Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-01298-00 Demandante: Nicolás Rodolfo López Saccone y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Temas: Tutela contra providencia judicial / Caducidad de medio de control de reparación directa por acoso laboral / Defecto sustantivo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA _________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por Nicolás Rodolfo López Saccone, Rodolfo Andrés López Ortiz, Pedro Felipe López Ortiz, Libia Ortiz Serrano y Laura Cecilia López Ortiz, quien actúa en nombre propio y en representación del menor de edad Juan Andrés López, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud Nicolás Rodolfo López Saccone y otros, promovieron solicitud de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideran vulnerados con ocasión de las providencias proferidas el 13 de septiembre de 2021 y el 16 de diciembre de 2022 por el Juzgado Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, respectivamente, en el medio de control de reparación directa 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01298-00 Demandantes: Nicolás Rodolfo López Saccone y otros identificado con el radicado 19001-33-33-006-2021-00156-00/01.
Como fundamento de la solicitud expusieron lo siguiente: i) Nicolás Rodolfo López Saccone y otros, en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentaron demanda en contra del Instituto Geográfico Agustín Codazzi1 con el fin de que se le declarara responsable por los trastornos de salud padecidos a causa del maltrato laboral ejercido por parte del director de la entidad, lo cual le originó múltiples incapacidades, el retiro definitivo del servicio y el reconocimiento de una pérdida de la capacidad laboral por parte de las autoridades competentes, en principio, calificada como de origen común. ii) Una vez adelantado un proceso laboral ordinario, mediante sentencia de casación proferida el 11 de diciembre de 2018 por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sala de Descongestión 1, se determinó que la pérdida de la capacidad laboral del demandante era de origen profesional y no laboral. iii) El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, mediante auto del 13 de septiembre de 20212, rechazó la demanda por haber operado la caducidad, al considerar que el daño ocurrió el 25 de noviembre de 2001, fecha de retiro del servicio de Nicolás Rodolfo López Saccone.
En contra de esta decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación. iv) El Tribunal Administrativo del Cauca, a través de auto interlocutorio del 16 de diciembre de 20223, confirmó lo resuelto por el a quo con similares argumentos al considerar que el demandante tuvo conocimiento de la cesación del hecho dañoso el 17 de febrero de 2002, cuando fue informado del retiro del servicio. 1 En adelante IGAC. 2 Ver índice 2 de SAMAI 3Ibídem 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01298-00 Demandantes: Nicolás Rodolfo López Saccone y otros iv) En relación con esa decisión, la parte actora considera que las corporaciones judiciales demandadas vulneraron su derecho fundamental al debido proceso al incurrir en defecto sustantivo o material por indebida aplicación del artículo 164 del CPACA, numeral 2, literal i), en tanto, según su dicho, solo con la sentencia de casación proferida el 11 de diciembre de 2018, por la Corte Suprema de Justicia, que determinó como de origen laboral la pérdida de la capacidad laboral del demandante, se logra probar la causación del daño padecido. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] PRIMERA. - Tutelar el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO de mis mandantes NICOLAS RODOLFO DE JESUS LOPEZ SACCONE, RODOLFO ANDRÉS LOPEZ ORTIZ, PEDRO FELIPE LOPEZ ORTIZ y las señoras LIBIA ORTIZ SERRANO, y LAURA CECILIA LOPEZ ORTIZ, quien al igual que los anteriores actúa a nombre propio, pero también y en nombre y representación del menor JUAN ANDRÉS GONZALEZ LOPEZ.
SEGUNDA. - Decretar la Nulidad de las actuaciones y fallos proferidos por las autoridades judiciales accionadas y de todas aquellas actuaciones desplegadas por otras autoridades judiciales o administrativas, en cumplimiento de lo declarado, decretado y ordenado por las accionadas. TERCERA. - Ordenar al JUEZ SEXTO ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN avocar el conocimiento del medio de control de Reparación Directa interpuesto por mis mandantes, debiendo dársele el trámite correspondiente y tomar una decisión de fondo en el asunto. […]». 1.2.
Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán4 señaló que en el presente asunto no se configura la causal de procedencia específica invocada y, en consecuencia, solicitó negar el amparo constitucional en atención a que según la normativa vigente y la jurisprudencia en el asunto cuestionado opera la caducidad.
Sostuvo que lo pretendido es reabrir un debate jurídico ya concluido, como si se tratara de una tercera instancia. 4 Ver índice 9 de SAMAI 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01298-00 Demandantes: Nicolás Rodolfo López Saccone y otros Refirió que en el auto tutelado se contabilizó el término de los 2 años desde que cesó el acoso laboral (año 2002), por lo que al haberse presentado la demanda después de transcurridos más de 11 años esta caducada. 1.2.2.
El Tribunal Administrativo del Cauca y el tercero con interés guardaron silencio.5 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) problema jurídico y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021,6 esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo del Cauca. 2.2.
Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso- administrativo del Consejo de Estado7 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en 5 Mediante auto del 14 de marzo de 2023, se admitió la tutela de la referencia y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Cauca en calidad de accionado, y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, como tercero interesado. 6 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03- 15-000-2009-01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01298-00 Demandantes: Nicolás Rodolfo López Saccone y otros consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.8 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]» [Resalta la Sala] Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena,9 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional10 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 9 CONSEJO DE ESTADO.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01298-00 Demandantes: Nicolás Rodolfo López Saccone y otros tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos,11 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.12 Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿El Tribunal Administrativo del Cauca vulneró los derechos fundamentales de los demandantes con ocasión del auto interlocutorio del 16 de diciembre de 2022, a través del cual confirmó el rechazo de la demanda de reparación directa impetrada contra el IGAC, por haber operado el fenómeno de la caducidad, con la que incurrió, al 11 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01298-00 Demandantes: Nicolás Rodolfo López Saccone y otros parecer, en defecto sustantivo o material por indebida aplicación del artículo 164 del CPACA, numeral 2, literal i)? 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4.2. Defecto sustantivo o material En cuanto al defecto sustantivo, es importante recordar que la Corte Constitucional ha señalado que este se presenta cuando, el juez adopta una decisión que desborda del marco constitucional y legal, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto13.
En su jurisprudencia, la corporación ha resaltado que este defecto encuentra su origen en el hecho de que, si bien los jueces gozan de autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas, esta no es una facultad absoluta14, para lo cual precisó que los límites se encuentran en el orden jurídico preestablecido y los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.
El Alto Tribunal de lo Constitucional ha identificado una serie de situaciones en las que se detecta el defecto sustantivo, a saber: (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable; (ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no está dentro del margen de razonabilidad, es de forma abierta contra evidente o perjudicial para los intereses legítimos de las partes o es manifiestamente errada;
(iii) no se toman en cuenta sentencias que hayan definido el alcance de la norma aplicada; (iv) la disposición 13 Corte Constitucional, sentencias T-008 de 1999 y SU-416 de 2015. 14 Corte Constitucional, sentencias T-757 de 2009 y T-367 de 2018 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01298-00 Demandantes: Nicolás Rodolfo López Saccone y otros aplicada se torna regresiva o contraria a la Constitución;
(v) no se efectúa una interpretación sistémica de la norma y (vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso. A partir de lo anterior, es claro que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funde una decisión judicial configura este defecto; pues para tener tal entidad debe ser considerada irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa.
Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad e importancia, que la decisión proferida por la autoridad judicial obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales de los sujetos procesales15. 2.4.3. Sobre el caso concreto De manera previa se advierte que, si bien los demandantes cuestionaron los autos interlocutorios proferidos en primera y segunda instancia en el medio de control de reparación directa 19001-33-33-006-2021-00156-00/01, lo cierto es que la Sala dirigirá el estudio del asunto solo respecto de aquella proferida el 16 de diciembre de 2022, en tanto es la que puso fin al proceso.
Nicolás Rodolfo López Saccone y otros acudieron al juez de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, se dejara sin efecto el auto interlocutorio proferido el 16 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Cauca, en cuanto confirmó la decisión de primera instancia de rechazar, por caducidad, la demanda de reparación directa que impetraron contra el IGAC con ocasión del acoso laboral del que fue víctima.
Lo anterior al considerar que la referida decisión judicial incurrió en defecto sustantivo o material por indebida aplicación del artículo 164 del CPACA, numeral 2, literal i), en tanto, según su dicho, solo con la sentencia de casación proferida el 11 de diciembre de 2018 por la Corte 15 Corte Constitucional, sentencias SU-050 de 2017 y T-367 de 2018 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01298-00 Demandantes: Nicolás Rodolfo López Saccone y otros Suprema de Justicia, que determinó como de origen laboral la pérdida de la capacidad laboral del demandante, se logra probar la causación del daño padecido.
La referida norma regula que «[c]uando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. […].» Como se observa, el término para presentar la demanda de reparación directa es de dos (2) años contados a partir del día siguiente a la terminación del hecho causante del daño, o desde que el demandante tuvo conocimiento de este, siempre y cuando no hubiese sido posible conocerlo con anterioridad.
Para mayor claridad, se recuerda lo considerado por el Tribunal Administrativo del Cauca en su providencia «[…] En el presente caso, el demandante fue retirado del servicio por parte del IGAC el 25 de noviembre de 2001, y fue informado, tal como consta en la demanda, por oficio del 17 de febrero de 2002, con lo cual, se entiende que a partir de esa fecha, tuvo conocimiento de la cesación del hecho dañoso alegado. […]» A juicio de la Sala, tal como lo consideró la autoridad judicial demandada, al tener como daño alegado por los demandantes el acoso laboral del que se dice fue sujeto Nicolás Rodolfo López Saccone, es claro que este cesó al momento de ser retirado del servicio, por lo que es desde allí que se debe realizar el cómputo de los dos (2) años para acudir a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en demanda de reparación directa.
Ahora en cuanto al decir de la parte actora de que, pese a trascurrir más de 19 años entre la cesación del acoso y la presentación de la demanda de reparación directa, no opera la caducidad puesto que no se tenía 10 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01298-00 Demandantes: Nicolás Rodolfo López Saccone y otros como prueba la causalidad laboral de las dolencias del demandante, lo cual se definió a través de la sentencia de casación proferida el 11 de diciembre de 2018 por la Corte Suprema de Justicia, se recuerda que el dictamen definitivo de pérdida de capacidad laboral de Nicolás Rodolfo López Saccone resulta determinante en la intensidad del daño alegado, y no en la causación del mismo.
Respecto a este punto, se consideró en el auto interlocutorio acusado lo siguiente: «[…] Por lo tanto, como se menciona, el término de caducidad de la acción de reparación directa, no está supeditado a que se determine el origen laboral de la patología padecida por parte del actor, ya que, por una parte, se insiste en que ese es un trámite necesario para obtener las indemnizaciones a forfait del régimen de riesgos laborales, pero no así para pretender o incluso para obtener la reparación integral de ese daño por la vía de la acción de reparación directa y, por la otra, lo determinante en relación con el cómputo de la caducidad de esta acción es la manifestación o el conocimiento del daño y no el de su magnitud, que es lo que establece el dictamen de las juntas de calificación de invalidez. […]» Al respecto, la Sala observa que el análisis efectuado por la autoridad judicial demandada coincide con aquel realizado por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en un asunto de contornos similares: «[…] desde el momento en que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez establece el porcentaje de pérdida de capacidad laboral del servidor víctima del presunto acoso laboral pues, por una parte, se insiste en que ese es un trámite necesario para obtener las indemnizaciones a forfait del régimen de riesgos laborales, pero no así para pretender o incluso para obtener la reparación integral de ese daño por la vía de la acción de reparación directa y, […] lo determinante en relación con el cómputo de la caducidad de esta acción es la manifestación o el conocimiento del daño y no el de su magnitud […]»16 De conformidad con todo lo expuesto, la Sala observa que la autoridad judicial realizó una valoración normativa y probatoria acorde con las reglas fijadas por el Consejo de Estado, en relación con el conteo del término de caducidad en demandas de reparación directa cuyo daño alegado obedece a conductas de acoso laboral, lo cual desvirtúa el defecto sustantivo o material alegado. 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 7 de febrero de 2018, C.P. Danilo Rojas Betancourth 11 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01298-00 Demandantes: Nicolás Rodolfo López Saccone y otros Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado.
En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala negará el amparo de los derechos fundamentales invocados por Nicolás Rodolfo López Saccone y otros, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo del Cauca.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar el amparo del derecho fundamental al debido proceso de Nicolás Rodolfo López Saccone, Rodolfo Andrés López Ortiz, Pedro Felipe López Ortiz, Libia Ortiz Serrano y Laura Cecilia López Ortiz, quien actúa en nombre propio y en representación del menor de edad Juan Andrés López, en la solicitud de tutela presentada contra el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista 12 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01298-00 Demandantes: Nicolás Rodolfo López Saccone y otros en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador