CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Asunto El despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar presentada por Jarol Estibens Echeverry Giraldo, consistente en la suspensión provisional parcial de los efectos del acto administrativo demandado. 1.

Antecedentes 1.1. Demanda 1. Jarol Estibens Echeverry Giraldo en ejercicio del medio de control de que trata el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, presentó demanda en la que solicitó que se declarara la nulidad parcial de la Circular 20 del 28 de abril de 20253, expedida por el director ejecutivo de la entidad demandada, por medio de la cual se dictaron unos «lineamientos de vacaciones de los servidores de la Fiscalía General de la Nación», específicamente el lineamiento 5, que dispuso lo siguiente: «5.

Los servidores que ganaron el concurso de méritos y que tienen fecha de solución de continuidad con periodos de vacaciones acumulados, no podrán solicitar el disfrute de los mismos, hasta tanto estén registrados, con nombramiento en propiedad, en el sistema de información Kactus». 1 En adelante FGN. 2 En adelante CPACA. 3 «Por el cual se fijan las escalas de asignación básica de los empleos que sean desempeñados por empleados públicos de la Rama Ejecutiva, Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, Empresas Sociales del Estado, del orden nacional y se dictan otras disposiciones».

Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2025-00151-00 (1217-2025) Demandantes: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Demandados: Fiscalía General de la Nación1 Tema: Medida cautelar Radicado: 11001-03-25-000-2025-00151-00 (1217-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.1.

Los fundamentos fácticos 2. Los hechos en que se sustenta la demanda son los siguientes: 2.1. El Decreto Ley 20 de 20144 dispuso en su artículo 11 las modalidades de nombramiento para la provisión de vacantes al interior de la FGN, entre ellas, el nombramiento en período de prueba, definido como aquel que procede «[p]ara la provisión de los cargos de carrera con la persona que se ubique en el primer lugar de la lista de elegibles, luego de superar el proceso de selección o concurso realizado conforme al procedimiento establecido en el presente decreto ley». 2.2.

De igual manera, los artículos 40, 41 y 42 del decreto, regularon: i) el nombramiento en periodo de prueba, el cual inicia después de que la Comisión de la Carrera Especial remite la lista de elegibles y el nominador efectúa el nombramiento en estricto orden de mérito; ii) el término y aprobación del periodo de prueba, cuya duración es de 6 meses; y iii) el derecho de permanencia, en virtud del cual el servidor nombrado en período de prueba tiene derecho a permanecer en el cargo para el cual concursó por el término de dicho período, a menos que incurra en falta disciplinaria o causa legal que origine su retiro.. 2.3.

La entidad demandada expidió la Resolución 423 del 12 de septiembre de 2024, mediante la cual reglamentó el disfrute de vacaciones al interior de la entidad. En dicha resolución no se estableció prohibición alguna para que los servidores vinculados en período de prueba pudieran disfrutar de las vacaciones causadas, conforme a los parámetros previstos en el artículo 3 de ese acto administrativo. 2.4.

Mediante la Circular 20 del 28 de abril de 2025, el director ejecutivo de la FGN dispuso en su lineamiento 5 que «[l]os servidores que ganaron el concurso de méritos y que tienen fecha de solución de continuidad con períodos de vacaciones acumulados, no podrán solicitar el disfrute de los mismos, hasta tanto estén registrados, con nombramiento en propiedad, en el sistema de información Kactus».

Con fundamento en ese lineamiento, la entidad ha venido negando el disfrute de vacaciones a los servidores nombrados en período de prueba. 1.1.2. El concepto de la violación 3. Como concepto de la violación se sostuvo lo siguiente: 3.1. La Circular 20 del 28 de abril de 2025 es «ilegal», por cuanto el director ejecutivo de la FGN carecía de competencia para reglamentar la concesión de vacaciones y, en particular, para restringir su disfrute a los servidores nombrados en período de prueba, 4 «Por el cual se clasifican los empleos y se expide el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas».

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00151-00 (1217-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues la regulación de este tipo de situaciones en específico es de competencia del legislador. 3.2. El acto acusado vulneró los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, los cuales garantizan el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, así como el descanso necesario, prerrogativa que se materializa, entre otros aspectos, mediante el reconocimiento y disfrute de las vacaciones como un derecho inherente a la relación laboral.

De igual forma, desconoció el Convenio 132 de la OIT, Los decretos ley 20 y 21 de 2014 y la Resolución 423 del 12 de septiembre de 2024, por imponer limitaciones no previstas por el legislador respecto del disfrute de vacaciones de los servidores vinculados en período de prueba. 3.3. El acto demandado «no tuvo en cuenta las regulaciones que el legislador había realizado sobre la materia y en las que no estableció la prohibición de disfrute de periodos de vacaciones durante la permanencia del servidor en el llamado periodo de prueba». 3.4.

El propio legislador estableció en el parágrafo 1 del artículo 41 del Decreto Ley 20 de 20145 la posibilidad de realizar calificaciones parciales cuando el período de prueba se interrumpa por más de 30 días y dispuso además que, en tales eventos, dicho período debería ampliarse por un término igual al de la interrupción, lo que evidencia que el ordenamiento jurídico admite que, por situaciones administrativas, como podrían ser las vacaciones, el período de prueba pueda suspenderse temporalmente sin afectar su validez o continuidad. 1.2.

Solicitud de medida cautelar 4. El demandante solicitó, como medida cautelar, la suspensión provisional del lineamiento 5 de la Circular 20 del 28 de abril de 2025, con base en los siguientes argumentos: 4.1. La circular acusada vulneró el ordenamiento jurídico al prohibir el disfrute de vacaciones a los servidores en periodo de prueba, pese a que dicha materia se encuentra sometida a reserva legal, de conformidad con el artículo 53 de la Constitución Política.

En ese sentido, el director ejecutivo de la FGN excedió sus competencias al regular un aspecto propio del derecho al trabajo y al descanso, sin contar con habilitación normativa expresa. 4.2. El acto demandado desconoció normas de superior jerarquía, particularmente el Decreto Ley 20 de 2014, cuyo artículo 41 previó expresamente la posibilidad de interrupciones del periodo de prueba, así como el Decreto Ley 21 de 2014 y la Resolución 423 de 2024 que no establecieron restricción alguna frente al disfrute de vacaciones durante ese periodo. 5 «Por el cual se clasifican los empleos y se expide el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas».

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00151-00 (1217-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3. La circular demandada vulneró disposiciones constitucionales e internacionales incorporadas al bloque de constitucionalidad, en especial i) el Convenio 132 de la OIT, el cual reconoce el derecho de toda persona a vacaciones anuales pagadas sin establecer excepciones para trabajadores en periodo de prueba; y ii) los artículos 25 y 53 de la Constitución, al afectarse el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas y el derecho al descanso. 5.

El demandante sostuvo que la medida cautelar resultaba necesaria para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, en tanto la prohibición prevista en el lineamiento 5 del acto demandado generaba una afectación actual, cierta y continua a los servidores en periodo de prueba, al impedirles el disfrute de un derecho laboral adquirido como las vacaciones.

Asimismo, porque la circular cuestionada i) restringió el goce oportuno del descanso necesario para preservar la salud física y mental de los trabajadores; ii) puede dar lugar a la prescripción de periodos vacacionales y; iii) puede afectar negativamente el desempeño laboral y la evaluación de quienes se encuentran en dicha situación administrativa. 6.

La parte demandante sostuvo que la medida cautelar de suspensión provisional era idónea y proporcional para proteger los derechos fundamentales presuntamente vulnerados al permitir que los servidores en periodo de prueba accedieran al descanso necesario mientras se decide de fondo la legalidad del acto acusado y también porque no existía otro mecanismo menos lesivo que evitara los efectos inmediatos y continuos de la circular demandada. 1.3.

Admisión de la demanda y traslado de la medida cautelar 7. En auto del 27 de octubre de 20256, la demanda fue admitida y se ordenó notificar personalmente a los representantes de la FGN, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público. 8. Mediante providencia de la misma fecha7, se corrió traslado de la medida cautelar. 9.

El 13 de noviembre de 2025 la Secretaría notificó el auto admisorio de la demanda y la providencia que corrió traslado de la medida cautelar8. 1.2. Oposición a la demanda 10. La Fiscalía General de la Nación, dentro del término legal9, se opuso al decreto de la medida cautelar por las siguientes razones: 6 Samai, índice 006. 7 Samai, índice 007. 8 Samai, índice 012. 9 La demandada contestó la medida cautelar el 25 de noviembre de 2025.

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00151-00 (1217-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.1. No se cumplió los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para la procedencia de medidas cautelares, en tanto no se configura la apariencia de buen derecho [fumus boni iuris], ni existe un perjuicio irremediable o un peligro en la mora [periculum in mora] que justifique la adopción de la medida excepcional solicitada por la parte demandante. 10.2.

Se realizó un recuento del régimen normativo aplicable al periodo de prueba y al disfrute de vacaciones en la Fiscalía General de la Nación, especialmente de los Decretos Ley 020 y 021 de 2014 y de la Resolución 423 del 12 de septiembre de 2024. A partir de dichas disposiciones, se indicó que el periodo de prueba tiene como finalidad verificar la capacidad, aptitudes y desempeño del servidor para efectos de adquirir derechos de carrera, y que las normas que regulan las vacaciones colectivas e individuales no prevén expresamente la posibilidad de que los servidores en periodo de prueba disfruten de vacaciones antes de quedar inscritos o actualizados en el registro de carrera, por lo tanto, el lineamiento acusado no contradecía las normas superiores invocadas por el actor, pues la situación planteada no se encuentra prevista en la regulación vigente. 10.3.

La Circular 20 de 2025 no vulneró derechos fundamentales ni desconoció el ordenamiento jurídico, toda vez que se limitó a reiterar los lineamientos derivados del régimen de vacaciones previsto en los Decretos Ley 20 y 21 de 2014 y en la Resolución 423 de 2024. Bajo esa perspectiva, no existió infracción de los artículos constitucionales invocados por la parte actora ni de las disposiciones legales que regulan la materia, razón por la cual la medida cautelar carecía de sustento jurídico y fáctico. 10.4.

No se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la suspensión provisional pues el demandante no aportó elementos probatorios que permitieran inferir la configuración de un daño grave, inminente o de imposible reparación, sino que se limitó a formular afirmaciones hipotéticas y apreciaciones subjetivas sobre eventuales afectaciones derivadas de la aplicación de la circular.

En esa medida, la sola inconformidad con el contenido del acto administrativo no bastaba para decretar una medida cautelar, pues ello desnaturalizaría el carácter excepcional de la suspensión provisional. 10.5. Acceder a la medida cautelar implicaría una intervención desproporcionada del juez en una política administrativa relacionada con la ejecución del concurso de méritos y la adecuada prestación del servicio público de justicia. 10.6.

De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la suspensión provisional únicamente procede cuando la vulneración del ordenamiento jurídico resulte clara, ostensible y manifiesta a partir de la confrontación directa entre el acto acusado y las normas superiores invocadas; sin embargo, en este caso no existió Radicado: 11001-03-25-000-2025-00151-00 (1217-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contradicción material evidente entre la Circular 020 de 2025 y el marco normativo aplicable. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia 11. El despacho es competente para resolver la medida cautelar presentada por la parte demandante, toda vez que el asunto versa sobre un medio de control de nulidad de única instancia; asimismo, porque de conformidad con el numeral 3 del artículo 125 del CPACA «[s]erá competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja». 2.2.

Problemas jurídicos 12. El despacho deberá determinar: ¿si procede la suspensión provisional del lineamiento 5 de la Circular 20 del 28 de abril de 202510, proferida por el director ejecutivo de la FGN, por haberse expedido con infracción de las normas en que debía fundarse, específicamente, los decretos ley 20 y 21 de 2014 y la Resolución 423 de 2024 y con falta de competencia? 13.

Con miras a resolver el anterior planteamiento, el despacho precisará algunos aspectos relativos a las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo y, posteriormente, examinará la solicitud de medida cautelar en el caso concreto. 2.3. Medidas cautelares en la jurisdicción de lo Contencioso-administrativo 14.

El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 15. En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 10 «Por el cual se fijan las escalas de asignación básica de los empleos que sean desempeñados por empleados públicos de la Rama Ejecutiva, Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, Empresas Sociales del Estado, del orden nacional y se dictan otras disposiciones».

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00151-00 (1217-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.» 16.

Esta misma normativa, en el artículo 231, señala los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando establece una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.

La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.

Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios». Radicado: 11001-03-25-000-2025-00151-00 (1217-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.

De las normas antes analizadas11 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en 3 categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos12.

Veamos: 17.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo13;

(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos en los que opera de oficio14. 17.2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.

Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia15; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda16. 17.3.

Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que 11 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 12 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección “B”.

Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 6 de abril de 2015. Expediente N°: 11001-03-25- 000-2014-00942-00. N° interno: 2905-2014. Demandante: Jairo Villegas Arbeláez. Demandado: Nación - Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. 13 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 14 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 15 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 16 Artículo 230, Ley 1437 de 2011.

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00151-00 (1217-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda17 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud18; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios19. 17.4.

Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes -medidas cautelares positivas20- de la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;

(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el actor haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, de no otorgarse la medida, se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no concederse los efectos de la sentencia serían nugatorios21. 18.

En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.

En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 19. Teniendo claridad en lo relacionado con las medidas cautelares en la Jurisdicción Contencioso-administrativa y su alcance en el CPACA para decretarlas, se procede a 17 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 18 Artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011. 19 Artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011. 20 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 21 Artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011.

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00151-00 (1217-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estudiar los reparos expuestos en la demanda y en la solicitud de medida cautelar, en virtud de los cuales se formularon los problemas jurídicos a resolverse en esta providencia. 2.4.

Solución del caso concreto 20. El demandante solicitó la suspensión provisional parcial de la Circular 20 del 28 de abril de 2025, expedida por el director ejecutivo de la entidad demandada, por medio de la cual se dictaron unos «lineamientos de vacaciones de los servidores de la Fiscalía General de la Nación», específicamente el lineamiento 5, que estableció que «[l]os servidores que ganaron el concurso de méritos y que tienen fecha de solución de continuidad con periodos de vacaciones acumulados, no podrán solicitar el disfrute de los mismos, hasta tanto estén registrados, con nombramiento en propiedad, en el sistema de información Kactus». 21.

Asimismo, sostuvo que la negativa de la medida cautelar afectaría gravemente los derechos fundamentales de los servidores en periodo de prueba y el respeto del ordenamiento jurídico, en tanto permitiría la aplicación continuada de una circular que, en su criterio, fue expedida sin competencia y en contravía de normas constitucionales, legales e internacionales de superior jerarquía, al restringir el disfrute de vacaciones pese a tratarse de una materia sometida a reserva legal y no establecerse esa prohibición en el régimen especial de carrera de la Fiscalía General de la Nación. En ese sentido, afirmó que la permanencia de los efectos del acto acusado mantendría una afectación actual y continua a los servidores en periodo de prueba, quienes se verían privados del disfrute oportuno de un derecho laboral adquirido, con posibles consecuencias negativas para su salud física y mental, el desempeño de sus funciones y la evaluación de su periodo de prueba, además del eventual riesgo de prescripción de periodos vacacionales.

Finalmente, señaló que la suspensión provisional resultaba idónea, necesaria y proporcional, por constituir el único mecanismo eficaz para evitar los efectos inmediatos y continuos de la circular mientras se decide de fondo sobre su legalidad y garantizar así la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados. 22.

De conformidad con lo expuesto, el despacho entiende que el lineamiento demandado, aunque presenta una redacción imprecisa, impone a los servidores de la FGN que aprobaron el concurso de méritos y tienen vacaciones acumuladas la prohibición de solicitarla hasta que se produzca su nombramiento en propiedad y su respectivo registro en el sistema de información “Kactus”.

Es decir, la restricción opera desde el momento en que el servidor es nombrado en periodo de prueba y se extiende hasta que supera satisfactoriamente dicha etapa, obtiene el nombramiento en propiedad y este queda registrado en el referido sistema de información. 23. Así las cosas y con el fin de resolver la solicitud cautelar de suspensión provisional elevada por Jarol Estibens Echeverry Giraldo, el despacho se pronunciará, en primer lugar, sobre el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y el Radicado: 11001-03-25-000-2025-00151-00 (1217-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co régimen de las situaciones administrativas aplicables a sus servidores y a los de sus entidades adscritas, particularmente en lo relacionado con el período de prueba y su incidencia en la solicitud y disfrute de las vacaciones. 24.

Al respecto, se observa que el artículo 125 de la Constitución Política estableció los principios fundamentales que rigen la relación entre el Estado y sus servidores públicos, en el marco del componente institucional diseñado por el Constituyente de 1991 para garantizar el cumplimiento de los fines superiores. En particular, dispuso el régimen de carrera como regla general de vinculación al servicio público, el concurso como instrumento para acreditar el mérito cuando no exista otro sistema de nombramiento determinado por la Constitución o la ley, y la obligación de cumplir los requisitos legales como expresión de mérito y calidades personales para el ingreso, ascenso y retiro. 25.

A partir de estos elementos, se reconoció el principio del mérito como pilar esencial del ejercicio de la función pública y se estableció la carrera como un sistema técnico de administración del talento humano, orientado a garantizar procesos de selección objetivos, transparentes y no discriminatorios que permitieran vincular el mejor personal al servicio del Estado.

Asimismo, definió criterios claros sobre las excepciones al régimen de carrera y los aspectos relevantes para el ingreso, ascenso y desvinculación, reservando al legislador un margen de configuración normativa en esta materia, el cual se ejerce de conformidad con los límites materiales fijados por la Constitución, en armonía con el numeral 2322 del artículo 150 superior. 26.

Ahora bien, dentro de los denominados sistemas de carrera administrativa especiales de origen constitucional se previó en el artículo 253 el correspondiente a la FGN, en el que se facultó al legislador para determinar «[…] lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación, al ingreso por carrera y al retiro del servicio, a las inhabilidades e incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración, prestaciones sociales y régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de su dependencia […]».

A su vez, el artículo 15923 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, lo determinó como un régimen autónomo de carrera sujeto a los principios del concurso de méritos, orientado a garantizar la igualdad de oportunidades. 22 «Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 23.

Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos. […]». 23 «Artículo 159. Régimen de carrera de la Fiscalía. La Fiscalía General de la Nación tendrá su propio régimen autónomo de carrera sujeto a los principios del concurso de méritos y calificación de servicios, orientado a garantizar la igualdad de oportunidades para el ingreso, permanencia y ascenso en el servicio de los funcionarios y empleados que la conforman.

Los cargos de libre nombramiento y remoción, así como los de carrera, serán los previstos en la ley. Con el objeto de homologar los cargos de la Fiscalía con los restantes de la Rama Judicial, aquélla observará la nomenclatura y grados previstos para éstos». Radicado: 11001-03-25-000-2025-00151-00 (1217-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27.

En desarrollo del mandato constitucional señalado, la Ley 938 de 200424 previó la estructura, competencia de cada dependencia y de los empleos, entidades adscritas y, en general, todo lo relativo a la administración de personal y régimen de carrera de la FGN. 28. Posteriormente, a través de la Ley 1654 de 201325, el Congreso de la República revistió al presidente de la República de facultades extraordinarias para proferir normas con fuerza de ley, dirigidas a «expedir el régimen de carrera especial de la FGN y de sus entidades adscritas y el de las situaciones administrativas de sus servidores».

En virtud de aquella disposición, el gobierno nacional expidió los decretos 16 de 2014, que modificó y definió la estructura orgánica y funcional; 17 de 2014, que delimitó los niveles jerárquicos, modificó la nomenclatura, definió las equivalencias y los requisitos generales para los empleos; 18 de 2014, que modificó la planta de cargos; 20 de 2014, que clasificó los empleos y expidió el régimen de carrera especial de la entidad y 21 de 2014 que estableció el régimen de las situaciones administrativas en las que se pueden encontrar los servidores públicos de la FGN y de sus entidades adscritas. 29.

El Decreto Ley 20 de 2014 clasificó los empleos en la Fiscalía General de la Nación y estableció el régimen de carrera especial aplicable a esta entidad, fijando así los procedimientos para el ingreso, permanencia y ascenso de sus servidores públicos; asimismo, reguló aspectos como la organización de los grupos de empleo [Fiscalía, Policía Judicial y Grupo de gestión y apoyo administrativo]26, la provisión de cargos mediante concursos de méritos, lasa etapas de los procesos de selección [entre estas el periodo de prueba] el sistema de gestión por competencias, los procesos de formación y capacitación, los procesos de evaluación del desempeño, el rol y funcionamiento de las comisiones de carrera especial y las causales de retiro del servicio. 30.

En relación con las etapas del proceso de selección o concurso se estableció que aquella se componía de las siguientes: i) convocatoria; ii) inscripciones; iii) verificación del cumplimiento de requisitos mínimos para el desempeño del empleo; iv) publicación de la lista de admitidos al concurso o proceso de selección; v) aplicación de pruebas de selección; vi) conformación de listas de elegibles; vii) estudio de seguridad; y iiiv) período de prueba. 31.

Sobre la última etapa los artículos 40, 41 y 42 del Decreto Ley 20 de 2014 señalan que i) el nombramiento en período de prueba constituye la modalidad de vinculación aplicable a quien supera el concurso de méritos y ocupa un lugar en la lista de elegibles, etapa durante la cual el servidor debe demostrar su capacidad de adaptación 24 «Por la cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación» 25 «Por la cual se otorgan facultades extraordinarias pro tempore al Presidente de la República para modificar la estructura y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y expedir su Régimen de Carrera y situaciones administrativas». 26 Artículo 7 del Decreto Ley 20 de 2014.

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00151-00 (1217-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al cargo, así como su eficiencia, competencias, habilidades y aptitudes para el ejercicio de las funciones asignadas; ii) ese período que tiene una duración de 6 meses, inicia con la inducción en el puesto de trabajo y culmina con la evaluación del desempeño laboral; ii) si la calificación es satisfactoria, el servidor adquiere los derechos de carrera mediante su inscripción o actualización en el Registro Público de Carrera Especial; en caso contrario, el nombramiento debe declararse insubsistente o, si el servidor ya contaba con derechos de carrera, regresará al empleo del cual era titular; iv) el período de prueba puede interrumpirse por lapsos superiores a 30 días, evento en el cual debe ampliarse por un término igual al de la interrupción; y v) el servidor tiene derecho a permanecer en el cargo para el cual concursó mientras dura la etapa de prueba, salvo que concurra una causal legal de retiro. 32.

Por su parte, el Decreto Ley 21 de 2014 estableció lo relativo a las diferentes situaciones administrativas en las que se pueden encontrar los servidores de la FGN y sus entidades adscritas, tales como el encargo, la comisión de servicios, la comisión estudios, la comisión especial, la comisión interinstitucional, la comisión al extranjero para misiones especiales, la comisión para desempeñar empleo de libre nombramiento y remoción, la comisión para cumplir el periodo de prueba; la licencia ordinaria no remunerada, la licencia especial no remunerada, la licencia por enfermedad, maternidad, paternidad, e incapacidades por enfermedad general y riesgos laborales; la licencia remunerada para participar en eventos deportivos, la licencia por luto, el permiso, las vacaciones, el servicio militar o social obligatorio y la suspensión. Asimismo, dispuso lo relativo al movimiento de personal por traslado, encargo, reubicación y ascenso. 33.

En relación con las vacaciones los artículos 70 a 78 del mencionado decreto regularon esa situación administrativa; para el efecto, se indicó principalmente que i) el régimen ordinario de vacaciones en la Fiscalía es el de vacaciones colectivas, salvo respecto de aquellos funcionarios y empleados que, por necesidades del servicio, deban prestar sus labores de manera continua y permanente, caso en el cual podrán regirse por el sistema de vacaciones individuales; ii) las vacaciones colectivas corresponden al periodo comprendido entre el 20 de diciembre y el 10 de enero del año siguiente y durante ese lapso, opera la vacancia judicial, excepto para las dependencias que deban continuar prestando el servicio; iii) las vacaciones individuales podrán concederse por el nominador, de oficio o a petición de parte, por turnos y conforme a las necesidades del servicio, por un término de 25 continuos por cada año laborado; iv) para efectos del reconocimiento y pago de vacaciones se computará el tiempo laborado en otras entidades de la Rama Judicial siempre y cuando no se encuentren causadas y no exista solución de continuidad, pues las vacaciones causadas se reconocerán por la entidad donde se haya prestado el servicio; v) las vacaciones únicamente podrán compensarse en dinero cuando el servidor se retire definitivamente del servicio sin haberlas disfrutado; vi) las vacaciones individuales ya concedidas pueden aplazarse por necesidades del servicio mediante acto administrativo motivado y dicho aplazamiento interrumpe el término de Radicado: 11001-03-25-000-2025-00151-00 (1217-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prescripción; vii) las causales que permiten interrumpir las vacaciones ya iniciadas, son por incapacidad médica, el otorgamiento de comisiones, el llamamiento a filas, la suspensión en el ejercicio del cargo, la declaratoria de insubsistencia, por necesidades del servicio debidamente justificadas y por licencia de luto; y viii) las vacaciones prescriben en el término de 4 años contados a partir de su causación. 34.

Ahora bien, cabe destacar que la FGN expidió la Resolución 423 del 12 de septiembre de 2024, mediante la cual reglamentó el disfrute de vacaciones en la entidad. 35. En ese acto, reiteró que el régimen ordinario corresponde al de vacaciones colectivas, las cuales se disfrutan entre el 20 de diciembre y el 10 de enero del año siguiente; no obstante, estableció que, excepcionalmente, algunos servidores podrían regirse por el sistema de vacaciones individuales cuando, por necesidades del servicio, deban prestar sus labores de manera continua y permanente, caso en el cual las vacaciones individuales se concederán por 25 días continuos por cada año de servicio. 36.

Asimismo, señaló que i) las vacaciones colectivas e individuales requerirán para su causación, la prestación del servicio por el período de 1 año en la FGN o en otras entidades pertenecientes a la Rama Judicial, siempre y cuando no existiera solución de continuidad y estas no se hubiesen causado; ii) el aplazamiento de las vacaciones no iniciadas a disfrutar y la interrupción de las vacaciones que iniciaron su disfrute, procederán en los casos de interrupción establecidos en el Decreto Ley 21 de 2014, y de manera excepcional en los casos en los cuales el jefe de la dependencia o quien haga sus veces, justifique de manera suficiente la necesidad de garantizar la prestación del servicio; y ii) se podría autorizar de oficio las vacaciones del régimen individual una vez se haya cumplido el año laboral correspondiente.

Finalmente, estableció el deber de reportar los servidores que se regirán por el sistema de vacaciones individuales o colectivas, según las necesidades del servicio. 37. Así las cosas, una vez contextualizado el marco jurídico en el que se desarrollan las disposiciones que regulan el asunto sometido a estudio y que se, en criterio del demandante, fueron desconocidas por la FGN con la expedición de la circular demandada, corresponde al despacho examinar la solicitud de medida cautelar presentada por el accionante. 38.

Al respecto, de conformidad con el marco normativo previamente expuesto, el despacho encuentra, en esta etapa inicial del proceso que el lineamiento 5 de la Circular 20 del 28 de abril de 2025 estableció una restricción al disfrute de vacaciones que no se encuentra prevista expresamente ni en el régimen especial de carrera de la FGN ni en las normas que regulan las situaciones administrativas de sus servidores. 39.

En efecto, del análisis de los decretos ley 20 y 21 de 2014, así como de la Resolución 423 del 12 de septiembre de 2024, no se advierte disposición alguna que Radicado: 11001-03-25-000-2025-00151-00 (1217-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impida a los servidores nombrados en período de prueba solicitar o disfrutar las vacaciones previamente causadas y acumuladas. 40.

En relación con el período de prueba, el Decreto Ley 20 de 2014 reguló de manera integral dicha etapa del concurso de méritos y estableció aspectos relacionados con su finalidad, duración, evaluación, efectos y permanencia en el cargo. Así, dispuso que el servidor nombrado en período de prueba debe demostrar sus competencias y aptitudes para el ejercicio del empleo durante un término de 6 meses, al cabo del cual será evaluado para efectos de adquirir los derechos de carrera; no obstante, dentro de esa regulación no se incorporó prohibición o restricción alguna frente al disfrute de vacaciones causadas, pues, por el contrario, el parágrafo 1 del artículo 41 previó expresamente que el período de prueba puede interrumpirse por lapsos superiores a treinta días y que, en tal evento, dicho período deberá ampliarse por un término igual al de la interrupción, previsión normativa que, prima facie, permite concluir que el legislador extraordinario sí previó la posibilidad de que durante esa etapa se presentaran situaciones administrativas que suspendieran temporalmente su desarrollo, sin afectar por ello la validez del período de prueba. 41.

De otra parte, el Decreto Ley 21 de 2014 reguló de manera específica el régimen de vacaciones de los servidores de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas, precisando las modalidades de vacaciones colectivas e individuales, su causación, reconocimiento, aplazamiento, interrupción y prescripción; sin embargo, tampoco en dicha normativa se estableció que el hecho de encontrarse un servidor en período de prueba constituyera una causal para impedir, aplazar o restringir el disfrute de vacaciones ya causadas. 42.

En efecto, las causales de interrupción y aplazamiento de las vacaciones fueron expresamente definidas por el legislador extraordinario y dentro de ellas no se incluyó la situación prevista en el lineamiento demandado. 43. De igual manera, la Resolución 423 de 2024, expedida para reglamentar el disfrute de vacaciones en la entidad, tampoco introdujo una limitación semejante respecto de los servidores nombrados en período de prueba. 44.

Bajo ese contexto, el despacho considera que, prima facie, la restricción introducida mediante el lineamiento 5 de la Circular 20 de 2025 comportó la incorporación de una limitación adicional al régimen legal del período de prueba y al disfrute de vacaciones de los servidores de la FGN, sin que se advierta una habilitación normativa expresa para ello. 45.

Lo anterior cobra especial relevancia si se tiene en cuenta que los asuntos relacionados con el régimen de carrera, las situaciones administrativas y las condiciones de prestación del servicio de los servidores públicos corresponden, en principio, a materias sometidas a reserva de ley. Radicado: 11001-03-25-000-2025-00151-00 (1217-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46.

En ese orden, desde una valoración preliminar propia del estudio cautelar, el despacho estima que la entidad demandada no podía, mediante una circular expedida por el director ejecutivo, establecer una prohibición para solicitar y disfrutar vacaciones acumuladas respecto de servidores que ya habían superado el concurso de méritos y se encontraban vinculados en período de prueba, pues una restricción de esa naturaleza debía encontrarse prevista en los decretos ley 20 y 21 de 2014 o en otra disposición de igual jerarquía normativa. 47.

En consecuencia, al no advertirse en esas normas una prohibición expresa como la contenida en el acto acusado, se configura, en principio, una posible infracción de las disposiciones superiores invocadas por la parte demandante, así como una falta de competencia por parte de quien expidió el lineamiento enjuiciado. 48. Finalmente, se observa preliminarmente que la restricción impuesta por la Circular 20 de 2025 podría ocasionar que los servidores a quienes les resulte aplicable el lineamiento demandado vean transcurrir el término de prescripción de las vacaciones acumuladas mientras permanecen en período de prueba y hasta tanto obtengan el nombramiento en propiedad y su registro en el sistema “Kactus”, de manera que la imposibilidad de solicitarlas y disfrutarlas durante un lapso determinado podría traducirse en la pérdida definitiva de ese derecho laboral. 49.

Se advierte que, en armonía con lo dispuesto por el artículo 229 del CPACA, la decisión que en esta providencia se adopta sobre la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, no implica prejuzgamiento. En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

Primero. Decretar como medida cautelar la suspensión provisional del lineamiento 5 de la Circular 20 del 28 de abril de 2025 según el cual «[l]os servidores que ganaron el concurso de méritos y que tienen fecha de solución de continuidad con periodos de vacaciones acumulados, no podrán solicitar el disfrute de los mismos, hasta tanto estén registrados, con nombramiento en propiedad, en el sistema de información Kactus», de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar el contenido de esta providencia, de conformidad con el artículo 205 del CPACA.

Tercero. Dejar las anotaciones correspondientes en el aplicativo digital Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente Radicado: 11001-03-25-000-2025-00151-00 (1217-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DFMS