Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-01422-00 Accionante: BRYAN ANDRÉS QUINTERO HERRERA Accionados: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y OTRO Tema: DERECHO A LA EDUCACIÓN. Se declara improcedente la solicitud de tutela porque no cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa.
Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Bryan Andrés Quintero Herrera contra el Presidente de la República y el Ministerio de Educación. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El señor Bryan Andrés Quintero Herrera solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la educación y al “[…] desarrollo integral del niño […]”, cuya vulneración le atribuyó al Presidente de la República y al Ministerio de Educación, por la omisión de “[…] incluir la etapa prenatal dentro del sistema de educación […]”.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de tutela, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Indicó que el 27 de julio de 2022 puso en conocimiento del Presidente de la República “[…] la teoría de los multi ambientes […]” e igualmente le comunicó que “[…] el modelo educativo Colombiano avanza de manera insuficiente […] vulnera el derecho a la educación debido a que desconoce la atención prenatal”. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01422-00 Accionante: Bryan Andrés Quintero Herrera 2.2.
Manifestó que “[…] el sistema educativo colombiano no contempla la etapa prenatal como parte de la educación inicial, desconociendo su importancia en el desarrollo del individuo […]”. 2.3. Refirió que debe velar por la defensa del derecho a la educación que tienen los niños Colombianos y “[…] al haber podido identifica en mis investigaciones que el vientre materno es ambiente fundamental que ejerce influencias determinantes en el proceso de aprendizaje y que no pueden ser remplazadas por atenciones o influencias en las siguientes etapas es necesario generar garantías.
Es precisamente en el momento en que se encuentra el feto dentro del vientre materno donde se debe garantizar una alimentación y unos estímulos que permiten la construcción de estructuras internas en las que se sostendrá todo lo relacionado con la educación del individuo de allí en adelante […]”. 2.4. Precisó que “[…] Es imperativo que el Estado garantice un modelo educativo integral, que contemple estrategias de intervención temprana desde la gestación, en cumplimiento del constitucional de protección a la infancia y del derecho a una educación de calidad desde sus primeras etapas obligatorias […]”. 2.5.
Además, señaló que “[…] la falta de reconocimiento e implementación de la educación prenatal dentro del sistema educativo vulnera el derecho fundamental a la educación y al desarrollo integral de los niños colombianos […] Otras naciones han avanzado en la educación prenatal mediante programas de estimulación temprana desde el embarazo.
Colombia, al no incluir esta etapa, incumple con su obligación constitucional y con tratados internacionales sobre derechos del niño […]”. III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] Se declare la vulneración del derecho fundamental a la educación al no incluir la etapa prenatal dentro del sistema educativo.
Se ordene al Ministerio de Educación Nacional el diseño e implementación de estrategias para garantizar la educación prenatal en Colombia. Se ordene a las entidades de salud y educación la integración de programas de educación prenatal para madres gestantes. Se vincule a expertos en educación, neurociencia y pedagogía prenatal para diseñar políticas públicas en la materia […]”.
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 18 de marzo de 2025, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, se 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01422-00 Accionante: Bryan Andrés Quintero Herrera vincularon en calidad de terceros con interés directo en el resultado del proceso al Ministerio de Salud y Protección Social y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a las vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Presidente de la República, a través de apoderada judicial, solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela porque no existe acción u omisión que hayan constituido una vulneración a los derechos del accionante, por lo que solicita declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva. 5.2.
Refirió que de la solicitud elevada por el accionante radicada bajo el número. EXT23-00093400 y contestada mediante OFI23-00117101/GFPU 12000000 de 23 de junio de 2023 al correo electrónico bryan-arquetipo@hotmail.com, en el cual se le indicó: “[…] Respetado señor Quintero: Con especial atención, hemos recibido el ejemplar del libro titulado “Teoría de los Ambientes de Lectura para el Aprendizaje”, enviado al Presidente de la República.
Agradecemos su amable gesto. De otra parte, respecto a su solicitud de apoyo para la edición y distribución del libro, es importante indicar que por disposición legal no es posible desde el Gobierno nacional, ni por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, apropiar un rubro presupuestal para atender peticiones como la planteada en su escrito, por lo cual no es posible atender positivamente su solicitud […]”. 5.3.
El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar solicitó su desvinculación de la acción de tutela por cuanto las peticiones elevadas no tienen relación con las competencias que desarrolla la entidad. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01422-00 Accionante: Bryan Andrés Quintero Herrera 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20194, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 20245.
VI.2. Cuestión previa 7. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de las solicitudes de desvinculación procesal presentadas por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el Presidente de la República. 8. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en sentencia SU-077 de 2018, señaló lo siguiente: “[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción, de ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en caso de que la transgresión del derecho alegado resulte demostrada.6 Sobre el particular, el artículo 86 de la Constitución establece que la tutela procede contra cualquier autoridad pública.
Por lo tanto, es posible concluir que el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, están legitimadas por pasiva en el caso que se analiza, pues se trata de autoridades públicas, presuntamente responsables de las acciones y omisiones que, a juicio del accionante, vulneraron sus derechos fundamentales […]". [Subrayado fuera del texto]. 9.
Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que el Presidente de la República fue identificado como uno de los accionados. En cuanto al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar se advierte que el objeto de esta acción es la protección de los derechos de los niños, asunto frente al cual la entidad mencionada tiene el deber de “[…] protección del menor […]”7.
Por lo expuesto, se denegarán las solicitudes de desvinculación elevadas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. VI.3. Problemas jurídicos 10. De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela.
Y, si ello es así, se deberá: 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. 5 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 6 Ver sentencias T-430 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara y T-662 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 7 Art. 53 de la Ley 75 de 30 de diciembre de 1968. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01422-00 Accionante: Bryan Andrés Quintero Herrera b) Determinar si se encuentran vulnerados los derechos fundamentales invocados por el accionante por la omisión de “[…] incluir la etapa prenatal dentro del sistema de educación […]”.
VI.4. Procedencia de la acción de tutela 11. De acuerdo con el artículo 5°y 6 del Decreto Ley 2591 de 1991, la acción de tutela procede: “[…] [C]ontra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este Decreto.
La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito […]”. 12. A su vez, la referida norma señala que, por el contrario, este medio de amparo deviene en improcedente en las siguientes circunstancias: “[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política.
Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5.
Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto […]”. 13. Esta Sala de Decisión ha señalado que cualquier ciudadano que considere amenazado o vulnerado un derecho fundamental puede acudir ante un juez de la República, para obtener la protección judicial de las garantías constitucionales conculcadas o amenazadas.
Así las cosas, se han establecido como requisitos de procedencia de la acción de tutela: la legitimación en la causa por activa, la inmediatez y la subsidiaridad. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01422-00 Accionante: Bryan Andrés Quintero Herrera VI.5. El caso concreto 14. El señor Bryan Andrés Quintero Herrera solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la educación y al “[…] desarrollo integral del niño […]”, cuya vulneración le atribuyó al Presidente de la República y al Ministerio de Educación, por la omisión de “[…] incluir la etapa prenatal dentro del sistema de educación […]”. 15.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento del requisito de legitimación en la causa por activa. VI.5.1. La falta de legitimación en la causa por activa en el caso sub examine 16. Sobre el particular, sea lo primero en indicar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de 1991, toda persona tiene a su disposición la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales amenazados o vulnerados por cualquier autoridad pública o por los particulares encargados de la prestación de un servicio público. 17.
Precisamente, el artículo 10° del Decreto Ley 2591 1991, que se refiere a la legitimidad e interés para el ejercicio de la acción, prevé: “[…] LEGITIMIDAD E INTERES. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de su representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]”. 18. Bajo ese entendido, la Corte Constitucional ha señalado que el presupuesto de legitimación en la causa se encuentra satisfecho en los siguientes eventos: i) cuando la acción de tutela es promovida directamente por el afectado; ii) cuando es promovida por el afectado a través de apoderado judicial; iii) si el mecanismo de amparo es interpuesto por el representante legal del afectado; iv) cuando se actúa en calidad de agente oficio del afectado, siempre que se acredite la imposibilidad del agenciado de actuar por sí mismo, y v) cuando la acción de amparo es promovida por el Defensor del Pueblo o los personeros municipales. 19.
También ha precisado la Corte Constitucional que la legitimación en la causa por activa “[…] no es otra cosa que el reconocimiento de la titularidad subjetiva de 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01422-00 Accionante: Bryan Andrés Quintero Herrera los derechos fundamentales de quien presenta la acción […]”8 y, en ese mismo sentido, ha indicado que: “[…] Desde sus inicios, particularmente en la sentencia T-416 de 1997, la Corte Constitucional estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela.
Más adelante, la sentencia T-086 de 2010 reiteró lo siguiente con respecto a la legitimación en la causa por activa como requisito de procedencia de la acción de tutela: “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso’.
Asimismo, en la sentencia T-176 de 2011 este Tribunal indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que presenta la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante.
En el mismo sentido se pronunció la Corte en la sentencia T-435 de 2016, al establecer que se encuentra legitimado por activa quien promueva una acción de tutela siempre que se presenten las siguientes condiciones: (i) que la persona actúe a nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente oficioso; y (ii) procure la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”9 […]”. 20.
En ese sentido, en el supuesto en que quien interponga la acción sea un tercero obrando en defensa de los intereses de otro, deberá invocar expresamente alguna de las calidades antes mencionadas, por cuanto, para efectos de determinar si existe o no legitimación en la causa por activa, al juez le corresponde verificar de manera precisa quién es el titular del derecho fundamental que está siendo vulnerado y cuál es el medio a través de cual acude al amparo constitucional10. 21.
Frente al anterior escenario es pertinente precisar que si media representación por mandato concedido a un profesional del derecho debe allegarse con la demanda el poder especial que faculta al abogado para actuar en nombre y representación del afectado11. 8 Corte Constitucional, sentencia T–086 de 2010. 9 Corte Constitucional, sentencia T–511 de 2017. 10 Corte Constitucional, sentencia T-430 de 2017. 11 Corte.
Constitucional, sentencia T-552 de 2006. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01422-00 Accionante: Bryan Andrés Quintero Herrera 22. Finalmente, es importante resaltar que respecto de las personas jurídicas de derecho público la Corte Constitucional ha precisado que están legitimadas para impetrar acciones de tutela cuando consideren que se han visto vulnerados o están siendo amenazados sus derechos fundamentales, siempre que esos derechos por su naturaleza sean ejercitables por ellas mismas12. 23.
Descendiendo al caso objeto de estudio, se observa que el accionante solicitó la protección de los derechos fundamentales a la educación y al “[…] desarrollo integral del niño […] los cuales considera vulnerados por la omisión de “[…] incluir la etapa prenatal dentro del sistema de educación […]”. Sin embargo, no identificó un hecho concreto generador de una posible vulneración a sus derechos. 24.
A su vez, el accionante pretende se ordene a las autoridades accionadas, i) implementar estrategias para garantizar la educación prenatal en Colombia, ii) se implementen programas de educación prenatal para madres gestantes, iii) se diseñen políticas en materia de educación prenatal, neurociencia y pedagogía prenatal. 25. De lo expuesto se observa que el accionante no es el titular de los derechos fundamentales cuya protección persigue y no probó tener un interés personal y concreto en el asunto objeto de estudio, sino que pretende el amparo de los derechos fundamentales de los niños y de las madres gestantes. 26.
En efecto, a partir de los hechos relatados y las pruebas aportadas, se concluye que el señor Bryan Andrés Quintero Herrera no es titular de los derechos presuntamente vulnerados. Esta circunstancia se refuerza con el análisis de las pretensiones. 27. En consecuencia, el señor Bryan Andrés Quintero Herrera no se encuentra legitimado en el presente asunto. 28.
Tampoco se cumplen los requisitos para reconocer al accionante como agente oficioso porque en el escrito de tutela no manifestó expresamente que actuaba en dicha calidad, no identificó las personas frente a las cuales actuaba en condición de agente oficioso y no demostró la imposibilidad de los agenciados para interponer la acción de tutela por sí mismo o a través de sus representantes legales. 29.
En consecuencia, la Sala declarará improcedente esta acción de tutela presentada por Bryan Andrés Quintero Herrera por falta de legitimación en la causa por activa. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-447 de 2011. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01422-00 Accionante: Bryan Andrés Quintero Herrera En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el Presidente de la República, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR este fallo por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Ausente con permiso GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.