOTA: se advierte que 8.658 días equivalen a 24 años y 18 días) Con fundamento en lo expuesto, es plausible afirmar que en la decisión proferida por el juez de primera instancia se analizaron las disposiciones contenidas en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como la jurisprudencia emitida por el Consejo de Estado40, de cara con las probanzas obrantes en el dossier, de acuerdo con lo cual concluyó que es razonable acudir a los actos de nombramiento para disipar las dudas frente al tipo de vinculación de la docente.
De igual manera, confirmada dicha decisión por parte del Tribunal Administrativo del Chocó, mediante providencia del 8 de mayo de 2014, se entiende que lo fue en los mismos términos. Denótese que el anterior criterio se acompasa con la interpretación que sobre el asunto efectuó el Consejo de Estado en diferentes providencias, vigentes para la fecha en que se profirió el fallo objeto de revisión. Ciertamente, esta corporación ha sostenido que tendrán derecho a la pensión gracia los docentes oficiales que tengan una vinculación de carácter territorial o nacionalizada41, situación que se demuestra con la acreditación de que la plaza ocupada tiene tal carácter.
Este criterio incluso fue 40 Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de enero de 2006. No aporta más datos. Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2008, no aporta más datos. Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de enero de 2006, radicado: 250002325000200205760 00 (6024-2005) 41 Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de enero de 2006, radicado: 25000-23-25-000- 2002-05760-01 (6024-05).
Actor: Segundo Tiberio Piñeros Alfonso. Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de mayo de 2009, radicado: 25000-23-25-000-2004- 02727-02 (0876-08). Actor: Myriam Inés Lizarazo de Puccini. Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 adoptado posteriormente en la sentencia de unificación del 21 de junio de 201842.
En ella se precisó que para probar la calidad de docente se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo o con una certificación que de manera inequívoca lo evidencie. Igualmente, en relación con la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, la Sección Segunda ha sostenido que: i) no es exigencia estar vinculado para esa fecha, pero sí que en ese momento ya hubieran tenido alguna vinculación con ese carácter, y ii) si el docente cumplió con esa condición, puede computar tiempos por vinculaciones posteriores a aquella, siempre que tengan la condición de nacionalizado o territorial, pues se encuentran dentro del supuesto previsto por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 que mantuvo la expectativa a ser beneficiarios de esta pensión.43 Así pues, si bien dentro del dossier obran certificados de tiempo de servicios en los que se indican que la vinculación de la docente es del orden nacional, lo cierto es que, revisado el Decreto 839 del 20 de marzo de 2001, suscrito por el gobernador de Antioquia, se advierte, en primer lugar, que respecto de él no se discute su autenticidad y, segundo, que es útil para demostrar de forma idónea la vinculación de la señora Natalia Teresa Perea Mosquera como docente territorial, a partir del 2001.
Adicionalmente, es oportuno recordar que, para ese momento, por disposición del artículo 2 de la Ley 60 de 1993, la competencia para la administración de los servicios educativos estatales se radicó en los municipios. En efecto, el Decreto 839 de 2001 fue proferido por el gobernador «en uso de sus atribuciones legales, y en especial de las conferidas por el artículo 3.° de la Ley 60 de 1993 y el artículo 106 de la Ley 115 de 1994».
En consecuencia, el tiempo laborado en virtud de aquel nombramiento puede ser contabilizado para acreditar el tiempo de servicio para percibir la pensión gracia, según la tesis imperante en la jurisprudencia del Consejo de Estado. Adicionalmente, es preciso indicar que, en cumplimiento del auto del 13 de agosto de 2019, el Ministerio de Educación Nacional, informó que no encontró datos de nombramiento del orden nacional relacionados con la docente.
Así lo señaló44: «De manera atenta, y de acuerdo a su solicitud, me permito informar que una vez revisados, los inventarios del archivo de gestión y central de este Ministerio, de la serie historias laborales entregadas a la fecha; no se encontró información de la 42 Sección Segunda, radicado: 25000234200020130468301 (3805-2014), actor: Gladys Amanda Hernández, demandado: UGPP 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de agosto de 2009, radicación: 25000-23-25-000-2006-03436-01 (0019-09), actor: María Julia Pardo Guevara, demandado: Caja Nacional de Previsión Social Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de marzo de 2016, radicación: 70001-23-31-000-2011-02066-01 (4702-13), actor: Alirio Salas Jorge, demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 25 de mayo de 2017, radicación: 19001-23-33-000-2013-00554-01 (0093-15), actor: Daniel Garcés Aragón, demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de diciembre de 2018, radicación: 15001-23-31-000-2010-01549-02 (1748-15), actor: Blanca Omaira Suárez Puerto, demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. 44 Tal como se observa en el índice 36 del sistema informático SAMAI.
Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 señora Natalia Teresa Perea Mosquera, identificada con CC 26 328.067, lo anterior para su conocimiento.» De tal suerte que no puede afirmarse que se configuró la causal alegada y, por ende, una vulneración del derecho al debido proceso, pues con el acto de nombramiento queda demostrado de forma inequívoca el tipo de vinculación de la pensionada, máxime teniendo en consideración que este de manera alguna ha sido desconocido o tachado de falso por parte de la UGPP, y mucho menos sacado de la vida jurídica, por lo que su contenido se presume legal.
Ahora, es de anotar que el hecho de que la interpretación efectuada por el juez de instancia no sea favorable a los intereses de la entidad demandante, no conlleva por sí misma la vulneración al debido proceso o al derecho de defensa. Igualmente, es oportuno recordar que la acción de revisión no es una oportunidad adicional para controvertir las motivaciones jurídicas y probatorias que soportaron la decisión de la providencia que se revisa, insistiendo en los argumentos que fueron esbozados dentro del proceso inicial, como si se tratara de una tercera instancia, sino que la prosperidad de la acción de revisión está condicionada a la demostración de que se estructuran las causales invocadas.
En esas condiciones, comoquiera que la acción de revisión tiene por finalidad desvirtuar la fuerza de la cosa juzgada de las sentencias, las causales deben estar nítidamente invocadas y comprobadas. Lo anterior no se cumple en el presente caso, en el que no se advierte la configuración del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por tal razón se declarará infundada.
En conclusión: No se configura la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en relación con los tiempos de servicio acreditados por la demandada, para acceder a la pensión gracia, pues su cómputo se realizó de acuerdo con el criterio imperante en la jurisprudencia del Consejo de Estado. La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia del recurso extraordinario de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»45.
Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones 45 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222.
Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes. En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social consideró que se presentaba esta causal en la medida en que, se accedió al reconocimiento de una pensión de gracia sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos, puntualmente, 20 años de servicio de orden territorial o nacionalizado.
Para abordar este argumento, es oportuno señalar los siguiente: Por una parte, que lo expuesto por la UGPP no está dirigido a cuestionar la cuantía de la prestación sino la aptitud legal para su reconocimiento, asunto que no es propio de la causal invocada. La finalidad de esta es la de revisar el valor de la pensión reconocida en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad.
Por otra parte, aunque se admitiera que esta acusación puede ventilarse bajo este contenido normativo, debe anotarse que tal como antes se explicó, la señora Natalia Teresa Perea Mosquera probó que cumplió con los presupuestos legales para acceder a la pensión gracia, motivo por el cual esta causal tampoco se configura. A lo anterior se agrega que de manera alguna puede entenderse como una tercera instancia en la que se reabra el debate sobre el derecho a la prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquella, cuando se reconoció en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley, lo cual no se da en el sub lite.
Por lo anterior, habrá de declararse infundado el recurso de revisión interpuesto en contra de la sentencia del 8 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. Conclusión: No se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, comoquiera que la UGPP no cuestiona el valor reconocido en favor de la docente Natalia Teresa Perea Mosquera sino la prestación en sí misma, lo que difiere de la naturaleza de aquella causal.
Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configurada las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia del 8 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público».
Esta Corporación46 ha 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03- 15-000-2018-01884-00(REV).
Radicado: 110010325000201500816 00 (2987-2015) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público.
También se constituye en un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se revise la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, el 8 de mayo de 2014, dentro del proceso ordinario instaurado por Natalia Teresa Perea Mosquera contra la extinta CAJANAL, bajo el radicado: 270013331706201200140 00 Segundo: Sin condena en costas.
Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema SAMAI y archívese el expediente de la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente