Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 17 de junio de 2024 Radicación: 18001-23-31-000-2010-00228 01 (69535) Actor: Álvaro Valdés Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa Temas: reparación directa – daño por omisión – omisión de protección. Síntesis del caso: se demanda por el hurto de ganado propiedad del demandante.
Según este, el hecho era previsible y, una vez ocurrido, la fuerza pública no actuó oportunamente para recuperar los animales. Decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la Sentencia de 14 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare1, que negó las pretensiones de la demanda.
Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 18 de mayo de 2010, Álvaro Valdés presentó demanda2, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional (el Ejército) y la Policía Nacional (la Policía), con el fin de que se hiciera la siguiente declaración (se trascribe): 1 La demanda fue presentada y tramitada inicialmente ante el Tribunal Administrativo de Caquetá. Mediante Auto de 10 de septiembre de 2021, en cumplimiento del Acuerdo PCSJA21-11814 del Consejo Superior de la Judicatura, el Tribunal Administrativo de Casanare avocó el conocimiento del asunto. 2 Folios 1-13 del cuaderno principal.
Radicación: 18001-23-31-000-2010-00228 01 (69535) Actor: Álvaro Valdés Demandado: Ejército Nacional y Policía Nacional Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma 2 de 10 “PRIMERA.- Se declare que [las entidades demandadas] son responsables del daño antijurídico causado con ocasión del hurto del ganado vacuno y caballar de propiedad del demandante Álvaro Valdés, el pasado 27 de mayo del año 2008”. 2.
Los perjuicios reclamados se resumen así: 3. La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 4. Álvaro Valdés se dedicaba a la explotación ganadera en el municipio de San Vicente del Caguán (Caquetá). Su hijo fue elegido alcalde municipal para el periodo 2004-2007 y apoyó las políticas del gobierno nacional encaminadas a retomar el control institucional del municipio.
Por este motivo, él y sus familiares recibieron amenazas de las Farc, fueron declarados objetivo militar y sus propiedades estaban en riesgo. Estos hechos eran de público conocimiento y fueron comunicados a “las fuerzas armadas y organismos de inteligencia del Estado, que solamente dieron protección al alcalde, pero no al resto de la familia”. 5.
Por la gravedad y persistencia de las amenazas, Álvaro Valdés abandonó el municipio y dejó a un administrador encargado de su finca. Además, informó al Ejército, sin que la entidad tomara medida alguna para proteger sus bienes. El 27 de mayo de 2008 las Farc ingresaron a los predios del demandante y se robaron 667 reses, 2 mulas y 3 caballos. 6.
Ese día el demandante fue informado telefónicamente de la presencia del grupo al margen de la ley. Inmediatamente, su hijo se comunicó telefónicamente con el comandante de la Brigada Móvil No. 9, quien le informó que había realizado un sobrevuelo en helicóptero y que solo vio “movimientos de ganado con una moto, pero que no tenía más información”.
Ante la inactividad del comandante, el demandante se comunicó con el ministro de defensa, quien envió un coronel “a hacerse cargo de los hechos cuando las Farc había hurtado todos los ganados”. 7. Las entidades demandadas omitieron su obligación de brindar seguridad pese a conocer las amenazas, y omitieron actuar de forma oportuna cuando se realizaba el hurto, porque fueron informadas mientras ocurría. Tipo de perjuicio Valor Daño emergente $1.027.660.000 “por concepto de los semovientes hurtados” “Tasas de interés, pérdida del poder adquisitivo y de oportunidad” 1000 salarios mínimos Radicación: 18001-23-31-000-2010-00228 01 (69535) Actor: Álvaro Valdés Demandado: Ejército Nacional y Policía Nacional Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma 3 de 10 1.2.
Posición de la parte demandada 8. La Policía contestó la demanda3. Afirmó que no le constaban los hechos y que no había pruebas de que el demandante le hubiera comunicado sobre las amenazas. Por tanto, el robo no resultaba previsible. 9. Sostuvo que, de llegarse a demostrar que el hurto de los animales fue realizado por las Farc, se configuraría la excepción del hecho de un tercero. 10.
El Ejército contestó la demanda4. Señaló que no estaban probados los elementos de la responsabilidad y que la carga de la prueba correspondía al actor. Propuso la excepción de hecho de un tercero porque, de acuerdo con lo narrado en la demanda, fue un grupo al margen de la ley el que causó el daño. 1.3. Sentencia de primera instancia 11.
Mediante Sentencia de 14 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo de Casanare negó las pretensiones de la demanda5. Indicó que había indicios de que el robo ocurrió; sin embargo, no era posible determinar en qué número de semovientes, porque las pruebas no coincidían entre sí. Existían versiones encontradas entre las declaraciones rendidas en el proceso y lo afirmado en la demanda.
También había inconsistencias en las declaraciones de renta. A su juicio, resultaba extraño que la parte demandante no hubiera allegado documentos contables ni de control de inventarios respecto de un lote tan grande de vacunos. 12. Adicionalmente, de acuerdo con los documentos aportados, las solicitudes que el actor hizo al Ejército Nacional tenían fecha de agosto de 2007.
En la denuncia ante la Fiscalía inmediatamente después del hurto, el demandante “reveló que, en tiempos cercanos a ese suceso, no fue objeto de amenazas, ni extorsión, ni intimidación por parte de las Farc; nada que lo alertara del riesgo inminente. Ni nada que haya dado a conocer, en algún momento de los cinco primeros meses de 2008, a las autoridades militares”.
De manera que el actor no demostró que el hecho lesivo fuera actual y previsible para la fuerza pública, ni que por su notoriedad las entidades demandadas hubieran podido anticiparlo. 13. Reforzaba el anterior razonamiento la circunstancia de que quienes robaron los semovientes sorprendieron a los vecinos que estaban en el predio ese día y los redujeron sin necesidad de violencia. Dado que los guerrilleros llegaron vestidos de civil y sin armas de largo alcance a la vista, 3 Folios 110-119 del cuaderno principal. 4 Folios 129-151 del cuaderno principal. 5 Visible en el índice 2 de Samai del expediente digital.
Radicación: 18001-23-31-000-2010-00228 01 (69535) Actor: Álvaro Valdés Demandado: Ejército Nacional y Policía Nacional Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma 4 de 10 pudieron pasar desapercibidos para las autoridades “sin que se activara un deber de reacción para la captura o neutralización en flagrancia”. 14.
Finalmente, realizado el robo y avisadas las autoridades, el Ejército hizo un reconocimiento aéreo, “averiguaciones y patrullajes en la zona”, sin obtener resultados positivos. Aunque en sus declaraciones dos desmovilizados afirmaron que hubiera sido muy fácil perseguir el rebaño, pues los arreadores no llevaban armas y los animales dejaban huellas, lo cierto es que tales afirmaciones no tuvieron en cuenta otros puntos que dificultaban la misión: la vasta extensión del terreno, las trochas, las pendientes y los bosques, así como la capacidad militar de las Farc en la zona. 1.4.
Recurso de apelación 15. La parte demandante interpuso recurso de apelación6. Cuestionó la valoración probatoria que hizo el tribunal. A su juicio, el daño fue acreditado con los documentos aportados con la demanda, entre los que destacó las declaraciones de renta, cuyo contenido no fue objetado. Asimismo, los testimonios demostraban su ocurrencia. 16.
Indicó que la Policía y el Ejército omitieron sus obligaciones constitucionales de proteger sus bienes, porque sí conocían las amenazas que había recibido el demandante contra su vida y sus bienes. Además, era de público conocimiento que la víctima directa era el padre del alcalde municipal para el período 2004-2007. 17. Destacó que la fuerza pública no reaccionó oportunamente, pese a que los hechos fueron puestos en conocimiento, vía correo electrónico, al ministro de defensa.
De acuerdo con los testimonios, en especial los de los desmovilizados, los semovientes caminaron casi dos semanas por la llanura, dejando huellas a su paso, sin que las entidades demandadas hubieran hecho esfuerzo alguno para recuperarlos. De hecho, según los ex integrantes de las Farc, para el Ejército hubiera sido fácil recuperar los animales porque los asaltantes no iban bien armados. 18.
Por último, afirmó que el demandante y sus familiares estaban en condición de desplazamiento forzado y no habían podido regresar a San Vicente del Caguán a “constituir nuevamente sus hogares y sus patrimonios”. 6 Visible en el índice 2 de Samai del expediente digital. Radicación: 18001-23-31-000-2010-00228 01 (69535) Actor: Álvaro Valdés Demandado: Ejército Nacional y Policía Nacional Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma 5 de 10 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Síntesis de la controversia – 2.2. Análisis sustantivo – 2.3. Condena en costas. 2.1. Síntesis de la controversia 19. La decisión de primera instancia será confirmada. No está probado que las entidades demandadas tuvieran conocimiento de que el hurto iba a ocurrir, es decir, el hecho no resultaba previsible.
Tampoco está probado que hubieran reaccionado de forma tardía; por el contrario, adelantaron algunas actuaciones sin que fuera posible encontrar los animales robados. Por tanto, no se demostró una falla del servicio por omisión en ninguno de los dos supuestos. 20. La demanda fue presentada oportunamente. El hecho ocurrió el 27 de mayo de 2008, por lo que, en principio, el término para demandar vencía el 28 de mayo de 2010.
La solicitud de conciliación extrajudicial7 fue radicada el 3 de marzo de 2010, esto es, cuando faltaban 87 días para que venciera el plazo. La conciliación se declaró fallida el 18 de mayo de 2010; por tanto, la demanda presentada ese mismo día fue oportuna. 2.2. Análisis sustantivo 21. El daño, consistente en la pérdida patrimonial por el hurto de ganado, fue acreditado en el proceso, a partir de las declaraciones8 y los documentos de la investigación que por los hechos adelantó la Fiscalía9.
No obstante, no se demostró que fuera previsible para las entidades demandadas, ni que hubieran reaccionado de forma tardía. 2.2.1. Antecedentes del hurto de ganado 22. Consta en el expediente que el demandante presentó dos peticiones previas a los hechos. La primera, una denuncia el 16 de julio de 2004 ante la Policía en San Vicente del Caguán10.
Álvaro Valdés comunicó a la entidad que él y su familia eran amenazados por las políticas de su hijo como alcalde 7 Folios 96-98 del cuaderno principal, visible en el índice 2 de Samai del expediente digital. 8 Al respecto constan las declaraciones de Yesid Cuéllar Reyes (vecino de la vereda), Oliverio Rodríguez Herrera (administrador de la finca) y Jorge Enrique Céspedes Devia (vecino de la vereda).
Folios 8-18 del cuaderno 2. 9 Álvaro Valdés presentó la denuncia ante la Fiscalía el 28 de mayo de 2008, esto es, al día siguiente de que ocurrieron los hechos (folios 47-49 del cuaderno principal). En el documento denominado “Programa metodológico” se registró lo siguiente como hipótesis principal (se trascribe): “De los elementos de prueba y evidencia física con los cuales hasta este momento se encuentran recolectados, se trata de un hurto de ganado, sustraído al parecer por grupos al margen de la ley de la finca México (…) en la que se perdieron no 850 cabezas de ganado, sino 486, dato producto de la investigación minuciosa que se ha realizado por parte de la Policía Nacional con dirección de la Sijín” (folios 138-141 del cuaderno 2). 10 Folios 53-56 del cuaderno principal.
Radicación: 18001-23-31-000-2010-00228 01 (69535) Actor: Álvaro Valdés Demandado: Ejército Nacional y Policía Nacional Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma 6 de 10 municipal. Que, según campesinos de la región, integrantes de las Farc habían anunciado que se llevarían su ganado. 23. El segundo documento previo es un oficio dirigido al comandante de la novena brigada del Ejército, el 29 de agosto de 200711, en el que el demandante indicó que su familia había sido amenazada y había abandonado el municipio.
En este documento reiteró que, según campesinos de la región, las Farc tenía la intención de apropiarse de su ganado. El comandante de la novena brigada remitió la petición12 a la décima segunda brigada, que contestó el 10 de septiembre13 la solicitud para señalar que, en cumplimiento de sus fines constitucionales, realizaban operaciones contra los grupos al margen de la ley en la región y que, “en cuanto a la intimidación e inseguridad manifestada (…)”, la protección individual de las personas correspondía a la Policía y al Departamento Administrativo d Seguridad.
Por último, le recomendó presentar la denuncia ante la Fiscalía. 24. El 28 de mayo de 2008, día siguiente a la ocurrencia del robo, Álvaro Valdés presentó la denuncia ante la Fiscalía14. En el documento narró los hechos y afirmó que (se trascribe): “para el robo de ganado no recibimos ninguna amenaza específica, solo la información que nos dieron en su momento los campesinos”. 25.
Así, para la Sala es claro que las entidades demandadas no incurrieron en una omisión previa en relación con la sustracción de los animales. Las peticiones que se hicieron a las autoridades estuvieron enfocadas, principalmente, en la vida e integridad del demandante y su familia, y solo mencionaron la posibilidad del hurto de semovientes como un rumor que había sido comunicado a su propietario.
Como lo reconoció este en la denuncia ante la Fiscalía, sobre “el robo de ganado [no había recibido] ninguna amenaza específica”. Adicionalmente, desde la última petición hasta el momento de los hechos pasaron casi nueve meses; por tanto, no podía considerarse que el daño resultara inminente y previsible para la fuerza pública, ni podía exigírsele que dispusiera de personal durante todo ese tiempo para la protección específica de los animales.
De este modo, la forma general en que se advirtió a las entidades sobre un posible hurto y, especialmente, la distancia temporal referida, impiden imputarles responsabilidad alguna. 2.2.2. Reacción de la fuerza pública 11 Folio 50 del cuaderno principal. 12 Folio 51 del cuaderno principal. 13 Folios 57-58 del cuaderno principal. 14 Folios 47-49 del cuaderno principal.
Radicación: 18001-23-31-000-2010-00228 01 (69535) Actor: Álvaro Valdés Demandado: Ejército Nacional y Policía Nacional Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma 7 de 10 26. Ocurrido el hurto, además de la denuncia, Edwin Valdés —hijo de la víctima directa y alcalde municipal entre 2004 y 2007— envió un correo a un funcionario de la presidencia de la República, en el que le informaba sobre los hechos y solicitaba su intervención. En la comunicación indicó la posible ruta por la que se habían llevado a los semovientes, y afirmó que, pese a que el Ejército realizó sobrevuelos, los militares no lograron observar nada15.
El funcionario contestó el correo electrónico e indicó que daría traslado al Ejército, a la Policía y al Ministerio del Interior16. En un nuevo correo, Edwin Valdés indicó que estuvo en contacto con el comandante departamental de Policía en Caquetá, “quien estuvo a cargo del operativo de rescate del ganado robado”. Que intercambiaron información y que “a pesar del esfuerzo realizado por ellos no se ha[bía] logrado un resultado positivo”17. 27.
Consta, además, que tres días después de presentada la denuncia, el 1 de junio de 2008, la Fiscalía hizo la inspección al lugar y realizó varias entrevistas18. En la misma fecha, la Policía se desplazó al sitio, tomó muestras manuscriturales de los sospechosos e hizo un álbum fotográfico19. En el informe ejecutivo de 4 de junio de 200820 se registraron todas las actuaciones que hasta ese momento habían adelantado las entidades (se trascribe): “Se coordinó con el Comando Operativo del Departamento de Policía de Caquetá el desplazamiento de Florencia a San Vicente del Caguán, con los grupos operativos ‘SIJIN, SIPOL, EMCAR’ con el fin de adelantar las actividades de Policía Judicial.
Personal de la SIJIN Y SIPOL realizaron las labores de campo y de vecindario tomando contacto con las diferentes personas residentes en el sector (…). El día 31 de mayo nos desplazamos a la vereda el Dijen, finca México, donde entrevistamos [a los testigos del hecho]. (…) El personal de la Policía Nacional realizó registros a los alrededores de la finca México con el fin de realizar elementos materiales probatorios o evidencia física e información que nos pueda ayudar a la orientación de la investigación sin hallar resultados positivos.
Posteriormente se realizó un desplazamiento desde la vereda El Dijen hasta la vereda Puerto Losada en busca del ganado hurtado, registrando la ruta por donde fueron movilizadas las reses, en donde no se observó pisadas y/o huellas (trillo) de reses equivalentes a la cantidad denunciada por el señor ÁLVARÓ VALDÉS”. 28. Mediante oficio de 13 de julio de 2011, la Policía Nacional indicó, entre otras cosas, que el 1 de octubre de 200821 fueron incautadas cinco reses con la marca de Álvaro Valdés. Que pese a la investigación de campo no fue 15 Folio 87 del cuaderno principal. 16 Folio 89 del cuaderno principal. 17 Folio 91 del cuaderno principal. 18 De acuerdo con los documentos visibles a folios 81 y siguientes del cuaderno 2. 19 Folios 115-125 del cuaderno 2. 20 Folios 132-137 del cuaderno 2. 21 Los documentos relativos a la incautación constan en los folios 162-168 del cuaderno 2.
Radicación: 18001-23-31-000-2010-00228 01 (69535) Actor: Álvaro Valdés Demandado: Ejército Nacional y Policía Nacional Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma 8 de 10 posible obtener más información sobre el paradero de los animales “ya que posiblemente fueros diseminados en diferentes fincas de la región”. 29.
En este proceso declararon cinco personas. Tres de estas eran habitantes de la vereda y estuvieron presentes el día del hurto. Yesid Cuéllar22 afirmó que tras una semana del robo el Ejército y la Policía pasaron en camionetas pero que desconocía hasta dónde fueron. Oliverio Rodríguez23, administrador de la finca, sostuvo que, si el Ejército hubiera actuado oportunamente, no se hubieran robado el ganado.
Que a las 10 de la noche pasó un helicóptero y los que arreaban los animales se escondieron en el monte. A su juicio, los militares habrían podido repeler fácilmente a los guerrilleros porque estos no tenían armas largas. Agregó que una huella tan grande de ganado no se perdía fácilmente. Por su parte, Jorge Enrique Céspedes24, vecino de la finca, también refirió la presencia del helicóptero.
Afirmó que con presencia del Ejército se hubieran recuperado los animales, porque, en su parecer, los ladrones iban asustados. 30. Para la Sala, los comentarios hechos por los declarantes no son determinantes para definir la responsabilidad que aquí se debate, por dos razones: en primer lugar, contradicen el registro documental que se expuso anteriormente.
No es cierto, por ejemplo, que la fuerza pública hubiera hecho presencia pasada una semana. En segundo lugar, porque parten de apreciaciones subjetivas para señalar que mediante un enfrentamiento el Ejército habría recuperado los animales, pero desconocen otros factores relevantes, como, por ejemplo, si en el camino el grupo al margen de la ley contaba con refuerzos, las condiciones del terreno y la ruta exacta por la que se desplazaban. 31.
Sumado a lo anterior, en el proceso declararon Ricardo Artunduaga Antury25 y Aneyer Zapata Perea26, desmovilizados de las Farc. Ambos destacaron que el terreno que recorrió el ganado era inicialmente plano y posteriormente montañoso o cordillera. Que el traslado de los animales duró muchos días y que no fueron hostigados por el Ejército ni por la Policía. Para la Sala, las declaraciones de estas personas tampoco comprometen la responsabilidad del Estado, por similares razones a las expresadas más arriba.
En primer lugar, porque está demostrado que la fuerza pública realizó varias actuaciones con el fin de encontrar los animales; y, en segundo lugar, porque los declarantes tenían información al ser parte del grupo al margen de la ley, que resultaba desconocida para la fuerza pública. En ese sentido, un juicio de responsabilidad solo resulta posible teniendo en cuenta las condiciones y la información disponible al momento de los hechos. 22 Folios 8-11 del cuaderno 2. 23 Folios 12-15 del cuaderno 2. 24 Folios 16-18 del cuaderno 2. 25 Folios 20-23 del cuaderno 2. 26 Folios 24-25 del cuaderno 2.
Radicación: 18001-23-31-000-2010-00228 01 (69535) Actor: Álvaro Valdés Demandado: Ejército Nacional y Policía Nacional Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma 9 de 10 32. En relación con el desplazamiento del demandante y su familia, hecho que fue mencionado en la apelación, baste indicar que el mismo no hace parte de la causa petendi en el presente asunto.
La Sala no pasa por alto que el conflicto armado interno ha causado variadas y dolorosas pérdidas a las víctimas. Sin embargo, esta Subsección ha sido consistente en señalar que la responsabilidad del Estado solo se ve comprometida cuando se demuestra que una acción u omisión suya se constituye en la causa eficiente del daño. En ese sentido ha hecho propia la siguiente consideración (se trascribe): “Para la Sala es claro que el accionar de grupos armados irregulares en el contexto del conflicto armado se ha constituido en una situación que desborda las posibilidades reales de control y prevención estatal, lo que aparece evidenciado por la prolongada duración del mismo y la necesidad de acudir a las vías de la negociación con dichos actores con el fin de obtener su desarme y reincorporación a la vida civil, ante la imposibilidad de controlar su accionar por la vía armada.
En tales condiciones, para que pueda responsabilizarse al Estado por las consecuencias lesivas del actuar criminal de dichas organizaciones resulta indispensable que aparezcan acreditados los elementos que permitan la imputación de dichos daños a los entes públicos demandados, sin que pueda imponerse una reparación únicamente fundada en criterios de solidaridad”27. 33.
Por lo expuesto hasta aquí, se confirmará, aunque por razones diferentes, ya que esta instancia encuentra que el daño sí ocurrió, la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.3. Condena en costas 34. Sin condena en costas de conformidad con el artículo 171 del CCA. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 14 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 30 de noviembre de 2017, exp. 44987. Esta consideración fue citada por esta Subsección en la Sentencia de 25 de mayo de 2023, exp. 62866.
Radicación: 18001-23-31-000-2010-00228 01 (69535) Actor: Álvaro Valdés Demandado: Ejército Nacional y Policía Nacional Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma 10 de 10 SEGUNDO: sin condena en costas. Por Secretaría, una vez de ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Firmado electrónicamente