Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 19001 23 33 000 2019 00245 01 (3252-2022) Demandante: Humberto Muñoz Fuentes Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación como docente nacional.
La incorporación no cambia la naturaleza de la relación legal y reglamentaria. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de abril de 2022 mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cauca negó las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que dicha decisión será confirmada.
I.
ANTECEDENTES Demanda2 2. El actor solicitó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones RDP 000678 del 13 de enero y RDP 015274 del 11 de abril, ambas de 2017, a través de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia. 3. A título de restablecimiento del derecho pidió: a) condenar a la entidad a reconocerle la pensión gracia de jubilación, efectiva a partir del 8 de febrero de 2002; b) aplicar los reajustes previstos en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; c) actualizar el valor de las condenas conforme al artículo 187 del CPACA; d) cumplir el fallo que ponga fin al proceso y reconocer los intereses moratorios en los términos del artículo 192 ibidem; e) pagar las costas procesales. 4.
Como sustento fáctico de sus pretensiones expuso que nació el 12 de agosto de 1948 y prestó sus servicios como docente de manera honrada y con buena conducta en los siguientes periodos: a) del 22 de noviembre de 1964 al 19 de abril de 1978, como 1 En adelante UGPP. 2 Folios 1 al 30 del cuaderno principal núm. 1. 2 Radicado: 19001 23 33 000 2019 00245 01 (3252-2022) Demandante: Humberto Muñoz Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co director de la Escuela Rural de Varones de Los Árboles en el municipio de Mercaderes (Cauca); b) del 20 de abril de 1978 al 30 de septiembre de 1980 como educador en el departamento del Cauca; c) del 1 de octubre de 1980 al 14 de diciembre de 1997 como docente de educación básica para el departamento del Cauca, por virtud del nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación a través de la Resolución 17258 del 30 de septiembre de 1980 (tiempos nacionales). 5.
Con fundamento en la Ley 60 de 1993, sostuvo que los tiempos laborados desde el 15 de diciembre de 1997 hasta el 17 de julio de 2003 adquirieron naturaleza territorial departamental, en virtud de la descentralización de la educación y la certificación del departamento del Cauca por parte del Ministerio de Educación Nacional (mediante la Resolución 6270 del 16 de diciembre de 1996 y el Acta de Entrega del 15 de diciembre de 1997). 6.
Posteriormente, en atención al inciso 4 del artículo 41 de la Ley 715 de 2001 y al Acta de Entrega del 18 de julio de 2003, la naturaleza de su vínculo laboral mutó nuevamente a territorial-municipal desde esa fecha y hasta el 14 de agosto de 2013, debido a la certificación del municipio de Popayán por parte de la referida cartera. 7.
En consecuencia, consideró que los períodos referidos son válidos para acceder a la pensión gracia, la cual consolidó el 8 de febrero de 2002, fecha en la que completó los veinte (20) años de servicio exigidos para tal efecto. Contestación de la demanda3 6. La UGPP se opuso a las pretensiones al considerar que los actos acusados se ajustaron al ordenamiento superior, sumado a que el actor no reúne el requisito de los veinte (20) años de servicios como docente territorial o nacionalizado puesto que laboró como educador del orden nacional entre el 1 de octubre de 1980 y el 13 de agosto de 2013, lapso que no puede tenerse en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada. 7.
Debido a lo anterior propuso las excepciones de fondo que tituló como «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido», «ausencia de vicios en los actos administrativos demandado», «prescripción», «buena fe de la entidad demandada» y la «innominada». II. SENTENCIA APELADA 8. Mediante sentencia del 28 de abril de 20224 el Tribunal Administrativo del Cauca desestimó las pretensiones del demandante al concluir que no cumplía con el tiempo mínimo requerido para acceder a la pensión gracia ya que la relación laboral que sostuvo con el departamento del Cauca y el municipio de Popayán desde el 1.º de octubre de 1980 correspondía a una vinculación de índole nacional.
Lo anterior, por 3 Folios 325 al 333 del cuaderno principal núm. 2. 4 Folios 419 al 428 del cuaderno principal núm. 3. 3 Radicado: 19001 23 33 000 2019 00245 01 (3252-2022) Demandante: Humberto Muñoz Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co haber sido designado por el Ministerio de Educación en el Instituto Nacional de Educación Diversificada (INEM) Francisco José de Caldas de Popayán, institución de carácter nacional conforme a lo dispuesto en el Decreto Ley 1962 de 1969. 9.
Indicó además que, aunque el maestro fue incluido en el listado de personal transferido al departamento del Cauca, ello no implica una modificación en la naturaleza jurídica de su cargo toda vez que no se expidió un nuevo acto de vinculación por parte de las autoridades locales. En tal sentido, estimó que la descentralización establecida por la Ley 60 de 1993 no alteró el carácter original del puesto docente. 10.
A su vez observó que, si bien el peticionario logró acreditar períodos de servicio como educador nacionalizado previos al 31 de diciembre de 1980, dicho tiempo resulta insuficiente para cumplir con el mínimo de veinte (20) años exigido para el otorgamiento de la prensión gracia solicitada. 11. Por último, impuso al actor el pago de costas procesales y agencias en derecho, fijadas en un 4 % del valor de las pretensiones, con base en el artículo 365 del Código General del Proceso y en el Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura.
III. RECURSO DE APELACIÓN 9. El accionante solicitó revocar la sentencia de primera instancia argumentando que el a quo no aceptó como válidos los tiempos de servicio que prestó a partir del 15 de diciembre de 1997 para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, sin tener en cuenta que estos son territoriales por la descentralización de la educación surgida conforme a las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, lo cual generó una sustitución patronal. 10.
Estimó que la anterior conclusión también encuentra respaldo en el hecho de que los dineros con los que se le pagaron los salarios provenían del Sistema General de Participaciones, recursos que no tienen naturaleza nacional, sino que constituyen una fuente exógena de los ingresos propios de las entidades territoriales. 11. Por otro lado, consideró que no se valoró adecuadamente la certificación del 2 de mayo de 2016, que a su juicio contiene una falsedad ideológica parcial ya que no es cierto que los tiempos laborados desde el 1 de octubre de 1980 hasta el 14 de agosto de 2013 fueran de carácter nacional. 12.
Por último, se opuso a la condena en costas que le impuso el tribunal de primer grado bajo el criterio de que este no analizó profundamente su caso particular toda vez que según la jurisprudencia del máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso- administrativo dicha condena no puede fundarse únicamente en la derrota de las pretensiones, sino que debe atender a los principios de confianza legítima y buena fe, como tampoco existen pruebas que sustenten la referida condena. 4 Radicado: 19001 23 33 000 2019 00245 01 (3252-2022) Demandante: Humberto Muñoz Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 13. Mediante auto del 25 de agosto de 20225 se admitió el recurso de apelación y se informó al demandado que tenía hasta la ejecutoria de esa providencia para pronunciarse sobre la alzada. Así mismo, se le indicó al Ministerio Público que podía emitir concepto hasta antes de que ingresara el expediente al despacho para sentencia. 14.
En cumplimiento de lo anterior, el Ministerio Público emitió concepto6 en el que solicitó confirmar lo relativo a la negativa de las pretensiones de la demanda y revocar lo correspondiente a la condena en costas procesales puesto que no se advierte que la actuación desplegada por el accionante fue con temeridad y mala fe. 15. Por su parte, la UGPP guardó silencio7.
III. CONSIDERACIONES Competencia 8. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico 16. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de apelación8, le corresponde a la Sala establecer si la vinculación como docente nacional que ostentó el demandante mutó a territorial con ocasión del proceso de descentralización y certificación de la educación, en virtud de la Ley 60 de 1993.
En caso afirmativo, se deberá establecer si este tiempo puede ser computado para acceder a la pensión gracia pretendida y ante ese escenario correspondería verificar si se acreditaron todos los demás requisitos para el reconocimiento pensional conforme a la Ley 114 de 1913 y sus normas concordantes. Marco legal y jurisprudencial sobre la pensión gracia 25.
Para desatar tal cuestionamiento, la Sala verificará si la parte demandante acreditó las exigencias establecidas por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989 para otorgarle la pensión gracia, como son: i) contar con más de 50 años de vida; ii) haberse vinculado como docente nacionalizado y/o territorial (municipal o departamental) antes del 31 de diciembre de 1980; iii) haberse desempeñado en tal 5 Folio 493 ibidem. 6 Índice 11 del aplicativo SAMAI. 7 Folio 494 e índice 12 de SAMAI. 8 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 5 Radicado: 19001 23 33 000 2019 00245 01 (3252-2022) Demandante: Humberto Muñoz Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co calidad durante 20 años, que pueden ser continuos o discontinuos; y iv) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta. 26.
Igualmente, se tendrán en cuenta las reglas contenidas en tres sentencias de unificación jurisprudencial emanadas de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que se resumen a continuación: i) Sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 19979, en la que se clarificó que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia. ii) Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810, que estableció las siguientes subreglas que permiten determinar la naturaleza del vínculo docente: a) que los recursos del situado fiscal, aunque eran de origen nacional, se convertían en propiedad exclusiva de las entidades territoriales al incorporarse a sus presupuestos; b) los entes territoriales son propietarios de los recursos que reciben de la Nación, según el artículo 356 de la Constitución de 1991; c) la financiación de los fondos educativos regionales dependía de los recursos de la Nación y de los presupuestos locales, por ende, cubrían gastos de docentes nacionales, nacionalizados y territoriales; d) los docentes territoriales/nacionalizados no se convierten en nacionales solo por la intervención del Ministerio de Educación o por el origen de los recursos; e) se requiere prueba del vínculo administrativo para acreditar la calidad de docente territorial o nacionalizado, que puede ser mediante el acto administrativo de nombramiento o a través de certificaciones que demuestren de manera inequívoca el tipo de vinculación; f) para el reconocimiento de la pensión gracia, es crucial demostrar que la plaza es territorial o nacionalizada ya que el pago proviene de rentas endógenas de la entidad territorial o de las exógenas provenientes del situado fiscal o el Sistema General de Participaciones, respectivamente. iii) Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, que aclaró que los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos de ley.
Caso concreto 17. El a quo negó las pretensiones al estimar que el actor no acreditó los requisitos legales para gozar de la pensión gracia, en especial, contar con 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado. Por lo tanto, se analizará lo probado en el curso del proceso, así: 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014). 6 Radicado: 19001 23 33 000 2019 00245 01 (3252-2022) Demandante: Humberto Muñoz Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) El 18 de noviembre de 1964, el gobernador del Cauca expidió el Decreto 400,11 a través del cual nombró al señor Humberto Muñoz Fuentes como director de la Escuela Rural de Varones de Los Árboles, en el municipio de Mercaderes, cargo del cual tomó posesión el 21 de noviembre de 1964.12 ii) El 19 de agosto de 1970, el gobernador del Cauca emitió el Decreto 416,13 por medio del cual nombró al accionante como director de la Escuela Rural Mixta San Francisco del municipio de Mercaderes, posesionándose el 25 de agosto de 1970.14 iii) El 25 de septiembre de 1970, el gobernador del Cauca expidió el Decreto 602,15 mediante el cual nombró al demandante como director de la Escuela Rural Mixta de Niñas de Florencia, en el municipio de Mercaderes, posesionándose el 1 de octubre de 1970.16 iv) El 20 de abril de 1978, el gobernador del Cauca profirió el Decreto 432,17 por el cual nombró al señor Muñoz Fuentes como profesor de tiempo completo en el Colegio Ezequiel Hurtado de Silvia, posesionándose el 24 de abril de 1978.18 v) De igual modo, obra copia del Certificado de Tiempo de Servicios del 16 de octubre de 1998,19 emitido por el rector del INEM Francisco José de Caldas de Popayán, a través del cual se indicó que el actor fue nombrado en el cargo de profesor, grado 7, del Departamento de Idiomas, mediante la Resolución 17258 del 30 de septiembre de 1980 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, posesionándose el 1 de octubre de ese mismo año. vi) Así mismo, se allegaron copias de los Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitidos el 2 y el 6 de mayo de 2016 por la Secretaría de Educación de Popayán (Cauca), en los cuales se anotó que el actor prestó sus servicios docentes así: a) para el departamento del Cauca por un lapso de 13 años, 4 meses y 30 días, comprendido entre el 22 de noviembre de 1964 y el 19 de abril de 1978, con una vinculación departamental, sufragada con recursos propios20; b) para la Secretaría de Educación y Cultura del Cauca durante 2 años, 5 meses y 7 días, dentro del período transcurrido entre el 20 de abril de 1978 y el 30 de septiembre de 1980, con una vinculación nacionalizada21; y c) en el INEM Francisco José de Caldas de Popayán por 32 años, 10 meses y 14 días, entre el 1 de octubre de 1980 y el 14 de agosto de 2013 (fecha del retiro del servicio), con un vínculo de carácter nacional22. 11 Folios 125 al 128. 12 Folio 129. 13 Folios 130 al 133. 14 Folio 134. 15 Folios 135 y 136. 16 Folio 137. 17 Folios 138 y 139. 18 Folio 140. 19 Folio 40. 20 Folios 115 al 117. 21 Folios 118 y 119. 22 Folios 120 al 122. 7 Radicado: 19001 23 33 000 2019 00245 01 (3252-2022) Demandante: Humberto Muñoz Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.
En atención al recuento fáctico expuesto y en concordancia con el marco normativo y jurisprudencial analizado, la Sala confirmará la decisión del a quo debido a que no se acreditó el cumplimiento del requisito de veinte (20) años de servicio en cargos docentes de naturaleza territorial o nacionalizada. 19. En efecto, se encuentra demostrado que el actor laboró como docente territorial y nacionalizado, respectivamente, entre el 22 de abril de 1964 y el 29 de septiembre de 1980 en diferentes municipios del departamento del Cauca, período que puede computarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Sin embargo, no ocurre lo mismo con los años de servicio comprendidos entre el 1 de octubre de 1978 y el 14 de agosto de 2013 (fecha de su retiro), ya que fueron del orden nacional como lo señaló la Secretaría de Educación de Popayán en las certificaciones analizadas en precedencia y lo reconoce la misma parte demandante a lo largo del juicio. 20.
Con base en lo anterior, puede concluirse que desde el 1 de octubre de 1980 el docente estableció un vínculo legal y reglamentario con el Ministerio de Educación Nacional, lo que implica que inició su labor como educador al servicio de la Nación. Así lo dispone el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, al señalar que se considera personal nacional a los «docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional», tal como ocurrió en este caso mediante la Resolución 17258 del 30 de septiembre de 1980; condición que se mantuvo hasta el 14 de agosto de 2013 cuando se retiró del servicio, sin que se advierta interrupción alguna en la continuidad. 21.
Sumado a esto, conviene indicar que el nombramiento del demandante lo hizo el Ministerio de Educación para que prestara sus servicios en el Instituto Nacional de Educación Median Diversificada —INEM— Francisco José de Caldas del municipio de Popayán, cuya financiación y funcionamiento estaba cargo del Gobierno Nacional de acuerdo con el Decreto 1262 de 1969, lo cual reafirma que su naturaleza era del orden nacional.23 22.
Ahora, el demandante manifestó que, a partir del 15 de diciembre de 1997 -en aplicación de la Ley 60 de 1993- su cargo adquirió carácter departamental y desde el 18 de julio de 2003 mutó a municipal hasta el momento de su desvinculación -conforme a la Ley 715 de 2001-. A su juicio, estas modificaciones le otorgan el derecho a la pensión gracia considerando que debido al proceso de descentralización educativa implementado en el departamento del Cauca y en el municipio de Popayán -mediante la Resolución 6270 del 16 de diciembre de 199624 y las Actas de Entrega del 15 de diciembre de 199725 y del 18 de septiembre de 200326- su nombramiento pasó a ser del orden territorial. 23 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 15 de febrero de 2024, proferida dentro del expediente 52001-23-33-000-2019-00342-01 (3309-2022), con ponencia del magistrado Juan Enrique Bedoya Escobar. 24 Folios 162 al 164. 25 Folios 143 al 161. 26 Folios 233 al 247. 8 Radicado: 19001 23 33 000 2019 00245 01 (3252-2022) Demandante: Humberto Muñoz Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.
Frente a dicho argumento, esta Sala ha precisado27 que la descentralización de la educación involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales (como lo determinó la Ley 60 de 1993) y después a los municipales (en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 200128).
En ese sentido, resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 la administración tanto del personal docente como del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación; con todo, lo cierto es que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción, como sucede en el caso del actor. 24.
Entre tanto, el artículo 6° de la mencionada ley dispuso lo siguiente: […] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […] 25.
Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» 26. Luego, so pretexto de la descentralización de la educación no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor29.
Por tanto, la cesión de la administración de las plantas de personal a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó, por lo menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes. 27.
Al tiempo que debe recordarse que en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 el Consejo de Estado explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial, para los efectos del reconocimiento de la pensión objeto de controversia. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado: 73001- 23-33-000-2019-00120-01 (1887-2022), consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 28 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado. 73001233300020140018501;
Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 29 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 9 Radicado: 19001 23 33 000 2019 00245 01 (3252-2022) Demandante: Humberto Muñoz Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.
En esa misma línea, las condiciones de la vinculación del actor con el orden nacional no se alteraron toda vez que el nombramiento realizado por el Ministerio de Educación -mediante la Resolución 17258 del 30 de septiembre de 1980- permaneció vigente sin que se produjera interrupción en la relación laboral. Por tanto, el tiempo de servicio a partir del 1 de octubre de 1980 no puede ser computado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, debido a su naturaleza nacional; aunado a que el período ejercido para el departamento del Cauca entre el 22 de abril de 1964 y el 30 de septiembre de 1980 resulta insuficiente para cumplir el requisito de los veinte (20) años exigidos por la norma. 28.
Adicionalmente, el recurrente sostiene que la sentencia apelada realizó un análisis incorrecto del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, fechado el 2 de mayo de 201630 en tanto que, a su juicio, el fallador de primera instancia pasó por alto que este contiene una «falsedad ideológica parcial» por cuanto no estableció que desde el 15 de diciembre de 1997 su vinculación mutó a departamental y desde el 18 de septiembre de 2003 a municipal, sumado a que allí se consignó que la entidad nominadora era la Secretaría de Educación de Popayán, la cual es una entidad eminentemente territorial. 29.
En relación con esta objeción debe señalarse, en primer lugar, que el reparo sostenido por el actor constituye una inconformidad respecto del tipo de vinculación que mantuvo con las aludidas entidades, sin que lo indicado en el certificado objeto de estudio contenga una falsedad ideológica al no establecer la naturaleza de su relación laboral como él lo considera.
Además, como se indicó en precedencia, está acreditado que desde el 1 de octubre de 1980 su vinculación fue de carácter nacional, como lo concluyó el tribunal en la sentencia impugnada y se evidencia en el hecho octavo de la demanda.31 30. En segundo lugar, aunque el documento refiera que la entidad nominadora es la Secretaría de Educación de Popayán (Cauca), ello no desvirtúa que el acto de nombramiento lo expidió el Ministerio de Educación Nacional, lo cual confirma lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989.
En consecuencia, la insistencia del demandante en que su plaza fue transferida al orden territorial carece de sustento, como ya se explicó anteriormente. 31. Luego, tampoco tiene vocación de prosperidad el reparo consistente en haberse configurado una sustitución patronal que implique el cambio de plaza nacional a territorial, pues las referidas Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 dispusieron que los docentes nombrados con anterioridad mantendrían su tipo de vinculación sin solución de continuidad.
De manera que, para efectos del reconocimiento de la prestación, la alegada circunstancia tampoco implica de manera alguna el cambio de la plaza docente nacional que venía desempeñando la parte demandante antes del proceso de descentralización de la educación. 30 Folios 120 al 122. 31 Folio 3. 10 Radicado: 19001 23 33 000 2019 00245 01 (3252-2022) Demandante: Humberto Muñoz Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.
Entre tanto, si bien el tribunal no consideró que al actor se le cancelaron los salarios y las prestaciones sociales con dineros provenientes del situado fiscal y del Sistema General de Participaciones, para la Sala tal circunstancia no resulta determinante, pues no es el único criterio que define la naturaleza de la vinculación. En efecto, como se ha señalado a lo largo de esta providencia, la relación laboral del demandante se originó ante el Ministerio de Educación Nacional, lo que, conforme con lo previsto en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, configura una relación legal y reglamentaria de carácter nacional. 33.
Finalmente, el accionante cuestionó la decisión del tribunal de imponerle condena en costas y agencias en derecho. En su criterio, el a quo no realizó un análisis profundo de su situación particular pues, conforme a la jurisprudencia del máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, dicha condena no puede sustentarse exclusivamente en la simple derrota de las pretensiones, sino que debe considerar principios como la buena fe y la confianza legítima.
Asimismo, señaló que en el expediente no obran pruebas que justifiquen la imposición de tales cargas procesales. 34. Al respecto, conviene precisar que para la fecha en que se profirió el fallo apelado (28 de abril de 2022) ya se encontraba vigente la Ley 2080 de 2021 (25 de enero de 2021), cuyo artículo 47 adicionó el artículo 188 del CPACA estableciendo como deber del juez verificar al momento de imponer costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal. 35.
En ese sentido, se observa que el Tribunal Administrativo del Cauca no aplicó el citado precepto, sino que adoptó un criterio estrictamente objetivo, sin valorar si los argumentos planteados por la demandante contaban con sustento legal y jurisprudencial suficiente para justificar su pretensión y procurar un pronunciamiento favorable.
Por consiguiente, la Sala revocará el numeral segundo de la providencia apelada. Condena en costas en segunda instancia 36. Realizada la citada valoración en segunda instancia, tampoco se advierte la carencia de fundamento legal en el recurso de apelación pues el demandante actuó bajo la convicción de contar con razonable respaldo legal, jurisprudencial y probatorio para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Por tanto, esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas en segunda instancia. IV. DECISIÓN 37. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 11 Radicado: 19001 23 33 000 2019 00245 01 (3252-2022) Demandante: Humberto Muñoz Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: REVOCAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 28 de abril de 2022 expedida por el Tribunal Administrativo del Cauca dentro del proceso de la referencia, en lo que respecta a la condena en costas en primera instancia, de acuerdo con lo explicado en precedencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 28 de abril de 2022 mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cauca negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia, conforme a lo explicado en la parte motiva.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado -SAMAI- y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DLAR