Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Demandante Higinio Prada Demandado: Providencia recurrida: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Sentencia del 12 de junio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander Tema: Causal 5 de revisión del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1 Sentencia de revisión Asunto La Sala decide el recurso extraordinario de revisión2 interpuesto por Higinio Prada contra la sentencia del 12 de junio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional. 1.
Antecedentes 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho3 1. Higinio Prada presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones 00807 del 22 de junio de 2012, 01487 del 11 de octubre de 2012 y 00199 del 24 de enero de 2013, por medio de las cuales la Policía Nacional le negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en su condición de padre del exagente Alirio Prada Jaimes, quien falleció el 19 de marzo de 1991. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de conformidad con lo previsto en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, con ocasión de la muerte de su hijo el exagente de la Policía Nacional Alirio Prada Jaimes, a partir del 19 de marzo de 1 En adelante CPACA. 2 El recurso extraordinario de revisión correspondió inicialmente al despacho de la magistrada Elizabeth Becerra Cornejo; sin embargo, en virtud de que el proyecto de sentencia elaborado por dicho despacho fue improbado en la sesión de Sala de Subsección del 16 de octubre de 2025, el expediente fue remitido al despacho del magistrado Juan Enrique Bedoya para lo de su competencia. 3 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «3_ED_02EXPEDIENTE(.PDF) NroActua 2», folios 2 a 11. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Demandante: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1991, junto con las prestaciones que se derivaran de ello; ii) el pago del retroactivo correspondiente y de los intereses a los que hubiera lugar; iii) la indexación de las anteriores sumas; y iv) la condena en costas a la parte demandada. 1.1.1.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 3.1. Alirio Prada Jaimes ingresó a la Policía Nacional para prestar el servicio militar en mayo de 1981 y posteriormente fue vinculado en el grado de agente. El tiempo laborado en la institución fue de aproximadamente 9 años y 10 meses. 3.2. El causante era soltero, no tuvo hijos y durante su permanencia en la entidad policial sus padres, Higinio Prada y María del Rosario Jaimes, dependían económicamente de él. 3.3.
El 19 de marzo de 1991, mientras se encontraba en servicio como secretario de la Subestación de Policía del municipio de Bucarasica [Norte de Santander], fue muerto por grupos subversivos. En consecuencia, fue dado de baja mediante el informe administrativo por muerte 0001/91 del 9 de abril de 1991, en el cual se consignó como causal de retiro «MUERTE EN SIMPLE ACTIVIDAD». 3.4.
No obstante, según la hoja de servicios expedida el 18 de julio de 1991 la causa del retiro fue calificada como «MUERTE EN SERVICIO ACTIVO». 3.5. A los padres del exagente nunca se les comunicó, a través de acto administrativo, la calificación de la muerte de su hijo. Solo tuvieron certeza de ella a raíz de una acción de tutela que interpusieron, en la que se estableció que había sido en «SIMPLE ACTIVIDAD».
Sin embargo, ellos consideraban que debió corresponder a «ACTOS ESPECIALES DEL SERVICIO». 3.6. Mediante las resoluciones 00807 del 22 de junio de 2012, 01487 del 11 de octubre de 2012 y 00199 del 24 de enero de 2013, la Policía Nacional le negó únicamente al actor, por cuanto la madre del causante ya había muerto, el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en su condición de padre del exagente Alirio Prada Jaimes, fallecido el 19 de marzo de 1991. 1.2.
Sentencia de primera instancia4 4. Mediante sentencia proferida el 10 de agosto de 2018, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cúcuta accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida. 5. Para el efecto, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, reconocer, liquidar y pagar una pensión de sobrevivientes a favor de Higinio Prada, con ocasión del fallecimiento de su hijo el exagente Alirio Prada Jaimes ocurrido en actos especiales del servicio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 123 del Decreto 1213 de 1990, a partir del 19 de marzo de 1991. 4 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «3_ED_02EXPEDIENTE(.PDF) NroActua 2», folios 223 a 234. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Demandante: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
Igualmente, declaró probada la excepción de prescripción respecto de las mesadas pensionales causadas entre el 19 de marzo de 1991 y el 19 de enero de 2008, así como frente a los demás derechos prestacionales establecidos en el citado artículo 123 del Decreto 1213 de 1990. 7. Lo anterior, con fundamento en las siguientes consideraciones: 7.1.
La controversia presentó una doble connotación, por una parte, la modificación de la calificación de la muerte del exagente Alirio Prada Jaimes y, por otra, el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor del demandante como consecuencia de ello. 7.2. El fallecimiento de aquel había sido calificado como «muerte en simple actividad» por el comandante de la Policía de Norte de Santander, motivo por el cual no podía considerarse que al momento de los hechos el agente hubiera estado en desarrollo de actos propios del servicio, según lo previsto en el Decreto 1213 de 1990. 7.3.
Sin embargo, le asistía razón a la parte demandante en cuanto a la modificación de la calificación de la muerte, pues, con base en los indicios recaudados en el proceso, se acreditó que la muerte se produjo por la «actuación del enemigo». En consecuencia, debía calificarse como una «muerte en actos especiales del servicio» y no como un deceso en «simple actividad». 7.4.
En virtud de lo anterior, resultaba procedente declarar la nulidad de los actos administrativos acusados que negaron la pensión de sobrevivientes a Higinio Prada, y ordenar a la entidad demandada reconocer y pagar dicha prestación, conforme con lo previsto en el artículo 123 del Decreto 1213 de 1990, por tratarse de una muerte en actos especiales del servicio. 7.5.
No obstante, operó la prescripción de las mesadas causadas entre el 19 de marzo de 1991 y el 19 de enero de 2008, toda vez que la reclamación administrativa fue presentada el 19 de enero de 2012. Lo anterior, en consideración a lo previsto en el artículo 113 del Decreto 1213 de 1990. 1.3. El recurso de apelación5 8. La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primer grado con fundamento en lo siguiente: 8.1.
Contrario a lo establecido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cúcuta, que determinó que la muerte del exagente debía calificarse como ocurrida «en actos especiales del servicio», según el informe administrativo por muerte 001/91 del 9 de abril de 1991, esta se produjo en simple actividad, toda vez que para la fecha de los hechos aquel realizaba labores personales y no se encontraba en servicio.
Además, el tiempo total de labor del causante fue solo de 9 años y 10 meses. 5 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «3_ED_02EXPEDIENTE(.PDF) NroActua 2», folios 237 a 247. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Demandante: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.2.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 121 del Decreto 1213 de 1990, cuando la muerte de un agente ocurría «simplemente en actividad», sus beneficiarios tendrían derecho (i) «[a] que por el Tesoro Público se les pague una compensación equivalente a dos (2) años de los haberes correspondientes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 100 del presente Estatuto»;
(ii) «[a]l pago de cesantía por el tiempo de servicio del causante»; y (iii) «[s]i el Agente hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio, a que por el Tesoro Público, se les pague una pensión mensual la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con la categoría y tiempo de servicio del causante». 8.3.
Así las cosas, el causante no acreditó los requisitos para que sus beneficiarios pudieran acceder a la pensión de sobrevivientes. 8.4. En este orden, los oficios a través de los cuales se resolvieron las solicitudes del actor estuvieron ajustados a la legalidad, al aplicar el artículo 121 del Decreto 1213 de 1990 relativo a la muerte «simplemente en actividad», normativa vigente para la fecha de fallecimiento del causante, esto es, el 19 de marzo de 1991. 8.5.
El Juzgado se extralimitó en sus competencias y profirió un fallo extra petita, al haber modificado la calificación de la muerte reconocida en el informe administrativo por muerte 0001/91 del 9 de abril de 1991, cuando lo pretendido en la demanda era el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. 1.4. Sentencia de segunda instancia objeto de revisión6 9.
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander en la sentencia proferida el 12 de junio de 2020 resolvió «NEGAR la solicitud de pérdida automática de competencia planteada por el apoderado de la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia», «REVOCAR en su integridad la sentencia objeto de apelación, y en su lugar DECLARAR probada de oficio la excepción de inepta demanda y ordenar la terminación del proceso» y «ABSTENERSE de efectuar condena en costas en la segunda instancia». 10.
La decisión se fundamentó en las siguientes consideraciones: 10.1. Era improcedente la solicitud de pérdida automática de competencia de la corporación para resolver el asunto, planteada por el apoderado de la parte demandante con fundamento en el artículo 121 del Código General del Proceso7, toda vez que esta norma ha sido incompatible e inaplicable a la Jurisdicción de lo Contencioso-administrativo. 10.2.
De conformidad con lo previsto en el artículo 121 del Decreto 1213 de 1990, norma vigente para la fecha del fallecimiento del exagente Alirio Prada Jaimes y, por tanto, aplicable al caso, el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios de un agente muerto «simplemente en actividad» exigía acreditar 15 años de servicios. 10.3.
En el caso concreto se encontraba acreditado que la muerte del exagente ocurrió en simple actividad y que únicamente contaba con 9 años, 10 meses y 23 6 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «3_ED_02EXPEDIENTE(.PDF) NroActua 2», folios 296 a 309. 7 5 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Demandante: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co días de servicios.
En consecuencia, no había lugar al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor del demandante. 10.4. No obstante, en atención a las circunstancias particulares del fallecido y la norma ibidem, la Policía Nacional ordenó la indemnización por muerte y el pago de unas cesantías definitivas a favor de los beneficiarios del exagente Alirio Prada Jaimes, toda vez que no se reunían los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes en consideración de la calificación. 10.5.
El informe administrativo de calificación por muerte no creó, modificó o extinguió una situación jurídica particular, solo describió las circunstancias en las que ocurrió la muerte del uniformado, con el propósito de ubicarla en una de las categorías que establece la norma, entre ellas, simplemente en actividad o en servicio, lo que evidenció que se trataba de un acto preparatorio al acto definitivo que reconocía las prestaciones por muerte. 10.6.
Si el demandante pretendía controvertir la Resolución 9258 del 16 de agosto de 1991, mediante la cual se reconocieron a los beneficiarios del exagente Alirio Prada Jaimes valores por concepto de indemnización por muerte y auxilio de cesantía, debió presentar demanda contra este acto administrativo dentro del término de caducidad de 4 meses, una vez cumplidos los requisitos de procedibilidad exigidos para el efecto. 10.7.
En el caso concreto, aunque se acreditó que el Ministerio de Defensa, Policía Nacional, reconoció y liquidó en dicho acto las prestaciones causadas por Alirio Prada Jaimes, no se demostró que Higinio Prada hubiera impugnado el acto administrativo en el que la institución «tomó como base de la decisión para pronunciarse sobre las prestaciones sociales la calificación de muerte simplemente en actividad adoptada en el informe administrativo por muerte 0001/91 del 9 de abril de 1991». 10.8.
En consecuencia, este «[…] aspecto […] no resulta ajeno a la litis planteada en el presente asunto, en tanto el estudio de la viabilidad del derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes aquí reclamado, depende indudablemente de la forma en que fue calificada dicha muerte». Bajo este supuesto, el demandante buscó revivir términos al demandar las resoluciones 00807 del 22 de junio de 2012, 01487 del 11 de octubre de 2012 y 00199 del 24 de enero de 2012, expedidas 10 años después del fallecimiento de su hijo.
Estas actuaciones resultaron inadmisibles, por cuanto las normas procesales no permitían reabrir la oportunidad para ejercer el derecho de acción. 10.9. En estas condiciones, era procedente revocar la sentencia de primera instancia proferida el 10 de agosto de 2018 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cúcuta que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda, con la consecuente terminación del proceso. 1.5.
Recurso extraordinario de revisión8 11. Higinio Prada interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la 8 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «2_ED_01RECURSOEX(.PDF) NroActua 2». 6 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Demandante: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia proferida el 12 de junio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
Lo anterior con fundamento en la causal establecida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. Para tal efecto, expuso lo siguiente: 11.1. En la audiencia inicial celebrada el 10 de diciembre de 2015, el Juzgado Cuarto Administrativo declaró de oficio la excepción previa de inepta demanda, prevista en el artículo 100.5 del CGP, frente a una de las pretensiones que estaba encaminada a la modificación de la calificación de la muerte del causante.
La providencia fue objeto del recurso de apelación. 11.2. Mediante auto del 7 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander revocó la anterior decisión, con fundamento en las siguientes consideraciones: «El Despacho considera que se debe revocar el auto apelado, por cuanto los actos demandados sobre los cuales gira la presente contienda procesal, se encuentran debidamente determinados, y el hecho de que no se haya demandado la nulidad del informe administrativo por muerte N° 0001/91 de 9 de abril de 1991, por el cual se emitió la calificación de la muerte del agente Alirio Prada Jaimes como “muerte simplemente en actividad”, no impide que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa se pronuncie de fondo respecto a las pretensiones incoadas en la demanda, máxime cuando el ordenamiento jurídico es claro que la pensión es un derecho imprescriptible, en donde el interesado puede formular una nueva petición con miras al reconocimiento y luego acudir a la jurisdicción. […] De igual modo, podría sostenerse que la demanda es inepta porque fue la calificación de la muerte del agente Alirio Prada Jaimes la que fijó el régimen especial sobre el cual se verificaría el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento pensional, y además, porque no habría lugar a reconocer la pensión de sobrevivientes, por cuanto el acto de calificación no fue demandado; sin embargo, para el Despacho es claro que la pensión es un derecho imprescriptible, en donde el interesado puede formular una nueva petición con miras al reconocimiento y luego acudir a la jurisdicción. Así las cosas, las pretensiones en la manera como fueron formuladas por la parte demandante, permiten el análisis de legalidad de los actos acusados individualizados y la posterior expedición de la sentencia que decida de fondo el mérito de las pretensiones, y ya corresponderá por la parte interesada probar en el trámite procesal que efectivamente la muerte del agente Alirio Prada Jaimes ocurrió en “actos especiales del servicio” y que en consecuencia resulta ajustado a derecho variar la calificación realizada dentro del informe administrativo prestacional por muerte. […]». 11.3.
De acuerdo con lo anterior, se continuó con el trámite del proceso y se dictó la sentencia de primera instancia en la que se concedieron las pretensiones de la demanda. 11.4. En el recurso de apelación la entidad no atacó el sustento argumentativo de la decisión de primera instancia, sino que centró su inconformidad en la improcedencia del reconocimiento pensional, ya que la muerte del policía fue calificada como en simple actividad y en que la providencia se extralimitó al variar la calificación por muerte. 11.5.
La sentencia recurrida definió como problema jurídico: «¿se encuentra ajustada 7 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Demandante: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en derecho la sentencia de primera instancia mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de ordenar el reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente por el fallecimiento del agente de policía nacional Alirio Prada Jaimes, en favor del señor HIGINIO PRADA en su condición de padre del causante?».
No obstante, el fallo resolvió declarar de oficio la inepta demanda «por indebida individualización de los actos administrativos a demandar». 11.6. Con lo anterior, la sentencia no «ataco directamente el sustento argumentativo de la decisión de primera instancia, donde se desvirtuó fehacientemente analizando los indicios que reposan en el expediente, en contra del contenido del acto administrativo donde se calificó la muerte del señor Alirio Prada Jaimes y por ende la concesión de las pretensiones principales» [sic]. 11.7.
El fallo recurrido era contrario, diferente e incongruente respecto de la decisión adoptada por el Tribunal el 7 de febrero de 2017, en la que se revocó la «idéntica excepción de inepta demanda» declarada probada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cúcuta en la audiencia inicial. En ese sentido, la sentencia debe infirmarse con fundamento en la causal invocada. 11.8.
La providencia objeto de revisión modificó una decisión anterior del magistrado ponente, emitida dentro del proceso y frente a igual problema jurídico, de manera que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no podía revocar el fallo de primera instancia con base en la excepción de inepta demanda, cuando descartó su procedencia en la audiencia inicial.
Con ello el Tribunal varió un precedente interno dentro del expediente. 11.9. Retomar un punto del litigio ya definido en favor del demandante configuró una actuación contradictoria e inequitativa, que vulneró los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe. El Tribunal incurrió en una incongruencia en sus decisiones, al haber emitido 2 pronunciamientos opuestos sobre un asunto idéntico. 11.10.
El recurso extraordinario de revisión debía cumplir con determinados presupuestos de procedencia, referidos a su finalidad y alcance. De igual modo, el principio de congruencia ha constituido un eje esencial del debido proceso, razón por la cual era posible estructurar, en el caso concreto, la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. 11.11.
El Ministerio de Defensa, Policía Nacional, interpuso la apelación contra la sentencia de primera instancia sin controvertir el razonamiento probatorio que permitió al juez de primera instancia desvirtuar, mediante indicios, la calificación administrativa de la muerte y acceder a las pretensiones. La sentencia de segunda instancia se limitó a invocar la excepción de inepta demanda como único fundamento para revocar el fallo, sin analizar los argumentos ni las pruebas que sustentaron la decisión inicial. 11.12.
Así las cosas, se deberá declarar configurada la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, por haberse vulnerado el principio de congruencia, elemento integrante del debido proceso que exigía decisiones coherentes frente a hechos iguales. En virtud de lo anterior, procede infirmar la sentencia recurrida y que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander profiera sentencia de reemplazo, en la cual confirme la decisión dictada por el Juzgado 8 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Demandante: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuarto Administrativo de Cúcuta. 1.6.
Contestación del recurso extraordinario de revisión 12. La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, no se pronunció en la instancia procesal9. 1.7. Intervención del Ministerio Público 13. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no rindió concepto. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 14. Esta Sala es competente para decidir el presente recurso extraordinario de revisión de conformidad con lo regulado en el artículo 249 del CPACA, que estableció «[d]e los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia».
Asimismo, de acuerdo con el criterio de especialidad, le corresponde a la Sección Segunda conocer de los asuntos laborales, según el artículo 13.3 del Reglamento Interno del Consejo de Estado10 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2. Legitimación en la causa 15. En el asunto objeto de estudio, Higinio Prada se encuentra legitimado para actuar como demandante, comoquiera que tuvo igual calidad dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, y en el cual se profirió la sentencia que se recurre en esta oportunidad. 2.3.
Oportunidad para presentar el recurso 16. En este caso, la sentencia del 12 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, fue notificada el 30 de junio de 202011 y quedó ejecutoriada el 8 de julio de ese año12. Posteriormente, el recurso extraordinario de revisión fue radicado el 18 de marzo de 202113. 17.
De acuerdo con lo anterior, el recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia recurrida, tal y como lo prevé el artículo 251 del CPACA. 9 Samai, índice 21, actuación «Auto que prescinde de audiencia de pruebas», documento «21_AUTOQUEPRESCINDEDEAUDIENCIADEPRUEBAS(.docx) NroActua 21». 10 Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019. 11 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «3_ED_02EXPEDIENTE(.PDF) NroActua 2», folio 310. 12 Samai, índice 11, actuación «RECIBE MEMORIALES POR CORREO ELECTRONICO», documento «12_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf) NroActua 11», folio 3. 13 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «1_ED_RVRECURSOE(.MSG) NroActua 2». 9 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Demandante: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
Generalidades del recurso extraordinario de revisión 18. El recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 del CPACA es un medio de impugnación que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgada14. Su finalidad es la de invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que se encuentra ejecutoriada15 y persigue el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando estas han sido lesionadas en aquella, al ocurrir alguna de las causales por las cuales procede, establecidas en la ley.
Tiene dos características principales: 19. La primera se refiere a que su naturaleza es excepcional y, por lo tanto, solo opera por razón de las causales taxativas señaladas en el artículo 250 del CPACA, en concordancia con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Estas señalan vicios o errores de naturaleza procedimental que permiten la revisión de la sentencia proferida dentro del proceso.
En ese orden, para que el juez pueda examinar la controversia materia del recurso, a quien lo ejerce le corresponde indicar con precisión cuál es la causal que invoca para invalidar la sentencia recurrida y las razones de hecho y de derecho que la sustentan. 20. La segunda indica que se trata de un nuevo proceso que tiene por objeto cuestionar la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario y no una nueva oportunidad para reabrir el debate jurídico, probatorio y/o fáctico propio de las instancias procesales que ya se han surtido en aquel.
Tampoco es una vía para cuestionar la actividad interpretativa del juez o insistir en la discusión de los problemas debatidos en el proceso original ni para subsanar las falencias de las actuaciones procesales de las partes, puesto que no constituye una tercera instancia. 2.5. Problema jurídico 21. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿Se configuró la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA por haberse vulnerado el debido proceso y desconocido el principio de congruencia en la sentencia del 12 de junio de 2020 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, al revocar la decisión de primer grado y, en su lugar, declarar probada la excepción de inepta demanda? 2.6.
La nulidad originada en la sentencia como causal del recurso extraordinario de revisión 22. El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispuso que la «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]» es causal de revisión de las sentencias ejecutoriadas. Sobre los eventos en los que se 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia 13 de octubre de 2020.
Rad. 11001-03-15-000-2019-00119-00. 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia 15 de marzo de 2018. Rad. 1001-03-25-000-2014-00862-00. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Demandante: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estructura la nulidad de la sentencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado los siguientes: i) cuando se configura alguna de las situaciones previstas de manera taxativa en el artículo 133 del CGP que solo pudieron ser advertidas en la sentencia. Este criterio adoptó la tesis basada en el respeto a la taxatividad y legalidad de las nulidades16 y; ii) cuando se vulnera el debido proceso a partir del artículo 29 de la Constitución Política.
La transgresión debe ser de naturaleza procesal, por lo que no es posible que el recurrente cuestione la motivación de la providencia, la valoración probatoria o la aplicación de las normas17. Dentro de este tipo de nulidades la jurisprudencia ha precisado, a modo enunciativo, que pueden ser las siguientes: «[…] 66.1. Cuando sin ninguna otra actuación, se profiere una nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme. 66.2.
Cuando sin más actuación se profiere sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido. 66.3. Cuando se profiere sentencia, como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia. 66.4.
Cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en esta. […] 66.6. Cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida. 66.7.
Cuando el juez provee sobre aspectos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia. […] 66.9. Cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; o cuando fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley […]».18 23. Asimismo, el Consejo de Estado ha considerado otros eventos en los que se vulnera el debido proceso y, por lo tanto, generan la nulidad de la sentencia, que se presentan cuando: - Se dicta con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación del debido proceso19. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015.
Rad. 11001-03-15-000-1998-00157-01. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Dieciséis Especial de Decisión, sentencia del 5 de mayo de 2020, Radicado: 11001-03-15-000-2017-02519-00. 18Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015.
Rad. 11001-03-15-000-1998-00157-01. 19 Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia del 3 de abril de 2018, radicación: 11001-03-26-000-2019-00071-00 (63.893). 11 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Demandante: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Se condena a una persona que no fue vinculada al proceso20. - Se profiere sin motivación21. - Se emite una sentencia inhibitoria injustificadamente22. - Se desconoce el principio de congruencia23. - Se dicta con vulneración del principio de la «non reformatio in pejus»24. 24.
De igual manera, se ha establecido, como una regla general, que no es procedente invocar como sustento del recurso de revisión la configuración de una nulidad ocurrida en una etapa anterior a la sentencia ejecutoriada que puso fin al proceso. En este caso, su alegación debió presentarse dentro de la oportunidad procesal prevista en el artículo 134 del CGP25.
Sin embargo, la jurisprudencia ha aceptado la formulación de una nulidad sucedida antes del fallo referido siempre que el recurrente no hubiese tenido la oportunidad de advertirlo dentro del proceso, circunstancia que le corresponde probar26. 25. Así las cosas, para que proceda la causal de que trata el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, deberá acreditarse: i) La existencia de una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso contra la cual no proceda el recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para debatir cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia. ii) Que la nulidad se estructuró en el momento en que se profirió la decisión judicial, salvo que de haberse producido antes el afectado no pudo advertirla, lo que deberá probar. iii) Que tal nulidad sea una de las taxativamente regladas en el CGP o por la vulneración del debido proceso previsto en el artículo 29 superior. 2.7.
El principio de congruencia en la sentencia 26. Sobre la congruencia de la sentencia, es importante tener en cuenta que el artículo 281 del CGP prevé lo siguiente: «ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 4 de mayo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV). 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1 de junio de 2005, radicación: REV-062. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, radicación: 11001-03-15-000-1998-00153-01. 23 Consejo de Estado, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia del 28 de junio de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03697-00; sentencia del 20 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-02925-00; sentencia del 31 de enero de 2022, radicación: 11001-03-15-000- 2020-03065-00. 24 Consejo de Estado, Sala Octava Especial de Decisión, sentencia del 14 de diciembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2017-00512-00;
Sala Diecinueve Especial de Decisión, sentencia del 16 de marzo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2021-00921-00. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala segunda Especial de Decisión. Sentencia del 14 de agosto de 2023. Radicado: 110010315000 2015 00545 00. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión. Sentencia del 12 de julio de 2023.
Radicado: 110010315000 2023 0075900. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Demandante: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […]». 27.
En sentencia del 26 de octubre de 201727, esta subsección sostuvo que el principio de congruencia se erige como una garantía del derecho fundamental al debido proceso, en atención a que este mandato impone que el juez solo pueda pronunciarse respecto de las pretensiones, las pruebas y las excepciones que las partes hayan expuesto en el decurso procesal. 28.
Por su parte, la Sección Primera de esta corporación, en sentencia del 25 de enero de 201828, señaló: «[…] Otro principio que merece destacarse es el de congruencia de la sentencia, según el cual debe existir una correspondencia entre lo que se decide por el Juez y lo que constituye la materia del litigio. A propósito de este principio, la Jurisprudencia de la Sala ha mencionado: “(…) El pronunciamiento que se profiera no solo debe referirse al petitum elevado sino además, a los hechos que sirven de soporte aducidos por quien entabla la demanda, y en tratándose de las acciones incoadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es menester señalar que el quebranto normativo endilgado en el capítulo del libelo que contenga el concepto de violación, constituye un límite que no puede traspasar el Juzgador, sobre todo si se tiene en cuenta que en este campo la justicia es rogada; por lo cual la contienda no puede desatarse sino dentro de las pautas fijadas en el libelo incoativo del proceso.
(…)”29.(Resaltado fuera del texto original). […] Por otra parte, la sentencia deberá tener en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido incluso después de haberse presentado la demanda y siempre que se alegue a más tardar en la etapa de alegatos de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
De acuerdo con el precepto en mención la sentencia no puede reconocer lo que no se ha pedido (extra petita) ni tampoco más de lo solicitado (ultra petita), excepto en los casos autorizados expresamente por el legislador, como en los asuntos de familia y de protección de los derechos fundamentales. En palabras de GARCÍA DE ENTERRÍA, todo el proceso debe girar en torno a las peticiones concretas que las partes formulan ante el Órgano Jurisdiccional, solicitando del mismo una actuación en un sentido determinado.
Así “la pretensión acota el contenido del proceso, fija sus límites concretos, condiciona su tramitación y resultado y delimita el ámbito en el que necesariamente ha de moverse el juzgador” […]». (Resaltado fuera del texto original). 29. Sobre el particular, la Sala Plena de esta corporación se pronunció en los siguientes términos: 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de octubre de 2016, radicado: 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15) 28 Consejo de Estado, Sección Primera.
Radicado: 25000-23-41-000-2013-00911-01. 29 Sentencia de 5 de junio de 1997, Expediente nro. 4092, CP Manuel Santiago Urueta Ayola. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Demandante: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[…] El juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando para mimetizar tesis o razones propias de los recursos ordinarios o de las discusiones de instancia, pero no de las que por su naturaleza especial se requieren para este tipo de recursos extraordinarios […]»30. 30.
De acuerdo con lo anterior, el principio de congruencia puede ser entendido como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita31, como regla general. 31.
Asimismo, es relevante precisar que dicho principio se analiza bajo 2 ámbitos o facetas. Una externa, que se refiere a la armonía que debe existir entre lo pedido y alegado por las partes; y otra interna, relacionado con la coherencia entre lo dispuesto en la parte resolutiva y los argumentos o razonamientos expuestos en la parte motiva de la providencia32.
Al respecto, es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente de su nulidad. 2.8. Análisis de configuración de la causal de revisión del numeral 5 del artículo 250 del CPACA 32.
En primer lugar, se advierte que el recurso fue interpuesto contra una sentencia debidamente ejecutoriada, respecto de la cual no era procedente el recurso de apelación, tal como se explicó en el acápite sobre la oportunidad para su presentación. En efecto, se trataba de una providencia que puso fin a la segunda instancia, lo que habilitaba la interposición del recurso extraordinario de revisión como mecanismo excepcional de control. 33.
Asimismo, la configuración de la presunta nulidad alegada se habría estructurado en la sentencia y no antes, puesto que fue en dicha providencia en la que se declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, a pesar de que la providencia que revocó había proferido una decisión de fondo. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV). 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 16 de agosto de 2002, radicación: 76001232400019970434501 (12668): «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones». 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Expediente: 50001233100020020019802 (15770). Actor: Germán Darío Ospina Garzón. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Demandante: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.
En el caso concreto, el recurrente sustentó la revisión en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, al considerar que la sentencia del 12 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander incurrió en nulidad por vulneración del debido proceso y del principio de congruencia, al declarar oficiosamente probada la excepción de inepta demanda, pese a que en auto del 7 de febrero de 2017 había revocado una decisión anterior en igual sentido.
El Tribunal adoptó decisiones contradictorias dentro del proceso, lo que afectó la seguridad jurídica y configuró la causal invocada, sin atender las razones de la sentencia de primer grado para acceder a las pretensiones. 35. Con el propósito de analizar si se desconoció el principio de congruencia en la sentencia recurrida, se relacionan las siguientes actuaciones relevantes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho: 36.
En la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se presentaron las siguientes pretensiones: «Primero. Que se dejen sin efecto declarándose nulos las Resoluciones No. 00807 de 22 de junio de 2012, Resolución No. 01487 del 11 de octubre de 2012 y Resolución No. 00199 del 24 de enero de 2013 niegan El Derecho de Pensión de Sobreviviente del señor HIGINIO PRADA como padre del ex agente ALIRIO PRADA JAIMES muerto el día 19 de marzo de 1991.
Segundo. Como consecuencia de la primero, mediante Resolución se reconzca, liquide y pague la pensión de sobrevivientes de conformidad al artículo 46 de la Ley 100 de 1993 a favor del señor HIGINIO PRADA […] en calidad de padre del causante extinto Agente de la Policía Nacional ALIRIO PRADA JAIMES […] a partir del día 19 de marzo de 1991 y hasta le fecha actual o pago total de lo ordenado en sentencia como único beneficiario de este derecho por ser quien dependía económicamente del agente […] por muerte quien falleció realmente EN ACTOS ESPECIALES DEL SERCIVIO-Ley 1213 de 1990- ARTÍCULO 123. […]» [sic] 37.
En audiencia inicial del 10 de diciembre de 2015, el Juzgado Cuarto Administrativo de Cúcuta, al momento de resolver las excepciones previas, decidió33: «[…]
PRIMERO: DECLARAR la excepción previa de inepta demanda para pronunciarse en relación con la pretensión de modificación de la causal de calificación de muerte, esto es, frente a la pretensión cuarta y parcialmente frente a la segunda de la demanda, toda vez que, no se demandó el acto administrativo que definió la situación jurídica concreta.
SEGUNDO: Continuar el proceso respecto de los actos administrativos demandados, pero en cuanto a la pretensión de reconocimiento de la pensión de sobreviviente, conforme al principio de favorabilidad y a lo normado la Ley 100 de 1993. […] La parte demandante interpone recurso de reposición en contra de la decisión del Despacho, de declarar de oficio la excepción de inepta demanda frente a la pretensión de modificación de la calificación por muerte.
La entidad demandada interviene. El despacho RESUELVE:
PRIMERO: le va a dar trámite al recurso interpuesto por la parte demandante como si fuera el recurso de apelación.
SEGUNDO: Conceder el recurso de apelación, en el efecto suspensivo ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
TERCERO: por secretaría, remítase el expediente al Tribunal Administrativo de Norte de Santander. […] [sic]. 33 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «3_ED_02EXPEDIENTE(.PDF) NroActua 2», folios 166 y 167. 15 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Demandante: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.
Para fundamentar su decisión, el Juzgado consideró que los actos administrativos que definieron la situación prestacional pretendida por el demandante no estaban debidamente individualizados, comoquiera que Higinio Prada sostuvo que la muerte del exagente Alirio Prada Jaimes ocurrió «en actos especiales del servicio» y no «en simple actividad», sin que la administración le hubiera notificado dicha calificación, privándolo de la posibilidad de controvertirla en sede administrativa. 39.
Asimismo, que Higinio Prada solicitó la nulidad de las resoluciones 00807 del 22 de junio de 2012, 01487 del 11 de octubre de 2012 y 00199 del 24 de enero de 2013, mediante las cuales se le negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. No obstante, advirtió que la Resolución 9258 del 16 de agosto de 1991 era la que realmente «[…] creaba, modificaba y/o extinguía la situación jurídica del demandante […], al reconocer indemnización por muerte y cesantías […]», y no la prestación pensional reclamada34. 40.
Inconforme con la decisión anterior, el demandante interpuso recurso de apelación. Alegó que, aunque no solicitó expresamente la nulidad del acto mediante el cual se calificó la muerte de Alirio Prada Jaimes como ocurrida en simple actividad, en las peticiones presentadas ante la administración se hizo alusión al informe administrativo por muerte 001/91 del 9 de abril de 1991, documento que también fue invocado como hecho relevante en la audiencia de conciliación prejudicial. 41.
En consecuencia, la demanda cumplía con los requisitos de claridad y precisión exigidos por la ley, motivo por el cual solicitó revocar el auto apelado y, en su lugar, disponer la continuación del trámite judicial, a efectos de examinar y, de ser procedente, modificar la calificación de las circunstancias del fallecimiento del exagente Alirio Prada Jaimes35. 42.
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante auto del 7 de febrero de 2017 revocó la decisión de excepciones previas adoptada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cúcuta el 10 de diciembre de 2015 y, en consecuencia, devolvió el expediente al Juzgado para seguir el curso del proceso. Para el efecto, además de los apartes transcritos en el numeral 11.2. de esta providencia, consideró lo siguiente36: «[…] Bajo estos supuestos, el Despacho observa, contrario a lo concluido por el A quo, que los actos demandados sobre los cuales gira la presente contienda procesal, se encuentran debidamente determinados, y el hecho de que no se haya demandado la nulidad del informe administrativo por muerte N° 0001/91 del 9 de abril de 1991, por el cual se emitió la calificación de la muerte del agente Alirio Prada Jaimes como “muerte simplemente en actividad”, no impide que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones incoadas en la demanda» [sic]. 34 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «3_ED_02EXPEDIENTE(.PDF) NroActua 2», folios 71 a 76. 35 Ibidem. 36 Los fundamentos fueron extraídos del recuento que realizó el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en el auto del 7 de febrero de 2017.
Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «3_ED_02EXPEDIENTE(.PDF) NroActua 2», folios 71 a 76. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Demandante: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43. En respaldo de lo expuesto, el Tribunal examinó de manera general la excepción de inepta demanda por indebida individualización de las pretensiones y concluyó, que contrario a lo decidido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cúcuta, Higinio Prada sí identificó los actos administrativos demandados.
Aunque no individualizó el informe administrativo por muerte 0001/91 del 9 de abril de 1991, dicha omisión no impedía que la jurisdicción se pronunciara de fondo sobre las pretensiones formuladas. 44. Si bien podría considerarse que la demanda era inepta, en la medida en que el acto que calificó la muerte del exagente Alirio Prada Jaimes resultaba definitivo para analizar el derecho a la pensión de sobrevivientes, este derecho tenía carácter imprescriptible.
En consecuencia, el interesado podía presentar una nueva solicitud de reconocimiento y, posteriormente, acudir a la jurisdicción. 45. Las pretensiones formuladas permitían examinar la legalidad de los actos acusados y dictar sentencia de fondo. No obstante, precisó que solo en caso de demostrarse, dentro del proceso, que el fallecimiento de Alirio Prada ocurrió en «actos especiales del servicio», sería procedente modificar la calificación efectuada por la administración en el informe administrativo por muerte 0001/91 del 9 de abril de 1991. 46.
En consecuencia, el demandante individualizó debidamente las resoluciones 00807 del 22 de junio de 2012, 01487 del 11 de octubre de 2012 y 00199 del 24 de enero de 2013, mediante las cuales se le negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, razón por la cual revocó la decisión del 10 de diciembre de 2015. 47. En cuanto al contenido de la sentencia de primera instancia, el recurso de apelación y la providencia de segundo grado es innecesario reiterar lo expuesto en los acápites 1.2., 1.3 y 1.4 de esta providencia. 2.8.
La configuración de la causal de nulidad invocada 48. El planteamiento expuesto por el recurrente se dirigió a cuestionar tanto la congruencia externa, puesto que se afectó la coherencia entre lo pedido y decidido en las anteriores etapas procesales y lo resuelto, como la interna de la sentencia, puesto que el problema jurídico que planteó no correspondía con la decisión a la que arribó. 49.
En cuanto a la primera faceta [la externa], se advierte que es cierto que en la sentencia del 12 de junio de 2020 el propio Tribunal modificó el criterio jurídico previamente definido. En efecto, pese a que en el auto del 7 de febrero de 2017 consideró que la proposición jurídica integrada por los actos que habían negado las peticiones para que se le concediera al demandante una pensión de sobrevivientes era suficiente para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la pretensión de reconocimiento prestacional, en el fallo determinó lo contrario.
Fue así como declaró probada la excepción de inepta demanda, bajo el argumento de que no se había demandado la Resolución 9258 del 16 de agosto de 1991, por la cual se reconoció la indemnización por muerte y las cesantías definitivas del agente fallecido dentro del término de caducidad. 17 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Demandante: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.
Con esta decisión, la autoridad judicial retomó una cuestión procesal que ya había sido resuelta en el auto del 7 de febrero de 2017, lo que condujo a un fallo inhibitorio y a una evidente contradicción con su propio pronunciamiento anterior. Esta actuación resulta abiertamente contraria a los principios de preclusión y congruencia procesal, pilares del debido proceso. 51.
El primero impide que un juez vuelva sobre asuntos ya decididos dentro del mismo proceso, pues cada etapa procesal tiene un objeto y una finalidad determinados, cuya superación cierra definitivamente la respectiva oportunidad. El segundo exige correspondencia lógica y jurídica entre las pretensiones, las excepciones, los recursos y la decisión judicial.
Al haber revocado en 2017 el auto que declaró la inepta demanda, el Tribunal habilitó expresamente el estudio de fondo del derecho pensional reclamado; por tanto, en la sentencia definitiva no podía desconocer su propio pronunciamiento previo ni reabrir el debate sobre la aptitud de la demanda. 52. En ese sentido, la sentencia del 12 de junio de 2020 presentó una incongruencia externa, al contradecir de manera abierta la decisión de 2017 que había reconocido la suficiencia de la proposición jurídica demandada y la procedencia del estudio sobre el derecho reclamado.
Esta contradicción alteró la coherencia procesal y vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia del demandante, al sustituir un pronunciamiento de fondo por la declaración oficiosa de la excepción previa de inepta demanda. 53. De la misma forma, la providencia pasó por alto el deber que el artículo 42.5 del CGP le impone al juez de «[a]doptar las medidas autorizadas en este código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, […] e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto.
Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia». En este punto, se pone de presente que la variación de la calificación de la muerte fue objeto de la pretensión inicial, asunto cuyo conocimiento había habilitado con la decisión del 7 de febrero de 2017, en la cual determinó que para ello no era un impedimento el que no se hubiera acusado el acto preparatorio de 1991. 54.
Aunado a lo anterior, el Tribunal omitió pronunciarse sobre los argumentos planteados en la apelación del Ministerio de Defensa, Policía Nacional, que estuvieron dirigidos a atacar la imposibilidad de modificación de calificación de la muerte del causante y consecuente reconocimiento de una pensión, aspecto que también quedó definido en el auto del 7 de febrero de 2017.
Ciertamente, la variación de la calificación de la muerte del causante fue objeto de pretensión de la demanda, respecto de lo cual el Tribunal había considerado que era procedente emitir una decisión de mérito, por ello revocó la decisión de declarar probada la excepción de inepta demanda. 55. Adicionalmente, en cuanto a la congruencia interna de la providencia se observa que, pese a que el problema jurídico que se propuso resolver estuvo dirigido a si la sentencia de primera instancia se había ajustado a derecho al ordenar el reconocimiento pensional, concluyó que se configuró una «indebida individualización de los actos administrativos a demandar» porque no se demandó el acto de liquidación de prestaciones, Resolución 9258 del 16 de agosto de 1991. 18 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Demandante: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56.
La providencia, se limitó a revocar la decisión de primera instancia por inepta demanda, sin controvertir los razonamientos ni los indicios valorados por el juez a quo para acceder a las pretensiones. Esta omisión desbordó los límites del recurso y configuró una vulneración directa del principio de congruencia, al no resolver el problema jurídico propuesto en la apelación. 57.
En este caso, la contradicción entre el auto de 2017 y la sentencia de 2020 comporta una incongruencia de tal magnitud que vulneró el derecho al debido proceso del recurrente, en la medida en que la autoridad judicial desconoció su propia decisión y pasó por alto la aplicación del principio de preclusión. Este proceder no consideró los valores de coherencia, estabilidad y confianza legítima en las decisiones judiciales, lo que comprometió la validez del fallo y produjo una denegación de justicia material, toda vez que el Tribunal evitó pronunciarse de fondo sobre el derecho pensional reclamado. 58.
En consecuencia, la Sala concluye que se configura la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, por vulneración del debido proceso y del principio de congruencia, en tanto el Tribunal Administrativo de Norte de Santander profirió una sentencia inhibitoria contraria a su propio pronunciamiento previo y omitió resolver los argumentos del recurso de apelación. 59.
En virtud de lo anterior, procede declarar fundado el recurso extraordinario de revisión, infirmar la sentencia del 12 de junio de 2020 y, en su lugar, ordenar que se profiera sentencia de reemplazo que resuelva el fondo del litigio conforme con los parámetros fijados en el auto del 7 de febrero de 2017, con el fin de restablecer el debido proceso y asegurar la coherencia decisional. 2.9.
Costas 60. La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, de conformidad con el artículo 255 del CPACA, por cuanto el recurso se declara fundado, además de que no se evidenció que actuase con temeridad o mala fe ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal. 3. Conclusión 61.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que se configura la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA respecto de la providencia del 12 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, toda vez que la decisión vulneró el debido proceso y el principio de congruencia, al declarar probada la excepción de inepta demanda sobre un aspecto procesal que ya había sido resuelto en sentido contrario mediante auto del 7 de febrero de 2017.
Tal contradicción desconoció los principios de preclusión, seguridad jurídica y confianza legítima, y condujo a un fallo inhibitorio injustificado que privó al demandante de una decisión de fondo sobre el derecho pensional reclamado. 62. En esas condiciones, de conformidad con el artículo 255 del CPACA, se declarará la nulidad de la sentencia del 12 de junio de 2020 y se devolverá el proceso al Tribunal Administrativo de Nariño para que dicte la sentencia que corresponda, conforme con los parámetros establecidos en el auto del 7 de febrero de 2017. 19 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00309-00 (1708-2021) Demandante: Higinio Prada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Higinio Prada en contra de la sentencia proferida el 12 de junio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado: 54001-33-33-004-2013-00437-01.
En consecuencia, se anula la sentencia. Segundo: Devolver el proceso al Tribunal Administrativo de Norte de Santander para que, en el término de treinta (30) días, profiera una nueva sentencia que resuelva el fondo del litigio, conforme con los parámetros establecidos en el auto del 7 de febrero de 2017. Tercero: No condenar en costas.
Cuarto: Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Salva voto Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LAVM