CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-24-000-2022-00218-00 Demandante: Corporación Afrodescendiente de Desarrollo Integral e Incluyente - CORAFROIN Demandado: Ministerio del Interior y Secretaría de Participación Ciudadana y Desarrollo Social del Distrito de Cartagena Tema: Niega medida cautelar de suspensión provisional porque el acto demandado no está produciendo efectos jurídicos.

La solicitud cautelar desconoce parcialmente el principio dispositivo y el objeto del medio de control Auto que resuelve solicitud de medida cautelar El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 1513 de 22 de septiembre de 20211, expedida por el Ministerio del Interior.

También se pronunciará sobre la petición de medida cautelar orientada a la «suspensión del acto de reconcomiendo de la nueva Junta de Acción Comunal de la Boquilla». I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. La Corporación Afrodescendiente de Desarrollo Integral e Incluyente - CORAFROIN, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, demandó al Ministerio del Interior y a la Secretaría de Participación Ciudadana y Desarrollo Social del Distrito del Cartagena, con el propósito de obtener las siguientes declaratorias: […] 1.

Admitir la presente demanda de nulidad contra la resolución N° 1513 de 2021 expedida por el Ministerio del Interior y decretar la nulidad de dicho acto administrativo por haber sido expedido en forma irregular, desconocimiento de participación, audiencia y defensa y violación a la consulta previa de la comunidad étnica. 2. Suspender los efectos jurídicos de la resolución N° 1513/21 para la Comunidad Negra de la Boquilla hasta tanto no haya decisión de fondo y en consecuencia, Ordenar al Secretario de Participación Ciudadana de Cartagena la SUSPENSION del acto de reconcomiendo de la nueva Junta de Acción Comunal de la Boquilla hasta que se defina de fondo la legalidad con la que fue motivada. […]. 1 “Por la cual se dictan disposiciones para el normal desarrollo de la elección de Dignatarios y Directivos de los Organismos de Acción Comunal”. 2 Radicación: 11001032400020220021800 Demandante: Corafroin 2.

Este Despacho, mediante auto de 8 de abril de 2022, inadmitió la demanda2. Y una vez la parte actora aportó el escrito de subsanación, mediante auto de 8 de julio de 20223, admitió el presente medio de control de nulidad. I.2. Solicitud de medida cautelar 3. La parte actora, en un acápite independiente de la demanda, solicitó la suspensión provisional de la Resolución 1513 de 22 de septiembre de 2021 y «del acto de reconcomiendo de la nueva Junta de Acción Comunal de la Boquilla», con fundamento en las siguientes razones: […] Debido a que la elección de Junta de Acción Comunal fue realizada y se le otorgó resolución de elección por parte de la secretaria de participación ciudadana de Cartagena es un hecho que dicho acto se configura en una flagrante violación y amenaza al interior de la institucionalidad del territorio.

Pues, le brinda legalidad a la Junta de Acción Comunal de la Boquilla para tomar decisiones y acciones (amparadas en este acto) y así acrecentar los roces, desmanes, debates y más conflictos con la máxima autoridad del territorio, esto es: Junta del Consejo Comunitario. Por lo que es imperioso y más que demostrado solicitar en esta oportunidad procesal como medida cautelar para salvaguardar el bien jurídico y estabilidad institucional de la comunidad lo siguiente: a. Suspender los efectos jurídicos de la resolución N° 1513/21 para la Comunidad Negra de la Boquilla hasta tanto no haya decisión de fondo y en consecuencia, Ordenar al Secretario de Participación Ciudadana de Cartagena la SUSPENSION del acto de reconcomiendo de la nueva Junta de Acción Comunal de la Boquilla hasta que se defina de fondo la legalidad con la que fue motivada. b. Daño jurídico y quebranto al ordenamiento jurídico: La resolución encartada convocó a elecciones al interior de la comunidad negra sin haber agotado el lleno de los requisitos exigidos por la norma internacional (convenio 169 de la OIT 1989, artículo 6°), Jurisprudencia Constitucional y su auto N° 266 de 2017, Circular Externa N° OFI19-29245- GTV-1001 de agosto 02 de 2019 del Ministerio del Interior, Reglamento interno de la comunidad en su artículo 47 y aumento las tensiones institucionales al interior del pueblo afro. […] II.

TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR 4. De la solicitud de medida cautelar se corrió traslado4 a la parte demandada, para que se pronunciara sobre la misma, en el término de cinco días (5) días, de conformidad con lo establecido en el artículo 233 del CPACA. II.1. El apoderado judicial del Ministerio del Interior, mediante escrito de 21 de julio de 2022, se opuso a la petición cautelar porque la misma «no cumple con los 2 Índice 4 del expediente digital del aplicativo Samai. 3 Índice 11 del expediente digital del aplicativo Samai. 4 Mediante auto de 8 de julio de 2022.

Índice 12 aplicativo Samai. 3 Radicación: 11001032400020220021800 Demandante: Corafroin requisitos argumentativos que establece la legislación, así como tampoco las cargas fáctico-jurídicas». 5. Resaltó que el acto demandado fue proferido «en cumplimiento de lo establecido en la Constitución Política, en lo que respecta, a los fines del Estado para garantizar la participación de todos en las decisiones que los afectan, en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (artículo 2), y “la libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad” (artículo 38), en concordancia con lo señalado en los artículos 40, 270, 311 y 369 de la Carta Política, así como en estricto cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 743 de 2002 y el Decreto Único Reglamentario 1066 de 2015». 6.

Aseguró que la Resolución 1513 no derogó la Circular Externa OFI19-29245- GTV-1001 de 2 de agosto de 2019, la cual insta a las entidades territoriales para que se abstengan de reconocer o reactivar personerías jurídicas a organizaciones comunales que resulten paralelas, excluyentes e incompatibles con los resguardos indígenas y con los consejos comunitarios de comunidades afrodescendientes. 7.

También afirmó que: «la actora no demostró la existencia de incompatibilidad entre alguna norma superior y la Resolución 1513 de 22 de septiembre de 2021. Por el contrario, se considera que la norma analizada respetó el principio de legalidad y del derecho al debido proceso, previstos en el artículo 29 de la Carta Política, de modo que la pretensión de suspensión provisional de la resolución examinada debe ser negada». 8.

Finalmente, explicó que el acto demandado dispone reglas, instrucciones y directrices para los nuevos procesos de elección en diferentes organismos de acción comunal para «garantizar la democracia de estos organismos en concordancia con las disposiciones y restricciones que el gobierno nacional implementó en el marco de la pandemia por COVID-19».

II.2. El apoderado judicial del Distrito de Cartagena5, mediante escrito de 22 de julio de 2022, afirmó que el acto acusado no quebrantaba las normas constitucionales y legales y, por el contrario, desarrolla lo dispuesto en la Ley 753 de 2002, en el Decreto Ley 2893 de 2011 y en el Decreto 1140 de 2018. 9. En su criterio, «del juicio de ponderación de intereses, no hay argumentación de fondo.

En este orden, no sustenta de forma explícita cual sería el impacto que acarrearía al servicio o interés público la no suspensión de los efectos jurídicos del acto demandado. (…) no lo sustenta ni aporta pruebas». CONSIDERACIONES 10. Para efectos de resolver la solicitud de decreto de medida cautelar y por razones metodológicas, la Sala Unitaria empezará por efectuar: (i) un análisis de 5 Índice 22 del expediente digital del aplicativo Samai. 4 Radicación: 11001032400020220021800 Demandante: Corafroin las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo; y (ii) un estudio de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; para posteriormente (iii) resolver si debe prosperar la petición cautelar de la referencia. III.1.

Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo 11. Uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para “proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”. 12.

En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada, y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 13. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.6 14.

Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230. III.2. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional del acto administrativo acusado 15.

En el marco de las diversas medidas cautelares contempladas en el nuevo proceso contencioso administrativo, se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 6 Artículo 230 del CPACA 5 Radicación: 11001032400020220021800 Demandante: Corafroin de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 2317 y siguientes del CPACA. 16.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida. Por lo que su finalidad está dirigida a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho»8. 17.

Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA sobre la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, esta Sección recientemente precisó que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entiende acreditada en el evento en que el demandante demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas9.

En tal sentido, la Sala, en la providencia de 13 de mayo de 202110, precisó lo siguiente: […] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la 7 «[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares.

Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]». 8 Providencia citada ut supra, consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; auto de 19 de junio de 2020; Expediente con núm. único de radicación: 110010324000201600295- 00. 10 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33-000- 2018-00285-01, CP. Oswaldo Giraldo López. 6 Radicación: 11001032400020220021800 Demandante: Corafroin vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]11 (negrillas fuera del texto original) III.3.

Del caso concreto 19. En el asunto sub examine, la parte actora deprecó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 1513 de 22 de septiembre de 2021, expedida por el Ministerio del Interior, y también solicitó «la SUSPENSION del acto de reconcomiendo de la nueva Junta de Acción Comunal de la Boquilla». 20.

En su criterio, los citados actos transgreden el derecho a consulta previa del Consejo Comunitario de la Boquilla, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6° del Convenio 169 de la OIT 1989, en el auto N° 266 de 2017 de la Corte Constitucional, en la Circular Externa N° OFI19-29245-GTV-1001 de 2019 del Ministerio del Interior, y en el artículo 47 del Reglamento interno de ese Consejo Comunitario. 21.

Concretamente, explicó que la elección de la Junta de Acción Comunal de la Boquilla permite a ese organismo tomar decisiones y realizar acciones en contravía de la voluntad del Consejo Comunitario, máxima autoridad colectiva del territorio. 22. Para resolver preliminarmente el citado planteamiento, este Despacho, en primer lugar, verificará si la Resolución 1513 de 2021 está o no produciendo efectos jurídicos y, posteriormente, analizará si la solicitud cautelar de suspensión del acto de reconcomiendo de la nueva Junta de Acción Comunal de la Boquilla, respeta el objeto del presente medio de control de nulidad.

III.3.1. De la producción de efectos jurídicos por parte de los actos acusados 23. Antes de descender en el caso concreto, el Despacho considera pertinente establecer si la Resolución 1513 de 2021 está o no produciendo efectos jurídicos, teniendo en cuenta que la vigencia de ese acto administrativo perduró durante el proceso electoral de los Organismos de Acción Comunal llevado a cabo en los años 2021 y 2022. 24.

Nótese que la parte resolutiva del acto acusado es del siguiente tenor: […] Artículo 1. Objeto. La presente Resolución tiene por objeto convocar a elecciones de las Organizaciones de Acción Comunal y efectuar recomendaciones, emitir directrices a tener en cuenta para el normal desarrollo del proceso eleccionario de los Organismos de Acción Comunal y para la debida constitución del Tribunal de Garantías de los mismos e 11 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”. 7 Radicación: 11001032400020220021800 Demandante: Corafroin igualmente lo relacionado con las funciones de los entes de Inspección, Vigilancia y Control y demás aspectos necesarios.

Artículo 2. Modalidades de Constitución del Tribunal de Garantías. El Ministerio del Interior recomienda las siguientes modalidades de constitución del Tribunal de Garantías, que podrán ser acogidas por los Organismos de Acción Comunal, las cuales se describen a continuación: (…) Artículo 3. Formas para determinar la modalidad de constitución del Tribunal de Garantías: Las disposiciones del presente artículo serán aplicables a las modalidades precitadas, a excepción del literal f, toda vez que la misma es entendida como la regla general para constituir el tribunal de garantías, por lo tanto, el Organismo deberá aplicar las presentes recomendaciones al momento de elegir la opción que más se adecúe a la situación fáctica y territorial de su organización, por lo tanto, se dispone: (…) Artículo 4.

Elección de Directivos y Dignatarios de los Organismos de Acción Comunal. De conformidad con lo consagrado por el artículo 40 de la Constitución Política de Colombia y lo dispuesto por los artículos 30 a 34 de la Ley 743 de 2002, la elección de directivos y dignatarios deberá realizarse por medio de voto secreto, a través de una asamblea o elección directa.

(…) Artículo 5. Expedición de actos administrativos de registro e inscripción de dignatarios. Una vez surtidas las etapas de los artículos 2, 3 y 4 de la presente resolución, las entidades de Inspección, Vigilancia y Control dispuestas por la Ley 753 de 2002, el Decreto 890 de 2008 compilado por el Decreto 1066 de 2015, esto es, las gobernaciones, y alcaldías delegadas, deberán adelantar una revisión legal de la documentación allegada por el Organismo de Acción Comunal, de conformidad a las facultades y funciones dispuestas por las normas precitadas.

Una vez surtido el anterior procedimiento sin evidenciar algún vacío o irregularidad que pueda afectar el proceso eleccionario, se expedirá el correspondiente acto administrativo de registro o inscripción de dignatarios; de llevarse en debida forma tal actuación permitirá realizar las elecciones de los órganos que integraran los Organismos de Acción Comunal de segundo, tercer y cuarto grado.

Artículo 6. Cronograma electoral. La elección de directivos y dignatarios de los Organismos de Acción Comunal se desarrollarán de conformidad al siguiente calendario electoral: Artículo 7. Publicidad del proceso electoral. Se insta a los Organismos de Acción Comunal de primer, segundo, tercer y cuarto grado, para que desarrollen la elección de sus directivos y dignatarios, dentro de un proceso donde sus afiliados puedan conocer las decisiones que se dictarán para constituir el Tribunal de Garantías, elección de órganos y dignatarios, 8 Radicación: 11001032400020220021800 Demandante: Corafroin términos para cada actuación, fechas, horas, lugares y todo aquello necesario para materializar en debida forma los derechos consagrados en el artículos 38 y 40 de la Constitución Política de Colombia y lo dispuesto por los artículos 22 y 30 al 34 de la Ley 743 de 2002.

Artículo 8. Cierre del libro de afiliados. Se recomienda a los Organismos de Acción Comunal, cerrar los libros de afiliados dentro de un término prudencial previo a surtir cada una de las etapas del proceso electoral. Artículo 9. Validez de las copias para el proceso de inscripción de los dignatarios electos. Para el proceso de inscripción de los dignatarios electos, se recomendará (no obligatorio) presentar ante la entidad de inspección, Vigilancia y Control, los documentos originales que soportan el proceso de elección de directivos y dignatarios.

De no lograrse la anterior radicación física y/o personal, se recomienda (no obligatorio) a las entidades de Inspección, Vigilancia y Control, recibir esta documentación de forma magnética, de conformidad a los procedimientos internos dispuestos por cada entidad territorial y de acuerdo a lo expresado por el artículo 246 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso en lo relacionado con las copias.

Artículo 10. Periodo de los directivos y dignatarios electos: El periodo de los dignatarios electos será el dispuesto en el artículo 30 de la Ley 743 de 2002. Artículo 11. Ámbito de aplicación y temporalidad. La presente Resolución solo será aplicable para el proceso eleccionario que se llevará a cabo en el año 2021, no podrá ser extensiva o aplicable para futuras elecciones de Organismos de Acción Comunal.

Artículo 12. Medidas de bioseguridad. Se recomienda por parte del Ministerio del Interior, acatar y disponer de las medidas mínimas de bioseguridad, esto es, respetar la distancia mínima entre personas, uso de tapabocas obligatorio, guantes, lavado de manos, aplicación constante de antibacterial o alcohol y cualquier otra medida que evite el contagio del virus COVID-19.

Artículo 13. Vigencia. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición. […] 25. Cabe destacar que el Ministerio del Interior, a través de la Resolución 0108 de 26 de enero de 2022, modificó el cronograma de ese proceso electoral así: […] Artículo 1. Modificar el artículo 6 de la Resolución 1513 del 22 de septiembre de 2021 del Ministerio del Interior, el cual quedará de la siguiente manera: "Artículo 6.

Cronograma electoral. La elección de directivos y dignatarios de los Organismos de Acción Comunal se desarrollarán de conformidad al siguiente calendario electoral: a) Juntas de Acción Comunal y Juntas de Vivienda Comunitaria que no llevaron a cabo las elecciones el pasado 28 de noviembre de 2021, podrán celebrar las elecciones el 24 de abril de 2022 y su periodo iniciará el primero de julio del mismo año. b) Asociaciones de Juntas de Acción Comunal, 31 de julio de 2022 y su periodo inicia el primero de septiembre del mismo año. c) Federaciones de Acción Comunal, el 25 de septiembre de 2022 y su periodo inicia el primero de noviembre del mismo año. 9 Radicación: 11001032400020220021800 Demandante: Corafroin d) Confederación Nacional de Acción Comunal, el 27 de noviembre de 2022 y su periodo inicia el primero de enero del año siguiente.

Parágrafo primero: Para el caso de las elecciones de Juntas de Acción Comunal y Juntas de Vivienda Comunitaria llevadas a cabo el 28 de noviembre de 2021, las entidades de Inspección, Vigilancia y Control, esto es, las gobernaciones, alcaldías y alcaldías delegadas que al 1 de febrero de 2022 no hayan emitido los actos administrativos de dichas elecciones, podrán emitir y notificar de manera gradual los respectivos actos administrativos entre el 1 de febrero y el 20 de junio de 2022, siendo esta última la fecha límite para ello.

Parágrafo segundo: Los Directivos y Dignatarios que resultaron electos el 28 de noviembre del año inmediatamente anterior a los cuales las respectivas entidades de Inspección, Vigilancia y Control ya les haya notificado el acto administrativo de dichas elecciones, iniciarán su periodo el 1 de febrero del 2022. Parágrafo tercero: La constitución del Tribunal de Garantías deberá efectuarse por cada Organismo Comunal, mínimo, treinta (30) días calendario antes de la elección de dignatarios y estará integrado por tres (3) afiliados al mismo, quienes no deben aspirar ni ser dignatarios Artículo 2.

Vigencia. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición y modifica el artículo 6 de la Resolución 1513 del 22 de septiembre de 2021. Los artículos no modificados en ella conservan su vigencia e integridad. […] 26. Como puede apreciarse, las Resoluciones 1513 de 22 de septiembre de 2021 y 0108 de 26 de enero de 2022 regularon el proceso electoral de las Organizaciones de Acción Comunal que inició el 28 de noviembre de 2021 y finalizó el 27 de noviembre de 2022.

Es más, para las elecciones de las Juntas de Acción Comunal y de las Juntas de Vivienda Comunitaria llevadas a cabo el 28 de noviembre de 2021, las gobernaciones, alcaldías y alcaldías delegadas tuvieron hasta el 20 de junio de 2022 para emitir y notificar los actos administrativos de dichas elecciones. 27. Conforme con lo expuesto, y según la redacción literal del artículo 11 de la Resolución 1513, los lineamientos que rigieron esas elecciones durante los años 2021 y 2022, actualmente no están produciendo efectos jurídicos. 10 Radicación: 11001032400020220021800 Demandante: Corafroin 28.

En este orden de ideas, desde el 27 de noviembre de 2022 la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 1513 perdió su objeto, puesto que dicha medida, como lo ha reiterado la jurisprudencia de la Sala12 tiene el propósito de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho»13. 29.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 (numeral 5) del CPACA14, los actos administrativos pierden fuerza ejecutoria, esto es, dejan de ser obligatorios y no pueden ser ejecutados, cuando pierden vigencia por el cumplimiento del plazo previsto para que generen efectos. 30. Respecto de este fenómeno la doctrina ha señalado lo siguiente: […] Se encuentra consagrada en el numeral 5 del artículo 91 del CPACA.

La amplitud o generalidad de la expresión “vigencia” utilizada por la norma para identificar una causal distinta a las anteriores, tiene el inconveniente de que estas técnicamente implican también pérdida de vigencia, atendiendo la noción que de vigente trae el Diccionario de la Lengua Española, según la cual se puede decir que la pérdida de fuerza ejecutoria significa dejar de estar en vigor u observancia. Sin embargo, para que pueda ser justificada y diferenciada de las demás habrá de entenderla como referida a situaciones distintas de las previstas en las demás causales atrás comentadas, que no encuadren en ellas, así como aquellas en las que el acto administrativo se extingue o desaparece del mundo jurídico y, como consecuencia obvia, desaparece su fuerza jurídica, como son la anulación, revocación, cancelación, derogación, retiro del acto, etc., figuras que se analizan en los capítulos siguientes.

Por ello, hubiera sido más apropiado denominarla por extinción del acto administrativo, situaciones que no se da en las anteriores causales. Asimismo, comprendería eventos en los que por razones temporales y sin estar de por medio la existencia y validez del acto, este deja de tener vigencia, según ocurre cuando su vigencia está limitada en el tiempo (ejemplo, el decreto del Gobierno mediante el cual establece la ley seca en días de elecciones, o el acuerdo de un concejo municipal que establece una excepción de impuesto especial por el término de diez años), o cuando se ha cumplido su objeto, es decir, se ha consumado la decisión correspondiente, v.gr., el cumplimiento del acto que ordena el desalojo de quien ocupa un terreno que pertenece al espacio público. 12 Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Bogotá, 12 de diciembre de 2016.

Radicación No. 11001-03-24-000-2015-00163-00. Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00408-00. Actor: María Margarita Fernández Cáceres y Otros.

Demandado: Departamento Administrativo De La Presidencia De La República. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejera ponente: María Elizabeth García González. Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00270-00. Actor: Lucila Vanessa Palacios Medina.

Demandado: Contraloría General De La República. Referencia: Medio de control de Nulidad. 14 […]

ARTÍCULO

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: (..) 5. Cuando pierdan vigencia. […] 11 Radicación: 11001032400020220021800 Demandante: Corafroin Igualmente cabe agregar el evento de que el beneficiario de un acto administrativo no acepte los efectos del mismo, y que por ello no sea posible su cumplimiento, como sería el caso de la no aceptación de un nombramiento, de una concesión o de una adjudicación. En esa situación, la pérdida de la fuerza ejecutoria opera de pleno derecho, sin que se requiera pronunciamiento alguno de la autoridad […] 15. 31.

Así las cosas, el Despacho considera que no resulta procedente decretar la suspensión provisional de la Resolución 1513 de 22 de septiembre de 2021, en tanto ese acto no está produciendo efectos jurídicos, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Lo anterior sin perjuicio del control de legalidad que debe realizar esta jurisdicción frente a esa norma, el cual se plasmará en la decisión judicial que ponga fin al proceso, en atención a los efectos que generó mientras estuvo vigente.

III.3.2. De la medida cautelar consistente en suspender «el acto de reconcomiendo de la nueva Junta de Acción Comunal de la Boquilla». 32. La Corporación Afrodescendiente de Desarrollo Integral e Incluyente, en segundo lugar, solicitó la suspensión «del acto de reconcomiendo de la nueva Junta de Acción Comunal de la Boquilla». 33.

Al respecto, el Despacho observa que la petición cautelar resulta improcedente debido a que desconoce los requisitos señalados en los artículos 229 y 231 del CPACA, en cuanto al objeto del proceso y a la naturaleza rogada de la jurisdicción contenciosa administrativa. 34. Nótese que el artículo 229 del CPACA, al momento de señalar la procedencia de las medidas cautelares, precisó lo siguiente: […]

ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. […] 35.

Como se observa, el juez encargado de resolver la controversia carece de facultades para adoptar cautelas que no tengan como propósito «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». Por eso, en los términos del artículo 230 ibidem, esta decisión previa debe «tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda». 36.

En esa medida, las solicitudes cautelares dentro de este proceso debían respetar los límites demarcados por el artículo 137 del CPACA y, por ello, como 15 Berrocal Guerrero, Luís Enrique, “Manual del Acto Administrativo”, Bogotá D.C., Séptima Edición, 2016. Pág. 507-508. 12 Radicación: 11001032400020220021800 Demandante: Corafroin las pretensiones de la demanda estaban direccionadas a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución 1513 de 22 de septiembre de 2021, la parte actora no podía pretender que el juez conceda una cautela que excede el objeto del medio de control por versar sobre un acto indeterminado que la parte actora no cuestionó. 37.

Por lo expuesto, la Sala Unitaria negará la solicitud de suspensión «del acto de reconcomiendo de la nueva Junta de Acción Comunal de la Boquilla», pues no se advierte el cumplimiento de las exigencias previstas en el artículo 231 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sección Primera de lo Contencioso Administrativo, R E S U E L V E:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 1513 de 22 de septiembre de 2021, por las razones señaladas en esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR, por las razones expuestas en este proveído, la solicitud cautelar orientada a «ordenar al secretario de Participación Ciudadana de Cartagena la SUSPENSION del acto de reconcomiendo de la nueva Junta de Acción Comunal de la Boquilla».

TERCERO: Efectuar las anotaciones secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por el Magistrado Ponente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

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