1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción especial de revisión – artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00839-00 (2548-2020) Recurrente: Universidad Nacional de Colombia, Fondo Pensional Recurrido: Resurrección Torres de Fonseca AUTO QUE ADMITE El despacho procede a resolver sobre la admisión de la acción especial de revisión de la referencia, con los siguientes: 1.
ANTECEDENTES 1.1 La acción especial de revisión 1. El 21 de agosto de 20201, la Universidad Nacional de Colombia, Fondo Pensional, por intermedio de apoderado judicial, haciendo uso de la acción especial de revisión, solicitó que se «anulara» la sentencia del 14 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que modificó, la providencia del 28 de octubre del dos mil trece 2013, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001- 33-31-020-2009-00383-002. 2.
En el asunto, la Universidad Nacional de Colombia, Fondo Pensional, invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispone: «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 1 Samai, índice 00003. 2 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, condenó a la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional De Colombia, a reliquidar y pagar el valor de la mesada pensional de jubilación de la cual es titular la demandante Resurrección Torres de Fonseca, equivalente al 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados durante en el último año de servicios anterior al retiro, comprendido entre el 10 de junio de 2006 al 30 de mayo de 2007.
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00839-00 (2548-2020) Recurrente: Universidad Nacional de Colombia Fondo Pensional Recurrido: Resurrección Torres de Fonseca 2 1.2. Trámite procesal 3. Mediante providencia del 26 de agosto de 20243, este despacho judicial inadmitió la referida acción y concedió a la recurrente el término de 5 días para que «alleg[ara] constancia de envío de la demanda y sus anexos a la […] recurrida». 4.
El 25 de septiembre de dos 20244, la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, notificó la decisión a través de mensaje de datos a la recurrente, a su apoderado y al ministerio público. 1.3. Subsanación 5. El 02 de octubre de 20245 y estando dentro del término dispuesto para ello, el apoderado de la recurrente radicó escrito de subsanación. 2.
CONSIDERACIONES. 2.1. Competencia 6. Este despacho tiene competencia para conocer del asunto de la referencia, en virtud de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 2496 del CPACA, en su texto original. 2.2. Generalidades de la acción especial de revisión (Ley 797 de 2003) 7. El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra las sentencias, que constituye una excepción al principio de cosa juzgada.
Está regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, y su ámbito de acción está restringido a las causales taxativas previstas por el legislador, las cuales no admiten interpretaciones extensivas7. 8. Ahora bien, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció una «acción especial»8, en la que se facultó a determinadas entidades para pedir la revisión de 3 Samai, índice 00015. 4 Samai, índice 00018. 5 Samai, índice 00019. 6 «ARTÍCULO 249.
COMPETENCIA. […] de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia». 7 Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad.
REV-2001-00091, 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678, 12 de julio de 2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078, 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070, 20 de abril de 1993, Rad. REV- 045 y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037. 8 Cita original: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.
Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25- 000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés “ […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran Radicación: 11001-03-25-000-2020-00839-00 (2548-2020) Recurrente: Universidad Nacional de Colombia Fondo Pensional Recurrido: Resurrección Torres de Fonseca 3 las providencias judiciales, transacciones o conciliaciones que ordenaron el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
La norma en cita estableció expresamente las causales de procedencia, así: a) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que legalmente son aplicables. 9. Dicha revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión; con todo, presenta elementos que la caracterizan según la jurisprudencia del Consejo de Estado9 y de la Corte Constitucional, a saber: i) Tiene por objeto controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en esta materia10. ii) La legitimación en la causa por activa es limitada porque para ejercerla se requiere de un solicitante calificado11. iii) No se extiende a reabrir el debate probatorio, sino a revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social en Pensiones12. iv) No es una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues se concreta a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) cuando se concedió con vulneración del debido proceso; y a la liquidación (literal b) en un valor mayor al que terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]”(subrayas de la Sala).
Cfr., sentencia de 25 de febrero de 2022 dictada por la Sala Novena Especial de Decisión dentro del radicado 11001-03-15-000-2019-04468-00 REV. MP. Gabriel Valbuena Hernández. Entre otras, Sala Novena Especial de Decisión sentencia de 22 de noviembre de 2021, radicado No. 11001-03-15- 000-2019-01749-00. MP. Gabriel Valbuena Hernández, Sala Veinticinco Especial de Decisión de sentencia de 21 de agosto de 2020, radicación 11001-03-15-000-2019-03846-00 REV y sentencia de 8 de noviembre de 2021, radicación 11001-03- 15-000-2020-04141-00 REV.
MP. Martha Nubia Velásquez Rico. 9 Entre muchas otras, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión 19 y 9, sentencia del 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000- 2020-03549-00. MP. William Hernández Gómez y sentencia de sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2019- 01749-00.
MP. Gabriel Valbuena Hernández. 41 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A.MP. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01. 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A.MP. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01. 11 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 11001-03-15-000-2016-02022-00.
MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00839-00 (2548-2020) Recurrente: Universidad Nacional de Colombia Fondo Pensional Recurrido: Resurrección Torres de Fonseca 4 corresponde13. 10. A partir de los antecedentes históricos «la revisión creada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye un mecanismo que hace parte del engranaje de la reforma pensional plasmada en la citada ley, que tuvo como uno de sus propósitos la reducción del déficit fiscal para hacer viable financieramente el sistema pensional, como se observa en la exposición de motivos.
Así, en concreto respecto de la revisión de providencias judiciales, transacciones, conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocieron sumas periódicas o pensiones, se indicó que permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los graves perjuicios que pueda sufrir la Nación»14. 11. En cuanto a la causal prevista en el literal a), del artículo 20 de la ley 797 de 2020, esta corporación ha sostenido15 que el extremo recurrente debe demostrar que el reconocimiento pensional se hizo con desconocimiento de las garantías constitucionales que componen el derecho al debido proceso, conforme el artículo 29 superior, esto es, (i) el derecho al juez natural o funcionario competente;
(ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento; y (iii) las garantías de audiencia y defensa. 12. Por su parte, frente a la causal prevista en el literal b), del artículo 20 de la Ley 797 de 202016 esta Corporación ha explicado lo siguiente: […] El literal b) de la Ley 797 de 2003 prevé que las pensiones con cargo al erario deben ser revisadas «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003, la causal obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]». En efecto, uno de los principales propósitos de esta Ley y, en particular, del artículo 20 ibídem, era el de reducir el déficit fiscal y hacer del sistema pensional un sistema posible, realizable, en términos económicos, de tal forma que fuera posible la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía excediera lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 19, sentencia de 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03549-00, demandante: UGPP. MP. William Hernández Gómez. 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 27 de marzo de 2014, radicación No. 11001-03-25-000-2011-00561-00 (2129-2012) MP.
Gerardo Arenas Monsalve. 15 «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». 16 “[…]a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00839-00 (2548-2020) Recurrente: Universidad Nacional de Colombia Fondo Pensional Recurrido: Resurrección Torres de Fonseca 5 de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. En sentido similar, esta Corporación explicó que la causal se erige como una herramienta legal útil, que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y que permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y equilibrio financiero.
A lo anterior se suma que el sistema pensional debe ser sostenible fiscalmente, de tal forma que garantice la estabilidad a largo plazo de las finanzas públicas y se procure el cumplimiento de los principios de rentabilidad, sostenibilidad y conveniencia, en cuanto a la determinación del gasto, de tal forma que prevalezca el interés general sobre el particular. […]”17. 13.
En este orden de ideas, la acción de revisión no permite plantear nuevamente el debate de la instancia, ni subsanar falencias en la actuación, sino que su finalidad consiste en la revisión de los reconocimientos pensionales o de prestaciones periódicas que afectan la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. 14. Dicho lo anterior, se procederá a verificar la oportunidad y procedibilidad en la interposición de la presente acción especial de revisión. 2.3.
Caso concreto 15. Revisado el recurso y sus anexos, junto con el correspondiente escrito de subsanación, este despacho observa el cumplimiento de los requisitos procesales para su admisión, tal y como se expone a continuación: 16. En el presente caso, se invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por lo que, de acuerdo con el inciso 3 del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, el término para interponer el recurso es de 5 años contado a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia. 17.
Así, de acuerdo con los documentos aportados con la demanda, se advierte que la sentencia del 14 de octubre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, quedó ejecutoriada el 27 de octubre de 201518; y dado que el recurso se radicó el 20 de agosto de 202019, se concluye que se presentó dentro de los 5 años dispuestos para tal fin. 17 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-001884-00, MP. Alberto Yepes Barreiro. 18 Samai índice 00003 (expediente digital) 19 Samai índice 00003 (correo electrónico) Radicación: 11001-03-25-000-2020-00839-00 (2548-2020) Recurrente: Universidad Nacional de Colombia Fondo Pensional Recurrido: Resurrección Torres de Fonseca 6 18.
Adicionalmente, se encuentra acreditado que el recurso de revisión identificó plenamente a las partes dentro del proceso. Asimismo, fue anexado el poder conferido al abogado Haiver Alejandro López López, por parte de la Directora del Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, con facultad expresa para la interposición del recurso, motivo por el que se le reconoció personería para actuar en providencia del 30 de septiembre de dos 202120. 19.
De igual manera, se señaló e individualizó a la accionada, esto es, a la señora Resurrección Torres de Fonseca, y a su vez, se indicó su dirección de domicilio y canal digital, este último allegado con el escrito de subsanación21. 20. A su turno, se evidencia que, conforme a la providencia del 26 de agosto de 2024, se había advertido que la recurrente «no allegó constancia de envío de la demanda y sus anexos a la […] recurrida».
No obstante, dicha falencia fue debidamente subsanada, pues la recurrente adjuntó la constancia de envío del recurso al canal digital de la recurrida, tal como consta en el memorial de subsanación del 02 de octubre de 202422. 21. De igual forma, se colige que por parte de la Universidad Nacional de Colombia se presentaron los hechos y omisiones que sirven de fundamento para la presentación de la acción especial de revisión23. 22.
En el presente asunto se invocó como causal la señalada en el literal b) de la Ley 797 de 2003, la cual justificó de manera razonada, pues argumentó que la sentencia objeto de revisión no tuvo en cuenta lo indicado en los precedentes judiciales que rigen la materia, y especialmente la sentencia SU-230 del 29 de abril de dos 2015 dictada por la Corte Constitucional, la cual fue acogida por esta corporación en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 y por ende, adujo que se impuso a la Universidad Nacional de Colombia el pago de una suma periódica a cargo de un fondo de naturaleza pública, que excede lo debido, de acuerdo con la legislación aplicable. 23.
Ahora bien, debe destacarse que, por parte de la recurrente, no se hizo una estimación razonada de la cuantía, conforme a lo enunciado al numeral 6 del artículo 162 del CPACA, no obstante, dentro del recurso propuesto, se hizo alusión al impacto fiscal que el fallo dictado por el tribunal tuvo en los recursos del tesoro público al haber conferido dicha reliquidación pensional y que incide en la sostenibilidad fiscal del Estado. 24.
Por último, se encuentra que el recurrente allegó los documentos relacionados con los hechos expuestos en el escrito que fundamenta la acción especial de revisión. 20 Samai índice 00004 21 Samai índice 00019 22 Samai índice 00019. 23 Samai índice 00003 (correo electrónico). Radicación: 11001-03-25-000-2020-00839-00 (2548-2020) Recurrente: Universidad Nacional de Colombia Fondo Pensional Recurrido: Resurrección Torres de Fonseca 7 25.
En estos términos, se concluye que en el caso se cumplieron los requisitos procesales dispuestos tanto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 como en los artículos 251 y 252 del CPACA, en concordancia con lo señalado en el artículo 162 de igual normativa. Por lo tanto, se procederá con la admisión de la acción especial de revisión. 26.
En mérito de lo expuesto, el despacho, 3.
RESUELVE
PRIMERO: ADMITIR la acción especial de revisión interpuesta por la Universidad Nacional, Fondo de Pensiones, contra la sentencia del 14 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-31-020-2009-00383-00.
SEGUNDO: NOTIFICAR personalmente a la señora Resurrección Torres de Fonseca y al agente del Ministerio Público, según lo dispuesto en el artículo 253 del CPACA, y al recurrente, según lo dispuesto en el artículo 205 de igual normativa.
TERCERO: La señora Resurrección Torres de Fonseca y el Ministerio Público cuentan con diez (10) días hábiles para contestar el recurso y solicitar las pruebas que consideren necesarias, de conformidad con lo previsto en el artículo 253 del CPACA.
CUARTO: REQUERIR al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial De Bogotá para que remita, en medio digital, el expediente con radicado núm. 11001333102020090038300 [01], en el que funge como demandante la señora Resurrección Torres de Fonseca contra la Universidad Nacional de Colombia, Fondo Pensional, debiendo garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, según lo prevé el artículo 186 del CPACA.
QUINTO: MANTENER el expediente de la referencia en la Secretaría de la Sección Segunda hasta que se cumplan los requerimientos realizados y los respectivos plazos.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO Magistrada Radicación: 11001-03-25-000-2020-00839-00 (2548-2020) Recurrente: Universidad Nacional de Colombia Fondo Pensional Recurrido: Resurrección Torres de Fonseca 8 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.