11001031500020250427800 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 16 de septiembre de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04278-00 Demandante: Nelssy Olaya Soto Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL |Relevancia constitucional Síntesis del caso: La parte actora enjuició la providencia judicial de segunda instancia que, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, confirmó la decisión que negó las pretensiones de la demanda consistentes en que se ordenara el reajuste y la reliquidación de una pensión. De conformidad con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Nelssy Olaya Soto en contra del Juzgado 20 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. Contenido: 1.

Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 10 de julio de 2025, Nelssy Olaya Soto, en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Juzgado 20 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, con ocasión de las Sentencias de 22 de marzo de 2024 y 12 de mayo de 20252, proferidas por las autoridades judiciales accionadas, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-020-2018-00536- 00/02. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora pidió (se trascribe): “1. DECLARAR. que por parte de los accionados se le han vulnerado el DEBIDO PROCESO y el ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, la IGUALDAD a la 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo No. 80 de 2019 de esta Corporación. 2 Notificada mediante mensaje de datos enviado el 15 de mayo de 2025.

Que ha consecuencia de conceder el amparo constitucional, se ordene a los accionados dejar sin valor ni efecto las decisiones materia de la presente acción y en consecuencia ordenar que se profieran en derecho, teniendo en cuenta las normas legales en la materia y analizando en conjunto todas y cada una de las pruebas aportadas con ocasión al debido proceso y a las pretensiones de la demanda. 3.

Requerir a los accionados para que en lo sucesivo se abstengan de proceder por vías de hecho y salvaguarden el debido proceso y demás derechos fundamentales. 4. Las demás que considere su señoría.” 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) Nelssy Olaya Soto trabajó en la Policía Nacional durante 15 años, 4 meses y 5 días, entre el 20 de enero de 1975 y el 25 de mayo de 1990.

Reunió los requisitos para la pensión de jubilación, el 13 de junio de 1990, cuando cumplió 50 años y había cotizado un total de 5.121 días en la Policía Nacional, 3.351 días en Cajanal y 2.881 días en Colpensiones. 5. 2) Mediante Resolución No. 1292 de 18 de septiembre de 2015, la Policía Nacional, en virtud del Decreto 2247 de 1984 (pensión de jubilación por tiempo discontinuo), reconoció y ordenó el pago de una pensión a la demandante correspondiente al 75% del último salario devengado al momento de su retiro, esto es, el correspondiente a mayo de 1990, el cual se liquidó con los siguientes factores salariales: sueldo básico, subsidio familiar, prima de actividad, prima de navidad y subsidio de alimentación. Adicional a ello, declaró la prescripción de las mesadas pensionales causadas entre el 13 de junio de 1990 y 16 de julio de 2010, porque operó la prescripción cuatrienal de conformidad con el artículo 147 del Decreto 2247 de 1984. 6. 3) El 17 de noviembre de 2016, la señora Olaya Soto presentó una petición ante la Policía Nacional, con el fin de que se le reconociera el derecho a su pensión, desde que este fue adquirido, es decir, desde junio de 1990, y que se reliquidara y reajustara su pensión con la inclusión de todos los factores salariales establecidos en el artículo 98 del Decreto 2247 de 1984.

Esa solicitud fue resuelta mediante el Oficio No. 346450/ARPRE-GRUPE-1.10 de 26 de diciembre de 2016, a través del cual el jefe de Grupo de Pensionados de la Policía Nacional señaló que el reconocimiento se realizó de acuerdo con las partidas computables establecidas en el artículo 98 del Decreto 2247 de 1984 y que el no pago de las mesadas causadas con anterioridad a 16 de julio de 2010 obedeció a la prescripción cuatrienal establecida en el artículo 147 del mismo decreto.

En consecuencia, negó la solicitud presentada. Radicación: 11001-03-15--000-2025-04278-00 Demandante: Nelssy Olaya Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A y otro Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 9 7. 4) El 30 de diciembre de 2016, Nelssy Olaya Soto presentó recurso de apelación contra el Oficio No. 346450/ARPRE-GRUPE-1.10 de 26 de diciembre de 2016 de la Policía Nacional, pese a ello, mediante Oficio No. 1247/ARPRE-GRUPE-1.10 de 3 de enero de 2017, la Policía Nacional indicó que el oficio cuestionado era una comunicación oficial que no debía entenderse como un acto administrativo y contra este no procedían recursos. 8. 5) La señora Olaya Soto presentó una nueva solicitud ante la Policía Nacional (de la que no se evidenció la fecha de radicación), en la que nuevamente solicitó el reconocimiento y pago de su pensión desde junio de 1990, y la reliquidación y reajuste de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales establecidos en el artículo 98 del Decreto 2247 de 1984.

Esa solicitud fue respondida a través del Oficio No. S-2021-10064-SEGEN de 15 de marzo de 2021, con el que la Policía Nacional hizo referencia a que ya había dado respuesta a la solicitud de reliquidación y reajuste en una oportunidad anterior. Adicional a ello, recordó que la aplicación de la prescripción cuatrienal obedecía a lo dispuesto legalmente en el artículo 147 del Decreto 2247 de 1984, motivo por el que negó nuevamente las peticiones presentadas. 9. 6) Nelssy Olaya Soto presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, en contra del Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de obtener: (a) la nulidad de Resolución No. 1292 de 2015, y de los Oficios No. 346450/ARPRE-GRUPE-1.10 de 26 de diciembre de 2010, No. 1247/ARPRE-GRUPE-1.10 de 3 de enero de 2017 y No. S-2021-10064-SEGEN de 15 de marzo de 2021;

(b) la reliquidación y reajuste de su pensión con la inclusión de todos los factores y partidas a los que tenía derecho y que no habían sido tenidos en cuenta, como la prima de servicios; (c) el reconocimiento y pago de las mesadas dejadas de percibir, entre el 13 de julio de 1990 y el 16 de julio de 2010, con el pago de intereses moratorios a la máxima tasa legal; y (d) la condena de la demandada al pago de perjuicios morales. 10. 7) El 22 de marzo de 2024, el Juzgado 20 Administrativo de Bogotá profirió sentencia de primera instancia, en la cual negó las pretensiones de la demanda.

Ello, en consideración a que, si bien la situación pensional de la actora se resolvió conforme con el Decreto 2247 de 1984, y la demandante era beneficiaria del Decreto 1214 de 1990, lo cierto era que dicha situación no variaba las condiciones con las que se liquidó su pensión, dado que los factores salariales que se incluyeron en la pensión fueron aquellos que devengaba y el reconocimiento a partir del 16 de julio de 2010, obedeció a la prescripción cuatrienal establecida de igual manera en el artículo 129 del Decreto 1214 de 1990. 3 Rad.

No. 11001-33-35-020-2018-00536-00 Radicación: 11001-03-15--000-2025-04278-00 Demandante: Nelssy Olaya Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A y otro Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 9 11. 8) La parte actora apeló la anterior decisión para lo cual argumentó que hubo una errada aplicación de la prescripción y una indebida fundamentación legal, pues la autoridad administrativa recurrió a normas derogadas (Decreto 2247 de 1984) y omitió factores computables de la pensión conforme con el Decreto 1214 de 1990, tales como la prima de servicios y el subsidio de transporte (el cual no había sido solicitado con la demanda). 12. 9) El 12 de mayo de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la sentencia de primera instancia, tras señalar que, de conformidad con el artículo 99 del Decreto 1214 de 1990, la prestación reclamada correspondía a una pensión de jubilación por tiempo discontinuo, y que su derecho se causó el 13 de junio de 1990, cuando cumplió 50 años.

Sobre la reliquidación y reajuste con inclusión de la prima de servicios indicó que ese concepto reclamado no hizo parte del último salario devengado por la demandante, motivo por el que no resultaba procedente su inclusión. 13. Finalmente, recordó que, desde el 13 de junio de 1990, cuando la actora se retiró del servicio, la única solicitud de reconocimiento pensional fue radicada el 17 de julio de 2014, cuando había transcurrido cerca de 24 años, y con base en la fecha de presentación de esa solicitud, la Policía Nacional declaró la prescripción cuatrienal de las mesadas causadas con anterioridad al 17 de julio de 2010. 14.

Como fundamento de la vulneración, la parte actora consideró que se configuró un defecto fáctico, toda vez que no se valoró de manera adecuada la Resolución No. 1292 de 18 de septiembre de 2015, la cual fue expedida con base en un decreto derogado, y tampoco se valoró un certificado expedido por el Ministerio de Defensa, que demostraba que su vinculación a la Policía Nacional fue desde el 20 de enero de 1975, motivo por el que cumplía con el término de 15 años para ser acreedora de la prima de servicios. 15.

Adicional a ello, consideró que hubo un defecto sustantivo, pues la autoridad judicial no decretó la nulidad del acto administrativo demandado (Resolución No. 1292 de 2015), pese a que este se fundamentó en un decreto derogado y no en la reglamentación que se encontraba vigente, esto es, el Decreto 1214 de 1990. 16. Finalmente hizo referencia a que el hecho de que la Policía se tardara en reconocer, de oficio, la pensión ocasionó que se declarara la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad a julio de 2010.

La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rindió informe en el que indicó que la acción de tutela era improcedente, en la medida en que lo pretendido por la parte actora era insistir en el cumplimiento de requisitos para devengar la prima de servicios y, con base en ello, reabrir el debate sobre si tenía derecho a la reliquidación y reajuste solicitados.

En ese orden, señaló que lo que buscaba la demandante era hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una tercera instancia para discutir providencias judiciales adversas a sus intereses. 18. El Juzgado 20 Administrativo de Bogotá solicitó que se negara la acción de tutela, toda vez que la decisión adoptada por esa autoridad judicial se fundamentó en el conjunto de normas y la jurisprudencia aplicable al caso en concreto.

Aunado a ello, indicó que fueron tenidas en cuenta todas las pruebas allegadas al expediente de manera oportuna. 19. La Policía Nacional señaló que la acción de tutela era improcedente pues no podía ser utilizada como una instancia o recurso adicional, con el fin de reabrir debates estrictamente legales. Adicional a ello, hizo referencia a que, en todo caso, las pretensiones de la acción de tutela no estaban llamadas a prosperar en la medida en que, dentro del proceso ordinario, se acreditó que la Resolución No. 1292 de 2015 y los oficios demandados observaron, formal y materialmente, las normas que regían la materia sobre el caso.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido. 2.1. Identificación de la providencia objeto de estudio. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusión. 2.1. Identificación de la providencia objeto de estudio 20. La Sala se centrará en analizar los reparos invocados respecto de la Sentencia proferida el 12 de mayo de 2025 por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la que se resolvió la controversia en segunda instancia, pues pese a que también se enjuició la sentencia de primer grado proferida por el Juzgado 20 Administrativo de Bogotá, lo cierto es que, con ocasión del recurso de apelación, la decisión del tribunal fue la que resolvió el litigio.

Asimismo, ante una eventual decisión favorable a las súplicas de amparo, será la autoridad que resolvió la controversia en segunda instancia, la encargada de dar cumplimiento a lo que se ordene. 4 Mediante Auto de 15 de julio de 2025, el despacho ponente resolvió, entre otros, (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandados a la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado 20 Administrativo de Bogotá y (3) vincular a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, como terceros con interés en el proceso.

La Sala advierte que la acción de tutela es improcedente porque no se satisfizo el requisito de relevancia constitucional. 22. Para la Corte Constitucional, el requisito bajo estudio encuentra su razón de ser en el carácter residual de esta acción, la especialidad de las competencias tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios, así como la necesidad de evitar que este mecanismo se convierta en una instancia adicional para reabrir debates de carácter legal.

En ese orden, como finalidades de la relevancia constitucional han sido identificadas las de preservar las competencias judiciales, respetar la autonomía e independencia de los jueces, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional6. 23.

Asimismo, dicha corporación ha sostenido que, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, el estudio debe hacerse con mayor rigor y, en consecuencia, se exige, adicionalmente, que se demuestre una vulneración desproporcionada y/o arbitraria de un derecho fundamental7. 24. La Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de varios elementos: (1) una carga argumentativa por parte del accionante que explique, con suficiencia, la relevancia de la controversia para el juez de tutela, esto es, la necesidad de su intervención en el asunto8;

(2) que la solicitud de amparo no se presente con el objeto de obtener una instancia adicional al proceso ordinario9 y (3) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de simple legalidad10. 25. Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-295 de 202311, estableció que la relevancia constitucional se acredita a partir de tres 5 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-66 de 2019. 6 Corte Constitucional, Sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022 7 Idem.

También puede verse: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024 8 Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 9 Idem.

“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 10 Idem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 11 Reiterado en: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024. Radicación: 11001-03-15--000-2025-04278-00 Demandante: Nelssy Olaya Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A y otro Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 9 criterios: (1) no tratarse de asuntos legales o simplemente económicos, (2) perseguir la protección de derechos fundamentales y (3) no reabrir debates concluidos. 26.

De la revisión del escrito de tutela, la Sala evidenció que la accionante (1) no cumplió con la carga argumentativa necesaria para determinar los motivos por los cuales este asunto tenía trascendencia constitucional y (2) pretendió revivir un debate propio del juez natural sobre una situación definida y consolidada. Así, buscó que, a través de la acción de tutela, se estudiara un aspecto que ya fue resuelto, es decir, utilizarla como una instancia adicional12. 27.

Lo anterior obedece a que la parte actora no expuso las razones por las que consideraba que era necesaria la intervención del juez de tutela, de cara a la decisión proferida por el juez de nulidad y restablecimiento del derecho, y aunque encuadró sus reparos en unos defectos, la Sala considera que su intención era poner de presente una aparente indebida valoración probatoria y una indebida aplicación normativa y, con fundamento en ello, reabrir el debate sobre si debía devengar la prima de actividad y si esta debía tenerse en cuenta a efectos de un ajuste y reliquidación de su pensión. Adicional a ello, pretendió cuestionar lo relacionado con la aplicación de la prescripción cuatrienal respecto de las mesadas causadas con anterioridad a julio de 2010. 28.

Esos reparos fueron abordados y resueltos por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de la Sentencia de 12 de mayo de 2025, en la cual la referida autoridad judicial indicó que el reconocimiento pensional de la señora Olaya Soto correspondía a una pensión de jubilación por tiempo discontinuo, que estaba contenida en el Decreto 1214 de 1990 y que, tal como fue reconocida, se causó el 13 de junio de 1990 cuando cumplió 50 años de edad, ya que para ese momento había laborado un tiempo superior a 20 años en entidades oficiales. 29.

Adicionalmente, señaló que, pese a que se solicitó el reconocimiento e inclusión de la prima de servicios, no había lugar a la misma, toda vez que la demandante no cumplió con el término de 15 años para acceder a esa prestación y, en consecuencia, no se logró acreditar que, efectivamente, devengó ese factor cuando se realizó el reconocimiento de su pensión. 30.

Finalmente, indicó que operó la prescripción respecto de las mesadas pensionales anteriores al 17 de julio de 2010, teniendo en cuenta que la actora adquirió el derecho el 13 de junio de 1990 y sin que existiera alguna justificación, solo presentó la reclamación hasta el 17 de julio de 2014. 12 Corte Constitucional, Sentencias T-422 de 2018 y T-555 de 2019.

Radicación: 11001-03-15--000-2025-04278-00 Demandante: Nelssy Olaya Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A y otro Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 9 31. En virtud de lo anterior, debe señalarse que no se evidenció la necesidad de intervención del juez de tutela en un asunto que ya fue resuelto por el juez natural, quien puso de presente las razones por las cuales consideró que no existían argumentos para declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenar el reajuste y la reliquidación de la pensión de la demandante. 32.

Así las cosas, debe aclarase que las diferencias interpretativas que existieren entre la parte demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario. En otras palabras, la presentación de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión, vía tutela, no da por cumplido el requisito de relevancia constitucional.

Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional. 2.3. Conclusión 33. Por las consideraciones expuestas, la Sala concluye que el requisito de relevancia constitucional, no se cumplió en el caso concreto y, por tal motivo, se abstendrá de emitir pronunciamiento sobre los demás requisitos de procedencia y, en consecuencia, declarará improcedente el amparo solicitado. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por Nelssy Olaya Soto, por las razones expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin13.

TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 13 secgeneral@consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-15--000-2025-04278-00 Demandante: Nelssy Olaya Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A y otro Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 9 CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA