Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-03-25-000-2020-00660-00 (1872-2020) Demandante: Ervin Gerardo Torres Arboleda Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación ICFES Temas: Acumulación de pretensiones de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho, derecho a la doble instancia y escisión de la demanda.
AUTO __________________________________________________________________ Asunto El despacho decide si avoca o no conocimiento del proceso de la referencia que fue remitido por competencia a esta Corporación por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Buenaventura, Valle del Cauca. 1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1.
Las pretensiones Ervin Gerardo Torres Arboleda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, demandó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional y al Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación2, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos fictos presuntos negativos que le negaron la revisión y corrección de los resultados obtenidos en el marco del proceso de evaluación para el ascenso de grado o la reubicación del nivel en el mismo grado del escalafón docente, consecuentes del silencio administrativo que se produjo frente a la reclamación administrativa presentada el 21 de diciembre de 2017 a través de la plataforma web del ICFES, así como de los recursos de reposición y apelación, que dentro de esa misma 1 En adelante CPACA. 2 En adelante ICFES. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00660-00 (1872-2020) Demandante: Ervin Gerardo Torres Arboleda actuación se interpusieron y sobre los cuales tampoco hubo pronunciamiento por parte de la entidad.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) el reconocimiento y pago del «derecho al ascenso de grado o la reubicación nivel salarial de los educadores oficiales», por haber cumplido los criterios de la evaluación de carácter diagnóstico formativa en la modalidad de video; ii) la modificación de las calificaciones obtenidas de mínimo e inferior a avanzada; iii) el pago de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes a título de daño moral por la frustración y estrés sufridos; iv) el pago de los salarios debidos de forma indexada así como de los interés moratorios sobre las sumas que se generen, de conformidad con lo establecido en la ley; y v) condenar a la parte demandada a pagar las costas y las agencias en derecho.
El demandante también solicitó la declaratoria de nulidad parcial del párrafo 2 del artículo 14 de la Resolución 22453 de 2016 del Ministerio de Educación Nacional, en que se establece que no procede recurso alguno sobre la decisión que resuelva la reclamación de los resultados de la evaluación. 1.1.2. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: Ervin Gerardo Torres Arboleda se inscribió al proceso de evaluación con carácter diagnóstico formativo para el ascenso de grado o la reubicación del nivel salarial de los educadores oficiales regidos por el Decreto Ley 1278 de 2002, que fue reglado y estructurado por el Ministerio de Educación Nacional en la Resolución 22453 del 2 de diciembre de 2016.
El demandante registró el video de que trata el artículo 8° de la Resolución 22453 del 2 de diciembre de 2016 en la plataforma web del concurso, con las características y bajo los parámetros establecidos por esa norma, para que fuera calificado, junto con los demás instrumentos de evaluación, por los pares evaluadores. La publicación de los resultados se realizó el 16 de diciembre de 2017.
Al respecto, el demandante obtuvo un puntaje global de 79.97%, esto es, inferior al 80% requerido para aprobar la evaluación con carácter diagnóstico formativa. El puntaje global correspondió al computo de los puntajes individuales obtenidos con los instrumentos de evaluación que fueron calificados al demandante de la 3 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00660-00 (1872-2020) Demandante: Ervin Gerardo Torres Arboleda siguiente forma: i) video (80% de la evaluación): 77.99; ii) autoevaluación (10% de la evaluación): 90.26; iii) evaluación de desempeño (5% de la evaluación): 81.5 y vi) encuesta a estudiantes (5 % de la evaluación): 89.47.
El demandante presentó el 21 de diciembre de 2017 una reclamación ante el ICFES en la que solicitó la revisión y corrección de la calificación otorgada en algunos criterios evaluativos del video, en los cuales se le calificó su desempeño dentro de las categorías de mínimo e inferior. En esa reclamación, se presentaron los recursos de reposición y en subsidio el de apelación. Pasados los 45 días en que el ICFES debió publicar la respuesta a la reclamación presentada por el demandante, él no pudo verificar si le habían contestado su petición comoquiera que la plataforma web se encontraba cerrada e inhabilitada.
En el mismo sentido, el Ministerio de Educación tampoco emitió respuesta al recurso de apelación. El demandante no ha recibido en su correo personal, que fue registrado en la etapa de inscripción del concurso, respuesta alguna frente a la reclamación de los resultados. El demandante indicó que el párrafo 2 del artículo 14 de la Resolución 22453 de 2016 del Ministerio de Educación Nacional está viciado de nulidad ya que niega los recursos de reposición y apelación contra la decisión que resuelve la reclamación frente a los resultados de la evaluación de carácter diagnóstico formativa, lo cual contraría lo previsto en el inciso 2 del artículo 36 del Decreto 1278 de 2002 y el derecho del debido proceso que tiene amparo constitucional. 1.2.
Actuaciones procesales surtidas en el juzgado administrativo 1.2.1. Admisión de la demanda El Juzgado Segundo Administrativo de Buenaventura, en auto del 16 de julio de 2019 admitió la demanda presentada por Ervin Gerardo Torres Arboleda. En consecuencia, dispuso notificar a las entidades demandadas para que contestaran la demanda. 1.2.2.
Contestación de la demanda por parte del ICFES El ICFES contestó la demanda3 y se opuso a las pretensiones del demandante. Al respecto, formuló como excepciones las siguientes: i) Ineptitud sustantiva de la 3 Contestación radicada el 19 de septiembre de 2019. Visible en los folios 68 a 82 del expediente. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00660-00 (1872-2020) Demandante: Ervin Gerardo Torres Arboleda demanda; ii) falta al deber procesal de probar daños y perjuicios y de atender lo dispuesto en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014 del Consejo de Estado y iii) caducidad.
En relación con la excepción de inepta demanda indicó que, a diferencia de lo afirmado por Ervin Gerardo Torres Arboleda, la entidad administrativa dentro del término correspondiente había dado respuesta a la reclamación por él presentada en que se confirmó los resultados de la evaluación de carácter diagnóstico formativa, razón por la cual, no operó el aludido silencio negativo.
Así mismo, advirtió que la demanda presentaba una indebida acumulación de pretensiones porque «no se configuran las condiciones requeridas por el legislador para que bajo una misma cuerda procesal se puedan tramitar pretensiones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho como lo pretende el actor». 1.2.3 Contestación de la demanda por parte del Ministerio de Educación El Ministerio de Educación contestó la demanda4 y se opuso a las pretensiones del demandante.
Al respecto, propuso como excepciones las siguientes: i) falta de legitimación en la causa por pasiva, por no ser la entidad la obligada a dar respuesta a la solicitud realizada por el demandante; ii) falta de agotamiento de la vía administrativa frente al Ministerio de Educación Nacional como requisito de procedibilidad; iii) caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; iv) cobro de lo no debido y v) «solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones». 1.2.4.
Audiencia inicial El Juzgado Segundo Administrativo de Buenaventura en audiencia inicial del 5 de febrero de 2020 declaró la falta de competencia al considerar que el conocimiento del presente asunto le correspondía al Consejo de Estado. La anterior decisión se profirió en el marco de un recurso de reposición interpuesto por el ICFES contra la decisión del juzgado que negó decidir en la audiencia inicial la excepción de ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones.
Al respecto, el ICFES indicó que el demandante acumuló indebidamente las pretensiones porque demandó tres actos administrativos, dos de ellos de carácter particular relacionados con la calificación obtenida en la prueba docente y uno de 4 Contestación presentada por correo electrónico el 7 de octubre de 2019. Visible en los folios 138 a 143 del expediente. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00660-00 (1872-2020) Demandante: Ervin Gerardo Torres Arboleda carácter general emitido por una entidad del orden nacional como lo es el Ministerio de Educación Nacional.
En ese sentido, como el juzgado no tiene competencia para decidir respecto del acto general, no puede entonces conocer de la acumulación de pretensiones abordada en la demanda. En relación con lo anterior, la procuradora del Ministerio Público solicitó reponer la decisión en el entendido de declarar la falta de competencia del juzgado.
Indicó que el acto de carácter general recoge la competencia de los dos actos administrativos de carácter particular, razón por la cual, la competencia para conocer del proceso radica en el Consejo de Estado. El juez acogió la solicitud del Ministerio Publicó, repuso la decisión impugnada y declaró su falta de competencia para decir el proceso de conformidad con lo establecido en el numeral 2° del artículo 149 del CPACA, por lo que ordenó la remisión del expediente a esta Corporación. 2.
Consideraciones 2.1. De la falta de competencia declarada por el juzgado administrativo y la remisión del expediente a esta Corporación El Juzgado Segundo Administrativo de Buenaventura remitió el asunto de la referencia a esta Corporación pues observó que carecía de competencia para conocer de todas las pretensiones planteadas en la demanda, comoquiera que fueron demandados dos actos administrativos presuntos de carácter particular y uno de carácter general, este último, emitido por una autoridad del orden nacional.
El juzgado sustentó su decisión en el numeral 2° del artículo 149 del CPACA que señala: «Artículo 149. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 2.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional. (…)» (Resaltado por el despacho). Observado ello, el despacho encuentra que el fundamento jurídico en que se basó 6 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00660-00 (1872-2020) Demandante: Ervin Gerardo Torres Arboleda la declaración de falta de competencia y la consecuente remisión del expediente, no corresponde a la realidad jurídico procesal del asunto bajo estudio, pues de la demanda se desprende que el demandante respecto de la Resolución 22453 de 2016 del Ministerio de Educación Nacional pretende es la nulidad de que trata el artículo 137 del CPACA y no la de nulidad y restablecimiento del derecho que establece el artículo 138 ibídem, como erradamente lo hizo parecer el juzgado administrativo.
En relación con lo anterior, se observa que en la demanda se hace la distinción de los actos particulares que se demandan bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así como del acto general que se demanda en simple nulidad, a tal punto que el demandante hace la diferenciación de la caducidad para ambas situaciones, indicando que sobre el acto de carácter general por demandarse la simple nulidad de aquel no le es aplicable dicho fenómeno. Adicionalmente, se observa que de la nulidad pretendida sobre la Resolución 22453 de 2016 no se desprende de forma directa o indirecta un restablecimiento automático del derecho.
En ese sentido, por haberse cimentado la decisión del juzgado en una disposición que no le era aplicable al asunto de la referencia, sería procedente devolver el expediente a la autoridad judicial de origen para que allí se pronuncien nuevamente sobre la excepción de inepta demanda propuesta por el ICFES; sin embargo, al despacho no le es posible pasar desapercibido que, en la excepción indicada, alegada tanto en la demanda como en la audiencia inicial por la entidad administrativa, se plantea una falta de competencia del juzgado para conocer de la acumulación de pretensiones fundada en razones distintas a las ya expuestas y que presuntamente haría recaer la competencia del asunto bajo estudio en esta Corporación. En atención a los principios de celeridad y economía procesal, en consideración a que el expediente se encuentra en esta Corporación, el despacho analizará la excepción de inepta demanda propuesta por el ICFES, únicamente en lo que concierne a la posible competencia que tendría el Consejo de Estado para conocer y decidir el presente asunto. 2.2.
De la indebida acumulación de pretensiones alegada por el ICFES y la presunta competencia del Consejo de Estado para conocer del proceso. El ICFES al contestar la demanda propuso la excepción de ineptitud sustantiva de 7 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00660-00 (1872-2020) Demandante: Ervin Gerardo Torres Arboleda la demanda por indebida acumulación de pretensiones.
Al respecto, indicó que el demandante acusó tanto la nulidad de dos actos particulares sobre los cuales solicitó el consecuente restablecimiento del derecho, como la nulidad (parcial) de la Resolución 22453 del 2 de diciembre de 2016 expedida por el Ministerio de Educación Nacional. En ese sentido, señaló que, de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 1655 del CPACA y el numeral 1 del artículo 1556 ibídem, el Juzgado Segundo Administrativo de Buenaventura carece de competencia para conocer del proceso pues, «si bien su señoría ostenta competencia para conocer de la pretensión derivada de la crítica al acto particular que supuestamente afecta al actor, no tiene competencia su despacho para pronunciarse sobre la legalidad o no de un acto expedido por una autoridad del orden nacional».
Por tanto, explicó que la autoridad judicial para conocer de la nulidad de actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, como lo es el Ministerio de Educación Nacional, está en cabeza exclusiva y excluyente del Consejo de Estado, pues así lo establece el numeral 1 del artículo 149 del CPACA que señaló lo siguiente: «Artículo 149.
Competencia del consejo de estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden.
(…)» En atención de los razonamientos planteados por el ICFES y de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 165 del CPACA, el cual dispuso que «(…) [c]cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad», se encuentra que el 5 «Artículo 165.
Acumulación de pretensiones. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: 1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad.
Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución. (…)». 6 «Artículo 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 1.
De los de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden distrital y municipal, o por las personas privadas sujetas a este régimen del mismo orden cuando cumplan funciones administrativas. (…)». 8 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00660-00 (1872-2020) Demandante: Ervin Gerardo Torres Arboleda Consejo de Estado sería, en principio, el órgano judicial competente para conocer del presente asunto comoquiera que, tal y como lo advirtió la entidad demandada, la Resolución 22453 del 2 de diciembre de 2016 sobre la cual se demandó en simple nulidad, fue expedida por el Ministerio de Educación Nacional, es decir, una autoridad del orden nacional; sin embargo, en atención de lo dispuesto en el numeral 4 de la precitada norma, se observa que esta Corporación no puede conocer de la acumulación pretendida, ya que esta se supedita a que todas las pretensiones puedan tramitarse por un mismo procedimiento, situación que no acontece en el caso bajo estudio.
Al respecto, el despacho advierte que resulta improcedente acumular las pretensiones susceptibles de alzada, como lo son las de nulidad y restablecimiento del derecho con aquellas que no lo son, como es el caso de la simple nulidad, en la medida en que el trámite para unas y otras se agota de distinta manera, esto es, en única o doble instancia. Inobservar la diferencia anotada, conllevaría a desconocer las dimensiones de la garantía constitucional del debido proceso, como la del juez natural y la doble instancia, que precisamente se ven salvaguardadas cuando se impide traer a un trámite de única instancia (la nulidad de los actos de carácter general expedidos por autoridades del orden nacional) controversias que han sido revestidas por el legislador con la posibilidad de ser decididas a través del recurso de apelación (el restablecimiento económico de derechos de carácter particular), o viceversa.
Por lo anterior, en atención a los principios de economía procesal, celeridad y pro actione, y en ejercicio de la facultad de saneamiento señaladas en el artículo 2077 del CPACA, el despacho escindirá la demanda a fin de tramitar en esta Corporación lo concerniente a la nulidad parcial del artículo 14 de la Resolución 22453 de 2016 del Ministerio de Educación Nacional, y en el juzgado de origen la nulidad y el restablecimiento correspondiente a los actos fictos presuntos negativos demandados.
Así las cosas, la secretaría reproducirá el expediente en formato digital, el cual deberá quedar en esta Corporación a efectos de adelantar con este el trámite correspondiente al medio de control de nulidad y, remitirá el original al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Buenaventura, Valle del Cauca para que allí continúe el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.3.
Solicitud de expediente digital realizada por el ICFES 7 «Artículo 207. Control de legalidad. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes». 9 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00660-00 (1872-2020) Demandante: Ervin Gerardo Torres Arboleda Revisada la plataforma digital SAMAI, el despacho encuentra que el ICFES solicitó vía correo electrónico la copia digital del expediente de la referencia. Por intermedio de la secretaría de esta sección, impártase el trámite correspondiente a esta solicitud.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. – Escíndase la demanda de la referencia para que, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia, las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de los actos fictos presuntos negativos indicados en el libelo demandatorio sean conocidas por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Buenaventura y la de nulidad sobre el artículo 14 de la Resolución 22453 de 2016 sea conocida por esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este auto.
Segundo. – Por intermedio de la secretaría reprodúzcase el expediente en formato digital, que deberá quedar en esta Corporación a efectos de adelantar el trámite correspondiente al medio de control de nulidad y, en consecuencia, remítase el original al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Buenaventura para que allí se tramite el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Tercero. - Por intermedio de la secretaría impártase el trámite correspondiente a la solicitud de copia digital del expediente realizada por el ICFES. Cuarto.- Una vez ejecutoriada la presente providencia y remitido el expediente original al juzgado respectivo, pase el expediente digital al despacho para resolver lo que corresponda respecto al medio de control de nulidad.
Quinto. - Notifíquese esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza 10 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00660-00 (1872-2020) Demandante: Ervin Gerardo Torres Arboleda la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.