Radicado: 11001-03-15-000-2023-00073-01 Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00073-01 Demandantes: DAIRA MARIBELL ACOSTA SALAZAR Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Temas: Acción de tutela contra providencia judicial dictada en el trámite de un proceso ejecutivo.

Ampara SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 16 de febrero de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró improcedente la acción de la tutela.

PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la solicitud de amparo ejercida por la señora Daira Maribell Acosta Salazar, por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 12 de enero de 2023, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, la señora Daira Maribell Acosta Salazar solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y a la igualdad.

A juicio de la parte demandante, la vulneración se presenta con la providencia del 15 de septiembre de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño que revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró probada, de oficio, la excepción de falta de requisitos formales del título ejecutivo y también declaró probada la excepción de falta de requisitos sustanciales del título base de recaudo.

En consecuencia, se abstuvo de seguir adelante con la ejecución. 2. Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones:

PRIMERO: Sírvanse Honorables Magistrados, tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y a la igualdad, en la que ha incurrido el H. Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la Sentencia 2022-134-S.O. proferida el 15 de septiembre de 2022, dentro del proceso ejecutivo con radicación: 86001-33-31-002-2021-00048-01 (11.472).

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00073-01 Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 SEGUNDO: En consecuencia, se sirva dejar sin efecto la Sentencia de segunda instancia 2022-134-S.O. proferida el 15 de septiembre de 2022 por el H. Tribunal Administrativo de Nariño.

TERCERO: Sírvase reemplazar la sentencia de segunda instancia que es objeto de tutela, por una en la cual acceda a las pretensiones de la demanda, conforme se los argumentos expuestos en este escrito 3. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El 1° de septiembre de 2016, Daira Maribell Acosta Salazar celebró el contrato No. 2016-01-IP-003 con la E.S.E. Hospital Pío XII de Colón (Putumayo), el cual tuvo por objeto el suministro de alimentación para los pacientes internos de la Unidad de Salud Mental de esa entidad prestadora de salud.

En el contrato se pactó un plazo de 5 meses o hasta agotar disponibilidad presupuestal y un valor inicial de $24.998.000. Sin embargo, en la ejecución del contrato hubo mayores valores ejecutados por razones atinentes al objeto del acuerdo. El 1° de junio de 2017, las partes liquidaron bilateralmente el contrato. Allí se establecieron, entre otras cosas, los mayores valores ejecutados y se dejó un saldo sin pagar de $22.952.300.

En atención al no pago por parte de la entidad, la señora Daira Maribell Acosta, en calidad de contratista, interpuso demanda ejecutiva en la que presentó como título ejecutivo el acta de la liquidación bilateral y el contrato. El proceso le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa y se identificó con el radicado 86001-3333-002-2021-00048-00, autoridad judicial que, mediante auto del 25 de mayo de 2021, libró mandamiento de pago.

Al contestar la demanda ejecutiva, la entidad propuso las excepciones que denominó (i) “inexistencia de respaldo presupuestal”, la cual sustentó con base en que la obligación objeto de recaudo no era ejecutable porque el saldo a pagar quedó condicionado a la existencia de respaldo presupuestal e (ii) “inexistencia de título ejecutivo” frente a la cual señaló que los documentos presentados como título base de recaudo (contrato y acta de liquidación bilateral) no eran suficientes para que de allí se entendiera que existía una obligación clara, expresa y exigible porque dichos documentos no comportan un título ejecutivo complejo, el cual es necesario cuando se trata de contratos estatales.

En el trámite de la audiencia inicial celebrada el 19 de abril de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa declaró improcedente la excepción de inexistencia del título ejecutivo, declaró no probada la excepción denominada “inexistencia de respaldo presupuestal” y ordenó seguir adelante con la ejecución. Decisión que fue objeto de apelación por parte de la entidad y en la que se insistió en los argumentos que sustentaron las excepciones.

El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 15 de septiembre de 2022, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró probada, de oficio, la excepción de falta de requisitos formales del título ejecutivo y también declaró probada la excepción de falta de requisitos sustanciales del título base de recaudo.

En consecuencia, se abstuvo de seguir adelante con la ejecución. Para el efecto, en primer lugar, el Tribunal Administrativo de Nariño delimitó el estudio del caso así: (i) la entidad contratante, el Hospital Pio XII de Mocoa, es una Empresa Social del Estado, por lo que su régimen jurídico es de derecho privado, pero que, al Radicado: 11001-03-15-000-2023-00073-01 Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 traerse normas del estatuto general de contratación tanto en el contrato como en el acta de liquidación bilateral, el análisis del caso se debía efectuar desde el régimen de contratación pública;

(ii) la facultad que tiene el juez para declarar de oficio los defectos formales del título ejecutivo y (iii) señaló que para el estudio del caso concreto se ceñiría a lo alegado en el recurso de apelación sin perjuicio de las declaraciones de oficio a que haya lugar. Así pues, al analizar los requisitos formales del título base de recaudo presentado por la contratista estableció que si bien a la luz del artículo 297, numeral 3, de la Ley 1437 de 2011 el acta de liquidación bilateral “es título ejecutivo y lo puede ser de manera autónoma”, lo cierto es que lo pretendido corresponde a que se ejecute a la entidad pública por los valores adicionales consignados en el acta de liquidación, los cuales, una vez revisada la mencionada acta no pueden desligarse de lo establecido en el contrato.

En virtud de lo anterior, el tribunal demandado concluyó que, como lo pretendido es el pago de los valores adicionales, “han debido aportarse los demás documentos pactados [en el contrato] por las partes para efectos del pago”, es decir, las actas de recibo parcial a satisfacción firmadas por el supervisor y la presentación de la factura o cuenta de cobro.

Así mismo, la autoridad judicial acusada echó de menos que se aportara el otro sí contractual, pues tratándose de un contrato estatal sus adiciones o la autorización para ejecutar valores por fuera del contrato deben constar por escrito. En conclusión, al no aportarse la totalidad de los documentos que comprenden el título ejecutivo, declaró probada de oficio la excepción de inexistencia de requisitos formales.

Por otra parte, al estudiar sobre los requisitos sustanciales del título ejecutivo, es decir, que la obligación fuera clara, expresa y exigible, la autoridad judicial demandada comparó los documentos aportados por la ejecutante como base de recaudo, esto es, el contrato y el acta de liquidación bilateral, frente a lo cual encontró inconsistencias en el plazo, la fecha de ejecución y la fecha de suscripción del acta de liquidación. Adicionalmente, señaló que no encontró soporte documental alguno en el que se indique el valor de la adición, únicamente halló la manifestación hecha por la ejecutante en el acta de liquidación bilateral.

En todo caso, manifestó que de haberse adicionado el contrato en $22’952.300 ese valor corresponde al 91,82 % del valor inicial del contrato, lo cual desconoce la previsión del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 que prevé que los contratos estatales “no podrán adicionarse en más del 50% de su valor inicial”. En conclusión, señaló que el acta de liquidación allegada como título ejecutivo no refleja que la obligación allí consignada tenga fundamento en el contrato de suministro, ni en ningún otro documento, por lo que señaló que la obligación no es clara, con base en lo cual declaró probada la excepción de falta de requisitos sustanciales del título base de recaudo. 4.

Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la parte actora manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sobre el fondo del asunto, alegó que el tribunal demandado incurrió en los siguientes vicios de fondo: Desconocimiento del precedente.

Manifestó que el Tribunal Administrativo de Nariño no tuvo en cuenta los pronunciamientos del Consejo de Estado1 en los cuales se 1 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B. Sentencia del 21 de mayo de 2021 Rad. 1101-03-15-00- 2021-00508-01 M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del Radicado: 11001-03-15-000-2023-00073-01 Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 señala que el acta de liquidación bilateral es el documento de cierre final de cuentas suscrito entre las partes del contrato, en el que se define “quién debe qué y cuánto” por lo que se presume que lo allí plasmado contiene la voluntad de las partes.

Así mismo, señaló que su contenido no puede ser invalidado por un vicio del consentimiento. Que la autoridad judicial demandada no tuvo en cuenta que en los casos en los que los contratos fueron liquidados y las obligaciones que se reclaman constan en las respectivas actas, el aporte o no de los contratos no es un factor determinante para establecer la existencia de una obligación clara, expresa y exigible.

Que el acta de liquidación goza de presunción de legalidad por lo que para desvirtuar lo allí pactado se debe acudir a un proceso declarativo en el que de encontrarse probada alguna de las causales previstas en la ley el juez de conocimiento deberá declarar la nulidad, situación que en este caso no se dio por lo que lo allí plasmado constituye un título ejecutivo singular.

Defecto material o sustantivo. Señaló que el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en el mencionado defecto en dos situaciones específicas: (i) Teniendo en cuenta que el límite del juez de segunda instancia está delimitado por los argumentos de la apelación, enfatizó que la entidad ejecutada únicamente expuso reparos respecto de la exigibilidad del título ejecutivo, pero no cuestionó la claridad del título, la cual sí fue analizada por el tribunal en detrimento de las pretensiones de la parte ejecutante.

(ii) Sostuvo que la autoridad judicial demandada en el trámite de la demanda ejecutiva invadió la órbita de los procesos ordinarios, pues señaló que en el trámite de procesos ejecutivos pueden analizarse los requisitos formales del título base de recaudo, pero no revisar la validez y vigencia de los actos que se presentan para el cobro ya que el escenario para debatir dichos asuntos es el medio de control de controversias contractuales.

(iii) Que el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en defecto sustantivo al definir el asunto bajo la óptica de las normas que regulan la contratación estatal y no el derecho privado. Que el tribunal demandado, al momento de estudiar el régimen jurídico de las Empresas Sociales del Estado, confundió el concepto de discrecionalidad para la aplicación de cláusulas exorbitantes previstas en el Estatuto General de Contratación, con la regulación propia de estas entidades en el marco de sus actuaciones contractuales y la normatividad aplicable a cada uno de los contratos que en desarrollo de su función se generan.

Que si el asunto se hubiera estudiado bajo las reglas del derecho privado, el tribunal demandado no habría concluido que era necesario que se aportaran documentos extra al acta de liquidación bilateral como título base de recaudo, pues conforme al régimen jurídico de las E.S.E. no es necesario que el contrato y sus otro sí consten por escrito, como tampoco el hecho de contar con la apropiación, la disponibilidad o el registro presupuestal, siendo necesario, únicamente, el acuerdo de voluntades sobre el objeto y la contraprestación. Defecto fáctico.

Manifestó que se origina en la indebida valoración del acta de liquidación bilateral, pues no realizó un estudio integral del título base de ejecución respecto de la normatividad propia de la contratación especial y con ello desdibujó el 19 de enero de 2017 Rad. 11001-03-15-000-2016-00877-01 M.P. William Hernández Gómez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 19 de julio de 2006. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Rad: 23001-23-31-000-2003-01328-01(30770). Reiterada en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección B. Sentencia del 28 de octubre de 2019. Rad: 85001-23-33-000- 2018-00155-01(63329). Radicado: 11001-03-15-000-2023-00073-01 Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 alcance de las obligaciones que en ella se contenían, al darle un argumento alejado de la interpretación en materia de contratación confundiendo las potestades otorgadas a las E.S.E. por el legislador, con el objeto del contrato.

En concreto insistió en que el acta de liquidación bilateral por si sola constituye un título ejecutivo simple del cual se desprende una obligación clara, expresa y exigible, hecho que el tribunal demandado pasó por alto. 5. Intervenciones El Tribunal Administrativo de Nariño afirmó que las actuaciones de la Corporación se ajustaron a las garantías del debido proceso y del derecho de defensa de la parte actora y de quienes intervinieron en el proceso.

Señaló que la decisión de segunda instancia se ajustó a derecho, conforme a la norma y jurisprudencia que rige la materia y con las valoraciones probatorias correspondientes. Frente a lo cual añadió que el debate que propone la demandante debió surtirse en el trámite del proceso ordinario lo cual deja ver que la demanda de tutela fue propuesta por estar en desacuerdo con lo allí resuelto.

El Hospital Pío XII de Colón (E.S.E.) solicitó declarar improcedente la acción de tutela respecto de dicha entidad, pues frente a lo solicitado por la parte demandante la entidad no tiene competencia. Afirmó que con los argumentos propuestos por la demandante se busca una tercera instancia al proceso ejecutivo. El Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa remitió el link del proceso ejecutivo identificado con el número de radicación 86001-33- 31-002-2021-00048-00/01. 6.

Sentencia impugnada Mediante sentencia del 16 de febrero de 2023, el Consejo de Estado, Sección Quinta, declaró improcedente la demanda de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional. Para el efecto, señaló que los argumentos esgrimidos por la señora Daira Maribell Acosta recaen, por un lado, en un debate meramente legal, pues se centran, en parte, en tratar de soportar que el contrato de suministro se regía por las normas del derecho privado y no por las de la Ley 80 de 1993 y sus modificatorias, lo que, a su vez, llevó a la discusión de si el título base de recaudo debía ser simple o complejo y, por el otro, señaló que los argumentos van dirigidos a un asunto netamente económico, pues, en últimas, se busca lograr que el juez contencioso reconozca unas sumas de dinero consignadas en el acta de liquidación bilateral del contrato de suministro, por mayor valor ejecutado.

En efecto, la Sección Quinta de esta Corporación al estudiar el asunto concluyó que más allá de los argumentos ya señalados no se demuestra que la autoridad judicial demandada hubiese vulnerado el acceso a la administración de justicia o el debido proceso. Señaló que si bien en la demanda de tutela se advierte que la actora propuso algunos derechos como vulnerados, lo cierto es que no basta solo con mencionar tal situación, sino que se debe explicar el concepto de la vulneración, máxime cuando se trata de tutela contra una providencia judicial.

En ese mismo sentido, concluyó que no se observan argumentos que permitan establecer que la providencia acusada es una decisión arbitraria. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00073-01 Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 7.

Impugnación El 27 de febrero de 2023, Daira Maribell Acosta Salazar, a través de su apoderado, interpuso recurso de impugnación. Para el efecto, insistió en los argumentos expuestos en la demanda de tutela y, adicionalmente, sostuvo que la decisión no tiene un contenido económico ni meramente legal, sino que busca corregir unos yerros en que incurrió el tribunal acusado y con los que se vulneran derechos fundamentales de la parte ejecutante como el debido proceso, la tutela judicial efectiva y la igualdad.

CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución En los términos de la impugnación corresponde a la Sala abordar dos aspectos, (i) establecer si el a quo acertó al declarar improcedente el amparo constitucional por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional y, en caso de encontrarse superado dicho requisito, (ii) estudiar si el tribunal demandado incurrió en defecto fáctico por indebida valoración del acta de liquidación bilateral.

La Sala anticipa que la sentencia de primera instancia no acertó al declarar la improcedencia de las pretensiones por lo que revocará la decisión. Y concederá el amparo solicitado, por cuanto el tribunal demandado erró al exigir del ejecutante documentos adicionales al acta de liquidación bilateral. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional y (iii) analizará el caso concreto. 2.

De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales2 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos3 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.

De la relevancia constitucional Como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, el juez de primera instancia consideró que la solicitud de amparo es improcedente por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. Sin embargo, a juicio de la Sala, la acción de tutela de la referencia sí cumple dicho requisito, por las razones que pasan a explicarse: La demanda de tutela no plantea o discute argumentos donde se debatan asuntos meramente económicos o de mera legalidad.

En efecto, los argumentos expuestos por la actora denotan e intentan demostrar que con la providencia acusada se vulneran los derechos alegados, los cuales, si bien es cierto, de encontrarse probados, acarrearía decisiones que incidirían en términos económicos para la actora, lo cierto es que de aquéllos no se advierte que la discusión recaiga en un debate de interpretación normativa o únicamente económica.

De hecho, en los términos planteados por la 2 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 3 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00073-01 Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 actora, el asunto tiene que ver directamente con el acceso a la administración de justicia, pues, en últimas, la decisión objeto de tutela impidió seguir adelante con la ejecución del crédito.

Así mismo, se observa que la actora argumentó de manera suficiente y coherente las razones por las que, a su juicio, la providencia objeto de tutela desconoció los derechos fundamentales invocados. Igualmente, los argumentos de la demanda de tutela van directamente ligados con los que fueron expuestos por la autoridad judicial demandada en la parte considerativa de la decisión acusada, por lo que se advierte que el análisis a que haya lugar en el trámite de la acción constitucional recae solo frente a aspectos directamente debatidos en la sentencia del tribunal.

Se observa también que los argumentos propuestos no son nuevos o adicionales a los propuestos ante el juez natural ni buscan convertir la acción de tutela en una instancia adicional. De modo que, para la Sala, el asunto goza de relevancia constitucional. Así pues, como está cumplido el requisito de relevancia constitucional y los demás requisitos generales de procedibilidad, la Sala analizará el asunto de fondo. 4.

Sobre el defecto fáctico en el caso concreto Como se anticipó en precedencia. corresponde a la Sala establecer si la sentencia del 15 de septiembre de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, incurrió en desconocimiento del precedente judicial, en defecto sustantivo y en defecto fáctico, al declarar probada, de oficio, la excepción de falta de requisitos formales del título ejecutivo y la excepción de falta de requisitos sustanciales del título base de recaudo.

Ahora, la Sala advierte que los argumentos que sustentan los defectos invocados están orientados, a su vez, a establecer si la autoridad judicial demandada: (i) desconoció que el acta de liquidación bilateral sirve de título ejecutivo, (ii) pasó por alto el régimen jurídico del contrato de suministro suscrito con una ESE, y (iii) desbordó la competencia para decidir sobre los requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo.

Para mejor entendimiento del asunto, la Sala abordará el estudio en ese mismo orden, no obstante, de encontrarse configurado alguno de los defectos alegados en el trámite del estudio a realizar, la Sala se relevará de continuar con los demás aspectos. 4.1. El acta de liquidación bilateral como un título ejecutivo autónomo En la demanda de tutela, la parte actora señala que el Tribunal Administrativo de Nariño no tuvo en cuenta que el acta de liquidación bilateral del contrato es un acto que por sí mismo presta mérito ejecutivo.

En esa medida y con el fin de probar su argumento, trajo a colación jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual señaló como precedente desconocido y, además, señaló con base en lo acabado de mencionar, que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto fáctico, pues, a su juicio, de la revisión del acta de liquidación se entiende que allí está consignada una obligación clara expresa y exigible.

Pues bien, revisada la providencia acusada, es decir, la dictada el 15 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño, la Sala observa que dicha autoridad judicial, al analizar el acta de liquidación bilateral como título base de recaudo, señaló lo siguiente: Conforme a lo previsto por el art. 297 de la Ley 1437 de 2011, ‘Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: (…) 3.

Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto Radicado: 11001-03-15-000-2023-00073-01 Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

(…)’ (…) Si bien es cierto que conforme al art. 297-3 del CGP, el acta de liquidación bilateral del contrato es título ejecutivo y lo puede ser de manera autónoma, lo cierto es que al proceso se trae en conjunto con el contrato de suministro No. 2016-01-IP 003, suscrito entre las partes. Cosa distinta es que la pretensión esté dirigida a que se libre mandamiento de pago únicamente por el saldo de lo que presuntamente fue objeto de adición al contrato, como quedó discriminado en el acta de liquidación, pues según se precisa por la parte ejecutante, el valor pactado inicialmente en el contrato ya había sido pagado por la ESE ejecutada.

De lo anterior, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Nariño sostuvo que, teniendo en cuenta los valores que se pretenden ejecutar, debía remitirse a otros documentos para establecer la existencia de una obligación expresa, clara y exigible. Así lo explicó el tribunal demandado: Sin perjuicio de lo anterior, en tanto que es en el acta de liquidación del contrato en donde se incluyó un saldo en favor del contratista, que según se anotó en lo que se denominó balance financiero del contrato corresponde al “valor adicional”, -monto éste que pareciera pretender justificarse bajo la aplicación del art. 60 de la Ley 80 de 1993-, no puede entenderse que el mismo se establezca sin considerar lo pactado en el contrato.

Bajo tal consideración, para el Tribunal, en el caso concreto, además del contrato de suministro No. 2016-01-IP 003 y lógicamente del acta de liquidación, han debido aportarse los demás documentos pactados por las partes para efectos del pago, tal como lo exige la cláusula quinta en concordancia con la cláusula décima sexta, según las cuales, “el valor del presente contrato se pagará en forma parcial previa presentación de las actas de recibo parcial a satisfacción firmadas por el supervisor y la presentación de la cuenta o factura de cobro con los soportes documentales correspondientes” Pero, además, resalta el Tribunal, en tanto que se trata de la ejecución de montos adicionales al valor inicial de contrato, atendiendo a la normativa contenida en el art. 39 de la Ley 80 de 1993, según la cual ‘Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito’, también debió aportarse el otro sí contractual, o contrato adicional, bajo el cual se haya dispuesto adicionar en su valor el contrato de suministro No. 2016- 01-IP 003.

Pues bien, de la anterior transcripción y de la revisión del expediente digital allegado a esta Corporación en el trámite de la demanda de la referencia, la Sala arribó a dos conclusiones, a saber: (i) El Tribunal Administrativo de Nariño no desconoció el artículo 297 del CPACA ni contradice lo señalado por esta Corporación frente al acta de liquidación bilateral como título autónomo, pues la línea pacifica que ha sostenido el Consejo de Estado refiere que “el legislador en el numeral 3 del artículo 297 del CPACA reconoce al acta de liquidación su carácter autónomo como título ejecutivo, siempre y cuando cumpla con las características de claridad, expresión y exigibilidad4”(subrayado fuera del texto).

(ii) El Tribunal Administrativo de Nariño erró al exigir del ejecutante documentos adicionales que conformen un título ejecutivo complejo, cuando de la revisión del acta de liquidación bilateral salta a la vista que allí se encuentra contenida una obligación clara, expresa y exigible. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 30 de agosto de 2022.

M.P. María Adriana Marín. Exp. 25000-23-26-000-2019-000907-01 (67633). Radicado: 11001-03-15-000-2023-00073-01 Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En efecto, al analizar el acta de liquidación bilateral, contrario a lo que concluyó el Tribunal Administrativo de Nariño, se observó que la obligación allí consignada es producto de la voluntad de las partes y, además, no genera dudas frente al cruce de cuentas final entre la contratante y su contratista, como puede verse a continuación: Conforme a lo anterior, teniendo en cuenta lo previsto en el numeral 3 del artículo 297 del CPACA y, en atención a que de la sola lectura de la obligación no se generan dudas frente a la obligación allí contenida, la Sala concluye que en el presente asunto procede revocar la decisión impugnada y, en su lugar, amparar el derecho de acceso a la administración de justicia por haber incurrido la providencia acusada en defecto fáctico.

Dicho defecto [fáctico], en el presente asunto se encuentra configurado en la medida que, como quedó demostrado, el Tribunal Administrativo de Nariño valoró erróneamente el acta de liquidación bilateral del contrato de suministro celebrado entre la señora Daira Maribell Acosta y la E.S.E. Hospital Pio XII Colón, pues impuso una carga extra a la ejecutante, la de allegar documentos adicionales que conformen un título ejecutivo complejo, ya que de la obligación contenida en el acta de liquidación se puede colegir que ésta por si misma presta merito ejecutivo, hecho que, además, está previsto en la norma artículo 297 del CPACA.

Así pues, configurado el defecto fáctico alegado por la parte demandante, la Sala se relevará de estudiar el régimen jurídico del contrato de suministro y la competencia para del juez de segunda instancia para decidir sobre los requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo. Se resuelve, entonces, el problema jurídico propuesto: el Tribunal Administrativo de Nariño, al proferir la providencia objeto de tutela, incurrió en el defecto fáctico alegado en la demanda de tutela interpuesta por la señora Daira Maribell Acosta Salazar.

En consecuencia, se revocará la sentencia impugnada y se accederá a las pretensiones en el sentido de ordenar al Tribunal Administrativo de Nariño que dicte sentencia de reemplazo en la que tenga en cuenta los argumentos aquí expuestos. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2023-00073-01 Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 FALLA 1.

Revocar la sentencia impugnada, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. En su lugar, se dispone: 2. Amparar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. 3. Dejar sin efectos la sentencia del 15 de septiembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. 4. Ordenar al Tribunal Administrativo de Nariño que en el término 20 días siguientes a la notificación de este fallo, profiera una nueva decisión conforme con las consideraciones expuestas en esta providencia. 5.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 6. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 7. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN