1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-03941-01 Accionante: FUNDACIÓN HILO SOCIAL Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir la discusión definida y se pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional del proceso ejecutivo.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación presentada por la parte accionante, en contra de la sentencia del 24 de julio de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 29 del Decreto 2591 de 19911.
I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 20 de junio de 2025, a través de apoderado, la Fundación Hilo Social presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Hechos relevantes 2.
El 18 de junio de 2019, la Fundación Hilo Social y el Distrito de Cartagena, celebraron un convenio de asociación No. 3992. 3. El 6 de diciembre de 2019, se firmó la adición No. 01 al Convenio de Asociación inicial. Allí se adicionaron unas actividades a la Fundación Hilo Social, así como el aporte por parte del Distrito de Cartagena de ciento veinte millones de pesos ($120.000.000). 1 Que ingresó para fallo el 28 agosto de 2025. 2 “el objeto del contrato consistía en aunar esfuerzos para el desarrollo de las campañas de separación en la fuente y de higiene de áreas públicas e implementación de estrategias para residuos de demolición y planes permanentes de educación en la zona insular dentro del PGIRS, estableciéndose como valor del contrato las suma de $1.500.657.142, oo”.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03941-01 Accionante: Fundación Hilo Social Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (Sentencia de segunda instancia) 2 4. La accionante manifestó que dicha Fundación Hilo Social cumplió a satisfacción el objeto del contrato. Motivo por el cual, a través de oficio del 30 de diciembre de 2019 realizó la entrega del producto y recibido por el Distrito. 5.
Del mismo modo, la Fundación Hilo Social presentó ante la Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias una factura de venta No. 00006 del 30 de diciembre de 2019 y con el fin de que se hiciera efectivo el pago correspondiente al adicional No. 01 del Convenio de Asociación No. 399 de 2019. Situación que asciende a ciento veinte millones de pesos ($120.000.000). 6.
El 30 de diciembre de 2019, la supervisora del contrato, en su condición de Secretaria General del Distrito de Cartagena certificó el cumplimiento de las obligaciones contraídas y por medio del oficio AMC-OFI-0164433-2019 autorizó el pago de la obligación pendiente. No obstante el Distrito, no efectuó pago alguno respecto del adicional No. 01 al Convenio de Asociación No. 399 del 18 de junio de 2019. 7.
Motivo por el cual, mediante apoderado judicial, la Fundación Hilo Social presentó una demanda ejecutiva contra el Distrito de Cartagena con el fin de que se librara mandamiento de pago por la suma de $120.000.000 pesos correspondiente a la adición del contrato. 8. La primera instancia le correspondió al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena quien mediante providencia del 21 de marzo de 2023 resolvió (i) declarar no probada la excepción de mérito propuesta por el Distrito de Cartagena de Indias;
(ii) ordenó seguir adelante la ejecución por la suma de ciento veinte millones de pesos ($120.000.000) más intereses de mora de acuerdo con lo establecido en el numeral 8 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993; (iii) ordenó la liquidación del crédito de acuerdo con el artículo 446 del CGP; y (iv) condenó en costas a la entidad demandada, las agencias en derecho de acuerdo a lo establecido en el acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, las cuales se fijaban en un 6%. 9.
Contra dicha decisión, la parte ejecutada interpuso recurso de apelación. A través de providencia del 17 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Bolívar quien tomó las siguientes determinaciones: (i) revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarar probada la excepción de “falta de exigibilidad de los títulos ejecutivos aportados con la demanda” propuesta por el Distrito de Cartagena.
Así mismo negó las pretensiones de la demanda; (ii) no condenó en costas de segunda instancia; y (iii) ordenó que una vez en firme la providencia se devolviera al juzgado de origen. 10. Lo anterior bajo el argumento de que la parte ejecutada no cumplió con el requisito de exigibilidad del título ejecutivo, ya que la factura No. 18762011363195 del 20 de noviembre de 2018 expedida por la Fundación Hilo Social a nombre del Distrito Cartagena por el concepto del adicional convenio de asociación No. 399 de 2019 por la suma de $120.000.000, no fue presentada o radicada ante la entidad estatal.
De otra parte, el oficio AMC-OFI-0164433-2019 del 30 de diciembre de 2019, no acredita la radicación de la factura No. 18762011363195 del 20 de Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03941-01 Accionante: Fundación Hilo Social Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (Sentencia de segunda instancia) 3 noviembre de 2018, toda vez que el contenido de esta solo hace alusión a la cuenta de cobro presentada por la ejecutante, mas no hace referencia al valor correspondiente.
Por último, no operó la aceptación tácita de la factura, dado que la misma presupone que se haya entregado la factura al comprador. Lo anterior de acuerdo con el numeral 2 del artículo 774 del Código de Comercio, pero no se cumplió debido a que no se advierte en la factura, una fecha de recibo, el nombre, la identificación o la firma de quien era el encargado de recibirla.
Pretensiones 11. Solicita la parte accionante lo siguiente [transcripción textual]: “PRIMERA: Que declaren vulnerados los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, de la FUNDACIÓN HILO SOCIAL por la SALA DE DECISIÓN N° 7 DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR. SEGUNDA: Que se tutelen los derechos fundamentales conculcados a la tutelante declarando judicialmente y que se anule el fallo de 17 de mayo de 2024 notificado el 9 de abril de 2025, proferido con la SALA DE DECISIÓN N° 7 DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, teniendo en cuenta la indebida interpretación de las pruebas y falsas motivaciones contenidos en dicha providencia judicial.
TERCERA: En subsidio de lo anterior, respetuosamente solicito a su digno despacho, ordenar todo lo que en derecho considere pertinente para garantizar el restablecimiento de los derechos fundamentales de la fundación que represento. CUARTA: A fin de no violentar el debido proceso de los terceros con interés directo y todos aquellos que deben ser vinculados al presente trámite; solicito la vinculación formal de todos los sujetos procesales vinculados dentro del proceso con radicado 13001-33-33-008-2022-00302-00, y de todas aquellas personas que se sientan afectadas por la defensa de los DERECHOS FUNDAMENTALES CONSTITUCIONALES de mi representada.
QUINTA: De considerarse viable la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para la parte tutelante, solicito se estudie la protección constitucional de los mismos como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; toda vez que existen evidentes VÍAS DE HECHO, las cuales deberán ser declaradas judicialmente”3. Fundamentos de la demanda de tutela 12.
La parte accionante cuestionó la valoración probatoria realizada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, al señalar que se presentaron errores en la identificación de la entidad que suscribió la certificación de cumplimiento del contrato No. 399 de 2019. Alegó que la Secretaría General del Distrito de Cartagena emitió dicho 3 Ver demanda de tutela en la pág. 15.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03941-01 Accionante: Fundación Hilo Social Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (Sentencia de segunda instancia) 4 documento de validación, aunque no por la Secretaría de Hacienda como se afirmó en la sentencia, lo cual afecta la legitimidad del título presentado para el cobro judicial.
Además, se advirtió una falta de correspondencia entre la factura utilizada como fundamento de la demanda ejecutiva y el título valor realmente presentado, lo que genera una incongruencia en la decisión judicial. También invocó el artículo 774 del Código de Comercio y el Decreto 3327 de 2009, bajo la idea de que la interpretación normativa debe ser integral y considerar tanto los requisitos legales como los acuerdos contractuales, pues ignorarlos compromete la justicia y la validez de los contratos públicos. 13.
Por otra parte, se argumentó que el Distrito de Cartagena aceptó tácitamente la factura, al legitimar el derecho al cobro por el servicio prestado. Sin embargo, la compañía tutelante consideró que el fallo de segunda instancia resulta contradictorio al validar la factura en un contexto contractual y, al mismo tiempo, cuestionarla por aspectos no estipulados en el contrato.
En la tutela, se señaló un error adicional al atribuir a la Secretaría de Hacienda el envío de documentos que fueron remitidos por la Secretaría General, y se menciona una factura inexistente en el proceso, lo que debilita la decisión judicial. Finalmente, sostuvo que su demanda de amparo cumple los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, y se configura una vía de hecho por presunta vulneración al debido proceso, apoyándose en jurisprudencia constitucional como las sentencias SU-060 de 2021, SU-195 de 2012, T-094 de 2013 y T-283 de 2013.
Trámite en primera instancia 14. A través de auto del 27 de junio de 2025, el despacho sustanciador admitió la tutela de la referencia; ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Decisión 7 como accionado; al juez octavo administrativo de Cartagena, al alcalde del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias como terceros interesados en las resultas del proceso.
Además, requirió al Juzgado Octavo Administrativo de Cartagena para que allegara copia digital del expediente del proceso ejecutivo con radicado 13001-33-33-008-2022-00302-00/01 y reconoció personería adjetiva al abogado Sergio de Jesús Girado Guzmán como apoderado de la parte demandante. Intervenciones 15. El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena sostuvo que la posibilidad de controvertir las decisiones judiciales a través de la acción de tutela es de alcance excepcional y restringido.
Por ello existen unos requisitos generales para que proceda la acción de tutela, tal como se mencionan en la sentencia SU-103 de 2022. 16. En lo que se refiere a la vía de hecho transcribió un aparte de la SU-659 del 2015 de la Corte Constitucional y 11001-03-15-000-2013-02267-00 del Consejo de Estado. Además, precisó que el proceso adelantado ante ese Juzgado al igual que su decisión se enmarcó dentro del campo de interpretación legal que es propio del juez y no constituye ninguna vía de hecho.
Por tanto, no cualquier error cometido Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03941-01 Accionante: Fundación Hilo Social Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (Sentencia de segunda instancia) 5 por el juez en el curso del proceso tiene el carácter de vía de hecho, porque entenderlo de esa manera implicaría al ritualismo que sacrifica a la forma los valores de fondo que deben realizarse en todo trámite judicial.
Por tales motivos solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela. Además, compartió el enlace del expediente4. 17. El Tribunal Administrativo de Bolívar señaló que, por regla general, la acción de tutela contra decisiones judiciales es improcedente, dado que la seguridad jurídica y el respeto al debido proceso impiden que esta se convierta en una instancia adicional.
En el caso concreto, el Tribunal concluyó que no se configuró una vulneración al debido proceso ni al acceso a la administración de justicia, ya que se garantizó un trámite adecuado y se realizó un análisis jurídico, fáctico y probatorio de los argumentos del accionante. 18. Adicionalmente, el Tribunal justificó su decisión de segunda instancia en que el título ejecutivo presentado no cumplía con el requisito de exigibilidad.
La factura No. 18762011363195 no demostró haber sido radicada ni aceptada por la entidad ejecutada, pues no contenía elementos como fecha de recibo, firma o identificación del receptor, conforme al artículo 774 del Código de Comercio. Tampoco se acreditó la aceptación expresa o tácita de la factura. Por lo tanto, el título complejo carecía de fuerza ejecutiva.
Finalmente, se desestimó el argumento del accionante sobre la necesidad de nuevos certificados presupuestales, ya que estos constaban en el expediente 19. El alcalde del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias no intervino pese a estar notificado5. La sentencia de primera instancia 20. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de sentencia del 24 de julio de 2025, resolvió: “1.
Denegar la solicitud de desvinculación propuesta por Cartagena de Indias 2. Denegar las pretensiones de la acción de tutela presentada por la fundación Hilo Social, conforme a lo expuesto en esta providencia. (…)”6. 21. El juez de primera instancia verificó que la acción de tutela cumpliera con los requisitos generales de procedencia frente a providencias judiciales, especialmente en lo relativo a la relevancia constitucional del caso.
Consideró que no se trataba de una instancia adicional, dado que las decisiones de primera y segunda instancia 4 El enlace es el siguiente: 13001333300820220030200 Ejecutivo - OneDrive 5 Se notificó el 2 de julio de 2025, a los correos electrónicos notificacionesjudicialesadministrativo@cartagena.gov.co y alcalde@cartagena.gov.co. 6 Obra en certificado CB7414863C836FE2 4289477BAF323D11 A91B5126902BA27A C5E22AEC7E0CA3EC, pág. 11, índice 16 del expediente digital de tutela 11001031500020250394100 Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03941-01 Accionante: Fundación Hilo Social Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (Sentencia de segunda instancia) 6 fueron contradictorias, sin que se introdujeran nuevos argumentos legales o económicos.
Además, se cumplió con la carga argumentativa exigida. En cuanto a los defectos fáctico y sustantivo alegados, estos fueron analizados de manera conjunta. Al respecto, la autoridad judicial compartió la conclusión del Tribunal demandado relacionada con la negativa de entender probada la excepción de falta de exigibilidad de los títulos aportados, tras revisar las pruebas del expediente. 22.
La autoridad judicial demandada, en sentencia del 17 de mayo de 2024, determinó que el título ejecutivo no cumplía con los requisitos de exigibilidad, ya que la factura No. 18762011363195 no fue acreditada como radicada ante la entidad ejecutada. Además, ese documento no contenía fecha de recibo, firma ni identificación del receptor, conforme al artículo 774 del Código de Comercio.
Además, el oficio AMC-OFI-0164433-2019 no acreditaba la recepción ni el valor de la cuenta de cobro. La parte actora también alegó que la factura objeto de recaudo era otra (No. 00006 del 30 de diciembre de 2019), pero esta no fue aportada al expediente, mientras que la factura presentada sí se relacionaba con la obligación pretendida, aunque sin cumplir los requisitos probatorios exigidos. 23.
Finalmente, la Sala consideró razonable la interpretación del Tribunal Administrativo de Bolívar al concluir que el título ejecutivo no era exigible, ya que no se probó la debida radicación de la factura ante el Distrito de Cartagena. Esta conclusión se basó en el análisis del material probatorio y en la aplicación de los principios de autonomía judicial y sana crítica.
Además, se recordó que el artículo 774 del Código de Comercio exige que las facturas incluyan la fecha de recibido y la identificación del receptor, y que la cláusula segunda de la adición al convenio 399 de 2019 condicionaba el pago a la presentación de la factura, requisito que no fue acreditado por la parte demandante. La impugnación 24.
Contra la decisión precitada la Fundación Hilo Social, por conducto de apoderado, presentó impugnación mediante escrito en el cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela. II. C O N S I D E R A C I O N E S Competencia 25. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 2019.
Problema jurídico 26. De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder ¿si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá ¿si el Tribunal Administrativo del Bolivar, con ocasión de Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03941-01 Accionante: Fundación Hilo Social Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (Sentencia de segunda instancia) 7 la expedición de la sentencia del 17 de mayo de 2024, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la parte accionante al no valorar en debida forma las pruebas obrantes en el proceso ejecutivo lo que conllevó a errores sustanciales que afectaron la objetividad, racionalidad, legalidad y motivación de la sentencia? 27.
Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional y (iii) el caso concreto. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 28. Conforme el precedente constitucional fijado en la C-590 de 20057, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren seis causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 29.
De manera reiterada la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar8; (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991); (ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela9, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional10 o el Consejo de Estado11, ni una sentencia interpretativa (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP-12;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifique de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable13 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la 7 Corte Constitucional C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). 8 Se sigue literalmente la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 9 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.
Al respecto ver, entre otras, las Sentencias: T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 10 Corte Constitucional, Sentencia SU-478 de 2024. 11 Al respecto, ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias SU-391 de 2023, SU-215 de 2022, SU-573 de 2017, SU-585 de 2017. 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2023. 13 Ver, entre otras, la Sentencia SU-659 de 2015.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03941-01 Accionante: Fundación Hilo Social Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (Sentencia de segunda instancia) 8 decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto.
Del requisito de relevancia constitucional 30. La relevancia constitucional es un requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y tiene como finalidad asegurar su naturaleza excepcional. Esta exigencia supone que la controversia planteada esté directamente orientada a la protección de derechos fundamentales y no se limite a reproches de legalidad o interpretaciones judiciales que competen exclusivamente al juez ordinario. 31.
La Corte Constitucional indicó14 que la tutela contra providencias judiciales no puede convertirse en una instancia adicional para cuestionar sentencias, ni reemplazar los recursos ordinarios ni extraordinarios. Para que una acción tenga relevancia constitucional, debe existir una afectación real y desproporcionada de los derechos fundamentales, más allá de la simple inconformidad con la decisión judicial. 32.
En ese sentido, la Corte estableció tres criterios para identificar si una acción de amparo constitucional satisface el requisito de relevancia constitucional en el eventos en que se pretende reabrir el debate15: (i) el debate debe recaer sobre un asunto constitucional y no solamente legal o económico; (ii) el caso debe relacionarse con un debate jurídico que se centre al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental, o tiene una trascendencia para la aplicación y el desarrollo eficaz de la Constitución; y (iii) la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates exclusivamente legales. 33.
Así, no basta invocar genéricamente la violación de un derecho fundamental para entender cumplido este requisito, ya que es indispensable demostrar, de manera clara y concreta, cómo la decisión judicial atacada ha generado una trasgresión real y significativa de una garantía constitucional. En suma, el examen de relevancia constitucional permite distinguir entre un juicio de validez constitucional, que justifique la intervención del juez de tutela, y un juicio de corrección judicial, el cual se escapa de su competencia16.
Caso concreto 34. En el presente asunto se decide la impugnación presentada por Fundación Hilo Social contra la sentencia del 24 de julio de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Sin embargo, la Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional. 35.
La parte accionante sostiene que el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en una indebida valoración probatoria, al no tener en cuenta los hechos del caso, e 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-033 de 2018. 15 Corte Constitucional, Sentencias SU-134 de 2022 y SU-128 de 2021. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-134 de 2022.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03941-01 Accionante: Fundación Hilo Social Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (Sentencia de segunda instancia) 9 incluso confundir a la entidad responsable. Así como tampoco tuvo en cuenta la factura 18762011363195 del 20 de noviembre de 2018 de manera adecuada y exigible según el Código de Comercio.
Lo cual conllevó a errores sustanciales, además de no atender los criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y motivación. 36. Al respecto, se tiene que, en la decisión enjuiciada, la autoridad judicial accionada consideró lo siguiente: Advierte la Sala que el artículo 772 y siguientes del Código de Comercio, modificados por la Ley 1231 de 2008, establecen que la factura es un título valor que el vendedor o prestador del servicio podrá librar y entregar o remitir al comprador o beneficiario del servicio, el cual, debe corresponder a bienes entregados real y materialmente o a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato verbal o escrito, y puede ser física o electrónica, dependiendo del medio en el que se expida.
El artículo 774 ibidem establece que la factura deberá reunir, además de los requisitos señalados en los artículos 621 de dicho Código17, y 61718 del Estatuto Tributario Nacional o las normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan, los siguientes: (…) A su turno, el Decreto 3327 de 2009, por medio de la cual se reglamentó parcialmente la Ley 1231 de 2008, estableció que la factura de venta de bienes o de prestación de servicios, debe cumplir con la totalidad de los requisitos señalados en el artículo 3°23 de la Ley 1231 de 2008.
Sin embargo, la omisión de cualquiera de esos requisitos, no afectará la validez del negocio jurídico que dio origen a la factura. 17 Cita original del texto: “21.
ARTÍCULO 621. <REQUISITOS PARA LOS TÍTULOS VALORES>. Además de lo dispuesto para cada título-valor en particular, los títulos-valores deberán llenar los requisitos siguientes: 1) La mención del derecho que en el título se incorpora, y 2) La firma de quién lo crea. La firma podrá sustituirse, bajo la responsabilidad del creador del título, por un signo o contraseña que puede ser mecánicamente impuesto.
Si no se menciona el lugar de cumplimiento o ejercicio del derecho, lo será el del domicilio del creador del título; y si tuviere varios, entre ellos podrá elegir el tenedor, quien tendrá igualmente derecho de elección si el título señala varios lugares de cumplimiento o de ejercicio. Sin embargo, cuando el título sea representativo de mercaderías, también podrá ejercerse la acción derivada del mismo en el lugar en que éstas deban ser entregadas.
Si no se menciona la fecha y el lugar de creación del título se tendrán como tales la fecha y el lugar de su entrega” 18 Cita original del texto: “22 “ARTICULO 617. REQUISITOS DE LA FACTURA DE VENTA. <Artículo modificado por el artículo 40 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos tributarios, la expedición de factura a que se refiere el artículo 615 consiste en entregar el original de la misma, con el lleno de los siguientes requisitos: a. Estar denominada expresamente como factura de venta. b. Apellidos y nombre o razón y NIT del vendedor o de quien presta el servicio. c. <Literal modificado por el artículo 64 de la Ley 788 de 2002.
El nuevo texto es el siguiente:> Apellidos y nombre o razón social y NIT del adquirente de los bienes o servicios, junto con la discriminación del IVA pagado. d. Llevar un número que corresponda a un sistema de numeración consecutiva de facturas de venta. e. Fecha de su expedición. f. Descripción específica o genérica de los artículos vendidos o servicios prestados. g. Valor total de la operación. h. El nombre o razón social y el NIT del impresor de la factura. i. Indicar la calidad de retenedor del impuesto sobre las ventas.” Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03941-01 Accionante: Fundación Hilo Social Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (Sentencia de segunda instancia) 10 Ahora bien, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 774 y 773 del Código de Comercio, uno de los requisitos de la factura es el recibo de la factura; asimismo, y para que dicha factura sea oponible ante terceros, el comprador o beneficiario del servicio debe aceptarla.
Respecto a la aceptación de la factura, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en sentencia STC10317-2020 señaló que al aceptarse una factura ello implica que el comprador de las mercancías o adquirente del servicio ratifica que su contenido corresponde a la realidad, pasando por la recepción de los bienes que allí aparecen registrados, como los demás aspectos que constan en el documento.
En efecto, destacó que del artículo 773 del Co., modificado por el art. 86 de la Ley 1676 se desprende que la acepción puede darse de dos maneras, expresa o tácitamente, ocurrirá lo primero, cuando aquél por cualquier medio y dentro del plazo consagrado en la ley, revele o exteriorice su aquiescencia, y lo segundo, cuando, entregada la factura al comprador o beneficiario del servicio, y vencido ese lapso, éste no la devolvió ni formuló por escrito reclamo contra ella, por lo que se entiende aceptada; no obstante recalcó que para que opere cualquiera de las dos modalidades de aceptación, debe tratarse de una «factura» que reúna la totalidad de los requisitos del artículo 774 ejusdem.
Por otro lado, advierte la Sala que las facturas derivadas en los contratos estatales, se presentan como un mecanismo de cobro de servicios, obras o servicios prestados a las entidades estatales, por lo que su exigibilidad dependerá, no solo de los requisitos propias de las facturas, si no a las condiciones estipuladas por las partes en el contrato.
En el sub examine, se observa que en la CLÁUSULA SEGUNDA de la Adición No. 01de fecha 6 de diciembre de 2019 del Convenio de Asociación No. 399 de 2019 se indicó que el adicional por valor de CIENTO VIENTE MILLONES DE PESOS ($120´000.000) se pagaría con el informe de recibo a satisfacción del supervisor del contrato de todas las obligaciones señaladas en el adicional, al respecto se advierte que en el sub litem obra Certificación de cumplimiento suscrita por la Secretaria de Hacienda del Distrito de Cartagena en su calidad de supervisor del Contrato No. 399 de 2019 de fecha 18 de fecha de junio de 2019 suscrito entre la Fundación Hilo Social y el Distrito de Cartagena, la cual se expidió para el cobro de la suma de CIENTO VEINTE MILLONES DE PESOS por concepto de la Adición Nº 01 al Convenio de Asociación No. 399 de 201919.
A su turno, se observa que en el PARÁGRAFO TERCERO de la CLAUSULA SEGUNDA se establecieron como requisitos para el desembolso, que los aportes del Distrito se efectuaran junto con los siguientes documentos: (…) En este orden, precisa esta Magistratura que la exigibilidad de la obligación contenida en el adicional, está condicionada al cumplimiento de lo señalado en la CLÁUSULA SEGUNDA, esto es: 1. informe de recibo a satisfacción del supervisor del contrato de todas las obligaciones señaladas en el adicional, y 2.
Presentación de los documentos señalados en el parágrafo tercero de la Cláusula segunda (Presentación de Factura- Presentación de certificación a la fecha expedida por el Revisor Fiscal o el Representante legal- Certificación de cumplimiento del objeto del convenio y recibido a satisfacción por parte del supervisor del Convenio) 19 Cita original del texto: “24 Folios 11 01Demanda2022302.pdf” Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03941-01 Accionante: Fundación Hilo Social Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (Sentencia de segunda instancia) 11 A juicio de la parte ejecutada, no se cumple con el requisito de exigibilidad del titulo (sic) ejecutivo, como quiera que la Factura No. 18762011363195 del 20 de noviembre de 2018 expedida por Fundación Hilo Social a nombre del Distrito de Cartagena por concepto de “ADICIONAL CONVENIO DE ASOCIACIÓN N° 399 de 2019 por la suma de $120.000.000, no fue radicada o presentada ante la entidad estatal.
Frente a lo anterior, observa la Sala que la parte ejecutante Fundación Hilo Social, pretende acreditar este requisito con el Oficio AMC-OFI-0164433-2019 de fecha 30 de diciembre de 2019 proferido por la señora Martha Seidel Peralta en su calidad de Secretaria General, mediante el cual la señora Martha Seidel Peralta, Secretaria General, autoriza el pago de la cuenta de cobro presentada por el contratista Fundación Hilo Social respecto del pago adicional pactado en el Convenio 399 de 201925; no obstante, considera la Sala que el oficio en mención en primer lugar, no acredita la radicación de la Factura No. 18762011363195 del 20 de noviembre de 2018, toda vez que en el contenido de la misma, solo hace alusión a la cuenta de cobro presentada por la ejecutante, mas no hace referencia a la recepción de la Factura No. 18762011363195 del 20 de noviembre de 2018 y al valor correspondiente de la cuenta de cobro; así como tampoco indica expresamente la aceptación de la misma.
Igualmente, resalta la Sala que no opera la aceptación tácita de la factura, como quiera que la misma presupone que se haya entregado la factura al comprador, en cumplimiento del numeral 2 del artículo 774 del Código de Comercio, no obstante, no se encuentra cumplido este requisito, debido a que no se advierte en la factura, fecha de recibo de la factura, el “nombre”, o “identificación” o “firma de quien sea el encargado de recibirla”.
En virtud de lo expuesto, considera la Sala que la factura no cumple con los requisitos señalados por la normatividad comercial para ser exigible ante terceros, documento que hace parte integral del título complejo que se pretende ejecutar, por lo que, a juicio de esta Corporación, el titulo ejecutivo no cumple con el requisito de exigibilidad.
Así las cosas, la Sala revocará la sentencia de fecha veintiuno (21) de marzo de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, y en su lugar, declarará probada la excepción de “FALTA DE EXIGIBILIDAD DE LOS TÍTULOS EJECUTIVOS APORTADOS CON LA DEMANDA” y negará las pretensiones de la demanda.
Por otro lado, precisa la Sala que no son de recibo los argumentos señalados por el parte ejecutante relacionado con que se debió solicitar nuevos certificados de disponibilidad presupuestal y registro presupuestal para el pago de las sumas adeudadas en la adición del Contrato en atención a la exigibilidad del título ejecutivo, como quiera que los mismos obran en el expediente.
En efecto, en la cláusula quinta de la adición No. 1 del Contrato, se indicó que valor adicionado se encuentra respaldado con el Certificado de Disponibilidad presupuestal No. 428. Del 26 de julio de 2019, el cual ya fue aportado al sub examine; asimismo, se observa en el expediente, Certificado de Registro Presupuestal No. 4198 de fecha 11 de diciembre de 2019 expedido por la Secretaria General de la Alcaldía de Cartagena por concepto de PGIRS- SERVICIO ASEO el cual tiene por objeto la adición No. 1 del Convenio de Asociación No. 399 de 2019 suscrito entre la Fundación Hilo Social y el Distrito de Cartagena, por la suma de $120.000.000.
Aunado a lo anterior, advierte esta Corporación que en virtud de lo señalado en reciente pronunciamiento del Consejo de Estado, en providencia del doce (12) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03941-01 Accionante: Fundación Hilo Social Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (Sentencia de segunda instancia) 12 de abril de dos mil veintitrés (2023)20, aunque no se aporte el certificado de disponibilidad presupuestal y registro presupuestal, tal situación no tiene la virtualidad de afectar la exigibilidad del título ejecutivo invocado, toda vez que estos documentos, de conformidad con el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 modificado por el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007, constituyen requisito no de perfeccionamiento, si no de la ejecución del contrato, por lo que no afecta la exigibilidad del mismo21. 37.
De conformidad con lo citado, esta Sala encuentra que la tutela ejercida por la parte accionante busca prolongar el debate ante el juez natural, como si se tratara de un recurso ordinario, situación que claramente escapa de la competencia del juez de tutela, ya que no hay argumento que identifique la cuestión debatida como un asunto de genuina relevancia constitucional.
En este sentido, no evidencia que la demanda entrañe un tema que recaiga sobre el goce de los derechos fundamentales. 38. En el asunto bajo examen, la parte actora no cuestionó dimensiones fundamentales o constitucionales del derecho al debido proceso o al acceso a la administración de justicia, pues se limitó a plantear un desacuerdo con la valoración probatoria realizada por el juez natural, sin demostrar que la decisión atacada fuera producto de un yerro manifiesto, arbitrario o carente de motivación. Por el contrario, se advierte que el Tribunal Administrativo de Bolívar aplicó las normas pertinentes sobre el título ejecutivo (arts. 772 a 774 del Código de Comercio) y explicó de manera razonada por qué la factura aportada no reunía los requisitos de radicación y aceptación. En consecuencia, no se desconoce la dimensión constitucional de los derechos invocados, pero no se configura afectación alguna que amerite la intervención del juez de tutela. 39.
Para la Sala, el núcleo de la controversia es de carácter únicamente legal con efectos patrimoniales, pues lo que se discute es la exigibilidad de un título ejecutivo derivado de la Adición No. 01 al Convenio de Asociación 399 de 2019, por valor de $120.000.000. El debate se circunscribe a determinar si la factura presentada cumplía con los requisitos legales y contractuales para su cobro judicial.
De este modo, la discusión gira en torno a aspectos legales y probatorios, propios de la competencia del juez ordinario, y no a la definición del alcance de un derecho fundamental. Tal circunstancia impide predicar la existencia de relevancia constitucional, en tanto la acción de tutela no puede convertirse en un mecanismo para obtener un pronunciamiento adicional sobre un asunto eminentemente económico, ya definido en doble instancia. 40.
Por último, esta Subsección debe recordar que la Sección Cuarta, al resolver en primera instancia, consideró que el caso revestía relevancia constitucional y que, por ello, debía examinarse de fondo la acusación de defectos fáctico y sustantivo. Sin embargo, este juez colegiado no comparte tal apreciación. La mera invocación 20 Cita original del texto: “26 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., doce (12) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 85001-23-33-000-2018-00080-02(67563) Actor: UNIÓN TEMPORAL SERVICIOS TECNOLÓGICOS DE TRÁNSITO DE YOPAL-SETTY Demandado: MUNICIPIO DE YOPAL Referencia: EJECUTIVO”. 21 Ver págs. 10 a 18 de la sentencia de segunda instancia del proceso ejecutivo.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03941-01 Accionante: Fundación Hilo Social Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Acción de tutela (Sentencia de segunda instancia) 13 de derechos fundamentales no es suficiente para superar el requisito de procedibilidad; era necesario que la parte accionante demostrara de manera clara la existencia de un defecto ostensible y determinante en la providencia cuestionada.
En el expediente no se observa tal circunstancia. En efecto, la providencia del Tribunal Administrativo de Bolívar expuso de manera motivada que la factura aportada no acreditaba su radicación ni aceptación por parte de la entidad ejecutada y, por ende, no cumplía con los presupuestos de exigibilidad del título complejo. La inconformidad del accionante se limita a ofrecer una interpretación alternativa de los mismos documentos, lo que corresponde a un juicio de legalidad y no a un examen de validez constitucional. 41.
En conclusión, la Subsección considera que la intención de la parte demandante es someter a un nuevo análisis lo que ya ha sido definido de manera válida y razonable por el juez natural de la causa, lo que lleva a la improcedencia de la acción de tutela debido al incumplimiento del requisito mencionado anteriormente. Por ello, se modificará la sentencia del 24 de julio de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 24 de julio de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el cual quedará así: “SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo, según las razones expuestas en esta sentencia”.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.