Demandante: Víctor Manuel Ángel Salazar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-03338-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03338-01 Demandante: VÍCTOR MANUEL ÁNGEL SALAZAR Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Temas: Tutela contra providencia judicial dictada en el marco de un incidente de desacato – revoca la improcedencia para negar SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación interpuesta por los señores Víctor Manuel Ángel Salazar y Jorge William Ríos Ospina contra la providencia proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección “C” el 5 de agosto de 2022, que declaró la improcedencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado el 17 de junio de 2022 al buzón de recepción de tutelas y habeas corpus de la Rama Judicial, el señor Víctor Manuel Ángel Salazar, actuando en calidad de presidente de la Junta de Acción Comunal del Barrio Brisas de los Cristales de Cali, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales y los de los habitantes del barrio Brisas de los Cristales, “tales como el debido proceso, cosa juzgada, la dignidad humana, vivienda digna, igualdad (…) y los que su señoría considere violentados”. 2.
El accionante consideró vulnerados los derechos invocados, con ocasión del proveído del 9 de junio de 20221, a través del cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó el auto del 2 de junio de 2022, mediante el cual el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali impuso una 1 Si bien se indicó que la providencia objeto de censura data del 9 de junio de 2021, lo cierto es que fue proferida el 9 de junio de 2022, conforme a la cronología que se indica en los fundamentos de la decisión. Demandante: Víctor Manuel Ángel Salazar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-03338-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sanción2 para, en su lugar, ordenar al a quo que reiniciara el trámite incidental “buscando el efectivo cumplimiento de la sentencia de la acción popular concerniente a la reubicación de los habitantes del sector Brisas de los Cristales”.
Lo anterior, en el marco del grado jurisdiccional de consulta que se surtió en el incidente de desacato que se instauró contra el Municipio de Santiago de Cali, y que se identificó con el radicado N.º 76001-33-31-008-2008-00231-03. 1.2. Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: “Amparar los derechos fundamentales de igualdad, debido proceso, cosa juzgada, dignidad humana, identidad cultural, vivienda digna, de la parte accionante, aquí conculcados por la parte accionada.
Dejar sin efectos el auto 243 del 09 de junio de 2022 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Magistrado Ponente Omar Edgar Borja Soto, por violar el debido proceso y demás derechos fundamentales pertinentes. Compulsar copias a la fiscalía por presunto prevaricato y presunto fraude a resolución judicial en contra del Magistrado Ponente OMAR EDGAR BORJA SOTO y el Municipio de Santiago de Cali.
Hasta la fecha, el Municipio de Santiago de Cali NO ha hecho los estudios geológicos, y los tiene en programación para llevarlos a cabo. Ordenar al Juzgado Octavo Administrativo dar continuidad al desacato para el cumplimiento de la realización de los estudios geológicos y cumplimiento a la sentencia que ordena su realización”. (Sic a toda la cita). 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. El 12 de agosto de 2008, la Junta de Acción Comunal del Barrio Brisas de los Cristales instauró acción popular contra el entonces Municipio de Santiago de Cali, con el objeto de que se le ordenara a la entidad territorial i) la protección de los derechos e intereses colectivos de los habitantes del referido asentamiento urbano y, ii) la instalación de los servicios públicos, así como iii) la implementación de planes de descontaminación y reforestación ecológica de la cuenca de la quebrada San Fernando. 5.
El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, en sentencia del 11 de julio de 2012, ordenó3 al alcalde de Santiago de Cali que 2 Sancionó a la señora Martha Liliana Hernández Galvis en su calidad de secretaria de Vivienda Social y Habitat del Distrito Especial de Santiago de Cali por el desacato a una sentencia dictada por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali el 11 de julio de 2012, en el marco de una acción popular que instauraron los habitantes del asentamiento urbano Brisas de los Cristales contra el municipio de Santiago de Cali.
Demandante: Víctor Manuel Ángel Salazar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-03338-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legalizara el barrio Brisas de los Cristales como un asentamiento humano, cuestión que implicaba la determinación del riesgo del territorio, para que, luego de los resultados del estudio geológico, garantizara, bien fuera la prestación del servicio de alcantarillado, en colaboración armónica con las Empresas Municipales de Cali (EMCALI ESP), o la reubicación de los habitantes del mencionado barrio, esto último dentro de un término de cuatro (4) meses. 6.
Inconforme con dicha determinación, el Municipio de Santiago de Cali presentó recurso de apelación. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en providencia del 2 de octubre de 2012, amplió el plazo de cumplimiento que había otorgado el juez de primera instancia y adicionó el proveído. Para el efecto, i) revocó el numeral 1º que ordenaba la legalización del asentamiento urbano, ii) modificó los numerales 2º y 3º, y iii) lo adicionó, así: “2.
MODIFICAR los numerales 2 y 3 el numeral 1 de la sentencia N° 161 del 11 de julio de 2012 proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cali, que para todos los efectos legales quedará así: una vez realizado el estudio geotécnico, el alcalde del Municipio de Santiago de Cali, adoptará las medidas de planeación y presupuesto para atender todas las recomendaciones que arroje, a más tardar dentro de los (12) meses contados a partir del día siguiente de la notificación del presente fallo, tendientes a la realización de la conexión del alcantarillado Municipal, proyecto que será acompañado por las Empresas Municipales de Cali EMCALI EICE ESP, entidad que proveerá los recursos que estén a su cargo.
Si el estudio técnico arroja una situación de alto riesgo no mitigable para el Barrio brisas de Los Cristales de Cali, de (sic)
ORDENA al Municipio de Santiago de Cali, para que en término no superior a 12 meses siguientes al presente fallo, adelante las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias para que efectúe la reubicación de los habitantes del sector Brisas de Los Cristales los miembros cabeza de familia de los núcleos familiares a reubicarse deberán concurrir con el municipio y contribuir en las obras de construcción requeridas para adelantar su reubicación. 3 “1.
ORDENA R al Alcalde de Santiago de Cali que tome las medidas necesarias, para que inmediatamente y en un término máximo de dos (2) meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, adelante todos los trámites necesarios, conforme a lo dispuesto en los artículos 122 a 131 del Decreto 564 de 2006 y en la normatividad reglamentaria vigente, con el fin de incorporar legalmente como asentamiento urbano al Barrio Brisas de los Cristales.
Legalización que involucra a todos los propietarios y poseedores de los predios localizados en el sector y quienes deberán en los términos establecidos en la ley allegar la documentación requerida. 2. Una vez legalizado el Barrio Brisas de los Cristales el Alcalde del Municipio de Santiago de Cali, adoptará las medidas de planeación y presupuesto para que a más tardar dentro del año siguiente se efectúe la conexión del alcantarillado comunitario del barrio Brisas de los Cristales a la alcantarilla Municipal, proyecto que será acompañado por las Empresas Municipales de Cali EMCLI EICE ESP, entidad que proveerá los recursos que estén a su cargo. 3.
Efectuado el estudio técnico al sector de Brisas de los Cristales y declarada la zona donde se encuentra ubicado el Barrio Brisas de los Cristales y declarada la zona donde se encuentra ubicado el Barrio Brisas de los Cristales como de alto riesgo, ORDÉNASE al Alcalde de Santiago de Cali que dentro de los tres (3) meses siguientes a la declaratoria adelante las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias para que a más tardar dentro de los cuatro (4) meses siguientes, efectúe la reubicación de los habitantes del sector Brisas de los Cristales.
Los miembros cabeza de familia de los núcleos familiares a reubicarse deberán concurrir con el municipio y contribuir en las obras de construcción requeridas para adelantar su reubicación”. Demandante: Víctor Manuel Ángel Salazar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-03338-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
ADICIONAR la sentencia N° 161 del 11 de julio de 2012 proferida por el Juzgado Octavo del Circuito de Cali en el sentido de: “ORDENAR al Alcalde del Municipio de Santiago de Cali, en un término no inferior a cuatro (4) meses siguientes a la notificación de este fallo, realice un estudio geotécnico y de factibilidad que permita determinar la situación del Barrio Brisas de los Cristales referente a la conexión de alcantarillado comunitario con el Municipal, situación del terreno y condiciones de riesgo”.
(Resaltado de la Sala). 7. En providencia del 2 de marzo de 2020, el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali moduló los efectos de la sentencia del 2 de octubre de 2012 en los siguientes términos: “PRIMERO: ORDENAR al MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI que de forma urgente y preventivamente se ATIENDA cualquier riesgo que pueda sufrir la comunidad en razón a las situaciones y dada la temporalidad de lluvias sufridas.
(A la mayor brevedad posible), conforme lo expuesto.
SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI que CONCIENTICE a la comunidad de “Brisas de Los Cristales” sobre el peligro inminente en razón a lo descrito. (A la mayor brevedad posible), conforme lo expuesto.
TERCERO: INSISTIR en la necesidad de que el MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, REALICE un estudio geológico, (con la aclaración respectiva), en el que la comunidad pueda participar y conocer paso a paso la situación real del terreno, con la posibilidad de nombrar una persona que sea participe del mismo e interlocutor con el resto de la comunidad, aclarando que si los resultados arrojan alto riesgo no mitigable.
No habrá lugar a realización de obra alguna, sino a la reubicación de las familias (Se otorga hasta diciembre dos mil veinte) (…)”. (Destacado de la Sala). 8. Con ocasión del presunto incumplimiento del Distrito Especial de Santiago de Cali, el 1º de septiembre de 2020, la parte actora solicitó la apertura del incidente de desacato para que se ordenara al ente territorial: i) ejecutara la obra de alcantarillado en el barrio Brisas de Los Cristales, toda vez que ya expiró el plazo para realizar los estudios geotécnicos ordenados; ii) abstenerse de llevar a cabo cualquier acto de perturbación u hostigamiento a los habitantes del sector, o cualquier tipo de amenaza de desalojo y que, en caso de que ello no se acate, iii) se le sancione con arresto de 3 semanas y multa de 20 SMLMV.
Asimismo, que se compulsen copias a la Fiscalía Seccional del Valle del Cauca para que investigue la posible comisión del delito de fraude a resolución judicial o al que hubiere lugar. 9. Surtidas las distintas etapas del incidente de desacato, el 2 de junio de 2022, el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR que la señora Martha Liliana Hernández Galvis, identificada con cédula de ciudadanía 29.104.402, en su calidad de Secretaria de Vivienda Social y Hábitat del Distrito Especial de Santiago de Cali, ha desacatado las ordenes (sic) dispuestas dentro de la presente acción popular en la sentencia No. 222 del 02 de octubre de 2012 del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, la cual fue modulada en sus efectos a través del auto interlocutorio No. 162 del 2 de marzo de Demandante: Víctor Manuel Ángel Salazar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-03338-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2020, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: IMPONER como sanción por desacato a la señora Martha Liliana Hernández Galvis, identificada con cédula de ciudadanía 29.104.402 en su calidad de secretaria de Vivienda Social y Hábitat del Distrito Especial de Santiago de Cali, la multa equivalente dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes (…)”. (Negrillas del texto original). 10.
Lo anterior, por considerar que, pese a los distintos requerimientos que se realizaron a la entidad, a la fecha no se ha acreditado efectivamente la realización del estudio geológico ordenado o por lo menos las actuaciones encaminadas inequívocamente al inicio del mismo, situación que evidencia la renuencia de cumplir lo ordenado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia del 2 de octubre de 2012, cuyos efectos fueron modulados a través del auto del 2 de marzo de 2020 por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali. 11.
En providencia del 9 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, revocó el auto del 2 de junio de 2022 mediante el cual el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali impuso una sanción a la secretaria de Vivienda Social y Hábitat del Distrito Especial de Santiago de Cali, y ordenó al a quo que reiniciara “el trámite incidental buscando el efectivo cumplimiento de la sentencia de la acción popular concerniente a la reubicación de los habitantes del sector Brisas de los Cristales”. 12.
Como fundamento de su decisión, explicó que, si bien en la actualidad no se ha realizado el estudio ordenado en la sentencia, lo cierto es que existen pruebas irrefutables que evidencian que el sector Brisas de Los Cristales está ubicado en una zona de alto riesgo no mitigable, lo que hace imposible la permanencia y asentamiento de humanos, de manera que, la única alternativa posible era la reubicación de los habitantes. 13.
En tal sentido, aseguró que resultaba inocuo ordenar la realización de un estudio adicional que va a arrojar la misma conclusión y, por consiguiente, consideró que la sanción impuesta no era proporcionada y adecuada. En ese orden de ideas, señaló que: “(…) estando acreditado que el fallo de la acción popular no se ha cumplido en cuanto a la reubicación de las personas ubicadas en el asentamiento Brisas de los Cristales al ser dicho sector de alto riesgo no mitigable, le corresponderá al Juez, en palabras de la Corte, aplicar los remedios judiciales que considere apropiados para asegurar que la orden sea cabal y oportunamente satisfecha, desplegando la gama de facultades que le fueron conferidas en su condición de director del proceso, para procurar que la protección que reconoció se concrete de una forma coherente con los mandatos de celeridad y eficacia que guían el trámite de las acciones populares”.
Demandante: Víctor Manuel Ángel Salazar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-03338-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Sustento de la vulneración 14. El señor Víctor Manuel Ángel Salazar considera que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró sus derechos fundamentales y los de los habitantes del barrio Brisas de los Cristales al proferir la decisión del 9 de junio de 2022, que en el grado jurisdiccional de consulta, además de revocar el auto que sancionó a la secretaria de Vivienda Social y Hábitat del Distrito Especial de Santiago de Cali, ordenó al juez de primera instancia que reiniciara “el trámite incidental buscando el efectivo cumplimiento de la sentencia de la acción popular concerniente a la reubicación de los habitantes del sector Brisas de los Cristales”. 15.
Mencionó que ante el incumplimiento de lo ordenado en la sentencia, lo procedente era confirmar la sanción y no ordenar la reubicación de la comunidad sin cumplir con el estudio geológico que se exigió en la providencia judicial objeto de desacato. 16. Indicó que el grado jurisdiccional de consulta consiste en la revisión del superior jerárquico de las sanciones impuestas a las autoridades públicas declaradas en desacato frente al cumplimiento de una orden de tutela o de acción popular y, por tanto, la competencia del juez se limita a dicho aspecto, por lo que le está vedado analizar cuestiones de fondo por no ser el escenario para reabrir un debate previamente clausurado. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 17. Por encontrar que la acción cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, el despacho ponente de la Subsección “C” de la Sección Tercera de esta Corporación, la admitió y ordenó la notificación de la parte accionante y de los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, como autoridades judiciales accionadas. 18.
Así mismo, vinculó como terceros con interés al Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, al Distrito Especial de Santiago de Cali, y a quienes hayan participado en el proceso de acción popular con radicado número 76001-33-31-008-2008-00231-00, para lo cual requirió a la autoridad judicial que tuviera el expediente, que informara “(…) los nombres y direcciones de las personas que integran la parte demandante, la parte demandada y terceros dentro del citado proceso”. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, se presentaron las siguientes intervenciones: Demandante: Víctor Manuel Ángel Salazar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-03338-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.1.
Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali 19. El titular del despacho, luego de hacer un recuento de las actuaciones que se surtieron al interior del incidente de desacato, concluyó que su actuación se encaminó a garantizar el cumplimiento de las sentencias proferidas en el marco de la acción popular de donde se desprende que el encargado de realizar el estudio geológico es el Distrito Especial de Santiago de Cali. 20.
Finalmente, manifestó que, acató la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el auto del 9 de junio de 2022 por cuanto, en su criterio, dicha providencia pretende velar por los derechos colectivos de los habitantes del barrio Brisas de los Cristales de Cali, amparado por el principio de autonomía judicial. 1.6.2.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 21. El magistrado ponente de la decisión objeto de censura solicitó que se declare la improcedencia de la tutela por no superarse el requisito de relevancia constitucional, al observar que la parte accionante pretende emplear el instrumento para expresar su inconformidad con la orden de reubicación, sin acreditar ninguna causal específica de procedibilidad que habilite el control constitucional del auto del 9 de junio de 2022, es decir que la única finalidad es reabrir el debate resuelto en la acción popular. 22.
Mencionó que la providencia que se ataca se profirió con fundamento en el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Especial de Santiago de Cali en donde se clasificó al barrio en cuestión como una zona de alto riesgo no mitigable, situación que conllevó a que el juez constitucional modulara los efectos de las sentencias dictadas al interior de la acción popular como una forma de proteger los derechos colectivos de la comunidad. 23.
En ese contexto, concluyó que la realización de los estudios geológicos era innecesaria pues solo conduciría a alargar la afectación de las garantías de los habitantes del barrio. Por tal motivo, solicitó que se exhorte a quienes intervinieron en la acción popular para que procedan con la reubicación de los habitantes del sector. 1.6.3.
Víctor Manuel Ángel Salazar 24. Reiteró que a la fecha no se han realizado los estudios geotécnicos o geológicos ordenados por el juzgado al Distrito Especial de Santiago de Cali y agregó que no pretende discutir si el barrio está categorizado o no como una zona de alto riesgo, pues su interés se limita a procurar por el cumplimiento de la orden judicial dictada en el marco de la acción popular.
Demandante: Víctor Manuel Ángel Salazar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-03338-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.4. Secretaría de Vivienda Social y Hábitat del Distrito Especial de Santiago de Cali 25. La jefe de la dependencia e incidentada hizo un recuento de las actuaciones adelantadas por la entidad durante las vigencias 2021 y 2022, con el objeto de dar cumplimiento a las sentencias dictadas en el curso de la acción popular. 26.
En ese contexto, aseguró que se han realizado múltiples acciones, dentro de las que destacó “la realización de la identificación del sector y la posterior suscripción y ejecución de los contratos de prestación de servicios núms. 4147-010-26-618-2021 y 4147-010-26-1264-2022, cuyos objetos corresponden a realizar la caracterización socioeconómica de hogares en zonas de riesgo no mitigable”, las cuales se suspendieron como consecuencia de la expedición del auto del 9 de junio de 2022. 27.
Así las cosas, solicitó que se deje sin efectos el auto del 9 de junio de 2022, con fundamento en que la reubicación de los hogares se contempló como una posibilidad y no como un hecho latente, de manera que no es posible en esta instancia restar importancia al estudio geológico, puesto que el producto final es el insumo para determinar la viabilidad de las alternativas que se establecieron en la sentencia, según sea el caso. 1.6.5.
Jorge William Ríos Ospina 28. En su calidad de propietario y habitante de la comunidad Brisas de los Cristales, hizo un recuento de las principales actuaciones surtidas al interior del trámite de la acción popular, explicó que según la Corte Constitucional, se tiene que el incidente no es un proceso contencioso entre el promotor y el investigado, sino un trámite correccional que puede concluir con medidas disciplinarias, aunque su imposición no garantice el cumplimiento de la decisión judicial. 29.
Asimismo, indicó que el juez que resuelve la consulta en el marco del incidente debe verificar, si hubo incumplimiento y si este fue total o parcial, apreciando en ambos casos las circunstancias del caso concreto, con el objeto de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido; si existe incumplimiento, deberá analizar si la sanción impuesta es acertada y no viola la Constitución o la Ley, dada la situación específica del asunto, en donde se pretende alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción, a saber, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado en la sentencia. 30.
En ese orden, mencionó que la finalidad última es hacer efectiva la protección de las garantías fundamentales que fueron objeto de amparo y no reabrir el debate previamente clausurado. 31. Afirmó que el desacato se inició con ocasión del incumplimiento en la realización del estudio geológico, toda vez que el plan de cumplimiento que ha llevado a cabo la administración municipal se ha encaminado a la caracterización Demandante: Víctor Manuel Ángel Salazar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-03338-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co socioeconómica de los habitantes del sector, mas no a la ejecución del estudio geológico de suelos, siendo que ya existe un presupuesto asignado para realizarlo, al punto que se encuentra en marcha el proceso de selección para la contratación requerida. 32.
Así las cosas consideró que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desbordó su competencia al determinar, de manera infundada, la inviabilidad del estudio geológico. 1.6.6. Empresas Municipales de Cali - EMCALI E.S.P. 33. La coordinadora del Área de Defensa Jurídica de la entidad afirmó que está presta a cumplir las órdenes emanadas de las decisiones judiciales, una vez se agoten las instancias procesales del asunto en conflicto. 34.
Sin perjuicio de lo anterior, advirtió que no es posible realizar ninguna actividad de instalación de los servicios de acueducto y alcantarillado para el sector denominado Brisas de los Cristales antes de contar con los estudios que actualmente adelanta la administración distrital. Por tal razón, explicó que la empresa depende de un informe de la zona que certifique que no se trata de un área de alto riesgo. 1.7.
Sentencia de primera instancia 35. En providencia del 5 de agosto de 2022, la Subsección “C” de la Sección Tercera de esta Corporación declaró la improcedencia del mecanismo por considerar que no se superó el presupuesto de relevancia constitucional. Para el efecto, explicó que “(…) el accionante pretende utilizar este medio de control constitucional para insistir en que se debe ordenar el cumplimiento de la sentencia del 2 de octubre de 2012 y disponer que se realicen los estudios geológicos, pese a que este asunto fue discutido y zanjado en el trámite incidental que finalizó con el auto del 9 de junio de 2022”. 36.
En todo caso, agregó que cualquier reparo que surja respecto del cumplimiento de la reubicación corresponderá exponerlo ante el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, toda vez que frente a ese asunto se encuentra en curso el trámite incidental de desacato. 1.8. Impugnación 1.8.1. Víctor Manuel Ángel Salazar 37.
A través de mensaje de datos remitido el 24 de agosto de 2022 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, el señor Ángel Salazar manifestó su deseo de impugnar “la presente acción de tutela”. Demandante: Víctor Manuel Ángel Salazar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-03338-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.8.2.
Jorge William Ríos Ospina 38. Mediante memorial remitido el 29 de agosto de 2022 al buzón web de la Secretaría General de esta Corporación, el señor Ríos Ospina impugnó la sentencia proferida por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 5 de agosto de 2022, notificada el 24 del mismo mes y año. 39. Explicó que la cuestión sometida a consideración tiene evidente relevancia constitucional por cuanto gira en torno a la vulneración de los derechos al debido proceso, a la seguridad jurídica, a la dignidad humana y a la vivienda digna de las familias que habitan el sector Brisas de los Cristales. 40.
Insistió en que en el grado jurisdiccional de consulta, el operador jurídico solo podía referirse a la proporcionalidad de la sanción, de manera que cambiar el fondo de la acción popular puso en evidencia que desbordó las competencias que le fueron conferidas en esa etapa procesal, incurriendo así en una desviación de las atribuciones otorgadas por la ley. 41.
Mencionó que al proferir el auto que ordenó la reubicación de la comunidad, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca pasó por alto que la administración municipal ya había demostrado la capacidad, posibilidad y disposición de cumplir con lo ordenado en el fallo de la acción popular, al asignar el presupuesto e iniciar el procedimiento de contratación para realizar el estudio geológico correspondiente, orden judicial que a todas luces es más fácil de cumplir tanto para la comunidad como para el ente territorial.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 42. Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por la parte actora y el señor Jorge William Ríos Ospina contra la providencia del 5 de agosto de 2022, dictada por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico 43. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida el 5 de agosto de 2022 por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C que declaró la improcedencia de la acción de tutela, para lo cual se deberán resolver los siguientes interrogantes: ● ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? Demandante: Víctor Manuel Ángel Salazar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-03338-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.
De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● Si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró los derechos fundamentales de la comunidad, al proferir el auto del 9 de junio de 2022 que ordenó reiniciar el trámite incidental “buscando el efectivo cumplimiento de la sentencia de la acción popular concerniente a la reubicación de los habitantes del sector Brisas de los Cristales”, por presuntamente desbordar su competencia para decidir en grado jurisdiccional de consulta. 45.
Para resolver los interrogantes planteados, se abordarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el mecanismo de amparo constitucional contra decisiones dictadas en el trámite de un incidente de desacato; (iii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva;
(iv) análisis jurisprudencial del cumplimiento de los fallos judiciales y; (v) el caso concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 46. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20124 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema5 y declaró su procedencia.6 47.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) Relevancia constitucional ii) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 48. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 6 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Víctor Manuel Ángel Salazar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-03338-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. El mecanismo de amparo constitucional contra decisiones dictadas en el trámite de un incidente de desacato 50.
La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones asumidas en el trámite de un incidente de desacato, de la siguiente manera: “Tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho.
Lo anterior, por cuanto es claro que por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes. Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela, debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión que con base en ésta se adoptó en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato.
Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el incidente mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo. Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada”7. 51. Lo anterior, denota claramente que la acción de tutela sí es procedente en contra de las decisiones que se profieran en el trámite de un incidente de desacato, lo que está prohibido es que el juez constitucional ahonde y se pronuncie sobre la decisión que sirvió como base para promover el incidente. 52.
Dicha postura resulta lógica, pues, de lo contrario, los asuntos decididos por el juez de la acción popular serían interminables y sometidos a incertidumbre, lo cual va en contravía de los postulados de seguridad jurídica y cosa juzgada imperantes en un Estado de Derecho. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1.
Relevancia constitucional 53. Para la Sala es necesario precisar que, contrario a lo considerado por el a quo constitucional, este requisito sí se encuentra superado por cuanto, en primer lugar, la parte actora cuestiona la razonabilidad del auto del 9 de junio de 2022 comoquiera que, a su juicio, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desbordó su competencia para fallar en grado jurisdiccional de consulta. 7 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia T-482 de 25.07.13.
M.P Alberto Rojas Ríos, expediente: T-3.836.735 Demandante: Víctor Manuel Ángel Salazar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-03338-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54. En segundo lugar, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, pues en efecto, el accionante considera vulnerados sus derechos fundamentales y los de los habitantes del sector, debido a que la autoridad judicial accionada desconoció que el grado jurisdiccional de consulta en un incidente de desacato se instituye para analizar la proporcionalidad de la sanción impuesta y no el fondo de lo resuelto en la acción popular. 55.
En ese sentido, los argumentos que a juicio del tutelante son irrazonables y contrarios al ordenamiento jurídico, concretamente, el hecho de que se ordenara reiniciar el trámite incidental a efectos de reubicar a los habitantes del barrio Brisas de los Cristales, habrían transgredido el alcance y la aplicación de sus derechos constitucionales, lo que conllevó a que se omitiera el deber del juez contencioso administrativo de actuar tanto como juez de legalidad, de constitucionalidad y de convencionalidad en la causa ordinaria. 56.
Así las cosas, es evidente la tensión alegada por la parte actora entre la razonabilidad de la decisión que, al modular los efectos de lo ordenado en la acción popular, vulneró las garantías del “debido proceso, cosa juzgada, la dignidad humana, vivienda digna, igualdad”. 57. Luego, es de relevancia constitucional cuando subsiste violación o amenaza a los derechos fundamentales, después de haber agotado el procedimiento legal o judicial establecido por la ley para su protección, como lo alega la parte actora en el caso objeto de estudio, lo que implica que el mecanismo constitucional no fue utilizado como una instancia adicional que busque reabrir el debate procesal. 58.
Ello quiere significar que el asunto de la acción de tutela de la referencia tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas, concretamente el debido proceso. 2.5.2. Tutela contra tutela 59.
La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza pues, la providencia judicial demandada fue proferida en el trámite del incidente de desacato que promovió el señor Víctor Manuel Ángel Salazar contra el Municipio de Santiago de Cali y que se identifica con radicado N° 76001-33-31- 008-2008-00231-03. 2.5.3.
Inmediatez 60. En relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, no se advierte ningún reproche, toda vez que la parte actora considera vulnerados sus derechos con ocasión del auto del 9 de junio de 2022, y la acción de tutela se ejerció el 17 Demandante: Víctor Manuel Ángel Salazar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-03338-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de junio de 2022, lo que para la Sala es un término razonable para el uso del mecanismo de amparo constitucional. 61.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20059 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.5.4.
Subsidiariedad 62. En consideración con el requisito de subsidiariedad, por tratarse el auto del 9 de junio de 2022 de una providencia a través de la cual, en grado jurisdiccional de consulta, se ordenó reiniciar el trámite incidental a efectos de lograr el efectivo cumplimiento de lo ordenado en el proceso popular, es evidente que no proceden recursos ordinarios o extraordinarios contra dicha decisión. 63.
Ello, por cuanto la Ley 472 de 1998 no establece ningún medio de impugnación para controvertir este tipo de proveídos que dictan los jueces de la acción popular en el trámite de los incidentes de desacato. Aunado a ello, por cuanto el legislador no facultó al promotor del incidente de desacato “para recurrir las decisiones que no afectan su libertad personal o su peculio (…) el incidente de desacato garantiza a su promotor el acceso a la administración de justicia, pero no lo habilita para interponer recursos contra la decisión favorable al investigado; es decir, tiene garantizado el acceso a la administración de justicia pero no el acceso a la segunda instancia10”. 64.
Si bien el a quo constitucional indicó que la parte actora puede presentar los cargos de la tutela en el trámite del incidente de desacato por encontrarse actualmente en curso, lo cierto es que lo que pretende controvertirse por esta vía es precisamente la decisión que ordenó que se reiniciara el proceso, la cual considera violatoria de sus derechos, con fundamento en la presunta extralimitación de funciones del operador jurídico que conoció el grado jurisdiccional de consulta.
De manera que el incidente de desacato no es el medio idóneo para evitar la posible transgresión de sus garantías constitucionales. 65. Superados todos los requisitos de procedibilidad adjetiva, la Sala abordará de fondo el amparo solicitado, no sin antes resaltar el carácter excepcional de la 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05.08.14., M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 9 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” 10 Corte Constitucional, sentencia C-542 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
Demandante: Víctor Manuel Ángel Salazar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-03338-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción de tutela, la cual tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en las decisiones judiciales. 2.6.
Análisis jurisprudencial del cumplimiento de los fallos judiciales 66. La posibilidad de hacer cumplir los fallos judiciales constituye uno de los componentes más importantes de un Estado Social de Derecho pues, a partir de ello, se garantiza el debido proceso y el acceso a la administración de justicia de los asociados. 67. Al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional en las sentencias SU- 034 de 2018 y SU-116 del mismo año, explicó que no basta con que se profieran decisiones definitivas que resuelvan las controversias planteadas, sino que se requiere el efectivo cumplimiento, es decir, que la providencia sea eficaz y produzca los efectos para los que fue destinada. 68.
En ese contexto, el máximo órgano de la jurisdicción constitucional explicó que todo ello se entiende como la verdadera sujeción de los particulares y los poderes públicos a la Constitución, puesto que, “el derecho de acceso a la administración de justicia no se circunscribe exclusivamente al ejercicio del derecho de acción, sino que está inescindiblemente vinculado al debido proceso y a la expectativa de las partes de que, una vez en firme, la decisión judicial que pone fin a una controversia se materialice en debida forma.
Desconocer esta premisa básica implicaría soslayar el carácter vinculante y coercitivo de las providencias judiciales, en detrimento no solo de los derechos fundamentales, sino del orden constitucional vigente11”. 69. El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 que regula el incidente de desacato en las acciones populares, lo define como una medida o mecanismo coercitivo con el que cuenta la autoridad judicial para hacer cumplir las órdenes proferidas en estos procesos. 70.
En punto de la finalidad del incidente de desacato en acciones populares, la Sección Tercera del Consejo de Estado12, ha dicho que lo que se busca no es imponer una sanción, sino propender porque se cumpla la sentencia, de ahí que sólo proceda la penalidad frente al funcionario que deliberadamente desatienda las órdenes judiciales impartidas para hacer efectiva la protección de los derechos e intereses colectivos. 71.
En virtud de ello, el Consejo de Estado establece que, “el Juez encargado de hacer cumplir el fallo tiene también la facultad de sancionar por desacato del mismo, sin que sea dable confundir una actuación (cumplimiento del fallo) con la otra (el trámite del desacato). En efecto, el desacato consiste en una conducta que, mirada objetivamente por el juez, implica que el fallo no ha sido cumplido y, desde el punto de vista subjetivo, la negligencia comprobada de la persona para el cumplimiento de la decisión; no pudiendo por 11 Corte Constitucional, sentencia T-055 del 5.3.2021, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de diciembre de 2011, Exp. 15001-23-31- 000-2004-00966-02(AP).
Demandante: Víctor Manuel Ángel Salazar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-03338-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tanto presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento”, criterio que también comparte en su integridad la Corte Constitucional. 72.
En tal sentido, atendiendo a que el objetivo del mecanismo es propender por el cumplimiento de la orden judicial, el juez de la acción popular, al momento de tramitar el incidente, conserva la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia hasta culminar con su ejecución, de conformidad con la Ley 472 de 1998. 73.
Lo anterior implica que, hasta que no estén plenamente garantizados los derechos colectivos protegidos, el operador jurídico podrá dictar las instrucciones que permitan la realización integral de la providencia o, incluso, adaptar las órdenes originalmente impartidas, a efectos de lograr la verdadera ejecución de la decisión. 2.7. Caso concreto 74.
El señor Víctor Manuel Ángel Salazar consideró vulnerados sus derechos fundamentales y los de la comunidad que habita el sector de Brisas de los Cristales de la ciudad de Cali, con ocasión del auto del 9 de junio de 2022 mediante el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, ordenó reiniciar el trámite incidental con el fin de lograr el efectivo cumplimiento de lo ordenado en la acción popular, a saber, la reubicación de la comunidad. 75.
En su criterio, el operador jurídico tutelado desbordó el margen de competencia que le fue conferido en el grado jurisdiccional de consulta, por ser una etapa en la que sólo estaba habilitado para analizar la proporcionalidad de la sanción impuesta por el a quo y no para pronunciarse respecto del fondo del asunto. 76. En primera instancia, la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia del mecanismo por no superarse el presupuesto de la relevancia constitucional, al observar que lo pretendido por la parte actora era reabrir el debate que fue previamente zanjado en el incidente de desacato. 77.
Inconformes con dicha determinación, el tutelante y el señor Jorge William Ríos Ospina recurrieron la providencia del 5 de agosto de 2022. El señor Ángel Salazar únicamente manifestó su deseo de impugnar “la presente acción de tutela”, mientras que el tercero vinculado insistió en que el operador jurídico no tenía competencia para modular los efectos de lo ordenado en la acción popular, sino para revisar la proporcionalidad de la sanción impuesta por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali. 78.
Sea lo primero aclarar que, si bien el señor Víctor Manuel Ángel Salazar no cumplió con la carga argumentativa mínima que permitiera revisar la sentencia del 5 de agosto de 2022, teniendo en cuenta que se limitó a impugnarla sin explicar los motivos de inconformidad, lo cierto es que los argumentos expuestos por el Demandante: Víctor Manuel Ángel Salazar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-03338-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señor Ríos Ospina sí habilitan a esta Sala de Decisión para estudiar el fondo del asunto. 79.
Para determinar si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desbordó la competencia que le confiere la norma para zanjar el grado jurisdiccional de consulta en un incidente de desacato, es necesario revisar el margen de acción con que cuenta el operador jurídico en tal instancia para, posteriormente, revisar la decisión objeto de censura y así concluir si le asiste razón a la parte impugnante. 80.
El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 dispone que, “La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos (…) conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo”. 81. El Consejo de Estado13 ha dicho que la finalidad del incidente de desacato en las acciones populares no es imponer la sanción, sino conseguir el cumplimiento de la sentencia, de manera que dicha etapa procesal puede equipararse a una herramienta que, en ejercicio de la potestad disciplinaria, le permita al juez sancionar a quien deliberadamente desatienda las órdenes judiciales, pero con el objeto de alcanzar la efectiva protección de los derechos e intereses colectivos. 82.
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia T-254 de 2014 precisó que “el incidente de desacato de un fallo de acción popular resulta idóneo para que el juez, investido de la competencia que le atribuyó la Ley 472 de 1998, verifique el cumplimiento de su decisión y aplique los remedios judiciales que considere apropiados para asegurar que sus órdenes sean cabal y oportunamente satisfechas.
(…) La responsabilidad del juez, en estos casos, no es otra que la de desplegar la gama de facultades que le fueron conferidas en su condición de director del proceso, para procurar que la protección que reconoció se concrete de una forma coherente con los mandatos de celeridad y eficacia que guían el trámite de las acciones populares”. 83.
Asimismo, al analizar la competencia del juez de la acción popular, el máximo tribunal constitucional explicó que teniendo en cuenta que el objetivo es garantizar la ejecución y, dada la naturaleza y la complejidad que generalmente rodean este tipo de órdenes, es admisible que incluso las adapte a las condiciones de tiempo, modo y lugar en que se ejecutará la sentencia, de manera que, “con la debida y suficiente motivación, el juez puede modular algunas de las órdenes contenidas en el fallo para no caer en el absurdo de obligar a lo imposible o a hacer que el cumplimiento de la sentencia sea más gravoso que la violación misma que se pretende subsanar.
En este asunto, el juez popular debe respetar que si bien la sentencia tiene efectos de cosa juzgada, la interpretación y alcance de las órdenes adoptadas está 13 Consejo de Estado. Sección Tercera. Expediente 15001-23-31-000-2004-00966-02(AP) del 15 de diciembre de 2011. Demandante: Víctor Manuel Ángel Salazar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-03338-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinada por los hechos que dieron lugar al pronunciamiento, así como a las razones jurídicas, normas y jurisprudencia vigentes, que amparan la decisión14”. 84.
A partir de las normas que regulan el trámite, así como de la interpretación que las altas cortes le han brindado al incidente de desacato en el marco de las acciones populares, es evidente que la extralimitación de funciones a la que los propulsores del mecanismo hicieron referencia no se concreta, teniendo en cuenta que la misma jurisprudencia acepta que, ante la complejidad de las órdenes que se dictan en este tipo de procesos, el juez tenga la potestad incluso de modificar las órdenes originales adoptadas en la sentencia judicial puesto que, lo que se pretende es la salvaguarda de los derechos colectivos amenazados o vulnerados que fueron objeto de amparo. 85.
En tal sentido, para esta Sala de Decisión es evidente que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sí estaba avalado para ordenar que se reiniciara el trámite incidental al observar la inutilidad de persistir en la realización de un estudio geográfico que lo que pretendía era analizar las condiciones del terreno en donde se ubica el sector Brisa de los Cristales, a efectos de determinar la viabilidad de construir la malla de alcantarillado, en compañía de la empresa EMCALI E.S.P. 86.
Por tal motivo, el operador jurídico que conoció del grado jurisdiccional de consulta, al revisar todo el material probatorio que se aportó al proceso, concluyó que si bien en la orden inicial se decretó la realización del estudio geológico que permitiera definir las condiciones de riesgo que afectan el terreno, lo cierto es que ello carecía de relevancia y, de hecho, constituía un desgaste innecesario de la administración pública. 87.
Lo anterior, teniendo en cuenta que existían otros estudios detallados que actualmente se encuentran vigentes y que demostraron que el sector Brisas de los Cristales de la ciudad de Cali se encuentra en una zona de alto riesgo no mitigable, entre otras, por los movimientos en masa por deslizamientos, derrumbes, caídas y flujos que aparecen en el Plan de Ordenamiento Territorial adoptado por el Acuerdo N.º 0373 de 2014, así como en los datos obtenidos durante las visitas de campo practicadas por entidades como la Secretaría de Gobierno, la Secretaría de Vivienda, el DAGMA15, INGEOMINAS -hoy Servicio Geológico Colombiano-, EMCALI y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, en el marco del proceso de concertación ambiental y ajuste del POT. 88.
Así las cosas, al observar que el asentamiento de Brisas de los Cristales, se encuentra en una zona de categoría de amenaza muy alta a los movimientos en masa, fue suficientemente notorio para la autoridad judicial accionada que no tenía sentido persistir en la realización de un estudio que iba a arrojar un resultado que ya era ampliamente conocido, de manera que al ser improcedente abogar por la permanencia de humanos en esa zona, la única alternativa posible era la 14 Corte Constitucional, sentencia T-055 del 5.3.2021, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 15 Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente de Santiago de Cali.
Demandante: Víctor Manuel Ángel Salazar Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-03338-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reubicación de los habitantes de dicho sector pues, se insiste, el propósito de la acción popular fue proteger los derechos colectivos amenazados. 2.8.
Conclusión 89. En definitiva, esta Sala de Decisión no encontró acreditada la extralimitación de funciones a la que se hizo referencia, en la medida en que, el operador jurídico que conoce del incidente de desacato en el marco de las acciones populares está avalado, incluso, para modificar las órdenes que originalmente se impartieron, todo con el objeto de lograr la protección efectiva de los derechos de la comunidad que fueron amparados. 90.
Por todo lo anterior, esta Sala de Decisión revocará la sentencia del 5 de agosto de 2022, a través de la cual la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia del mecanismo para, en su lugar, negar el amparo deprecado por el señor Víctor Manuel Ángel Salazar. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 5 de agosto de 2022, por la Subsección “C” de la Sección Tercera de esta Corporación, a través de la cual se declaró la improcedencia del mecanismo para, en su lugar, NEGAR el amparo deprecado por el señor Víctor Manuel Ángel Salazar.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos previstos en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Los interesados pueden consultar la providencia oficial con el número de radicación en http//relatoria.consejodeestado.gov.co.8081