CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 05001-33-33-002-2016-01059-01 (1384-2025)1 Demandante: Eliana Elena Cardona Montoya Demandado: E.S.E. Hospital General de Medellín «Luz Castro de Gutierrez» Trámite Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Tema: Relaciones laborales encubiertas Decisión: Resuelve recurso de súplica I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de súplica interpuesto y sustentado por la parte actora contra el auto del Cinco (5) de agosto de Dos Mil Veinticinco (2025)2, proferido por el despacho sustanciador3, que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. II.
ANTECEDENTES PROCESALES 2.1. Trámite de nulidad y restablecimiento del derecho4 2.1.1. La demanda La señora Eliana Elena Cardona Montoya, acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de obtener la anulación de los oficios HGM 012-4025 del 2 de diciembre de 2015 y HGM 012-2016003165 del 27 de julio de 2016, por medio de los cuales el demandado le negó el reconocimiento y pago de acreencias laborales y, la nulidad del acto presunto negativo generado ante la falta de respuesta de la petición de reconocimiento y pago de un reajuste salarial y prestacional.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se declare la existencia de una relación laboral encubierta entre la demandante y el hospital llamado a juicio entre el 11 de julio de 2007 al 30 de junio de 2014; así como, la nivelación salarial y prestacional desde el desde el 1 julio de julio de 2014 en que se vinculó con la demandada. 1 Expediente híbrido, visible en la herramienta electrónica Samai. 2 Índice 0005 de Samai. 3 Magistrado Ponente Juan Enrique Bedoya Escobar. 4 Expediente digital, índice 00002 de Samai. 2 Número interno: 1384-2025 Demandante: Eliana Elena Cardona Montoya Demandado: E.S.E. Hospital General de Medellín «Luz Castro de Gutiérrez» 2.1.2.
Sentencias proferidas en el trámite del proceso ordinario El Juzgado Segundo (2°) Administrativo del Circuito de Medellín, a través de sentencia del diez (10) de marzo de dos mil veintitrés (2023), negó las pretensiones de la demanda. Inconforme con la decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la sentencia del veintitrés (23) de enero de dos mil veinticinco (2025), confirmó la sentencia de primer grado, al considerar que, si bien se acreditaron los elementos de la prestación personal del servicio y la remuneración, no se demostró la subordinación. La parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia, contra la sentencia de segunda Instancia. El Tribunal Administrativo de Antioquia por auto del Catorce (14) de mayo de Dos Mil Veinticinco (2025), concedió el recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia y dispuso la remisión del expediente al Consejo de Estado.
El proceso le correspondió por reparto al consejero de la Sección Segunda, Subsección B, doctor Juan Enrique Bedoya Escobar. 2.2. Providencia impugnada El despacho sustanciador, a través de auto del Cinco (5) de agosto de Dos Mil Veinticinco (2025)5, rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte demandante al considerar que no se cumplieron los presupuestos para su procedencia; lo anterior, por cuanto la inconformidad de la recurrente se circunscribe a la valoración probatoria realizada por el Tribunal de Antioquia sobre la subordinación, aspecto que no fue objeto de unificación en la sentencia presuntamente desconocida por el a quo. 2.3.
Recurso de súplica Inconforme con la anterior decisión, la parte actora presentó recurso de súplica6, aduciendo que: No había motivos para rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, 5 Índice 0005 de Samai. 6 Índice 00009 de Samai. 3 Número interno: 1384-2025 Demandante: Eliana Elena Cardona Montoya Demandado: E.S.E. Hospital General de Medellín «Luz Castro de Gutiérrez» lo que debió hacerse fue proceder a inadmitirlo con miras a que se subsanaran las falencias presentadas en el escrito respectivo y aducidas en el auto recurrido, esto es, que la sentencia de unificación aducida no resulta aplicable al caso y la falta de argumentación de las razones por las cuales la decisión tomada por el tribunal contraría la sentencia de unificación. Posteriormente, procede a señalar las similitudes que, a su juicio, se presentan en este caso y la sentencia de unificación; para luego manifestar que la subordinación se acreditó en este asunto.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a la Sala, conforme a lo preceptuado en el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, decidir el recurso de súplica presentado por el apoderado judicial de la convocante. 3.2 Problema jurídico. En esta ocasión la Sala debe determinar si el recurso de extraordinario de unificación jurisprudencia presentado por Eliana Elena Cardona Montoya, cumple con los requisitos para su admisión y, en consecuencia, es posible revocar el auto de cinco (5) de agosto de dos mil veinticinco (2025) proferido por el despacho sustanciador, mediante el cual se rechazó. A continuación, la Sala, abordará el estudio de: (i) la figura de extensión de jurisprudencia y (ii) el caso concreto. 3.3.
Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia – generalidades y requisitos Conforme lo preceptúa el artículo 256 del CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales».
Al respecto, esta Corporación ha sostenido que el recurso bajo estudio es un «[…] instrumento procesal [que] tiene como objetivo rescatar el carácter unificador de las sentencias del Consejo de Estado que profiere en el rol de supremo tribunal de lo contencioso administrativo y de órgano de cierre de esta jurisdicción, con el propósito que 4 Número interno: 1384-2025 Demandante: Eliana Elena Cardona Montoya Demandado: E.S.E. Hospital General de Medellín «Luz Castro de Gutiérrez» las decisiones así adoptadas sean aplicadas en condiciones de igualdad a los usuarios de administración de justicia»7.
Con tal cometido, el Legislador previó que el aludido mecanismo procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, únicamente cuando se alegue que la providencia impugnada contraría o se opone a un fallo de unificación del Consejo de Estado. Ahora bien, dada su naturaleza extraordinaria, el recurso de unificación de jurisprudencia exige el cumplimiento de unas cargas y parámetros mínimos descritos en el artículo 261 del CPACA, en virtud del cual, el respectivo escrito deberá contener: (i) la designación de las partes;
(ii) la indicación de la providencia impugnada; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. En este último apartado cabe destacar que, al tenor de lo establecido por el artículo 265 (parágrafo) del CPACA, procederá el rechazo de plano del recurso cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso.
Por tanto, el despacho concluye que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promueve la interpretación y aplicación uniforme del derecho a los administrados, a través de la aplicación forzada del precedente de unificación que, como tribunal supremo de lo Contencioso Administrativo, emite esta Colegiatura y pudiere ser contrariado por los tribunales administrativos, cuando actúen como jueces de única o segunda instancia. En ese sentido, se advierte que el ejercicio de tal medio de impugnación se encuentra atado al cumplimiento de los precisos términos y condiciones que el legislador ha considerado como parámetros válidos y justos para su interposición, de tal suerte que, resulte especialmente trascendente que el recurso tenga como objetivo garantizar la vigencia de las reglas o subreglas adoptadas en sentencias de unificación jurisprudencial de esta Corporación y, como resulta apenas natural, que estas sean aplicables al recurrente, quien deberá acreditar que sus circunstancias fácticas y jurídicas son similares o análogas a las consideradas en la sentencia de unificación que invoca. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de unificación jurisprudencial de 9 de agosto de 2022; expediente 11001-03-25-000-2017-00151-00 (892-2017); consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 5 Número interno: 1384-2025 Demandante: Eliana Elena Cardona Montoya Demandado: E.S.E. Hospital General de Medellín «Luz Castro de Gutiérrez» 3.4.
Caso concreto: La Sala observa que, el recurso bajo estudio no cumple con los requisitos establecidos en la ley, como lo consideró el magistrado ponente en la providencia objeto de alzada, toda vez que, la situación atendida en la sentencia de unificación invocada no se acompasa con el marco fáctico de la presente controversia. En efecto, la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del Nueve (9) de septiembre de Dos Mil Veintiuno (2021), que la recurrente alega contrariada, precisó lo relativo a la temporalidad de los contratos de prestación de servicios, la solución de continuidad, cuando hay contratos sucesivos; y la improcedencia de la devolución de aportes a la seguridad social en salud según lo expuesto por la recurrente.
En los siguientes términos: i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente. iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.
Como se puede apreciar, en ella no se estableció una regla para tener probado los tres elementos que configuran la relación laboral, esto es, prestación personal, remuneración y la subordinación; debiéndose en cada caso allegar las pruebas que los demuestren. Pues bien, la parte actora alega que, el presente recurso debió ser inadmitido, a fin de solicitar el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 262 del CPACA para su procedencia y, de no subsanarse ahora sí proceder con su rechazo.
Ante ello, recuerda la Sala que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 265 del CPACA, la inadmisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia está prevista solo para los eventos en que aquel no colme los requisitos establecidos en el 6 Número interno: 1384-2025 Demandante: Eliana Elena Cardona Montoya Demandado: E.S.E. Hospital General de Medellín «Luz Castro de Gutiérrez» artículo 2628 Ibidem, circunstancia que no fue la que conllevó a la decisión de rechazo que es objeto de inconformidad; debiéndose recordar que, la decisión tomada por el consejero ponente para rechazar el recurso obedeció a su improcedencia. Para la Sala, tal y como lo concluyó el consejero ponente, los argumentos usados por la parte actora al momento de incoar el recurso extraordinario de unificación buscan cuestionar el análisis probatorio que realizó el Tribunal, y con base en las cuales concluyó que el demandante no acreditó los requisitos para declarar la existencia de una relación encubierta.
En este sentido, se insiste, la sentencia de unificación del Nueve (9) de septiembre de Dos Mil Veintiuno (2021), invocada, no fijó reglas acerca de presunción alguna respecto a la subordinación, siendo necesario que, en cada caso, se alleguen al plenario las pruebas que demuestren el cumplimiento de dicho requisito, en aras que pueda salir avante la pretensión encaminada a declarar la existencia de una relación laboral encubierta.
Tampoco estableció la citada providencia ninguna regla para ser usada por el juez al momento de valorar las pruebas allegadas, quien, en ejercicio de la sana critica, debe proceder a resolver el caso con base en los elementos probatorios con que cuente. Tanto en el recurso extraordinario de unificación como en el recurso de súplica, el actor lo que expone es una serie de argumentos para desestimar la decisión que se tomó por el Tribunal y que le negó las pretensiones, pregonando que hubo una indebida valoración probatoria, pues, en su entender, si se acreditaron los tres elementos necesarios para que se declarara la relación laboral encubierta, esto es, lo que pretende es convertir el citado recurso en una tercera instancia con miras de lograr que se acceda a sus pretensiones.
Sin embargo, no se precisa cual es la presunta regla establecida en la referida sentencia de unificación que se incumplió por el juzgador, reiterándose que en aquella no se establecieron pautas de obligatorio acatamiento para los demás jueces en lo referente a la manera en que se debe analizar los tres elementos que configuran la relación laboral encubierta; ante ello, conforme lo establecido en el artículo 265 del CPACA era procedente el rechazo de plano. 8 ARTÍCULO 262.
REQUISITOS DEL RECURSO. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá contener. 1. La designación de las partes. 2. La indicación de la providencia impugnada. 3. La relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio. 4. La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. 7 Número interno: 1384-2025 Demandante: Eliana Elena Cardona Montoya Demandado: E.S.E. Hospital General de Medellín «Luz Castro de Gutiérrez» Cabe indicar que, esta Subsección en diferentes ocasiones ha rechazado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando no se presentan argumentos para acreditar el desconocimiento de una sentencia de unificación que se invoca9; tal y como aquí ocurrió. Vistas así las cosas, al evidenciarse que lo que se pretende por este medio es reabrir el debate probatorio que se surtió en el proceso ordinario, el recurso extraordinario de unificación incoado resulta improcedente y, en consecuencia, debía ser rechazado de plano, como acertadamente lo concluyó el magistrado sustanciador en el auto impugnado; por consiguiente, aquel se confirmará. Con fundamento en lo anteriormente expuesto,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del Cinco (5) de agosto de Dos Mil Veinticinco (2025), mediante el cual el consejero de Estado sustanciador del proceso rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia formulado por la parte actora, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DEVOLVER el proceso al despacho que conoció de la presente solicitud.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 9 Al respecto, auto del veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco, expediente: 05001-33-33-002-2017-00011-01 (1521-2025) magistrada ponente Elizabeth Becerra Cornejo