CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 23 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Alma María del Carmen López de Puello, actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declare la nulidad de los actos fictos derivados de las peticiones radicadas los días 24 de julio y 6 de diciembre de 2018 ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), y la presentada el 30 de octubre del mismo año ante el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación1. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad accionada (i) que reajuste su pensión con inclusión de los factores salariales devengados durante la relación laboral y que fueron omitidos en la liquidación de la prestación; (ii) que pague las diferencias que resulten entre el valor inicialmente reconocido y el que corresponda conforme al reajuste solicitado; y (iii) que sufrague las costas y agencias en derecho. 3.

La demandante laboró en el Instituto de Seguros Sociales (en adelante ISS) desde 1980 hasta 2005, entidad que, en calidad de empleadora, le reconoció una pensión de jubilación mediante la Resolución 402 de 2005. Dicha prestación fue objeto de reliquidación mediante la Resolución 3002 del mismo año, con ocasión de un recurso de reposición, aplicándose los beneficios propios de una funcionaria de seguridad social conforme a los Decretos 1653 de 1977, 604 y 416 de 1997.

Sin embargo, la actora alegó que no se aplicó correctamente el artículo 19 del Decreto 1653 de 1977, toda vez que no se tuvo en cuenta el 100 % del promedio de los factores percibidos en el último año de servicio. 1 Esta petición fue trasladada por competencia a la UGPP, con radicación interna 201813316. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 13001-23-33-000-2019-00365-01 (4330-2024) Demandante: Alma María del Carmen López de Puello Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema Decisión: Reliquidación pensión funcionario de la seguridad social Revocar el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia y confirmar en lo demás. Radicación: 13001-23-33-000-2019-00365-01 (4330-2024) Demandante: Alma María del Carmen López de Puello 2 4.

Más adelante, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) le otorgó una pensión de vejez con carácter compartido, lo que llevó a la UGPP (en representación del extinto ISS) a modificar la mesada y ordenar el pago de un mayor valor. No obstante, la accionante insistió en que el cálculo de la pensión concedida por el ISS no incluyó factores como primas, gastos de representación, auxilios y otros conceptos devengados en el último año de servicio.

Ante esta situación, solicitó el respectivo reajuste sin obtener respuesta de fondo. Contestación de la demanda 5. La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que la solicitud relacionada con acreencias laborales adeudadas no es de su competencia, sino del Patrimonio Autónomo de Remanentes del ISS administrado por Fiduagraria (PAR ISS).

En cuanto a la pensión, indicó que esta fue reconocida conforme al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en virtud del cual únicamente deben aplicarse el tiempo de servicios, la edad y la tasa de reemplazo según el régimen anterior contenido en el Decreto 1653 de 1977. No obstante, aclaró que el Ingreso Base de Liquidación (en adelante IBL) debe determinarse conforme a lo establecido en la Ley 100 de 1993 y a los factores salariales definidos en el Decreto 1158 de 1994, dado que el derecho pensional se causó durante la vigencia de esta última norma.

II. SENTENCIA APELADA 6. El Tribunal Administrativo de Bolívar negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante, por haber resultado vencida en el proceso, al concluir que no acreditó cuáles fueron las acreencias laborales que percibió en el último año de servicio. Puntualizó que la actora solicitó la reliquidación de la pensión de jubilación teniendo en cuenta todos los factores salariales percibidos durante ese periodo, en concordancia con la transición establecida en la Ley 100 de 1993.

Sin embargo, no se allegaron pruebas que dieran cuenta de los factores salariales efectivamente percibidos ni de si sobre estos se realizaron aportes al sistema pensional, incumpliendo así con la carga probatoria que le correspondía asumir conforme a lo previsto en el artículo 167 del Código General del Proceso (en adelante CGP). III.

RECURSO DE APELACIÓN 7. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, argumentando que el fallo fue inhibitorio al no resolver de fondo el asunto, pese a que el operador jurídico contaba con los elementos de juicio necesarios para decidir. Señaló que incluso tenía a su disposición herramientas procesales para aclarar aspectos que consideró confusos, como la posibilidad de emitir un auto de mejor proveer para decretar pruebas de oficio.

Por ello, estimó reprochable el exceso de rigorismo procesal aplicado por el a quo. 8. Precisó que el problema jurídico planteado consistía en determinar si la actora tenía derecho a la reliquidación de su pensión conforme al Decreto 1653 de 1977, cuestión que no fue objeto de análisis, ya que el Tribunal concluyó que no existían pruebas suficientes Radicación: 13001-23-33-000-2019-00365-01 (4330-2024) Demandante: Alma María del Carmen López de Puello 3 para decidir, sin realizar una valoración del régimen pensional aplicable ni de los hechos probados en la demanda y su contestación. 9.

Destacó que el Decreto 604 de 1997 dispuso que los servidores del ISS que, en virtud del Decreto 416 de 1997, adquirieron la calidad de empleados públicos, conservarían el régimen prestacional y salarial aplicable a los antiguos funcionarios del sistema de seguridad social. En consecuencia, afirmó que cumple con los requisitos establecidos en el artículo 19 del Decreto 1653 de 1977, que le otorga el derecho a una pensión liquidada con base en el 100 % del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio, considerando los factores salariales expresamente enunciados en dicha norma. 10.

Sin embargo, señaló que su pensión fue calculada con base en el promedio de lo percibido entre el 17 de enero de 1995 y el 16 de enero de 2005, en contravía de lo dispuesto en el artículo 19 mencionado. Además, en la liquidación se aplicaron los factores contenidos en el Decreto 1158 de 1994, en lugar de los correspondientes al Decreto 1653 de 1977, como los gastos de representación, prima de servicios, primas técnicas, de localización y de vacaciones.

Añadió que la certificación salarial empleada para el cálculo de la pensión no incluyó todos los factores que le fueron pagados con posterioridad a su retiro. 11. Finalmente, cuestionó la condena en costas impuesta en su contra, señalando que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado2, esta solo procede cuando se verifique temeridad en el actuar procesal, aspecto que no se encuentra acreditado, toda vez que invocó el reconocimiento de un derecho que le asiste.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 12. Mediante auto proferido el 24 de octubre de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandante. 13. Durante la oportunidad procesal, no hubo manifestación alguna por la parte accionada. 14. El agente del Ministerio Público emitió concepto en el que sugirió confirmar la sentencia de primera instancia, solicitando que se aplique la interpretación adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 28 de agosto de 2018.

En dicha interpretación se establece que el IBL aplicable al caso corresponde al 75 % del promedio de los salarios o rentas devengadas, teniendo en cuenta los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los cuales se hubiesen efectuado los correspondientes aportes. V. CONSIDERACIONES Competencia 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de septiembre de 2018, radicado 20001-23-33-000-2012-0222-01 (1160-15).

Radicación: 13001-23-33-000-2019-00365-01 (4330-2024) Demandante: Alma María del Carmen López de Puello 4 15. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. Problema jurídico 16. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en error al negar la reliquidación de la pensión reconocida a la demandante con inclusión de la totalidad de los factores señalados en el artículo 19 del Decreto 1653 de 1977, devengados en el último año de servicio.

Finalmente, se analizará si fue ajustada a derecho la condena en costas impuesta a la actora en la sentencia de primera instancia. Análisis del problema jurídico 17. La demandante prestó sus servicios al ISS desde el 2 de junio de 1980 hasta el 16 de enero de 2005, fecha en la que le fue aceptada la renuncia voluntaria al cargo de asesor de la Gerencia Administrativa de la Seccional Bolívar.

Mediante Resolución 402 del 23 de febrero de 2005, el ISS, en calidad de empleador, le reconoció una pensión de jubilación con efectos a partir del 17 de enero de 2005. Para la liquidación de dicha prestación se tuvieron en cuenta los factores salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1994. 18. Posteriormente, mediante la Resolución 3002 del 14 de julio de 2005, se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto inicial y se procedió a reliquidar la pensión en el equivalente al 100 % del promedio de lo percibido entre el 17 de enero de 1995 y el 16 de enero de 2005, en aplicación del inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En cuanto a los factores salariales, se acudió al artículo 19 del Decreto 1653 de 1977, conforme con la certificación expedida por el Departamento de Recursos Humanos de la Seccional Bolívar del ISS. 19. Años después, Colpensiones, mediante la Resolución GNR 224405 del 29 de julio de 2016, reconoció a la actora una pensión de vejez con carácter compartido, con efectos desde el 25 de septiembre de 2012.

En consecuencia, la UGPP, en representación del extinto ISS, profirió la Resolución RDP 38530 del 12 de octubre de 2016, mediante la cual modificó la mesada pensional con fundamento en el régimen de compartibilidad, ordenando el pago del mayor valor correspondiente. Luego, mediante Resolución 044677 del 29 de noviembre de 2016, dispuso el pago de la diferencia entre la mesada inicialmente otorgada por el ISS, en su calidad de empleador, y el monto reconocido por Colpensiones. 20.

La demandante manifestó inconformidad con el reconocimiento inicial de su pensión, por cuanto —a su juicio— esta debió calcularse con base en los factores salariales establecidos en el artículo 19 del Decreto 1653 de 1977 que hubiere percibido durante el Radicación: 13001-23-33-000-2019-00365-01 (4330-2024) Demandante: Alma María del Carmen López de Puello 5 último año de servicio, y no con el promedio de lo devengado en los últimos diez años, como se efectuó. 21.

En ese contexto, no se encuentra en controversia que la actora ostentó la calidad de empleada pública durante su vinculación al ISS, desempeñando cargos como asesora y jefe del Departamento Financiero. Por ende, y conforme a los Decretos 416 y 604 de 1997, conservó el régimen prestacional y los factores salariales vigentes para los funcionarios de la seguridad social, definidos en el Decreto 1653 de 1977. 22.

La pensión objeto de censura fue reconocida por el extinto ISS antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005. Por lo tanto, no se afectaron los beneficios del régimen especial previsto en el Decreto 1653 de 1977. 23. No obstante, los beneficiarios del régimen pensional consagrado en el Decreto 1653 de 1977 no están exentos de la aplicación de la transición del artículo 36 de la Ley 100 de 19933.

Por esa razón, dicho decreto resulta aplicable a la actora únicamente en lo relativo a la edad, tiempo de servicios o semanas de cotización, y a la tasa de reemplazo. El IBL, por su parte, debe determinarse conforme con lo previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la misma ley. 24. Esta corporación4 ha precisado que la determinación del IBL involucra dos elementos: (i) el período sobre el cual se calcula el promedio de ingresos, y (ii) los factores salariales que lo integran.

En relación con este último aspecto, solo pueden incluirse aquellos factores que tengan respaldo legal expreso y respecto de los cuales se hayan realizado los aportes correspondientes. 25. Para los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición, el Decreto 1158 de 1994 establece de manera taxativa los factores computables dentro del ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación5.

Entre otros se encuentran: la asignación básica mensual, los gastos de representación, la prima técnica (cuando sea factor de salario), la prima legal de antigüedad, la bonificación por servicios prestados y la remuneración por trabajo suplementario, dominical o nocturno. En consecuencia, cualquier otro concepto carece de sustento normativo para ser incorporado en el cálculo del IBL. 26.

En concordancia con lo anterior, no le asiste razón a la demandante cuando pretende la reliquidación de su pensión con inclusión de factores devengados únicamente en el último año de servicio, conforme al artículo 19 del Decreto 1653 de 1977, pues, se reitera, 3 Ver, entre otras, las sentencias del 4 de mayo de 2000, Rad. 13070, 26 de julio de 2012, Rad. 25000-23-25-000- 2009-00174-01 (1947-11), y del 6 de agosto de 2020, Rad. 05001-23-33-000-2015-01277-01 (1176-2017), proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Criterio que también ha sido sostenido por la Corte Suprema de Justicia, entre otras, en sentencias CSJ SL14131 -2015 del 14 de octubre de 2015 CSJ SL 14131-2015, y del 23 de agosto de 2018 CSJ SL3571-2018. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 28 de agosto de 2018, Rad. 52001-23-33- 000-2012-00143-01. 5 Salvo que normas especiales dispongan expresamente la inclusión de otros factores dentro del ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. Radicación: 13001-23-33-000-2019-00365-01 (4330-2024) Demandante: Alma María del Carmen López de Puello 6 dicho aspecto está regulado por el inciso tercero del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, así como por el Decreto 1158 de 1994. 27.

En todo caso, del análisis integral de la Resolución 3002 del 14 de julio de 2005 — mediante la cual se modificó la liquidación inicial de la pensión—, se constata que el extinto ISS incluyó los factores establecidos en el Decreto 1653 de 1977 y aplicó, para el cálculo del promedio, lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, es decir, lo percibido en los últimos diez años de servicio.

Así, se evidencia que fueron tenidos en cuenta factores distintos a los enlistados en el Decreto 1158 de 1994, sin que ello pueda ser objeto de modificación por cuanto no es posible desmejorar la situación pensional de la actora. 28. Por otra parte, respecto a la alegada omisión de incluir ciertos factores salariales que —según la apelante— le fueron reconocidos con posterioridad a su retiro y no fueron certificados por el Departamento de Recursos Humanos de la Seccional Bolívar del ISS, es pertinente recordar que a las partes les asiste una carga probatoria, conforme al artículo 167 del Código General del Proceso (CGP).

Esta disposición establece que quien alega un hecho constitutivo de su derecho, o controvierte la legalidad de un acto, debe aportar prueba idónea y suficiente para acreditar los supuestos que sustentan su pretensión. 29. En el caso concreto, la parte interesada no demostró que en la liquidación de su pensión se hubiesen excluido factores salariales devengados en los últimos diez años de servicio que estuvieran expresamente contemplados en el Decreto 1158 de 1994.

Esta omisión probatoria adquiere mayor relevancia si se considera que la apelante no individualizó con precisión el emolumento presuntamente omitido, limitándose a una referencia genérica a los factores establecidos en el Decreto 1653 de 1977. 30. Por consiguiente, se confirmará la negativa de acceder a la reliquidación pretendida por la actora en el presente asunto.

Condena en costas 31. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021.

De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 32. Conforme a lo anterior, en lo relativo al problema jurídico relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, la Sala observa que, si bien las pretensiones de la demanda no fueron acogidas, los argumentos en los que esta se sustentó revelan Radicación: 13001-23-33-000-2019-00365-01 (4330-2024) Demandante: Alma María del Carmen López de Puello 7 razonabilidad jurídica y constituyen un ejercicio legítimo del derecho de defensa.

En ese sentido, no puede afirmarse que la actuación careciera de fundamento legal. 33. En consecuencia, se revocará el ordinal segundo de la sentencia del 23 de junio de 2023, mediante el cual se impuso dicha condena. Por las mismas razones, no se dispondrá la imposición de costas en esta instancia, toda vez que el recurso de apelación —aunque no prosperó— también representó un uso legítimo y razonado del derecho a impugnar la decisión judicial.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR EL ORDINAL SEGUNDO de la sentencia del 23 de junio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en cuanto condenó en costas a la demandante. En su lugar, no condenar en costas a la señora Alma María del Carmen López de Puello, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

TERCERO. Sin costas en esta instancia.

CUARTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.