Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025). Número único: 11001-03-06-000-2025-00263-00 Referencia: presunto conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Unidad de Planeación Minero Energética - UPME y Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG Asunto: abstención por inexistencia de conflicto de competencias administrativas.

Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el presunto conflicto de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. El 5 de agosto de 20222, la Comisión de Regulación de Energía y Gas (en adelante, CREG) expidió la Resolución 102 008 de 2022, «por la cual se hacen unos ajustes y se compila la Resolución CREG 107 de 2017 “Por la cual se establecen los procedimientos que se deben seguir para ejecutar proyectos del plan de abastecimiento de gas natural"», en cuyo artículo 4.° se estableció, de manera específica, el procedimiento para que el transportador incumbente ejecute, en primera instancia, proyectos de IPAT. 2.

El 10 de octubre de 20243, la CREG expidió la Resolución 102 012 de 2024, «por la cual se ajusta y se modifica la Resolución 102 008 de 2022 “Por la cual se establecen los procedimientos que se deben seguir para ejecutar proyectos del Plan de Abastecimiento de Gas Natural"», cuyo artículo 2° modificó el artículo 4.° de la Resolución 102 008 de 2022, asignando en dicho procedimiento diversos roles a cargo de la CREG y de la Unidad de Planeación Minero Energética (en adelante, UPME). 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 Expediente digital SAMAI, documento: 3_demandaweb__antecedentes, pág. 1. 3 Expediente digital SAMAI, documento: 3_demandaweb__antecedentes, pág. 75.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00263-00 3. El 7 de marzo de 20254, la UPME le solicitó a la CREG la realización de una mesa de trabajo, con el fin de definir el procedimiento y trámite tendiente a suscribir un convenio interadministrativo entre estas dos entidades dado que, en su concepto, la CREG, en el artículo 2.° de la Resolución 102 012 de 2024, le asignó parte del procedimiento que venía realizando para este particular la CREG, es decir, le delegó una función que de acuerdo con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 489 de 1998 requiere de la celebración de un convenio en el que se fijen los derechos y obligaciones de las entidades delegante y delegataria. 4.

El 19 de marzo de 20255, la CREG dio respuesta a la comunicación de la UPME, y señaló que la CREG, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4.° de la Resolución 102 008 de 2022, no estaba definiendo, asignando o delegando funciones a alguna entidad, sino que lo allí dispuesto partía de las funciones que estas entidades tenían asignadas en el marco de la adopción y ejecución del Plan de Abastecimiento de Gas Natural, resultantes de lo establecido en los artículos 2.2.2.2.28 y 2.2.2.2.29 del Decreto 1073 de 2015 y la Resolución 4 0054 de 2016, expedida por el Ministerio de Minas y Energía, y en, ese sentido, no era procedente la celebración de los convenios interadministrativos a los que hacía referencia la UPME. 5.

El 3 de abril de 20256, la UPME remitió una nueva comunicación a la CREG insistiendo en la necesidad de adelantar las gestiones requeridas para dar cumplimiento a la función delegada y celebrar un convenio interadministrativo de los que trata el artículo 14 de la Ley 489 de 1998, en atención a que entiende que tanto la CREG como la UPME son entidades adscritas al mismo sector, cuyas funciones podrían llegar a ser afines o complementarias, pero en su concepto no encuentra dicha entidad cambio normativo que le permita deducir que parte de la función desarrollada por la CREG, dentro del proceso de asignación del flujo de ingresos, para remunerar la inversión eficiente de proyectos, ahora deba ser asumida por la UPME. 6.

Mediante escrito de 30 de abril de 20257, la UPME planteó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil un presunto conflicto de negativo de competencias administrativas entre la CREG y dicha entidad, con el fin de definir si la elaboración del informe de que trata el literal a. del artículo 2 de la Resolución CREG 102 012 de 2024 obedece a una delegación de funciones realizada por la CREG y en ese sentido, si debe perfeccionarse mediante un convenio interadministrativo de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 489 de 1998. 4 Expediente digital SAMAI, documento: 3_demandaweb__antecedentes, pág. 110. 5 Expediente digital SAMAI, documento: 3_demandaweb__antecedentes, pág. 114. 6 Expediente digital SAMAI, documento: 3_demandaweb__antecedentes, pág. 130. 7 Expediente digital SAMAI, documento: 1_demandaweb__consultace2025102006.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00263-00 II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, se fijó en la secretaría de esta Sala el edicto núm. 248 del 21 de mayo de 20258, por el término de cinco días, es decir, desde el 23 hasta el 29 de mayo de 2025, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.

Según informe secretarial del 21 de mayo de 20259, consta que se comunicó la presentación del presente conflicto a la Unidad de Planeación Minero Energética - UPME, a la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG y al Ministerio de Minas y Energía. Obra constancia de la secretaría de la Sala del 30 de mayo de 202510, en la que se indica que, dentro del término de fijación del edicto, el director ejecutivo de la CREG presentó sus consideraciones.

Las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Unidad de Planeación Minero Energética – UPME Esta entidad no presentó alegatos, pero sus consideraciones sobre el asunto de la referencia se pueden extraer del escrito con el que planteó el conflicto ante la Sala, de 30 de abril de 202511.

En este señala que existe un conflicto de competencias con la CREG, a raíz de la expedición por parte de esta entidad de la Resolución 102 012 de 202412, con la que se modificó el artículo 4.° de la Resolución CREG 102 008 de 2022 que, en el marco de la ejecución de proyectos de IPAT13, por parte del transportador incumbente, estableció el procedimiento para que el mismo ejecute, en primera instancia, este tipo de proyectos.

Tal modificación consistió en asignarle a la UPME la emisión de un informe con el fin de validar técnicamente los proyectos adoptados en el Plan de Abastecimiento de Gas Natural, determinando el cumplimiento o incumplimiento de dichos requisitos en relación con la propuesta presentada por el transportador. 8 Expediente digital SAMAI, documento: 12poredicto_08_edictopdf 9 Expediente digital SAMAI, documento: 9ed_05_informedecomunica 10 Expediente digital SAMAI, documento: 48aldespachopor_informesecretarial20 11 Expediente digital SAMAI, 1_demandaweb__consultace2025102006. 12 «Por la cual se ajusta y se modifica la Resolución 102 008 de 2022 “Por la cual se establecen los procedimientos que se deben seguir para ejecutar proyectos del Plan de Abastecimiento de Gas Natural”». 13 Inversiones en proyectos prioritarios del plan de abastecimiento de gas natural en un sistema de transporte existente.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00263-00 Lo anterior, en opinión de la UPME, constituye una delegación de funciones, para la que la CREG no tiene competencia, ya que excede su facultad reglamentaria y vulnera el principio de legalidad. En consecuencia, solicitó a la Sala definir si la elaboración del informe de que trata el literal a. del artículo 2 de la Resolución CREG 102 012 de 2024 obedece a una delegación de funciones realizada por la CREG y, en ese sentido, si debe perfeccionarse mediante un convenio interadministrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 489 de 1998, con el fin de dirimir el conflicto negativo de competencias, pues, a su juicio, sin el perfeccionamiento de la delegación, dicha entidad no es competente para adelantar el paso concerniente, dentro del procedimiento previsto para la remuneración de los activos de confiabilidad mediante cargos fijos y variables que adelanta la CREG. 2.

Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) La CREG, mediante escrito del 29 de mayo de 202514, presentó a la Sala sus consideraciones y alegatos, en los que precisó que, en su concepto, no existe un conflicto de competencia negativo en los términos del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, en la medida que el presente caso se refiere a que dentro del «procedimiento para que el transportador incumbente ejecute en primera instancia proyectos de IPAT», al que se refiere el artículo 4 de la Resolución CREG 102 008 de 2022, modificado por el artículo 2 de la Resolución 102 012 de 2024, la CREG en ejercicio de sus funciones legales le estableció expresamente a la UPME unas actividades, y, en esa medida, no existe duda sobre la autoridad administrativa que debe adelantarlas, careciendo de fundamento argumentar que las debe realizar la CREG, cuando hay norma expresa que las asigna a la UPME.

Así las cosas, reitera que no existe ningún conflicto de competencia, porque las actividades mencionadas en el literal a. del artículo 4 de la Resolución CREG 102 008 de 2022, modificado por el artículo 2 de la Resolución 102 012 de 2024, expresamente señalan a la UPME y no a la CREG como la entidad que debe adelantar dichas actividades, y que no es cierto que haya existido una delegación como lo afirma la UPME, pues las actividades que la CREG determinó le correspondía desarrollarlas a la UPME, dentro del mencionado procedimiento, fueron establecidas atendiendo el marco legal de las funciones tanto de la CREG como de la UPME.

Por otra parte, indicó que en el caso que ocupa el estudio de la Sala, no existe ningún tipo de traslado de competencias, ni estas se encuentran a cargo de la CREG, dado que la Comisión no puede delegar funciones que no tiene asignadas en la ley, requisito necesario pues no puede delegarse lo que no se tiene como propio. Además, afirmó que, 14 Expediente digital SAMAI, documento: 13recibememorial_s2025004094pdf Radicación: 11001-03-06-000-2025-00263-00 en relación con el servicio de gas natural, la CREG sólo tiene asignadas las funciones generales descritas en el artículo 73 de la Ley 142 de 1994 para todas las comisiones de regulación, y las específicas descritas en el artículo 74, numeral 74.1 de la referida ley, con los desarrollos reglamentarios contenidos en el Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015, y ninguna de estas funciones, ni sus desarrollos reglamentarios, facultan a la Comisión para establecer cuáles son las inversiones necesarias para la ampliación de la red de transporte de gas natural a fin de garantizar la prestación continua, segura y confiable de este servicio, ni cuales son las especificaciones técnicas de los proyectos requeridos, decisiones propias de la planeación del sistema nacional de transporte.

Por tanto, no puede la CREG delegar una función que no le es propia. Puso de presente que si la UPME consideraba que con la expedición de la Resolución 102 012 de 2024 la CREG había desbordado sus competencias o el ejercicio de sus funciones legales, debía acudir a la acción de nulidad y no a un inexistente conflicto de competencias. Finalmente, frente a la improcedencia de la aplicación del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, señaló que en el presente caso no se da el cumplimiento al segundo de los elementos previstos en la norma, es decir, no se da, de manera simultánea, una negación o reclamo de competencia, sino que la pretensión está dirigida a que la Sala «defina si la elaboración del informe de que trata el literal a. del artículo 2 de la Resolución CREG 102 012 de 2024 obedece a una delegación de funciones realizada por la CREG y en ese sentido, si debe perfeccionarse mediante un convenio interadministrativo de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 489 de 1998» para lo cual no se puede proponer un conflicto de competencias administrativas, dado que no es el objeto de pronunciamiento en este tipo de acciones.

Por lo anterior, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil declarar la improcedencia de la solicitud presentada por la UPME a través del conflicto de competencias y, en caso de pronunciarse de fondo, declarar competente a la UPME a efectos de dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 4 de la Resolución CREG 102 008 de 2022, modificado por el artículo 2 de la Resolución CREG 102 012 de 2024, toda vez que esto se enmarca dentro de las funciones con las que cuenta dicha entidad, en el marco de las disposiciones del Plan de Abastecimiento de Gas Natural – PAGN.

IV. CONSIDERACIONES 1. La Sala de Consulta y Servicio Civil se abstendrá de resolver el presunto conflicto de competencias administrativas De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional o, si se Radicación: 11001-03-06-000-2025-00263-00 trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.

Como se analizará en detalle en el caso concreto, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo considerando la inexistencia de una actuación administrativa particular y concreta en curso; que una de las autoridades involucradas en el presente trámite no ha rechazado competencia, en la medida que la CREG considera que no existe un conflicto de competencias de acuerdo con la solicitud presentada por la UPME; y, por otro lado, que no se solicita la resolución de un conflicto de competencias administrativas, sino la emisión de un concepto. 2.

Suspensión de términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva15. 3.

Análisis sobre la competencia de la Sala Revisado el caso en concreto, se concluye que no se configura un conflicto de competencias administrativas a resolver por la Sala de Consulta y Servicio Civil, teniendo en cuenta las razones que se explican a continuación: La Sala, en línea con lo estipulado por los artículos 39 y 112, numeral 10, del CPACA, modificados, respectivamente, por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, ha precisado que para que se configure un conflicto negativo o positivo de competencias administrativas se requiere que dos o más autoridades, al menos una de ellas del orden nacional, nieguen o reclamen competencia para conocer de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.

Por lo tanto, en ejercicio de esta función la Sala no se pronuncia sobre asuntos jurídicos abstractos y generales. En efecto, la Sala ha establecido, en reiteradas ocasiones16, que los conflictos de competencia administrativa deben recaer sobre situaciones particulares y concretas, 15 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 15 de octubre de 2024, radicado núm. 11001-03-06-000-2024-00593-00, 18 de septiembre de 2024, radicado núm. 11001-03-06-000-2024- 00493-00, 8 de mayo de 2024, con radicación 11001-03-06-000-2024-0009900, 10 de octubre de 2023, Radicación: 11001-03-06-000-2025-00263-00 puesto que su finalidad es establecer, en forma definitiva y vinculante, la competencia para iniciar o continuar determinada actuación administrativa, o bien para tomar una decisión o realizar una operación administrativa, en un caso concreto.

Igualmente, la Sala ha señalado17 que con fundamento en los artículos 39 y 112 numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021, el procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas contenido en el CPACA se instituyó para resolver casos concretos y no para absolver «consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas».

Ahora bien, en el presente caso, lo que en realidad solicita la UPME a la Sala de Consulta es la emisión de un concepto jurídico en el que se «defina si la elaboración del informe de que trata el literal a. del artículo 2 de la Resolución CREG 102 012 de 2024 obedece a una delegación de funciones realizada por la CREG y en ese sentido, sí debe perfeccionarse mediante un convenio interadministrativo de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 489 de 1998».

Al respecto, a juicio de la UPME, con la expedición por parte de la CREG de la Resolución 102 012 de 202418 se le asignó a esta entidad la función de emitir un informe con el que debe validar técnicamente los proyectos adoptados en el Plan de Abastecimiento de Gas Natural, determinando el cumplimiento o incumplimiento de dichos requisitos en relación con la propuesta presentada por los transportadores, lo que constituye una delegación de funciones, excediendo su facultad reglamentaria y vulnerando el principio de legalidad, mientras que la CREG considera que no existe un conflicto de competencias, en la medida que expidió la mencionada resolución en ejercicio de sus funciones legales, y en la que se le establecieron a la UPME unas actividades atendiendo el marco legal de sus funciones, sin que para ello se requiera ningún traslado de competencias, ya que no puede delegar funciones que no tiene asignadas en la ley, que no le son propias.

De lo anterior, se puede establecer que el presente asunto no tiene como objeto que se determine la autoridad competente para conocer o tramitar una actuación administrativa particular y concreta, sino que se emita un pronunciamiento frente a una función o actividad que le ha sido asignada expresamente a una autoridad, en este caso a la UPME, definiendo, por un lado si la CREG, con la expedición de un acto de contenido radicado núm. 11001-03-06-000-2023-00466-00 y 13 de septiembre de 2023, radicación núm. 11101-03- 06-000-2023-00183, entre otras. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 15 de octubre de 2024, radicado núm. 11001-03-06-000-2024-00593-00, 18 de septiembre de 2024, radicado núm. 11001-03-06-000-2024- 00493-00, 8 de mayo de 2024, con radicación 11001-03-06-000-2024-0009900, 10 de octubre de 2023, radicado núm. 11001-03-06-000-2023-00466-00 y 13 de septiembre de 2023, radicación núm. 11101-03- 06-000-2023-00183, entre otras. 18 «Por la cual se ajusta y se modifica la Resolución 102 008 de 2022 “Por la cual se establecen los procedimientos que se deben seguir para ejecutar proyectos del Plan de Abastecimiento de Gas Natural”».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00263-00 general, como lo es la Resolución 102 012 de 2024, desbordó sus competencias legales, y, por otro, si ello constituye una delegación de funciones que debe perfeccionarse mediante la suscripción de un convenio interadministrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 489 de 1998.

De ahí que de la solicitud presentada por la UPME no se advierte la configuración de un conflicto negativo de competencias administrativas, en los términos previstos en el artículo 39 del CPACA, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, pues, se reitera, no se advierte una situación puntual frente a la cual sea menester determinar la entidad competente para conocer de la misma y, por lo tanto, no hay dos entidades que la reclamen o rechacen.

En cuanto a la solicitud de concepto presentada por la UPME, la Sala debe recordar que, conforme al artículo 112 del CPACA, en concordancia con el artículo 115 de la Constitución Política, la función consultiva atribuida al Consejo de Estado se encuentra radicada en el Gobierno nacional, esto es, al señor presidente de la República, a los ministros del despacho y a los directores de los departamentos administrativos, por lo tanto, no es posible impartirle a dicha petición el trámite de una consulta, puesto que no está suscrita por los referidos sujetos.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que si existe una inconformidad o desacuerdo con respecto a la Resolución 102 012 de 2024, expedida por la CREG, deben accionarse los medios de control que correspondan ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, o de considerarlo procedente se les invita a que a través del ministerio de Minas y Energía formulen la consulta correspondiente.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:

PRIMERO: ABSTENERSE de resolver de fondo, por inexistencia de un presunto conflicto de competencias administrativas entre la Unidad de Planeación Minero Energética - UPME y la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO. DEVOLVER el expediente a la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME, por ser la parte que promovió el presunto conflicto de competencias administrativas.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Unidad de Planeación Minero Energética - UPME, a la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG y al Ministerio de Minas y Energía. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00263-00 CUARTO: Reconocer personería jurídica a la abogada Danny Katherine Sierra, identificada con la cédula de ciudadanía núm. 1.014.180.903 y portadora de la tarjeta profesional núm. 195.675 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3.° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021.

SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.