Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: CARLOS ERNESTO MOLINA PELÁEZ DEMANDADA: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Tema: Reconocimiento relación laboral encubierta o subyacente.
Defensor Público SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 ASUNTO La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 3 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.
DEMANDA El señor Carlos Ernesto Molina Peláez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, formuló, en síntesis, las siguientes: Pretensiones1 1. Declarar la nulidad del Oficio 201600176860 del 25 de abril de 2016, por medio del cual la directora nacional de la Defensoría del Pueblo negó el pago de las prestaciones sociales y otros créditos laborales reclamados por el señor Molina Peláez. 2.
Declarar que entre el señor Carlos Ernesto Molina Peláez y la Defensoría del Pueblo existió un verdadero vínculo laboral desde el 2 de agosto de 1999 hasta el 15 de agosto de 2015, tiempo en el que prestó sus servicios en materia penal, para la Defensoría del Pueblo, Regional Medellín, el Área Metropolitana y algunos municipios de Antioquia. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar a favor del señor Molina Peláez las 1 Folios 1 a 3. 2 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez prestaciones sociales comunes y especiales propias de la relación laboral, tales como: cesantías e intereses a las cesantías, sanción moratoria, vacaciones, prima de servicios, bonificaciones, horas extras, dominicales y festivos en disponibilidad del servicio, las prestaciones especiales a que haya lugar y demás emolumentos derivados de la relación laboral de los contratos.
Así como el reintegro de los valores que asumió por i) aportes de cotización realizadas a salud, pensión y riesgos profesionales, ii) pólizas de garantías de cumplimiento de los contratos y iii) publicaciones en el Diario Oficial con ocasión de los citados contratos. 4. Así mismo, que la condena impuesta de las sumas solicitadas y el cumplimiento de la sentencia se profiera en los términos del artículo 188 a 192 del CPACA.
Igualmente, que las «cantidades líquidas» devenguen intereses moratorios según lo previsto por los artículos 192 y 195 ibidem. Fundamentos fácticos2 1. El señor Carlos Ernesto Molina Peláez ingresó a laborar a la Defensoría del Pueblo en la modalidad de contrato de prestación de servicios en representación judicial en materia penal para programas de las Leyes 600 de 2000, 906 de 2004 y 975 de 2005. 2.
De conformidad con el objeto y las obligaciones contractuales debía asumir la defensa técnica de las personas con incapacidad económica para contratar un abogado y promover los derechos humanos, entre otras, actividades que son misionales y permanentes de la entidad de conformidad con la Constitución Política y las Leyes 24 de 1992, 941 de 2005 y 1123 de 2007. 3.
Agregó que la jornada laboral se cumplía en el horario ordenado y establecido por el supervisor del contrato, que en realidad era su jefe inmediato, articulado con las fiscalías delegadas en lo penal y los jueces penales y civiles con función de garantías, en horario de lunes a viernes, de 8 de la mañana a 12 del día y de 1 a 5 de la tarde y en algunas ocasiones por fuera de este, cuando había términos por vencerse.
Adicionalmente, destacó que todos los fines de semana del mes y año, debía estar en disponibilidad inmediata y a la espera de capturados en las estaciones de policía donde prestaba el servicio y que, en el evento de no poder asistir por enfermedad o contingencia familiar a las diligencias, debía solicitar y pedir permiso, de lo contrario era sujeto de investigación disciplinaria, llamadas de atención o sanción de no pago de honorarios. 4.
Refirió que no obstante el vínculo jurídico, siempre existió subordinación y no simplemente coordinación frente al jefe inmediato y el Defensor del Pueblo Regional de Antioquia de turno, pues estuvo sujeto a las mismas órdenes a las que estaba sometido cualquier otro defensor de planta. 5. Por el desempeño de sus funciones la entidad demandada pagó una suma de dinero mensual determinada en cada uno de los contratos; empero, nunca canceló la seguridad social integral o parafiscales, ni prestaciones comunes y especiales.
Además, debió suscribir pólizas de garantía de cumplimiento en 2 Folios 3 a 5. 3 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez cada contrato y pagar una prima en dinero y las publicaciones del contrato en el Diario Oficial. 6. Adujo que mediante Oficio 201600176860 del 25 de abril de 2016 le fue resuelta de forma negativa su petición de reconocimiento y pago de las acreencias laborales solicitadas ante la Defensoría del Pueblo, bajo el argumento de que la prestación de servicios profesionales fue de naturaleza civil y no laboral y, por ello, no tenía derecho al pago de prestaciones sociales, ni de otros conceptos.
DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de modo que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones y las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 28 de junio de 20173.
Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] La DEFENSORÍA DEL PUEBLO, dentro de los escritos de contestación de la demanda y contestación de la adición de la misma, propuso las siguientes excepciones: ✓ INEXISTENCIA DE VICIOS O ERRORES QUE ANULEN EL ACTO ADMINISTRATIVO. ✓ AUSENCIA DE FUNDAMENTOS FÁCTICOS Y JURÍDICOS QUE PERMITAN LA PROSPERIDAD DE LAS PRETENSIONES ✓ INEXISTENCIA DEL DERECHO DE LA OBLIGACIÓN ✓ INEXISTENCIA DE CONOCIMIENTOS JURÍDICOS POR PARTE DEL DEMANDANTE PARA APELAR UNA RELACIÓN LABORAL ✓ AUSENCIA DEL VÍNCULO DE CARÁCTER LABORAL ✓ GENÉRICA De un examen de las excepciones propuestas, debe indicar el Tribunal que todas son de fondo y deberán resolverse en el momento de proferir la sentencia.» (Negrilla del texto original) 3 Folios 387 a 390 vto. 4 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos.
Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «El problema jurídico que deberá resolver el Tribunal, se relaciona con la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 201600176860 del 25 de abril de 2016, proferido por la Directora nacional de la Defensoría del Pueblo, por medio del cual se le negó al señor Carlos Ernesto Molina Páez, el pago de las prestaciones sociales reclamadas con ocasión de la vinculación a través de contratos de prestación de servicios profesionales desde el día 02 de agosto de 1999 hasta el 15 de agosto de 2015.
Como consecuencia de ello, deberá determinarse si resulta procedente la declaratoria de existencia de la relación laboral sin solución de continuidad y el pago de los conceptos laborales tales como: cesantías con sus intereses, vacaciones, prima de servicios, bonificaciones, horas extras, dominicales y festivos en disponibilidad del servicio, reintegro de los valores pagados por el demandante a la seguridad social integral, reintegro de los valores pagados por el demandante a la aseguradora con ocasión de las pólizas de garantía de cumplimiento de los contratos de prestación de servicios profesionales durante todo el vínculo contractual, pago de prestaciones especiales a quien (sic) haya lugar, así como otros pagos y emolumentos derivados de la relación laboral en idénticas funciones y condiciones de trabajo desempeñado por un servidor público o abogado de planta, nivelando al salario de éstos, si es que el del demandante resulta inferior, en todo caso, la liquidación del total de todas las acreencias laborales a que tuviere derecho en forma indexada.» Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.
SENTENCIA APELADA4 Mediante sentencia proferida el 3 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda. Al respecto, señaló que en el sub judice no se desvirtuó que, en la ejecución del contrato de prestación de servicios, este se hubiere desnaturalizado y se haya configurado una relación laboral, particularmente en lo que respecta al elemento de la subordinación o dependencia. Adujó que del material probatorio se acreditó que el señor Carlos Ernesto Molina Páez suscribió diversos contratos de prestación de servicios con la Defensoría del Pueblo, los cuales se ejecutaron con el objeto de prestar sus servicios como defensor público en desarrollo de las Leyes 906 de 2004, 600 de 2000 y 975 de 2005 ante los jueces de control de garantías y de conocimiento de Medellín y algunos municipios del área metropolitana del Valle de Aburrá. Precisó que con las declaraciones rendidas se logró demostrar la prestación personal de los servicios del demandante en los municipios de Cisneros, Santo Domingo, Bello y Copacabana.
También se probó la habitualidad o permanencia en el tiempo, pues se ejecutaron entre los años 1999 y 2014, más no su continuidad durante todos los días de la semana y en un horario previamente definido por la entidad demandada toda vez que los tiempos eran definidos por 4 Folios 484 a 493 vto. 5 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez los jueces, fiscalías delegadas y la unidad de reacción inmediata, según la programación de las diligencias y la prestación del servicio.
Indicó que si bien no obra prueba del pago o remuneración efectiva por los servicios prestados, conforme a certificación visible a folio 217 del expediente se desprende ello, pues constan los honorarios mensuales que percibió el demandante. En relación con la subordinación sostuvo que no encontró ningún hecho que permitiera concluir que se prestó tal sujeción, como lo es el cumplimiento de horario determinado por la entidad demandada, imposición de órdenes o directrices técnicas para el desarrollo de sus actividades o el sometimiento a metas u objetivos cuantificables.
Consideró que la obligación de asistir a capacitaciones y el no pago de los honorarios pactados por su no presencia a estas no desnaturaliza el vínculo contractual, sino que hace parte de la verificación de cumplimiento de las obligaciones contractuales establecidas previamente y de común acuerdo. Además, concluyó que de los testimonios rendidos se extrae que los defensores públicos contaban con supervisores y coordinadores académicos y que con ellos se realizaban reuniones periódicas, denominadas barras académicas o barras de defensores, para definir directrices generales, sin que ello sea suficiente para tener como demostrado la dependencia laboral, pues bien correspondía a actividades propias de la prestación del servicio.
En ese sentido, declaró probadas las excepciones propuestas por la parte demandada. RECURSO DE APELACIÓN5 El señor Carlos Ernesto Molina Peláez manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia y deprecó se revoque la misma. Para el efecto reiteró los argumentos expuestos en el escrito de la demanda y destacó como reparos de la sentencia los siguientes: • La subordinación laboral: i) Cumplimiento de horario impuesto por la entidad demandada: Indicó que los testimonios rendidos son coincidentes en afirmar que él fue el único defensor en los municipios de Cisneros, San Roque, Santo Domingo y Copacabana, y que su jornada laboral lo fue dentro del horario de los despachos judiciales, es decir, todos los días a todas las horas, con disponibilidad permanente.
Agregó que el servicio que prestan los defensores públicos es propio del Estado y debía, por lógica, prestarse en los horarios y tiempos establecidos por la rama judicial y fiscalías, esto es, el horario que implícitamente debió cumplir era de 8 de la mañana a 12 del día y de 2 a 5 de la tarde o incluso, más allá de la jornada, por la disponibilidad permanente y el número de detenidos.
En ese sentido, señaló que el horario fue impuesto 5 Folios 498 a 504 vto. 6 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez conscientemente por la demandada como requisito sine qua non para llevar a cabo la labor encomendada. Adicionalmente, explicó que no podía modificar el horario, ni mucho menos escoger el sitio de trabajo y que ante la imposibilidad de trabajar no podía enviar a otro colega, pues debía avisar a la Defensoría del Pueblo, con el agravante de que era sujeto de multas, sanciones y hasta la terminación del contrato. ii) Sometimiento a metas u objetivos cuantificables: Al respecto, señaló que además de cumplir de manera personal con la ejecución de la labor de turnos y horarios, debía rendir informe mensual al supervisor del contrato de cada una de las audiencias programadas por los despachos judiciales y fiscalías para la defensa de los imputados.
Además de ello, realizar visitas a los detenidos en las cárceles para informarles sobre el estado del proceso y las estrategias de la defensa. En ese sentido, adujo que el cumplimiento de metas y objetivos era permanente y persistente. iii) Imposición de órdenes o directrices técnicas para el desarrollo de la actividad contratada: Refirió que contrario a lo señalado por el a quo, sí estaba sujeto a órdenes o directrices técnicas y un ejemplo de ello eran las capacitaciones programadas por la Escuela Roberto Camacho, como las sesiones de la barra de defensores que eran de obligatorio cumplimiento, salvo fuerza mayor o caso fortuito, o de diligencias inaplazables pero relacionadas con la prestación del servicio.
Destacó que no asistir a las capacitaciones implicaba multas con cargo al pago de la contraprestación dineraria. También señaló que debía obtener concepto previo favorable y por escrito del coordinador cuando se consideraba pertinente aplicar la defensa pasiva, elaborar la solicitud de misión de trabajo para la asignación del investigador y/o perito, además debía darle cuenta de la estrategia del caso concreto. • Precedente constitucional sobre el contrato de prestación de servicios como modalidad contractual Adujo que la Defensoría del Pueblo utilizó el contrato de prestación de servicios de manera indebida, pues su vinculación inició en el año 1999 y terminó en el año 2015, excediendo con ello la temporalidad del contrato.
Transcribió apartes de las sentencias C-614 de 2009, T-723 de 2006, SU-342 de 2009 y T-104 de 2017 proferidas por la Corte Constitucional y del concepto 170258 de 2007 rendido por el Ministerio de Protección Social, para concluir que el legislador prohíbe la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones de carácter permanentes y, en ese sentido, la entidad demandada omitió crear los empleos de planta para la labor encomendada en su actividad misional y permanente y utilizó los contratos de prestación de servicios como regla general, desconociendo con ello derechos laborales. 7 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La Defensoría del Pueblo6 sostuvo que las apreciaciones de la parte demandante en el recurso de apelación carecen de fundamento dado que las situaciones fácticas acreditadas en el proceso no evidenciaron y menos aún probaron los elementos propios del contrato laboral.
La parte demandante7 destacó que en caso objeto de estudio se dieron los elementos de la relación laboral y se encuentran acreditados con la prueba documental y testimonial allegada al proceso. El Ministerio Público guardó silencio, según se desprende de la constancia secretarial visible a folio 536. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, por tratarse de apelante único, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Problemas jurídicos Con fundamento en los anteriores argumentos, los problemas jurídicos se resumen en las siguientes preguntas: 1.
¿Está demostrado que en el caso del señor Carlos Ernesto Molina Peláez se configuró la subordinación y dependencia continuada como elemento esencial de una relación laboral con la Defensoría del Pueblo? 2. En caso afirmativo, ¿se configuró la prescripción extintiva sobre algunas de las prestaciones derivadas de la relación laboral existente entre el demandante y la Defensoría del Pueblo? Marco normativo y jurisprudencial En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes.
Asimismo, el artículo 53 ejusdem establece que los convenios internacionales sobre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, 6 Folios 526 a 531. 7 Folios 532 a 534. 8 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral).
Por esta razón, desde el ámbito del derecho internacional, el principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT,8 constituye, junto con otros principios convencionales,9 un axioma laboral de aplicación directa en el ordenamiento jurídico interno. Ahora bien, al margen de lo previsto para el derecho al trabajo, en lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios (uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado), el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 lo recoge como un tipo de negocio jurídico o contrato típico, en los siguientes términos: «3.
Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Como se ve, el anterior precepto establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo).
En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que este queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente.
Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado. 8 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 9 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada». 9 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez En tal sentido, en el citado fallo de unificación, al analizarse los elementos del contrato de trabajo (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración), se reiteraron ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de contratos estatales de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, en el que precisó que en la actualidad se puede matizar ante el surgimiento de una «nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas»; ii) el horario de las labores, resaltando que el establecimiento o imposición de jornadas laborales o turnos deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido; iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
No obstante lo anterior, la Sección precisó que aún cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas; pero, de ninguna manera, una vinculación legal y reglamentaria, por lo que no es posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin satisfacer las exigencias del artículo 122 de la Carta Política.10 Finalmente, sobre este punto, determinó que incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia continuada, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Expuestos los anteriores fundamentos, la Sección Segunda determinó las siguientes reglas de unificación: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención 10 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31- 000-2001-05650-01(0924-09);
C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 10 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente. (iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.
En la primera regla, la sentencia fue enfática en destacar la importancia de dar cabal cumplimiento al principio de planeación, el cual exige a las entidades estatales, so pena incluso de nulidad, la utilización de sus recursos de la manera más eficiente; por esta razón, el «término estrictamente indispensable» puede advertirse en la fase precontractual, pues es allí donde la entidad justifica, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima imprescindible para la ejecución de un contrato futuro.
De ahí que los contratos de prestación de servicios no puedan concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales. En la segunda regla, la sentencia de unificación estableció en 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, el término de solución de continuidad para aquellos contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, cuya consecuencia jurídica es la de establecer la prescripción de derechos una vez declarada la relación laboral subyacente.
En consecuencia, de no superarse dicho lapso, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades». A este respecto, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 se reiteró que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en punto a la prescripción de derechos prestacionales derivados de la relación laboral encubierta o subyacente, ha venido aplicando la postura de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016,11 según la cual, en caso de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización,12 por lo que de no presentarse la reclamación en ese periodo, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término.13 11 sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005 12 En los precisos términos de la sentencia de unificación, se indicó: «[…] Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios. […]» (Negrita fuera del texto) 13 Siendo deber del juez administrativo pronunciarse en todos los casos, aun si no se hubiesen deprecado de forma expresa, en el sentido de ordenar que se realicen los aportes sobre las diferencias que se demuestren causadas, mes a mes, respecto de la parte que le correspondía a la entidad contratante como empleadora. 11 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada.
Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa.
En tal virtud, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. Primer problema jurídico: ¿Está demostrado que en el caso del señor Carlos Ernesto Molina Peláez se configuró la subordinación y dependencia continuada como elemento esencial de una relación laboral con la Defensoría del Pueblo? Al respecto se sostendrá la siguiente tesis: conforme con las pruebas obrantes en el proceso, no se acreditó una relación bajo subordinación y dependencia continuada entre el demandante y la Defensoría del Pueblo.
Lo anterior se sustenta en las razones que se explican a continuación. En el presente caso no se acreditó el elemento de la subordinación y dependencia continuada De conformidad con el recurso de apelación presentado por el demandante, el punto central del debate está relacionado con el elemento de la subordinación, por cuanto de los restantes elementos como son la prestación personal del servicio y la remuneración se consideraron como acreditados.
Así las cosas, la subsección procede a analizar cada uno de los testimonios que fueron recaudados, específicamente lo relacionado con la subordinación y dependencia continuada, por cuanto el principal reparo de la parte demandante consistió en una supuesta errónea valoración probatoria. De acuerdo con lo anterior, se advierte lo siguiente: • El señor Ricardo Emilio Leyva Prieto quien manifestó conocer al demandante desde el mes de marzo de 2006, cuando se posesionó como juez promiscuo de Cisneros, despacho que al momento de la implementación del sistema penal acusatorio (enero de 2007) hacia parte del circuito judicial que comprendía, además, los municipios de Santo Domingo, San Roque, Carolina, Gómez Plata y Guadalupe.
Indicó que los 6 municipios estaban divididos para efectos de defensoría pública en dos abogados y el demandante era el que atendía los municipios de Cisneros, San Roque y Santo Domingo. 12 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez Aclaró que laboró desde el 30 de marzo de 2006 hasta el mes de febrero de 2012 como juez en el municipio de Cisneros, y agregó que la jornada laboral en ese juzgado era a diario respecto de actuaciones de conocimiento y de garantías en sede de segunda instancia, pues el despacho presentaba un atraso de casi 3 años respecto del trámite de los procesos cobijados por la Ley 906 y los fiscales continuaban generando labor, las jornadas eran extenuantes, de 8 de la mañana hasta 5 o 6 de la tarde.
En ese sentido, explicó que el horario de la prestación del servicio desempeñado por el libelista era fijado por los jueces, de conformidad con las audiencias, esto es, según la necesidad del servicio. Precisó que el libelista era el único defensor de los municipios de Cisneros, San Roque y Santo Domingo en disponibilidad, los fines de semana y festivos, por lo que su labor era permanente y, así mismo, si faltaba el abogado de los otros municipios se coordinaba para que cubriera esas audiencias.
Señaló que por reparto interno en la Defensoría del Pueblo, se asignaba el defensor que debía atender un caso, pero por hechos acaecidos en los municipios el asunto le era fijado al abogado defensor que atendía en ellos. Manifestó desconocer si el señor Molina Peláez recibió llamados de atención por parte de la entidad demandada y cuál fue el tipo de vinculación de este para con la Defensoría del Pueblo o que la defensoría le haya suministrado algún despacho u oficina para atender sus funciones en el municipio. • El señor Bayron Emilio Restrepo Arango indicó que conoció al señor Molina Peláez desde el año 2000 y que se desempeñó también como defensor público entre los años 2001 a 2013 o 2014 para los municipios de Carolina, Gómez Plata y Guadalupe, cuando ese distrito judicial correspondía al municipio de Santa Rosa de Osos, y después para al municipio de Cisneros.
Aclaró que el libelista trabajó como defensor público para los municipios de Cisneros, San Roque, Santo Domingo, Bello, Copacabana y Envigado, y explicó que en los tres primeros municipios él era el único defensor. Aseveró que el horario que tenían era el mismo de la Rama Judicial, pero que al llegar el sistema penal acusatorio, debían tener también disponibilidad los fines de semana y festivos.
En ese sentido, afirmó que la carga laboral y la prestación del servicio era permanente, incluso, reiteró, los fines de semana y festivos. Agregó que en la Defensoría, para ese entonces, había un programa de integración denominado «barras» al cual debían asistir, salvo cuando debía atender funciones propias del contrato, a fin de realizar comentarios, pedir asesoría o compartir situaciones o sentencias en razón de las labores desempeñadas, obligación que estaba contenida en las tareas contractuales y que, de no asistir sin justificación alguna, era factible que les llamaran la atención. Expuso que en la defensoría existía un coordinador a quien le debían rendir un informe mensual en el que incluían los casos, el estado actual de los mismos, las actividades desplegadas respecto a las visitas efectuadas a los detenidos en las cárceles y los programas de promoción, difusión y prevención 13 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez de los derechos humanos que generalmente desarrollaban en las escuelas y algunas de las entidades de los municipios.
Precisó que nunca fue supervisado sobre la tarea que realizaba en las audiencias y desconoce si el señor Molina Peláez tuvo algún control. Indicó que en el evento de no poder asistir a alguna audiencia no podía sustituir el poder o enviar a otra persona y, por tal motivo, debió en muchas oportunidades hablar con los despachos para que movieran la hora de las diligencias; en cuanto a no asistir a una audiencia, tuvo conocimiento de defensores que recibieron llamados de atención o su relación entró en decadencia con la defensoría para la renovación de los contratos.
Adicionalmente sostuvo que, en algunos casos, especialmente cuando se implementó el sistema penal acusatorio, debía llevar y exponer ante un grupo que se llamaba apoyo jurídico, la teoría del caso y la estrategia que se iba a adelantar, pero en ningún momento se le indicó cómo debía presentar los alegatos o memoriales ante los diferentes despachos judiciales.
Adujo que las obligaciones del defensor estaban fijadas en el mismo contrato, sin que estuvieran impedidos para llevar otros procesos judiciales o participar en política, pero que en día de elecciones debían velar porque no se vulneraran derechos humanos o los derechos de los votantes. Finalmente, señaló desconocer si el personal de planta también actuaba como defensores públicos. • El testimonio del señor Jhon Fernando López Cárdenas, quien manifestó conocer al libelista desde la infancia y compartir a nivel profesional cuando el demandante actuó como defensor público en la zona que comprendía los municipios de Cisneros, Santo Domingo y San Roque o cuando había turnos de disponibilidad los fines de semana y festivos en los aludidos municipios, además de los municipios de Gómez Plata, Carolina y Guadalupe y él como fiscal local del municipio de Santo Domingo.
Explicó que en los primeros tres municipios solo estaba el señor Molina Peláez como defensor público, por lo que la carga laboral era alta en razón a la gran cantidad de casos que se presentaban, en especial en los municipios de San Roque y Santo Domingo Sostuvo que el horario de trabajo del libelista por lo general era el judicial, de 8 de la mañana a 12 del día y de 2 a 5 de la tarde, que es el tiempo que destinan los jueces para hacer las audiencias, pero en otras oportunidades ese horario variaba, sobre todo si habían detenidos pues podía irse hasta las 9 o 10 de la noche y los fines de semana no había un horario, toda vez que si le dejaban un detenido a disposición se sabía cuándo iniciaba la audiencia, pero no cuando terminaba.
Señaló que la defensoría pública era la encargada de asignarles a los defensores qué detenidos debían atender; igualmente indicó que esta le impartía órdenes y directrices al demandante, pues debía rendir informes y asistir a mesas o grupos que integran para estudiar los casos. De otro lado, indicó que desconoce si el libelista recibió llamados de atención por parte de la Defensoría Pública y el tipo de vinculación que tenía con esta.
Agregó que el señor Carlos Ernesto llevó como mucho dos procesos particulares, pues la gente era muy pobre y no podía contratar a un abogado. 14 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez • El señor Luis Fernando Cadavid Restrepo expuso que conoció al señor Carlos Ernesto desde pequeños, pues son de San Roque y estudiaron juntos en el colegio y, en su calidad de defensor público más o menos desde el año 2008, primero en el municipio de Bello y después en el municipio de Copacabana.
Sostuvo que en el municipio de Copacabana solo estaba el libelista como defensor público. Explicó que la jornada laboral del señor Molina Peláez era permanente, de 8 de la mañana a 12 del día y de 1 a 5 de la tarde, aunque podía extenderse hasta horas de la noche y los fines de semana tenía entendido que él también trabajaba. En cuanto a la carga laboral del defensor, señaló que esta era alta y cuando no podía ir a una audiencia mandaban a otro defensor, pero fueron muy pocas las veces.
Finalmente, en cuanto a si llevó otros procesos manifestó creer que sí. • La señora María Magdalena Sánchez Montoya indicó conocer al señor Molina Peláez porque en el año 2015 llegó a la coordinación del sistema penal acusatorio en los municipios del área metropolitana y él era uno de los defensores públicos que tenía a su cargo para supervisar.
Destacó que el demandante se desempeñó en dicho cargo por alrededor de 8 o 9 renovaciones contractuales y la última fue hasta agosto de 2015, toda vez que el demandante solicitó la terminación por mutuo acuerdo del contrato y la no renovación el mismo en razón a que iba a aspirar a la alcaldía de un municipio. Explicó que la labor de coordinación de defensoría pública en relación con los defensores públicos consiste en verificar los contratos de prestación de servicios que suscribe la administración con estos en los diferentes programas y, para su caso específico, debía supervisar el cumplimiento de las obligaciones contractuales de los contratos celebrados para el área metropolitana de la ciudad de Medellín, como asistencia a las audiencias programadas por los diferentes despachos judiciales después de hacer un reparto de casos, supervisar que los turnos de URI en audiencias de control de garantías se cumplan, que se actúe en calidad en la defensa para la prestación del servicio de representación judicial, y eso implicaba realizar diferentes actividades como las visitas carcelarias a los usuarios privados de la libertad, asistencia a las audiencias, las comunicaciones con usuarios con medidas domiciliarias, las misiones de investigación que deben solicitar ellos para poder cumplir con la defensa.
Aclaró que la supervisión surge a partir del contrato mismo y no por órdenes que se van impartiendo en el transcurso del contrato. En término de los horarios para desempeñar la labor, sostuvo que no hay uno, pues actúan a demanda, esto es, cuando un despacho judicial les programa una audiencia y que, de no asistir a estas el contrato establece que deben ser aplazadas por justa causa debidamente acreditada ante el despacho judicial, pero de no existir esta se realiza un procedimiento de requerimiento por incumplimiento contractual.
Refirió que los honorarios podían ser retenidos cuando el profesional administrativo recibe el informe mensual y advierte que no se cumplen con 15 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez varias de las obligaciones contractuales, evento en el cual puede solicitar la no certificación de ese defensor e iniciar un proceso de incumplimiento de obligación contractual.
Al preguntarle el por qué se utiliza este tipo de contratos para una labor que es misional de la entidad demandada, refirió que la ley los obliga a que sean contratados por prestación de servicios. • El señor John Jairo González Espinosa sostuvo conocer al libelista cuando se desempeñó como coordinador del programa penal de la Defensoría del Pueblo, Regional Antioquia.
Precisó que ingresó a la Defensoría en el año 1997 como defensor público, a partir del 10 de agosto de 1998 hasta el año 1999 como abogado asesor en provisionalidad en el programa penal, luego en el mes de agosto de 1999 como funcionario de carrera administrativa y de gestión en diferentes programas y como defensor del pueblo con asignación de funciones y encargado.
Indicó que la defensa pública existe desde el año 1991, pero solo fue asignada a la Defensoría del Pueblo a partir de la nueva Constitución, desde ese entonces la defensa pública nunca ha sido ejercida por personal de planta de la entidad demandada, sino a través de contratos de prestación de servicios. Resaltó que las funciones que deben desempeñar los defensores públicos están determinadas en los contratos de prestación de servicios, sin que por ello estén inhabilitados para llevar otros contratos o ejercer su profesión de manera particular, ni mucho menos para el ejercicio de la política.
Al respecto, expuso que él hacía parte del comité de seguimiento electoral y conoció que el demandante en el tiempo en que prestaba sus servicios a la entidad demandada aspiraba a la alcaldía de San Roque. De otro lado, sostuvo que la defensoría es la encargada de asignar los casos a los defensores públicos y, de ahí en adelante, los horarios, las diligencias, son determinados por las correspondientes autoridades judiciales a quienes ellos tienen la facultad de solicitarles aplazamientos o modificaciones en las fechas u horarios de las diligencias cuando no puedan asistir a estas.
Señaló que los defensores públicos ingresan a través de una prueba inicial, una entrevista o de una prueba y entrevista, luego los profesionales administrativos y de gestión tienen la posibilidad de evaluar el cumplimiento de funciones del defensor público, al igual que el defensor regional realizar una indagación frente a un incumplimiento y se hacen unas evaluaciones sustentadas con las que se deciden si es posible continuar con la contratación del defenso público.
Señaló que al interior de la Defensoría del Pueblo no se hacen investigaciones disciplinarias sino un proceso en el cual se trata de verificar el incumplimiento de una obligación contractual y de este se puede derivar una sanción. Precisó que el alcance de la «autonomía técnica y administrativa» que se indica en los contratos de prestación de servicios, hace referencia a la parte intelectual, pues si bien hay unas obligaciones a cumplir como el pago de las prestaciones sociales, que asistan a las diligencias en las que son citados, no 16 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez hay una línea por parte de la Defensoría del Pueblo de cómo asumir la defensa técnica en los casos asignados.
Adujo que la papelería, herramientas de trabajo u oficina es de cada defensor y que en pocos municipios existe un espacio físico suministrado por las administraciones municipales, más como un favor. Al preguntarle el por qué se utiliza este tipo de contratos para una labor que es misional de la entidad demandada, refirió que dicha función fue asignada por el Constituyente del 91, pero la Defensoría del Pueblo no la tiene dentro de su naturaleza y espíritu, ya que la entidad está para la protección, divulgación y promoción de los derechos fundamentales.
De acuerdo con los dichos de los testigos, la Sala advierte que todos coincidieron en señalar que el señor Carlos Ernesto Molina Peláez prestó de manera personal sus servicios a la Defensoría del Pueblo como defensor público en varios municipios de Antioquia. En cuanto al cumplimiento de horario, se tiene que los señores Ricardo Emilio Leyva Prieto, Bayron Emilio Restrepo Arango, Jhon Fernando López Cárdenas y Luis Fernando Cadavid Restrepo afirmaron que el horario del demandante era el mismo de la rama judicial esto es, de 8 de la mañana a 12 del día y de 1 o 2 de la tarde a 5 o 6 de la tarde, por ser el tiempo que por regla general destinan los jueces para realizar las audiencias, aunque en muchas ocasiones se podía extender por fuera de este y que debía tener también disponibilidad los fines de semana y festivos.
En otras palabras, tal como lo indicaron los funcionarios María Magdalena Sánchez Montoya y John Jairo González Espinosa, los defensores públicos no tenían horario, pues actúan a demanda, esto es, cuando un despacho judicial les programa una audiencia. Lo anterior, permite concluir que en efecto el horario de trabajo lo fijaba la necesidad del servicio y en ningún momento fue impuesto unilateralmente por la entidad demandada y, aunque para atender las audiencias de control de garantías le fueron fijados turnos de disponibilidad para los fines de semana y días festivos, esta situación no constituye per se un factor para encontrar acreditada la relación laboral, puesto que tanto los horarios como los turnos pueden corresponder, precisamente, a la forma en que debe desarrollarse la labor contratada o de la necesaria coordinación en la prestación de los servicios en la entidad.
En cuanto a la autonomía e independencia del contratista para cumplir sus obligaciones, los señores Restrepo Arango, Sánchez Montoya y González Espinosa son contestes en señalar que el servicio profesional que prestaba el señor Molina Peláez debía ser personal y en el evento de no poder asistir en la fecha y hora programada para una diligencia, tenía la posibilidad de solicitar ante las autoridades judiciales su aplazamiento.
Contrario a ello el señor Luis Fernando Cadavid Restrepo sostuvo que, en muy pocas ocasiones, y cuando el demandante no pudo asistir a unas audiencias mandaron a otro defensor, afirmación que no tiene respaldo si se tiene en cuenta que en los mismos contratos de prestación de servicios se dispone que su prestación es personal y que esta no puede cederse sin autorización previa, expresa y por escrito del 17 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez contratista, solo se contempla la posibilidad de ser cubierto por el suplente, si lo tuviere, empero ello no se probó. Adicionalmente, los señores Restrepo Arango y González Espinosa afirmaron que los defensores públicos, incluido el demandante, tenían autonomía para llevar a cabo la defensa técnica adecuada y oportuna de los usuarios.
Y si bien el señor Jhon Fernando López Cárdenas sostuvo que debía seguir las órdenes y directrices de la entidad demandada por el hecho de rendir informes mensuales y asistir a las mesas o grupos en las que se trataban los casos que adelantaban o que tuvieron conocimiento, ello no puede considerarse, por sí mismo, como elemento de subordinación laboral, pues, por regla general, ello también hace parte de la ejecución y de las relaciones de coordinación, propias del contrato de prestación de servicios y en el caso de marras, hace parte de las obligaciones contractuales convenidas entre las partes, como así lo refirió el señor Restrepo Arango y la señora María Magdalena Sánchez Montoya.
Súmese a ello que podían llevar procesos particulares como lo aseveraron los señores Bayron Emilio Restrepo Arango, María Magdalena Sánchez Montoya y John Jairo González Espinosa, situación que fue corroborada por los señores Luis Fernando Cadavid Restrepo y Jhon Fernando López Cárdenas quienes manifestaron que asumió algunos procesos particulares.
De igual forma, al preguntarle a los deponentes sobre los eventuales llamados de atención efectuados al demandante los señores Ricardo Emilio Leyva Prieto y Jhon Fernando López Cárdenas manifestaron desconocer si el señor Molina Peláez recibió alguno de estos por parte de la entidad demandada. Por su parte, el señor Bayron Emilio Restrepo Arango indicó que era factible que recibieran llamados de atención por no asistir sin justificación alguna a los programas de integración denominados «barras» y que tuvo conocimiento de algunos defensores que les llamaron la atención por no asistir a las audiencias.
No obstante, de las anteriores manifestaciones no se puede evidenciar que el libelista fuera objeto del poder disciplinario si se tiene en cuenta que sus dichos corresponden a generalidades, sin que haya sido testigo directo o indirecto de que el señor Molina Peláez fuese objeto de llamados de atención alguno. A su vez, los señores María Magdalena Sánchez Montoya y John Jairo González Espinosa testifican que a los defensores públicos no se les adelantan investigaciones disciplinarias, sino procesos por incumplimiento de las obligaciones contractuales del cual se pueden derivar sanciones, como las de retener los honorarios.
Frente a dicho proceso se ha de precisar que este se origina de una consecuencia lógica y que desde un principio conoció el demandante que debía someterse ante el descomedimiento de las funciones que se obligó a desempeñar al momento de suscribir las órdenes o contratos de prestación de servicios, tal como se desprende de la cláusula denominada multa.
En ese sentido, los testimonios no ofrecen un alto grado de certeza sobre el deber de someterse a un horario definido unilateralmente por la entidad demandada, ni las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que recibía las órdenes y quién se las impartía, lo que impide concluir de manera fehaciente que se encontraba bajo una relación de subordinación y dependencia continuada que con dicha prueba 18 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez se pretendió acreditar.
Por el contrario, estos dieron cuenta de que la labor fue autónoma e independiente, como se predica de la actividad desarrollada por un abogado defensor. Por otra parte, del material documental adosado se observan a folio 29 del expediente Oficio 5001DP-091 MIDL del 20 de junio de 2014, por medio del cual la Defensora del Pueblo Regional de Antioquia para la época, advierte de la inasistencia del demandante al curso de nivelación por medio del cual es requerido para que informe los motivos por los cuales no se hizo presente a dicha capacitación. También obra a folio 3 del expediente Oficio 5001DP-106 MIDL del 17 de julio de 2014 a través del cual la aludida funcionaria le informa el no pago de honorarios correspondiente al mes de mayo debido a la inasistencia a ninguna de las tres citaciones para los cursos de nivelación, sin informar los motivos de su no presentación. La anterior documentación permite inferir, como se expuso en precedencia, que ello hace parte de la verificación del cumplimiento de las obligaciones contractuales establecidas previamente y de común acuerdo en las órdenes y contratos de prestación de servicios que suscribió con la entidad demandada.
A su vez, obran las órdenes o contratos de prestación de servicios suscritos entre la Defensoría del Pueblo, Regional Antioquia y el señor Carlos Ernesto Molina Peláez (folios 24 a 164 ) y de la lectura de los mismos se extrae que el objeto contractual fue ejecutado por alrededor de 16 años, situación que habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación, dado el carácter permanente de sus funciones al superar el «término estrictamente indispensable» al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, dado que los objetos contractuales fueron prorrogados sin que mediara alguna justificación. Adicionalmente, las obligaciones contractuales allí descritas, en su gran mayoría, están dirigidas a la representación judicial de los usuarios en los procesos penales que se encuentran en imposibilidad económica o social de proveer por sí misma la defensa de sus derechos a fin de garantizar el pleno e igual acceso a la administración de justicia y, las restantes, son deberes enmarcados dentro de las obligaciones contractuales para la formación de quien cumple el objeto contractual y de la posibilidad de poder obtener el pago de los honorarios, en la medida que se exige el cumplimiento a entera satisfacción de su gestión. Y si bien es cierto que la entidad demandada considera que estas no hacen parte de su objeto misional, lo cierto es que están relacionadas con la protección y defensa de los derechos humanos entendidos estos, como las normas que reconocen y protegen la dignidad de todos los seres humanos. Así las cosas, es preciso aclarar que las actividades o funciones realizadas por los defensores públicos en Colombia, en la práctica, son desempeñadas por personas que ejercen una carrera profesional liberal y, en consecuencia, están reglados generalmente a la libertad e independencia del profesional14, pero en el evento de acreditarse que quien la ejerce lo hace con sometimiento a las directrices de otro, puede configurar una auténtica relación laboral encubierta o subyacente. 14 Comoquiera que su ejecución se deriva del contenido intelectual que rige el título universitario obtenido. 19 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez Sentado lo anterior y advertido por la subsección que existe un indicio de subordinación por el hecho de que el demandante desempeñó por aproximadamente 15 años la representación judicial de las personas con escasos recursos económicos, actividad que le fue asignada por la Constitución de 1991 a la Defensoría del Pueblo, de las declaraciones de los testigos y el acervo documental allegado esta situación resulta insuficiente para tener como materializado el elemento de la subordinación. En efecto, es escaso el material probatorio que permita inferir de manera fehaciente que el demandante recibió órdenes e instrucciones más allá de lo que razonablemente debía realizar en virtud de la actividad contratada, la imposición de un horario fijado exclusivamente por la entidad demandada o el uso del poder disciplinario del nominador.
En atención a lo expuesto, si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran.
Finalmente, ha de concluirse que es la misma Ley 941 de 2005, en su artículo 26, la que autorizó la vinculación de los defensores públicos a través de contratos de prestación de servicios, con sustento en la especialidad de las labores realizadas y la falta de certeza respecto del número de solicitudes que se pudieran recibir. En conclusión: En el caso del señor Carlos Ernesto Molina Peláez no se logró acreditar que este se encontraba bajo continuada subordinación y dependencia respecto de la Defensoría del Pueblo, motivo por el cual habrá de confirmarse la sentencia apelada.
Decisión de segunda instancia De acuerdo con las razones que anteceden, esta Subsección confirmara la sentencia proferida el 3 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquía, que negó las pretensiones de la demanda Condena en costas Esta Subsección en providencia del 7 de abril de 201615, sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA- 15 Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492-2013, actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi. 20 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP16, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso la Subsección se condenará en costas a la parte demandante, pues además de que no le prosperaron los argumentos de la apelación, se demostró su causación dado que la parte demandada actuó en esta instancia. Liquídense por el a quo.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 3 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Carlos Ernesto Molina Peláez contra la Defensoría del Pueblo.
Segundo: Reconocer personería jurídica para actúa a la abogada Yarida Lucila Reyes Medina, identificada con la cédula de ciudadanía 52.007.564 de Bogotá y tarjeta profesional 122.203 del Consejo Superior de la Judicatura, para que represente los intereses de la Defensoría del Pueblo, en los términos del poder que le fue conferido. 16 «Artículo 366.
Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]» 21 Radicación: 05001-23-31-000-2016-02258-01 (6179-2018) Demandante: Carlos Ernesto Molina Peláez Tercero: Condenar en costas en segunda instancia a la parte demandante, las cuales se liquidarán por el a quo.
Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma del Consejo de Estado denominada «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente