Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2014-03046-02 (3867-2024) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, Fonprecon Demandado: Víctor Norvelly Torres Grisales Temas: Lesividad.

Reconocimiento pensional extralegal. Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada1 contra la sentencia proferida el siete (7) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,2 que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República instauró demanda en contra del señor Víctor Norvelly Torres Grisales en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES3 Que se declare la nulidad de la Resolución 000576 del 10 de agosto de 1998.4 A título de restablecimiento del derecho se declare que el señor Víctor Norvelly Torres Grisales no tiene derecho a la pensión de jubilación reconocida por Fonprecon, bajo 1 SAMAI.

Consejo de Estado. Índice 2. Archivo. (5ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_9720243zi(.zip) NroActua 2). (pfd.128). 2 Archivo. (5ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_9720243zi(.zip) NroActua 2). (pfd.132). 3 Archivo. (5ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_9720243zi(.zip) NroActua 2). (pfd.006). 4 «Por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación de conformidad con la Ley 4ª de 1992.

Radicado No. 0098/98». 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-03046-02 (3867-2024) los parámetros de la Ley 4ª de 1992. Que el pago de la prestación otorgada debe hacerse conforme a la normatividad vigente al momento en que el demandado se desempeñó como congresista, al 19 de julio de 1974, pues no ostentó tal calidad entre el 19 de diciembre de 1992 y el 1.° de abril de 1994, ni se reincorporó en períodos posteriores.

HECHOS 5 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el señor Víctor Norvelly Torres Grisales se desempeñó como representante a la Cámara entre 1970 y 1974, para un total de 3 años y 18 días. Que también estuvo vinculado al Ejército Nacional, y la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le otorgó asignación de retiro mediante Resolución 1253 del 14 de julio de 1972.

Que por Resolución 000576 del 10 de agosto de 1998, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación al demandado, en los términos de la Ley 4ª de 1992, y los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, efectiva a partir del 9 de febrero de 1995, en cuantía del 75% de lo devengado por un congresista en ejercicio en el año 1995.

Que, conforme a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y en atención a lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003, la entidad encontró de manera oficiosa la improcedencia para asumir ese tipo de pensiones, al no cumplirse los requisitos previstos por la ley. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulnerados los artículos 1.° de la Ley 19 de 1987; 4, 8 y 17 del Decreto 1359 de 1993; 17 de la Ley 4ª de 1992; 2, 3 y 7 del Decreto 1293 de 1994 y; 12 del Decreto 216 de 2002.

Sostuvo que, con la expedición de los actos administrativos acusados, el Fondo incurrió en error de derecho por indebida aplicación de normas, dado que reconoció la pensión de jubilación en favor del señor Víctor Torres, a pesar de no cumplir los presupuestos legales requeridos para el efecto. Que, al 1.° de abril de 1994, el demandado no se encontraba inscrito en el régimen especial dispuesto por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, pues se desempeñó como congresista hasta el año 1974.

Que el Fondo de Previsión Social del Congreso no es la entidad pensional competente para administrar y responder por las cotizaciones realizadas a otras entidades del Estado. 5 Archivo. (5ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_9720243zi(.zip) NroActua 2). (pfd.006). 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-03046-02 (3867-2024) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 11 de agosto de 20146 y notificada al demandado, quien indicó que el acto administrativo de reconocimiento se ajusta a las disposiciones legales vigentes sobre la materia, por cuanto es beneficiario del Régimen de Transición consagrado en el Decreto 1293 de 1994, dado que fue parlamentario antes del 1.° de abril de 1994, tenía más de 40 años de edad en esa fecha y acreditó más de 15 años de servicio.

Que fue representante a la Cámara antes de la Ley 4ª de 1992 y, por lo tanto, tiene derecho a la pensión de jubilación, en cuantía del 75% de lo que gana un congresista en ejercicio. Que la tesis según la cual debería tener tal condición, entre la vigencia de la Ley 4ª de 1992 y el 1° de abril de 1994, ha sido reevaluada por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, punto que fue aclarado en la transcripción parcial de la sentencia C-258 de 2013, que establece una interpretación favorable para aquellos servidores que cumplieron con los requisitos establecidos antes de la fecha límite mencionada (1.° de abril de 1994).

El 6 de abril de 20187 se realizó la audiencia inicial, en la que se fijó el litigio y, luego de agotado el período probatorio y de dar traslado a las partes para que alegaran de conclusión, se dictó sentencia, la cual fue apelada oportunamente por la parte demandante y Colpensiones. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones, declarando la nulidad del acto administrativo demandado.

Ordenó a Fonprecon reconocer y pagar la pensión de jubilación transitoria a Víctor Norbelly Torres, equivalente al valor de la asignación de retiro que le fue reconocida por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares mediante la Resolución 1253 del 14 de julio de 1972, así como iniciar los trámites necesarios para que CREMIL reasuma, incluya en nómina y continúe cancelando la respectiva suma.

Del material probatorio analizado, encontró que el demandado estuvo vinculado al Ejército Nacional durante 18 años, 6 meses y 12 días, y que, mediante la Resolución 1253 de 1972, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le otorgó una asignación de retiro efectiva a partir del 10 de junio de 1972. Que laboró en el Congreso de la República como representante a la Cámara entre el 20 de julio de 1970 y el 19 de julio de 1974, año en el que solicitó la pensión de jubilación, tras renunciar a la asignación de retiro.

Que Fonprecon reconoció tal prestación desde el 9 de febrero de 1995, distribuyendo su pago entre el Ministerio de Defensa Nacional y la extinta Caja Nacional de Previsión Social. 6 Archivo. (5ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_9720243zi(.zip) NroActua 2). (pfd.009). 7 Archivo. (5ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_9720243zi(.zip) NroActua 2). (pfd.046). 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-03046-02 (3867-2024) Concluyó que Víctor Norvelly Torres Grisales no tenía derecho al reconocimiento de la acreencia laboral bajo el régimen especial de congresista, dado que su relación laboral con el Congreso finalizó el 19 de julio de 1974, su estatus fue adquirido antes de la expedición de la Ley 4ª de 1992 y del Decreto 1359 de 1993, amparándose en la normativa anterior.

Que, además no volvió a ser elegido en dicha calidad y tampoco era beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Que el demandante debe cancelar de forma transitoria la pensión de jubilación equivalente a la asignación de retiro concedida, mientras CREMIL reasume dicha obligación, pues, aunque esta última entidad es la responsable del pago de la acreencia laboral discutida, no es parte del proceso.

Que dicha decisión responde a la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, de acuerdo con los artículos 1.º y 13 de la Constitución, considerando la avanzada edad del señor Norvelly Torres. RECURSO DE APELACIÓN Víctor Norvelly Torres Grisales solicitó revocar la decisión y declarar que tiene derecho a que se le aplique el Decreto 1359 de 1993, en un 50%, por cuanto este hace referencia puntualmente a los excongresistas que hayan cumplido 20 años de servicio, ya sea de forma continua o descontinua, en una o varias entidades públicas, incluido el Congreso de la República.

Que laboró para la Cámara de Representantes entre los años 1970 y 1974, lo que lo hace merecedor no solo de la reliquidación de su pensión, sino también de los beneficios previstos en la norma citada. Que no le asiste razón al juez cuando afirma que su situación jurídica no se rige por tal normativa debido a su condición de pensionado como capitán de las fuerzas militares antes de su ingreso al parlamento, pues lo que interesa es que, para junio de 1994, era excongresista y había acreditado el tiempo requerido para ser titular de la acreencia laboral discutida.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 30 de julio de 2024 se admitió el recurso interpuesto por el demandante y al no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar, de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

Fonprecon señaló que, según los Decretos 1293 de 1994 y 1359 de 1993, solo tienen derecho a la aplicación del régimen especial quienes fueron congresistas antes del 1.° de abril de 1994 y cumplan con los requisitos establecidos en la norma para acceder a la pensión de jubilación en tal calidad. Que en este asunto no se reunieron dichas exigencias, dado que el señor Víctor Norbelly Torres no estaba 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-03046-02 (3867-2024) inscrito en el régimen especial dispuesto por la Ley 4ª de 1992 en esa fecha, pues se desempeñó como congresista hasta 1974.

Que el parágrafo del artículo 2.° del primer decreto citado aclara que la transición no se aplicará si el servidor ya contaba con un régimen diferente, como es el caso del señor Torres Grisales, quien se regía por la Ley 48 de 1962 y el Decreto 1723 de 1964, al tratarse de un derecho adquirido con anterioridad al 1.° de abril de 1994. CONSIDERACIONES DE LA SALA En uso de las facultades consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentre probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Marco normativo y jurisprudencial Caducidad de la acción contenciosa contra actos de reconocimiento pensional La caducidad está relacionada con el término que previó el legislador para presentar las acciones destinadas a obtener la protección de los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, el interesado debe acudir a la jurisdicción en el plazo señalado en la norma, so pena de que se configure el aludido fenómeno. Al respecto, la Corporación ha sostenido:8 La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.

El tiempo determinado para el ejercicio de las acciones depende del tipo de acción y del origen que la provoca. El artículo 164, numeral 1.° literal c, prevé que cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, se podrá demandar en cualquier tiempo. No obstante, y en relación con las pensiones reconocidas, la Ley 2381 de 2024 establece que las acciones administrativas y contencioso administrativas deben interponerse dentro de los 5 años contados a partir de la concesión de la prestación. Transcurrido este plazo, se aplicará la caducidad, salvo en los casos de actuaciones fraudulentas o con ocurrencia de algún delito en la obtención del derecho. 8 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 23 de septiembre de 2010. Expediente: 47001-23-31-000-2003-00376-01 (1201-2008). Demandante: Marco Fidel Ramírez Yépez y otros 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-03046-02 (3867-2024) Artículo 86.

Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.».

(Negrillas para resaltar) Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 20249 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1.° de julio de 2025.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.

Además, para la Subsección es evidente que, por la naturaleza de la norma a aplicar, tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido esta (que no fue el caso) entre otras razones porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el siguiente supuesto: Si a la fecha de hoy y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, ¿estaría obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia? Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas. 9 «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones» 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-03046-02 (3867-2024) No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1.° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente.

Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 199710. Resolución del caso concreto Aclarado el aspecto de la vigencia, corresponde a la Subsección analizar el asunto en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 86 de la ley, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho.

Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda no estamos ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada. En este caso, la prestación se otorgó por Resolución 000576 del 10 de agosto de 1998, es decir la administración tenía hasta el 11 de agosto de 2003 para presentar la demanda, y según el sello de recibido11 y el acta de reparto visibles en el expediente digital12 se radicó el 18 de julio de 2014, por lo que se concluye que se inició con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 2381 de 2024.

En consecuencia, la Subsección revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad. Condena en costas: análisis en ambas instancias Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, en toda sentencia, el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, malintencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la 10 “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Negrilla para resaltar. 11 Archivo. (5ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_9720243zi(.zip) NroActua 2).

(pdf.006). Folios 12 a 26. 12 Archivo. (5ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_9720243zi(.zip) NroActua 2). (pfd.007). 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-03046-02 (3867-2024) condena en costas es viable, siempre que se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.

Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A de esta Sección, aclara que adoptará la postura en virtud de la cual, se deberá analizar la conducta desplegada por las partes en el proceso, conforme al inciso 2 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. De acuerdo con las anteriores reglas, y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente.

En el presente caso, pese a que se está revocando la sentencia de primera instancia, la Sala en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CPG 14 y observando los fundamentos planteados en la demanda y en las demás actuaciones, concluye que no hay lugar a la condena en costas en ninguna de las instancias, pues no se advierte carencia de fundamentación jurídica, por el contrario, la parte actora expuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Revocar la sentencia proferida el 7 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, se declara probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en ambas instancias.

Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-03046-02 (3867-2024) LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente en comisión