Radicado: 11001-03-15-000-2024-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., primero (1.°) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-00058-00 Accionante: Instituto Distrital de Turismo (IDT) Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Temas: Acción de tutela contra sentencia dictada, en cumplimiento de una orden de tutela, en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se pretendió el reconocimiento de una relación laboral encubierta.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección decide la acción de tutela instaurada por el Instituto Distrital de Turismo contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por la expedición de la sentencia del 16 de noviembre de 2023, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2016-01591-01.
ANTECEDENTES El Instituto Distrital de Turismo instauró acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, los cuales consideró vulnerados por la autoridad judicial accionada. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS La parte actora manifestó que la señora Ruby Argenis Escobar instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra, en la que pretendió la nulidad del Oficio 2016EE1210 del 26 de julio de 2016, a través del cual negó la solicitud de declaratoria de existencia de una relación laboral encubierta entre las partes y el reconocimiento y pago de las acreencias laborales causadas por los contratos de prestación de servicios que fueron suscritos entre el 4 de septiembre de 2008 y el 11 de enero de 2016.
Que el 5 de julio de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y, a título de restablecimiento del derecho, le ordenó reconocer y pagar a la demandante la indemnización correspondiente a todas las prestaciones devengadas por un empleado de planta que desempeñe el cargo de secretario ejecutivo, con base en el valor de los honorarios mensuales pactados en cada contrato y solo respecto del período del 6 de marzo de 2013 al 30 de diciembre de 2014, con el cálculo de las prestaciones sobre los períodos contractuales, y le ordenó realizar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Que el 13 de abril de 2023 el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dictó sentencia de segunda instancia en el proceso, en la que confirmó la providencia recurrida, y, una vez esta fue notificada, por medio del Oficio 2023EE808 del 2 de junio de 2023 le solicitó a la señora Ruby Argenis Escobar allegar informes de los aportes realizados al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, la certificación bancaria de la entidad financiera a la cual deseaba que le fuera efectuado el pago y el certificado de afiliación al fondo de pensiones.
Que el 6 y el 10 de julio de 2023 la señora Ruby Argenis Escobar envió las certificaciones bancaria y la de aportes a Colfondos, por lo que, después de adelantados todos los trámites, el 19 de ese mes y anualidad expidió la Resolución 271, mediante la cual dio cumplimiento a la sentencia judicial y, en consecuencia, ordenó el pago derivado de aquella.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que el 21 de julio de 2023 aquella se acercó a las instalaciones de la entidad para notificarse de la Resolución precitada, la cual cobró firmeza el 24 siguiente, por lo cual el 25 de julio y el 1.° de agosto de ese año realizó el desembolso y la transferencia de los aportes al fondo de pensiones indicado por la beneficiaria.
Que el 31 de julio de 2023 la señora Ruby Argenis Escobar instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por la expedición de la sentencia del 13 de abril de 2023, a pesar de que había recibido a satisfacción el desembolso del dinero; proceso en el cual fue vinculado, pero sus argumentos no fueron tenidos en cuenta.
Que el 6 de octubre de 2023 la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado amparó los derechos supuestamente desconocidos de la accionante y ordenó a la accionada dictar una sentencia de reemplazo. Que el 16 de noviembre de 2023 el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dictó la providencia en cumplimiento de la orden de tutela, en la cual revocó los numerales 1 y 2 y modificó el 4 de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, con lo cual agravó la condena que le había sido impuesta, en tanto amplió el tiempo para el cómputo de la indemnización, esto es, del 4 de septiembre de 2008 al 11 de enero de 2016.
Considera que con la anterior decisión se vulneró su derecho fundamental al debido proceso y se incurrió en un defecto fáctico, puesto que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, pasó por alto que los contratos de prestación de servicio que no se tuvieron en cuenta para la condena en primera instancia recayeron sobre una relación contractual distinta, en la medida en que frente a ellos no se demostró la subordinación. Que se reformó la valoración probatoria del a quo, sin indicar cuáles fueron las pruebas que no fueron analizadas y reemplazando el juicio de esa valoración, que fue el argumento de la apelación, por un examen de cómputo de prescripción. Que con la sentencia de reemplazo se lesionó, de un lado, la confianza legítima y la buena fe que se salvaguardó con la expedición de la Resolución 271 de 2023 y el recibo de pago de la acreencia reconocida en vía judicial y, de otro, el patrimonio Radicado: 11001-03-15-000-2024-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 público, porque se realizó una reapertura del término de ejecutoria de la sentencia de segunda instancia del proceso ordinario, lo que implicó la generación de un mayor valor, en una suma aproximada de $ 185.512.155, y del reconocimiento de intereses e indexaciones.
En suma, adujo que en la sentencia de segunda instancia dictada en cumplimiento de la orden de tutela se descartó la existencia de pruebas sobre la ausencia de subordinación en la relación contractual con la señora Ruby Argenis Escobar, sin una justificación para ello. PRETENSIONES La parte accionante solicitó ordenar al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dictar una nueva providencia, en la que revise el fundamento de la decisión de primera instancia que llevó a que no se tuvieran en cuenta los períodos de tiempo posteriores al 30 de diciembre de 2014, en tanto estos estaban referidos a contratos con objetos distintos a los suscritos antes de esa fecha, sobre los que no se acreditó la subordinación. ACTUACIÓN PROCESAL La acción de tutela de la referencia fue admitida el 15 de enero de 2024, mediante proveído, en el que se ordenó notificar al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, como accionado; y a la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico de Bogotá y a la señora Ruby Argenis Escobar, como terceros con interés. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, no rindió el informe solicitado.
POSICIÓN DE LOS VINCULADOS La señora Ruby Argenis Escobar expuso que el error en que incurrió el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en la sentencia de segunda instancia Radicado: 11001-03-15-000-2024-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 inicial fue el que la habilitó para acudir a la acción de tutela, en la cual se consideró que le asistía razón. Adujo que el Instituto Distrital de Turismo, de forma errada, afirmó que se amplió el término de ejecutoria, lo que demuestra la poca experticia de su apoderada, en tanto una cosa es dicho término y otro el requisito de inmediatez que cobija las acciones de tutela para su procedencia. Así, explicó que la providencia objeto de esa acción fue notificada el 13 de abril de 2023 y la tutela fue presentada el 31 de julio de esa anualidad, por lo cual la prosperidad de la acción no solo fue por el hecho de que no se resolvió su recurso de apelación, sino también porque se respetó la inmediatez.
En relación con el argumento del accionante sobre la falta de reclamación frente a los pagos realizados en cumplimiento de la sentencia de segunda instancia inicial, indicó que no resulta de recibo ese razonamiento, pues aquel solo fungió como pagador y en atención a lo ordenado por los jueces de la República, sin potestad ni competencia para modificar, adicionar o sustraerse de un fallo judicial, en tanto fue el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, quien cometió el error, por lo cual debía acudir ante aquel.
Agregó que el Instituto Distrital de Turismo fue vinculado al trámite de la tutela y se pronunció en cada oportunidad procesal, por lo cual una supuesta reclamación que debió hacer no puede viciar un trámite en el que se protegieron sus derechos, con mayor razón si se tiene en cuenta que no existe un requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales consistente en una reclamación previa.
Afirmó que la entidad accionante desconoce que no existe tutela contra tutela, pues ello atenta contra el principio de cosa juzgada, máxime cuando lo pretendido es continuar con un debate jurídico ya concluido. Por consiguiente, solicitó declarar improcedente el amparo deprecado. La Secretaría Distrital de Desarrollo Económico de Bogotá guardó silencio.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto.
I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad). 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2024-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 (v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada.
(vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 II. Caso concreto En síntesis, el accionante sostuvo que en la sentencia del 16 de noviembre de 2023 el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, al agravar la condena que le había sido impuesta en relación con el tiempo para el cómputo de la indemnización, vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al patrimonio público, a la confianza legítima y a la buena fe e incurrió en un defecto fáctico, puesto que desconoció que frente a los contratos de prestación de servicios que no se tuvieron en cuenta para la condena en primera instancia no se demostró el elemento de la subordinación, sin justificación para ello.
A esta Subsección le corresponde analizar, inicialmente, si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela para discutir providencias judiciales y, luego, de ser así, si se configura el defecto invocado, el cual de encontrarse probado haría procedente el amparo deprecado. En primer lugar, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad de la presente acción de tutela para discutir la providencia censurada en esta sede, puesto que 1) el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección; 2) la parte accionante no cuenta con otros medios de defensa judicial que sean idóneos y eficaces para discutir lo aquí expuesto; 3) la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de aquella; 4) la irregularidad procesal alegada podría tener afectación en la decisión; 5) el solicitante del amparo identificó claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y 6) no se trata de una sentencia de tutela.
En segundo lugar, esta Subsección observa que la sentencia del 16 de noviembre de 2023, controvertida en esta sede, fue proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en cumplimiento del fallo de tutela de segunda instancia del 6 de octubre de 2023, mediante el cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, dejó sin efectos la sentencia del 13 de abril de 2023 dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y ordenó a la hoy accionada resolver de fondo el recurso de apelación interpuesto por la señora Ruby Argenis Escobar contra la sentencia de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 La anterior decisión constitucional obedeció al hecho de que al resolver en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se pretendió la nulidad del acto administrativo mediante el cual se negó el reconocimiento de una relación laboral encubierta, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, afirmó que la parte demandante no formuló recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pese a que aquel sí fue interpuesto.
Aclarado lo anterior, se advierte que, en la sentencia controvertida a través de esta acción, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, contrario a lo definido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en primera instancia, consideró que, como lo expuso la parte demandante, entre el Instituto Distrital de Turismo y la señora Ruby Argenis Escobar existió una relación laboral desde el 4 de septiembre de 2008 hasta el 11 de enero de 2016, esto es, por la totalidad de los tiempos reclamados (del 4 de septiembre de 2008 al 30 de diciembre de 2014, lapso en el que se desempeñó como recepcionista; y del 29 de enero de 2015 al 11 de enero de 2016, cuando ejerció funciones de recolección de información), sin que operara el fenómeno de la prescripción. Para llegar a la anterior determinación la autoridad judicial precitada, con fundamento en las pruebas obrantes en el expediente, evidenció, de un lado, que las actividades desarrolladas por la demandante se relacionaban con funciones permanentes del Instituto Distrital de Turismo y que estaban a cargo de empleos de la planta, la relación laboral se prolongó en el tiempo y existió subordinación, y, de otro, que entre los contratos se presentaron interrupciones de hasta 30 días hábiles, lo cual era razonable, por lo cual debía tenerse el lapso como sucesivo continuo.
En ese orden de ideas, se observa que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, analizó sí se cumplían los elementos de una relación laboral durante el tiempo que la señora Ruby Argenis Escobar prestó sus servicios, tanto en las funciones de recepcionista como de recolectora de información, es decir, en los diez primeros contratos y en los dos últimos, y determinó que en efecto se encontraban reunidos, por lo que, posteriormente, procedió a analizar la prescripción. Así las cosas, no le asiste razón al accionante al afirmar que la autoridad judicial Radicado: 11001-03-15-000-2024-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 aquí accionada se limitó a estudiar el fenómeno de la prescripción, sin tener en cuenta que no se había demostrado la subordinación frente a los dos últimos contratos que celebró con la demandante del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; por el contrario, se denota que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, conforme a las reglas de la sana crítica y a los principios de autonomía e independencia judicial, valoró la totalidad del acervo probatorio que reposaba en el plenario para establecer sí se demostró una relación laboral.
Así las cosas, en el presente asunto no se observa una indebida valoración probatoria ni la configuración de un defecto fáctico que haga procedente el amparo solicitado en esta sede constitucional, máxime cuando el accionante no especificó las pruebas que estimó fueron desconocidas o indebidamente valoradas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Por último, se aclara que, si bien el Instituto Distrital de Turismo adujo que con la sentencia de reemplazo se lesionaron la confianza legítima y la buena fe, pues ya se había realizado el pago ordenado inicialmente, y el patrimonio público, porque se realizó una reapertura del término de ejecutoria de la sentencia de segunda instancia del proceso ordinario, lo cierto es que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, se limitó a dar cumplimiento a la orden de tutela, la cual valga mencionar, según se definió en esa acción constitucional, fue presentada dentro del término establecido como prudencial para su instauración. Por lo tanto, al no encontrarse demostrado el defecto invocado ni la vulneración de derechos fundamentales, se negará el amparo solicitado por el Instituto Distrital de Turismo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar el amparo solicitado por el Instituto Distrital de Turismo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00058-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.