Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia Demandado: Lisandro Antonio Guardia Machado Temas: Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación de pensión de jubilación __________________________________________________________________ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Descongestión, del 27 de agosto de 2015, a través de la cual se confirmó parcialmente la providencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Medellín, el 22 de noviembre de 2013, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, por conducto de apoderado judicial, solicitó infirmar la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Descongestión, del 27 de agosto de 2015, a través de la cual se confirmó parcialmente la providencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Medellín, el 22 de noviembre de 2013, que accedió a las pretensiones de la demanda formulada por el señor Lisardo Antonio Guardia Machado contra la referida entidad, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 05001 33 31 007 2012 0164 01.

Con fundamento en lo anterior, solicitó i) «revocar» la sentencia emitida por Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Medellín, el «26 de julio de 2016» 2 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia (sic); ii) ordenar la reliquidación de la mesada pensional del demandado, teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 36, inciso 3.° o 21 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en las Sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU -210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018 y en los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017; y por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, radicado 52001 23 33 000 2012 00143 01; iii) condenar al demandado a reintegrar, de forma indexada y actualizada, al Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia la totalidad de los dineros recibidos en exceso, como consecuencia del cumplimiento a las órdenes contenidas en las providencias objeto de reproche; y iv) condenar en costas y agencias en derecho al demandado. 1.1.2.

Hechos1 Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad recurrente señaló los siguientes: i) El 12 de marzo de 2012, el señor Guardia Machado presentó demanda con el fin de obtener la nulidad parcial de las Resoluciones PV 3578 de 2006, DP 008 de 2006, PV 3976 de 2010, PV 3986 de 2010, PV 4088 de 2011, expedidas por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordenara a la referida entidad, entre otras cosas, reliquidar su pensión de jubilación en los términos de las Leyes 33 y 62 de 1985, con la inclusión de los factores devengados en el último año de servicio, a saber: asignación básica, bonificaciones por servicios prestados, de bienestar universitario y de recreación, quinquenio y primas de navidad, de vacaciones y de servicios. ii) El 22 de noviembre de 2013, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Medellín profirió sentencia de primera instancia, en el entendido de acceder a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:2 PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de las Resoluciones Nos. 3578 P.V. del 18 de agosto del 2006, 008 D.P. del 26 de octubre del 2006, 3976 P.V. del 30 de 1 Algunos hechos corresponden al concepto de violación, razón por la que se resumen en dicho acápite. 2 Expediente digital visible a índice 4 de la plataforma SAMAI. 3 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia septiembre del 2010, 3986 P.V. del 9 de diciembre del 2010 y 4088 P.V. del 15 de septiembre del 2011, proferidas por la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA- FONDO PENSIONAL UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se ordena a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA - FONDO PENSIONAL UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, que proceda a reliquidar y pagar la pensión de jubilación reconocida al actor, sobre el 75 % de la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior al que adquirió el estatus pensional conforme a los lineamientos señalados en la parte motiva de esta sentencia, descontándose la sumas que se hubiesen cancelado, incluido el valor de los aportes en caso de que no se hubieren efectuado, debiéndose reajustar las sumas insolutas conforme a la fórmula especificada en la parte motiva de esta providencia, teniendo en cuenta la prescripción trienal a partir de la presentación de la petición demanda el 24 de mayo de 2011, esto es de las mesadas anteriores al 24 de mayo de 2008. […] (Resaltado original del texto) iii) El demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia arriba citada, pues pretendía se modificara la parte resolutiva de la primera instancia, en el entendido incluir en la reliquidación de su pensión de jubilación la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio.3 iv) El 27 de noviembre de 2014, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia presentó escrito de apelación adhesiva pues, en su concepto, el juzgado debió considerar que la liquidación de la prestación debía realizarse únicamente con los factores sobre los que se hubieran efectuado cotizaciones, en los términos del Decreto 1158 de 1994.

En consecuencia, señaló que era inadmisible incluir factores extralegales y reconocidos como prestaciones. v) El 4 de agosto de 2015, el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto resolvió rechazar el recurso de apelación adhesiva presentado por la entidad demandada, bajo el argumento que fue radicado de forma extemporánea, de acuerdo con lo establecido en el artículo 322 del Código General del Proceso. vi) El 27 de agosto de 2015, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Descongestión, emitió sentencia de segunda instancia, en el sentido confirmar parcialmente la providencia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Medellín y en esa medida, modificó el numeral segundo de su parte resolutiva, en los siguientes términos:4 3 Expediente del proceso ordinario visible a índice 25 de la plataforma SAMAI. 4 Expediente digital visible a índice 4 de la plataforma SAMAI. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia PRIMERO: SE MODIFICA EL NUMERAL SEGUNDO de la sentencia del veintidós (22) de noviembre de dos mil trece (2013) proferida por el Juzgado Segundo (02) Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín, el cual quedará así: “SEGUNDO: En su lugar, se ORDENA a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA – FONDO PENSIONAL UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, que proceda a reliquidar y pagar la pensión de jubilación reconocida al actor, sobre el 75 % de la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior al que adquirió el estatus pensional, los cuales son: sueldo, bonificación por bienestar universitario, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, sin perjuicio de lo ordenado mediante sentencia del 30 de julio de 2010, por el Tribunal Superior de Medellín, Sala Laboral, descontándose la sumas que hubieren cancelado, incluido el valor de los aportes en casos (sic)que no se hubiese efectuado, debiéndose reajustar las sumas insolutas conforme a la fórmula especificada en la parte motiva de ésta providencia, teniendo en cuenta la prescripción trienal a partir de la presentación de la petición demandada el 24 de mayo de 2011, esto es de las mesadas anteriores al 24 de mayo de 2008”.

TERCERO. Confirmar en todo lo demás la sentencia recurrida. […] (Resaltado, comillas y cursiva originales del texto) vii) El 7 de marzo de 2016, se notificó por estado el auto emitido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través del cual negó la nulidad planteada por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, consistente en la indebida aplicación de las normas procedimentales del CGP respecto al escrito de apelación adhesiva interpuesto. viii) El 19 de octubre de 2016, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia por medio de la Resolución FP 0386, dio cumplimiento a la orden previamente transcrita. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Descongestión, el 27 de agosto de 2015, 5 emitió sentencia de segunda instancia, en el sentido de confirmar parcialmente la providencia expedida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Medellín, el 22 de noviembre de 2013, que había accedido a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Lisardo Antonio Guardia Machado contra el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, con sustento en las siguientes consideraciones: 5 Expediente digital visible a índice 4 de la plataforma SAMAI. 5 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia i) Teniendo en cuenta el recurso de apelación interpuesto por el actor, el problema jurídico se circunscribe a determinar si es procedente confirmar, revocar o modificar la providencia recurrida, comoquiera que, si bien ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación en el equivalente al 75 % de la totalidad de los factores devengados en el último año de servicio, no precisó los emolumentos que debían tener en cuenta para tal efecto. ii) Con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010,6 emitida por el Consejo de Estado, se fijó el criterio respecto de los factores salariales que deben tenerse en cuenta para efectos de liquidación de las pensiones del régimen de transición y según el cual, aunque la ley no señala taxativamente los factores de salario, debían incluirse en la liquidación todas aquellas sumas que de manera habitual y periódica el trabajador, en el último año de servicio, percibiera como contraprestación. iii) No se desconoce el criterio fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU- 230 de 2015, para efectos de determinar el IBL a la luz de la Ley 33 de 1985, sin embargo, en atención al problema jurídico planteado y al principio de non reformatio in pejus, se decide con base en la posición sentada por el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010. iv) Con sustento en las reglas jurisprudenciales, para los beneficiarios del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como lo es el sub lite, debe aplicarse en su integridad la Ley 33 de 1985 en virtud del principio de inescindibilidad de la ley, es decir, edad, tiempo de servicios y monto de la pensión. No obstante, la entidad demandada observó el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, de manera que liquidó la prestación del actor con el 75 % del promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años de servicio. v) Es pertinente modificar el numeral segundo de la parte resolutiva de la providencia emitida en primera instancia, pues el a quo si bien ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación del demandante, con efectos fiscales desde el 24 de mayo de 2008, por prescripción trienal, en los términos previamente expuestos, no determinó con exactitud los factores salariales que debían incluirse 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, radicado 2500023250002006-0750901 (0112-09). 6 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia en la liquidación. En ese orden, se impone confirmar parcialmente aquella sentencia, en el entendido de incluir los siguientes emolumentos: sueldo, bonificaciones por bienestar universitario y por servicios prestados, primas de servicios, de vacaciones y de navidad.

De conformidad con el Decreto 2710 de 2001, la bonificación por recreación no constituye factor salarial para efectos prestacionales, toda vez que no pretende remunerar directamente el servicio del empleado, sino que, por el contrario, su vocación es ser un beneficio de la recreación del trabajador. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en la sentencia del 30 de julio de 2010, proferida por el Tribunal Superior de Medellín, Sala Laboral, mediante la cual reconoció al actor el quinquenio como factor a tener en cuenta en su pensión de jubilación. Finalmente, se autoriza a la referida entidad a realizar el descuento de los aportes a pensión correspondientes a los factores cuya inclusión se ordena y sobre los cuales no se hubiere efectuado la deducción legal. 1.2.

Las causales de revisión invocadas El apoderado de la entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de estas, expuso los siguientes argumentos: i) El tribunal transgredió el derecho al debido proceso porque, con fundamento en el artículo 322 del Código General del Proceso, rechazó por extemporáneo el escrito de apelación adhesiva presentado por la entidad hoy recurrente dentro del proceso ordinario; cuando lo cierto es que de conformidad con el artículo 365 del Código de Procedimiento Civil, la oportunidad para interponer aquel escrito, se extiende desde que la radicación del recurso de apelación por parte de otra de las partes hasta el vencimiento del término para alegar ante el superior; tal como actuó el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia.

Así las cosas, pese a que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, desde la vigencia de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), debe tramitar los asuntos a su cargo por 7 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia conducto del sistema oral, los procesos iniciados antes del 2 de julio de 2012 siguen bajo la égida del Código Contencioso Administrativo (CCA).

Por lo tanto, en el sub lite se advierte que la fecha de radicación de la demanda data el 12 de marzo de 2012, por lo que la norma a aplicar es el CCA y no el CPACA. Lo anterior, implica que en atención al artículo 267 del CCA sea posible remitirse a otras normas de procedimiento como el Código de Procedimiento Civil (CPC) y no como erróneamente lo hizo el tribunal.

En consecuencia, está acreditado que «el recurso interpuesto por la parte demandante, que es la actuación principal fue presentado el 18 de diciembre de 2013, en vigencia del Decreto 01 de 1984 y el [C]ódigo de [P]rocedimiento [C]ivil por remisión y por lo tanto la apelación adhesiva al ser accesoria a la apelación principal debe correr la misma suerte de esta como lo es ser tramitada conforme a las norma[s] procesales vigentes para el momento y no como lo hace el Despacho del TRIBUNAL.». ii) La providencia objeto de reproche incurre en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque vulnera el principio de supremacía constitucional, al reconocer una pensión de jubilación con base en todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, bajo los términos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Esa actuación desconoce los precedentes jurisprudenciales obligatorios y vinculantes de la Corte Constitucional,7 en especial el contenido en la Sentencia SU-230 de 2015, y del Consejo de Estado a través de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y las normas legales que regulan la materia.

Por lo tanto, la mesada pensional devengada por el hoy demandado se incrementó sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello, con lo cual se afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 7 La entidad recurrente, además invoca las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, SU- 023 de 2018 y T- 039 de 2018 y los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017. 8 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia iii) El Decreto 1158 de 1994 recoge los factores salariales sobre los cuales debe calcularse la prestación que percibe el señor Guardia Machado, de conformidad con el criterio trazado por la Corte Constitucional y por el Consejo de Estado. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión El señor Lisardo Antonio Guarda Machado, por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones formuladas en la acción de revisión, para lo cual expuso los siguientes argumentos:8 i) Está acreditada la excepción de caducidad pues de conformidad con el artículo 251 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión debe presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso; sin embargo, en el sub lite la entidad recurrente lo radicó el 11 de septiembre de 2020, sin considerar que la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia cobró ejecutoria el 18 de septiembre de 2015. ii) Los pagos recibidos de buena fe no generan la obligación de su devolución y mucho menos su recaudo a través de un recurso extraordinario de revisión. Lo anterior, además, en atención a que la providencia recurrida fundamentó su decisión en la postura vigente al momento de su expedición, puesto que mantuvo la posición de reconocer la pensión de jubilación de acuerdo con la Ley 33 de 1985, incluyendo todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio. iii) La conducta desplegada por la entidad recurrente no está enmarcada dentro de los elementos mínimos de buena fe.

En consecuencia, al activar el sistema judicial y generar un desgaste en la administración de justicia, se le debe condenar en costas y agencias en derecho. 1.4. El ministerio público El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó declarar fundada la acción especial de revisión, por las razones que se indican a continuación:9 8 Memorial allegado por correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible a índice 21. 9 Memorial allegado por correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible a índice 22. 9 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia i) En suma, no se configura el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque el reconocimiento pensional no tuvo origen en una vulneración del derecho al debido proceso originada en la sentencia, sino que la discusión sobre la violación a dicho derecho versó sobre actuaciones anteriores ya resueltas y con las oportunidades procesales correspondientes agotadas. ii) Se encuentra acreditada la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, comoquiera que en lo atinente a la determinación del IBL de las pensiones de jubilación de quienes son beneficiarios del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el juzgador no aplicó el precedente jurisprudencial sólido y reiterado de la Corte Constitucional fijado en las Sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 y en los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017 y por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. iii) Por lo expuesto, es procedente ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación del demandado, en aplicación del precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, posteriormente adoptado por el Consejo de Estado.

Todo lo anterior hacia el futuro, sin que exista mérito para la devolución de las sumas pagadas en exceso, pues no se acreditó mala fe por parte del señor Guardia Machado. 2. Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión en virtud del numeral 2.º del artículo 249 del CPACA.10 Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019.11 10 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.». 11 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 10 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza [ ] a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación». 2.2.

Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 18 de septiembre de 201512 y la acción especial de revisión se interpuso el 11 de septiembre de 2020,13 por lo que es dable concluir que fue presentado dentro del término establecido en la ley. 2.3.

Legitimación Sobre la legitimación del Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional, en la Sentencia SU-427 de 2016, definió lo siguiente: ( ) frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero.

Por su parte, de conformidad con el Acuerdo 009 de 2010, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia se creó, entre otros fines, con el objeto de 12 Expediente digital visible a índice 4 de la plataforma SAMAI. 13 Tal como lo hizo constar la Secretaría de la Sección Segunda de esta corporación, visible a índice 3 de la plataforma SAMAI. 11 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia reconocer y pagar las obligaciones pensionales de los funcionarios del ente universitario.

Por lo anterior, se encuentra legitimada para la presentación de la acción de revisión objeto de estudio. 2.4. Cuestión previa Antes de abordar el problema jurídico a tratar, revisados los argumentos del recurso de revisión interpuesto por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, la Sala observa que solicita, adicionalmente, como medida cautelar la suspensión provisional de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, del 27 de agosto de 2015.

Pues bien, en cuanto a la procedencia de medidas cautelares dentro del trámite del recurso extraordinario en mención, es necesario hacer énfasis en lo dispuesto en el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que establece: Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

(Resaltado fuera del texto). La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Parágrafo. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.

De acuerdo con la norma transcrita, para el caso de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, solo son procedentes las medidas cautelares en los procesos de naturaleza declarativa (nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa) que se tramiten y se resuelvan en sede de instancias. Al solicitarse, como medida provisional, la suspensión de los efectos de la sentencia cuya revisión se depreca, se estaría desconociendo el principio de seguridad jurídica que cobija un fallo ejecutoriado, debido a que su legalidad solo puede desvirtuarse con la decisión del recurso extraordinario en caso de prosperar la causal invocada.

Por lo tanto, se concluye que el ejercicio del recurso extraordinario 12 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia de revisión, por sí solo, no abre la posibilidad de impedir el cumplimiento de la sentencia cuestionada.

Sobre el asunto, esta Corporación ha sostenido que las medidas cautelares solicitadas en el marco de un recurso de revisión se tornan improcedentes, a saber:14 Por todo lo expuesto, el despacho concluye que en el trámite del recurso extraordinario especial de revisión no proceden las medidas cautelares tendientes a la suspensión de los efectos de la sentencia objeto del mismo por cuanto: • El recurso extraordinario especial de revisión tiene una pretensión impugnatoria y no declarativa, así mismo no hace parte del proceso ordinario o general, sino que tiene un procedimiento especial. • Las medidas cautelares son taxativas frente a su procedencia en procesos especiales; por tanto, al no estar contempladas para el recurso extraordinario especial de revisión, no se pueden aplicar de manera extensiva. • Tal y como lo interpretó la Corte Constitucional C-247 de 1995, el legislador no permitió que se pueda solicitar la no ejecución del fallo o la suspensión de sus efectos, cuando se inicie el trámite del recurso extraordinario especial de revisión contra la sentencia de pérdida de investidura. • La causal que sirve de sustento para la solicitud de la medida cautelar es la contenida en el artículo 230 del CPACA, que está dirigida a los actos administrativos y a la actuación administrativa, naturaleza jurídica que no tiene el fallo judicial.

En efecto, la regulación de las medidas cautelares en el CPACA previstas en los citados artículos, tiene la finalidad de ampliar las facultades del juez para controlar de manera más eficiente y oportuna el actuar de la administración, mas no las actuaciones que ya se surtieron en sede judicial y que pueden ser objeto de revisión posterior, como es el caso de las sentencias ejecutoriadas que puedan ser objeto del recurso extraordinario especial de revisión. La legislación solo lo permite suspensión de los efectos de estas en casos taxativos cuando se trata de sentencias con condenas de carácter económico. • La sentencia sobre la que se pide la suspensión provisional está investida del principio de cosa juzgada, la cual solamente se puede modificar o alterar mediante la decisión definitiva que resuelva el recurso extraordinario especial de revisión, únicamente si se prueban las causales que taxativamente contemplan el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 y el artículo 250 del CPACA.

Por tanto, no es posible hacerlo provisionalmente a través de una medida cautelar. • La finalidad de las medidas cautelares es garantizar la efectividad de la sentencia y en el recurso extraordinario especial de revisión existe una sentencia debidamente ejecutoriada, sobre la cual recae la demanda de revisión. Por tanto, estas no son se acompasan con la naturaleza de este procedimiento. 14 Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 25 de octubre de 2017, con ponencia del Dr. William Hernández Gómez, bajo el número de radicado 11001-03-15-000-2015- 00110-00 Recurrente: Libardo Enrique García Guerrero 13 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia En conclusión: Se tornan improcedentes medidas cautelares reguladas en los artículos 229 y 230 del CPACA, dentro del recurso extraordinario especial de revisión. Como consecuencia de lo anterior se negará la solicitud realizada por el apoderado del señor Libardo Enrique García Guerrero.

En este orden de ideas, en el sub lite, no hay lugar a impartirle trámite a la solicitud de suspensión provisional de los efectos de las sentencias a revisar porque es improcedente. 2.5. El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Descongestión, del 27 de agosto de 2015, se encuentra inmersa en las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten acudir a la acción especial de revisión «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.6.

Marco normativo 2.6.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. 14 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. 15 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró15 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,16 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.6.2. Alcance de las causales de revisión Además de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, el legislador estableció otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 15 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 16 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 16 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia Conforme consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley.

Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».17 Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]».18 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».19 Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas en dos eventos: el primero, que el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 17 Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 5 de diciembre de 2017, radicado 2017-01529 (REV). 18 Ibidem. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13). 17 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia 2.6.3.

Efectos de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, respecto a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 Mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, del 28 de agosto de 2018,20 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, estableció las siguientes reglas: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso, entre consideraciones, la siguiente: 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

(Resaltado fuera del texto). Adicionalmente, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado definió las siguientes subreglas: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, radicado N.º 52001-23-33-000-2012-00143-01. 18 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se en encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta Corporación, según la Constitución Política,21 la ley y la Corte Constitucional,22 tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone en sus sentencias tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad.

En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a 21 Constitución Política, artículo 237, ordinal 1. 22 Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. 19 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

(Resaltado fuera del texto). De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como judicial, a través de acciones ordinarias. Sin embargo, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.

Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.7. El caso concreto. Análisis de la Sala Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala advierte que en relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen.

Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión23 precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la 23 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 20 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem.» Así mismo, esta Subsección en sentencia del 6 de octubre de 2022 sostuvo:24 Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia25.

Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son26: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;

(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.

De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;

(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de octubre de 2022, radicado 11001-03-25-000-2019-00912-00 (6515-2019). 25 Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. 26 Sentencia C-341 de 2014. 21 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.».

Adicionalmente, deben tenerse presentes otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales27, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento.

Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias28 que hacen la decisión incompatible con la Carta Política. Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. Por ello, son ineludibles al momento de evaluar la configuración de la causal prevista por el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

(Resaltado fuera del texto) La entidad recurrente manifiesta que la sentencia objeto de reproche viola el derecho al debido proceso porque el tribunal, con fundamento el artículo 322 del Código General del Proceso, rechazó por extemporáneo el escrito de apelación adhesiva presentado por aquella entidad dentro del proceso ordinario. En su concepto, de conformidad con el artículo 365 del Código de Procedimiento Civil, la oportunidad para interponer aquel escrito se extendía desde la radicación del recurso de apelación por la contraparte hasta el vencimiento del término para alegar ante el superior.

Señala que está demostrado que «el recurso interpuesto por la parte demandante, que es la actuación principal fue presentado el 18 de diciembre de 2013, en vigencia del Decreto 01 de 1984 y el [C]ódigo de [P]rocedimiento [C]ivil por remisión y por lo tanto la apelación adhesiva al ser accesoria a la apelación principal debe correr la misma suerte de esta como lo es ser tramitada conforme a las norma procesales vigentes para el momento y no como lo hace el Despacho del TRIBUNAL.».

Pues bien, en el expediente del proceso ordinario está acreditado lo siguiente: a. El 18 de diciembre de 2013, el señor Guardia Machado interpuso recurso de apelación29 contra la sentencia del 22 de noviembre de 2013. 27 Ver entre muchas otras, Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018. 28 Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T-902 de 2014, T-327 de 2015. 29 Expediente digital obrante a índice 25 obrante en la plataforma SAMAI. 22 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia b. El 18 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, a través del auto admitió el recurso referido.30 c. El día 27 de noviembre de 2014, el Fondo Pensional de la Universidad de Antioquia radicó escrito de apelación adhesiva.31 d. El 4 de agosto de 2015, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Descongestión, a través de auto rechazó por extemporáneo el escrito de apelación adhesiva referido, de conformidad con el artículo 322 del Código General del Proceso.32 e. El 2 de marzo de 2016, 33 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sistema Escrito, negó un incidente de nulidad interpuesto por la hoy entidad recurrente, en el que se pretendía se declarara la vulneración del derecho al debido proceso, por iguales motivos a los expuestos en la presente acción. Bajo ese panorama, la Sala observa que la entidad recurrente expresamente manifiesta que previamente interpuso incidente de nulidad por violación del derecho al debido proceso, pues en aquella oportunidad advirtió el presunto error en la aplicación de las normas contenidas en el CGP.

Aquel fue resuelto, se insiste, de forma negativa por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sistema Escrito, a través del auto del 2 de marzo de 2016.34 Por su parte, esta Subsección advierte que el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Descongestión, con el fin de que, entre otras pretensiones, se tuviera en cuenta el escrito de apelación adhesiva rechazado por aquella autoridad judicial.

El conocimiento de la acción constitucional correspondió a la Sección Cuarta de esta corporación, bajo el radicado 11001 03 15 000 2016 01053 00, quien a través de sentencia de primera instancia del 6 de julio de 2016, 30 Expediente digital obrante a índice 25 obrante en la plataforma SAMAI. 31 Expediente digital obrante a índice 25 obrante en la plataforma SAMAI. 32 Expediente digital obrante a índice 25 obrante en la plataforma SAMAI. 33 Ibidem. 34 Ibidem. 23 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia negó por improcedente aquella acción, la cual fue confirmada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la sentencia del 13 de octubre de 2016.

En ese orden, la Sala precisa que las decisiones que afecten de forma negativa los intereses de alguna de las partes no implican la vulneración del derecho al debido proceso, máxime cuando tanto en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho como en sede de tutela, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción respecto a su inconformidad en la, presunta, indebida aplicación de las normas procesales.

Así las cosas, no es dable que la entidad recurrente, en sede de revisión, pretenda exigir una garantía que previamente agotó en las instancias referidas. Por lo expuesto, no se logró acreditar la configuración de la causal del literal a) del articulo 20 de la Ley 797 de 2003. Por otro lado, la entidad recurrente manifiesta que la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Descongestión, del 27 de agosto de 2015, habría incurrido en la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto confirmó parcialmente y modificó el numeral segundo de la parte resolutiva de la providencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Medellín, el 22 de noviembre de 2013, que había ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación que percibe el hoy demandado, teniendo en cuenta los factores salariales devengados en su último año de servicio, de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985.

Con ello, en su concepto, se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017, a partir de las cuales se determinó que para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma o en el artículo 21 ibidem y que los factores a tener en cuenta para realizarla deben ser los que taxativamente recoge el Decreto 1158 de 1994.

Pues bien, en primer lugar, la Sala debe precisar que el Tribunal Administrativo de Antioquia, con sustento en la sentencia emitida por la Sección Segunda de esta 24 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia corporación, el 4 de agosto de 201035 entendió que la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el empleado como retribución de sus servicios», en el último año. Concretamente, en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, esta Corporación concluyó lo siguiente:36 [L]a Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

En la misma sentencia se reiteró que el monto de la pensión hace referencia a la tasa de remplazo o porcentaje de la cuantía pensional y al período de liquidación previsto en el régimen anterior, es decir, el 75 % del promedio de lo devengado en el último año de servicio. En segundo lugar, tal como lo advierte la entidad recurrente, durante cierto lapso, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional desarrollaron interpretaciones disímiles respecto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto.

Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, expediente: 52001- 23-33-000-2012-00143-01,37 fijó el criterio de esta corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), para concluir que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.

De esta manera, la Sección Segunda ajustó su postura con la establecida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 4 de agosto de 2010, expediente 250002325000200607509 01 (0112-2009). 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 4 de agosto de 2010, expediente 250002325000200607509 01 (0112-2009). 37 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01. 25 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia No obstante, al fijar los efectos de la sentencia, se precisó lo siguiente: No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

De acuerdo con lo anterior, las providencias que realizaron interpretaciones sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, antes de la expedición de la citada sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, son decisiones razonables, sustentadas en el principio de autonomía judicial, que en su momento unificaron las diferentes tesis tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional.

Ahora bien, al efectuar el respectivo análisis de las pruebas, se observa que la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación la cual hace tránsito a cosa juzgada, aplicó un solo sistema de manera integral, en tanto tuvo como fundamento la Ley 33 de 1985, con una tasa de reemplazo del 75 % y la inclusión de todos los factores percibidos en el último año de servicio, todo lo cual se encuentra ajustado al precedente jurisprudencial vigente para la época de expedición de la sentencia. Lo anterior, en atención a que el tribunal encontró probado que el señor Guardia Machado era beneficiario del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por consiguiente, confirmó parcialmente y modificó el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Medellín, el 22 de noviembre de 2013.

Así, por un lado, confirmó la orden de reliquidación de la pensión de jubilación que devenga el hoy demandado a partir del 24 de mayo de 2008, por prescripción trienal, con la inclusión de los siguientes factores devengados en el último año de servicio. Por su parte, modificó la parte resolutiva de la providencia de primera instancia, en el entendido de precisar que los factores a incluir eran los siguientes percibidos en el último año de servicio: sueldo, bonificaciones por bienestar universitario y por 26 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia servicios prestados, primas de servicios, de vacaciones y de navidad.

Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en la sentencia del 30 de julio de 2010, proferida por el Tribunal Superior de Medellín, Sala Laboral, mediante la cual reconoció al actor el quinquenio como factor a tener en cuenta en su pensión de jubilación.38 Teniendo en cuenta lo anterior, es preciso reiterar que el Fondo Pensional de la Universidad Nacional en la acción de revisión, circunscribió su argumento a discutir que, para calcular el IBL de la pensionada, debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, en armonía con la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el tema.

No obstante, no expuso ningún reparo frente a algún emolumento en particular, por lo que la Subsección, siguiendo el criterio de anteriores decisiones,39 contraerá su análisis a ello. Cabe advertir que los factores previamente descritos fueron devengados por el señor Guardia Machado en el último año de servicio (2005-2006), conforme lo certificó la Dirección de Personal, Sección de Nómina de la Universidad Nacional de Colombia, visible a índice 4 del expediente digital obrante en la plataforma SAMAI.

Siendo así las cosas, examinada la decisión objeto de revisión, se advierte que en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, la sentencia del tribunal halló fundamento en la jurisprudencia de esta corporación vigente para la época, esto es, la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, expediente 250002325000200607509 01 (0112-2009).

En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger el criterio judicial imperante para la época de su expedición, según el cual en el IBL se deberán incluir todos los factores percibidos durante el último año de servicio. 38 Finalmente, autorizó a la hoy entidad recurrente realizar el descuento de los aportes a pensión correspondientes a los factores cuya inclusión se ordena y sobre los cuales no se hubiere efectuado la deducción legal. 39 Al respecto, véase la sentencia del 12 de agosto de 2021, radicado 110010325000201800914 00 (3158-2018);

C.P. William Hernández Gómez. 27 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia Es decir, la sentencia del 27 de agosto de 2015 no fue caprichosa al momento de definir el ingreso base de liquidación (IBL) aplicable a la pensión de jubilación reconocida al demandado como beneficiario del régimen de transición previsto en el citado artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.

En tercer lugar, en lo atinente a la Sentencia C-168 de 1995, se observa que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al debate propuesto en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,40 ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.

En cuarto lugar, respecto al presunto desconocimiento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cabe señalar que si bien para entonces, en la Sentencia C- 258 del 7 de mayo de 2013, la Alta corporación se había pronunciado sobre el IBL y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en ella únicamente se refirió al régimen pensional de los congresistas y de los altos dignatarios del Estado, una condición que no reúne el señor Guardia Machado.

Por su parte, si bien es cierto el tribunal reconoció la existencia de la Sentencia SU- 230 de 2015, emitida por la Corte Constitucional, que invoca la entidad recurrente41 también lo es que juzgó que debía optar por la aplicación del criterio vigente del Consejo de Estado, en uso de su autonomía judicial, en tanto lo encontró más ajustado a los principios de favorabilidad e inescindibilidad de la norma.42 Finalmente, conviene reiterar que la Sala Plena del Consejo de Estado profirió la sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, en la que varió su posición frente 40 Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.». 41 La entidad recurrente fundamenta la presente acción especial de revisión, además, en las Sentencias SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017. 42 En este sentido ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15- 000-2018-01943-00(REV). 28 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general.

Sin embargo, dicha providencia delimitó sus efectos a los casos pendientes de solución en sede administrativa y judicial, por lo que aquellos respecto de los cuales hubiera operado la cosa juzgada, resultarían inmodificables. Por consiguiente, la tesis allí contenida no puede extenderse al presente asunto, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio vigente para la época.

Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, al no haberse configurado las causales contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, comoquiera que por un lado, no acreditó la vulneración de las garantías propias del derecho al debido proceso y, por el otro, como quedó visto, la sentencia cuestionada se profirió bajo los parámetros de las normas aplicables y la jurisprudencia vigentes para aquella época en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por ende, no excedió lo debido de acuerdo con la ley. 3.

De la condena en costas Con fundamento en el artículo 188 del CPACA y dado que se ventila un asunto de interés público, pues el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia busca controvertir una providencia judicial que ordenó la reliquidación de una pensión con cargo al erario, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandante. 4.

Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, puesto que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 29 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00864-00 (2615-2020) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, por las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Descongestión, del 27 de agosto de 2015, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.

Tercero. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05 001 33 31 007 2012 0164 01 al tribunal de origen y archivar la acción de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.