CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-26-000-2021-00014-00 (66456) Actor: MERLÍN YARLEY MENA MARTÍNEZ Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA (SÚPLICA DE AUTO) Temas: RECURSO DE SÚPLICA- Revoca la decisión de inadmitir por improcedente el recurso extraordinario de unificación / El auto que admite o inadmite el recurso extraordinario de unificación es de trámite y solo debe verificar si la solicitud cumple con los requisitos exigidos por los artículos 257, 261 y 262 del CPACA.
La Sala resuelve el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante, en contra del auto del 6 de julio de 20211, por medio del cual la ponente del proceso inadmitió por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. A N T E C E D E N T E S 1. Hechos El 26 de noviembre de 20152, los señores Merlín Yarley Mena Martínez y otros presentaron demanda de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios que les fueron causados como consecuencia del atentado terrorista perpetrado por un grupo al margen de la ley en la ciudad de 1 Proferido por el Despacho de la Consejera Marta Nubia Velásquez Rico. 2 Folios 41 a 61 del cuaderno 1. 2 Radicación: 110010326000202100014 00 (66456) Demandante: Merlyn Yarley Mena Martínez y otros Demandada: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación Quibdó el 25 de febrero de 2014, hechos en los que fue lesionada, entre otras personas, la señora Merlín Yarley Mena Martínez.
El 7 de mayo de 2018 (Fls. 321-339 c. 1), el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó profirió sentencia, por medio de la cual declaró probadas las excepciones de “inexistencia de título jurídico de imputación” e “inexistencia probatoria” formuladas por la parte demandada y, por ende, negó las pretensiones de la demanda. Inconforme con la decisión anterior, la parte demandante presentó recurso de apelación. El 10 de octubre de 2019 (Fls. 800-814 c. 4), el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la sentencia impugnada.
El 23 de octubre de 2019 (fls. 820-847 c. 4), la parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en contra de lo decidido por el Tribunal Administrativo del Chocó. El recurso fue concedido el 6 de agosto de 2020 (fl. 885 c. 4). De esa providencia se corrió traslado por 20 días a la parte demandante para que lo sustentara, carga que fue cumplida el 6 de noviembre de la misma anualidad (fls. 890-892 c. 4). 2.
El auto suplicado Mediante auto del 6 de julio de 2021, la consejera ponente en este recurso extraordinario lo inadmitió por improcedente, por las siguientes razones: El despacho advierte que, una vez verificados los fallos enunciadas en el cuadro precedente, se encontró que algunas providencias no corresponden a una sentencia de unificación jurisprudencial, en tanto no fueron proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o una Sección en pleno de la misma, por importancia jurídica, trascendencia económica o social, o porque se hubiera requerido sentar jurisprudencia, tal y como lo disponen los artículos 270 y 271 de la Ley 1437 de 2011.
El artículo 258 de la Ley 1437 de 2011 es claro al establecer como única causal del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, que la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, pues lo que se busca con el mencionado recurso es que haya una aplicación uniforme de los criterios usados al momento de decidir determinados asuntos en la jurisdicción contencioso administrativa.
Por otra parte, si bien los actores señalaron la sentencia de unificación proferida el 6 de junio de 2013 por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, en el proceso número 05001-23-31-000-1997-01432-01 (26.011), con ponencia del consejero Enrique Gil Botero, lo cierto es que para la fecha en la que el Tribunal Administrativo del Chocó profirió el fallo de segunda instancia -10 de octubre de 2019- ya se había proferido la providencia que en la actualidad constituye la decisión de unificación en materia de responsabilidad patrimonial por actos terroristas. 3 Radicación: 110010326000202100014 00 (66456) Demandante: Merlyn Yarley Mena Martínez y otros Demandada: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación El despacho observa que el Tribunal citado aplicó el criterio de unificación establecido por esta Corporación para cuando dictó la providencia objeto de controversia, por lo que es oportuno señalar que no basta con que la parte recurrente indique la sentencia de unificación que supuestamente desconoció el ad quem, sino que además, dicha manifestación debe hacerse con base en el fallo de unificación vigente para cuando se haya proferido la decisión en única o segunda instancia -según el caso-, lo cual no ocurrió en el sub examine.
Como consecuencia, y ya que no se reúnen todos los requisitos del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, de conformidad con los artículos 258 y 262 del CPACA, toda vez que, se reitera, la parte actora invocó algunas providencias que no corresponden a sentencias de unificación del Consejo Estado y, aunado a ello, no tuvo en consideración el criterio vigente para cuando el Tribunal Administrativo del Chocó dictó el fallo de segunda instancia, el recurso será inadmitido con efectos de rechazo.
Finalmente, se ordenará devolver el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 265 ejusdem. Contra la anterior providencia la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio “el de apelación” (fls. 908-912 c. 4). Mediante providencia del 27 de agosto de 2021, la ponente resolvió en forma negativa el recurso de reposición. Explicó que “las modificaciones jurisprudenciales surten efectos de manera retrospectiva y, por ende, su aplicación es inmediata para todos aquellos casos que estén pendientes de solución en la vía judicial o administrativa”.
Añadió que para la fecha en que fue proferida la providencia contra la cual se ejerce el recurso extraordinario de unificación estaba vigente la sentencia de unificación proferida el 20 de junio de 2017 y no la del 6 de junio de 2013, razón por la cual concluye que no es procedente el recurso interpuesto. Finalmente, adecuó el recurso de “apelación” al de súplica, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 246 del CPACA (fls. 933-938 c. 4). 3.
El recurso de súplica El 19 de agosto de 2021, la parte demandante interpuso recurso de súplica en el que adujo que no compartía la decisión tomada por la ponente y solicitó que fuera revocada. Insistió en que se tuviera en cuenta que en el escrito de interposición se estimó contrariada la sentencia de unificación proferida el 6 de junio de 2013, razón por la cual consideró cumplido el requisito.
Además, acompañó la impugnación con providencias proferidas por otros despachos de la Sección en las que se admitieron recursos de similares características (fls. 908-915 c. 4). 4 Radicación: 110010326000202100014 00 (66456) Demandante: Merlyn Yarley Mena Martínez y otros Demandada: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación II.
C O N S I D E R A C I O N E S 1. Régimen aplicable Al presente caso le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación del recurso extraordinario -23 de octubre de 2019-, esto es, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 3063 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo.
Además, como el recurso de súplica fue presentado el 12 de julio de 2021, también le son aplicables las modificaciones que la Ley 2080 de 2021 introdujo a la Ley 1437 de 2011. 2. Procedencia y oportunidad del recurso ordinario de súplica De conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 246 del CPACA, modificado por el artículo 66 la Ley 2080 de 20214, el recurso de súplica procede contra los autos que rechacen o declaren desiertos los recursos extraordinarios, razón por la cual es procedente contra la providencia del 6 de julio de 2021.
En relación con la oportunidad para presentar el recurso de súplica, el artículo 246 ibidem establece que debe ser formulado dentro de los 3 días siguientes a la notificación del auto objeto de impugnación. En el presente asunto, el término de ejecutoria del auto impugnado corrió entre el 14 y 16 de julio de 2021. Teniendo en cuenta que el recurso se interpuso el 12 de julio de 2021, se concluye que se presentó oportunamente. 3.
Problema jurídico La Sala debe resolver si resulta improcedente la inadmisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, o si se debe confirmar el auto suplicado. 3 “ARTÍCULO 306. ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 4 “ARTÍCULO 246.
Súplica. El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: (…) 2. Los enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios. Ley 1437 de 2011. Artículo 243.
Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 5 Radicación: 110010326000202100014 00 (66456) Demandante: Merlyn Yarley Mena Martínez y otros Demandada: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación 4.
El carácter vinculante de las sentencias de unificación y sus efectos en el tiempo El artículo 230 de la Constitución Política dispone que los jueces en sus providencias están sometidos al imperio de la ley. La Corte Constitucional explicó el alcance de la disposición en el sentido de que tal sometimiento exige observar la jurisprudencia de las altas Corporaciones que se encuentran encargadas de definir los criterios de interpretación normativa5.
En los términos anteriores las sentencias de unificación proferidas por esta Corporación tienen fuerza vinculante, razón por la cual los jueces deben aplicarlas para solucionar aquellos casos estructurados a partir de unos supuestos fácticos y jurídicos similares, vale decir, que deben tener en cuenta la jurisprudencia vigente para el momento en que profieren su decisión6. 5.
El caso concreto La parte demandante presentó recurso de súplica en contra del auto que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Manifestó que la solicitud de unificación de jurisprudencia cumple con los requisitos previstos en el artículo 262 de la Ley 1437 de 2011. Explicó el impugnante que la sentencia del 6 de junio de 2013 es de unificación, razón por la cual cumplió con el requisito exigido de determinar la sentencia que señala como transgredida, razón por la cual considera que se cumplió con las exigencias que la norma antes enunciada dispone.
La Sala debe resaltar que la providencia mediante la cual se admite o se rechaza el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es un auto de trámite, dado que se encamina a darle curso al proceso y demarca el inicio de la etapa admisoria y de notificación del recurso al demandado, razón por la cual en esta etapa procesal el despacho al que le fue asignado el proceso para su trámite, deberá verificar si el 5 Corte Constitucional, sentencia SU-611 del 4 de octubre de 2017, MP: Luis Guillermo Guerrero Pérez. 6 Esto, dado que, por regla general, los cambios jurisprudenciales “tienen efecto inmediato y son aplicables hasta que son nuevamente modificados” sentencia del 25 de junio de 2020, proceso 202000159-01 (AC).
En los mismos términos se ha dicho que “tienen efectos retrospectivos con características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio, al señalar que las reglas jurisprudenciales que se fijaron se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en sede administrativa como judicial” sentencia del 28 de agosto de 2020, proceso 2020-02163 (AC). 6 Radicación: 110010326000202100014 00 (66456) Demandante: Merlyn Yarley Mena Martínez y otros Demandada: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación recurso interpuesto cumple con los requisitos exigidos por los artículos 2577, 2618 y 2629 del CPACA., es decir, si la cuantía de la condena o de las pretensiones, según sea el caso, excede los montos exigidos por el primero de los artículos enunciados; si fue interpuesto dentro del término estipulado en el segundo artículo y si cumple con los requisitos de: i) la designación de las partes, ii) la indicación de la providencia impugnada, iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en el litigio, y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.
Revisado el escrito mediante el cual se interpuso el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se puede constatar que el impugnante cumplió con la carga impuesta por los artículos antes enunciados, específicamente, en lo que concierne a la indicación de la sentencia de unificación de jurisprudencia que se estima contrariada y su razonamiento, consignó un listado de seis providencias que 7 “ARTÍCULO 257.
PROCEDENCIA. <Artículo modificado por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, tanto para los procesos que se rigen por el Decreto 01 de 1984 como para aquellos que se tramitan por la Ley 1437 de 2011.
Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda de los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: 1. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. 2.
Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales. 3. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades estatales, en sus distintos órdenes. 4.
Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en la repetición que el Estado ejerza contra los servidores o exservidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas.
PARÁGRAFO. En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional procederá el recurso extraordinario sin consideración de la cuantía. Este recurso no procederá para los asuntos previstos en los artículos 86, 87 y 88 de la Constitución Política”. 8 “ARTÍCULO 261. INTERPOSICIÓN. <Artículo modificado por el artículo 72 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien expidió la providencia, a más tardar dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria. Si el recurso se interpuso y sustentó en término, el ponente lo concederá dentro de los cinco (5) días siguientes y ordenará remitir el expediente al competente para resolverlo.
De lo contrario, lo rechazará o declarará desierto; según el caso. La concesión del recurso no impide la ejecución de la sentencia, salvo cuando haya sido recurrida totalmente por ambas partes y por los terceros reconocidos en el proceso. Sin embargo, cuando el recurso no comprenda todas las decisiones, se cumplirá lo no recurrido. Lo anterior, sin perjuicio de lo regulado en el artículo 264 de este código”. 9 “ARTÍCULO 262.
REQUISITOS DEL RECURSO. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá contener. 1. La designación de las partes. 2. La indicación de la providencia impugnada. 3. La relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio. 4. La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento”. 7 Radicación: 110010326000202100014 00 (66456) Demandante: Merlyn Yarley Mena Martínez y otros Demandada: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación considera fueron contrariadas con la decisión que puso fin a su proceso y luego explicó por qué consideraba que fueron transgredidas.
De las providencias que el demandante señala como transgredidas, cinco no son proferidas ni por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa ni por una de sus Secciones en pleno, por importancia jurídica, trascendencia económica o social o porque se hubiera requerido sentar jurisprudencia, tal como lo disponen los artículos 27010 y 27111 del CPACA.
Pero, la sentencia del 6 de junio de 2013, proferida en el proceso 26011, sí es una sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado y, además, se insiste en que el escrito de impugnación se ocupó de explicar el por qué la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 10 de octubre de 2019, transgredió la decisión de unificación. Considera la Sala que el impugnante cumplió con la carga impuesta por las normas enunciadas en renglones anteriores, específicamente, refirió una sentencia de unificación y explicó por qué consideraba que había sido transgredida.
Ahora, la motivación del auto mediante el cual se rechazó el recurso extraordinario, relacionado con la vigencia del criterio sostenido en la sentencia de unificación, para el momento de proferirse la sentencia en el proceso ordinario, es propia de la decisión final de la Sala y no de una valoración formal de admisibilidad. Por lo expuesto, la Sala revocará el auto proferido el 6 de julio de 2021, por medio del cual se rechazó el recurso extraordinario de revisión y, en su lugar, se dispone remitir el expediente a la ponente para lo de su competencia. 10 “ARTÍCULO 270.
SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. <Artículo modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. 11 “ARTÍCULO 271.
DECISIONES POR IMPORTANCIA JURÍDICA, TRASCENDENCIA ECONÓMICA O SOCIAL O NECESIDAD DE SENTAR JURISPRUDENCIA O PRECISAR SU ALCANCE O RESOLVER LAS DIVERGENCIAS EN SU INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.
Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia”. 8 Radicación: 110010326000202100014 00 (66456) Demandante: Merlyn Yarley Mena Martínez y otros Demandada: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación 7.
Costas. El numeral 1 del artículo 365 del CGP dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de súplica, siempre y cuando se demuestren causadas y, en la medida de su comprobación. En el presente asunto no se condenará en costas, dado que se accedió a la súplica interpuesta.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto proferido por la magistrada ponente del proceso el 6 de julio de 2021, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, remitir el expediente al despacho de la ponente para lo de su competencia. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF