Radicado: 11001-03-15-000-2025-05816-00 Demandante: Nubia Rosalba Niño Leal, como agente oficiosa del señor Milton Danilo Niño Leal CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-05816-00 Demandante: NUBIA ROSALBA NIÑO LEAL, COMO AGENTE OFICIOSA DEL SEÑOR MILTON DANILO NIÑO LEAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Referencia: ACCIÓN DE TUTELA AUTO QUE ADMITE DEMANDA Y DECIDE MEDIDA PROVISIONAL I.

ANTECEDENTES 1. El señor Milton Danilo Niño Leal solicitó el pago y el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, por el fallecimiento de su padre Aparicio Niño Suárez, petición que fue denegada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en los actos administrativos «RDP 012973» de 4 de junio de 2020 y «RDP 019473» de 28 de agosto de 2020. 2.

En ejercicio del control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Milton Danilo Niño Leal presentó demanda en contra de la UGPP, con el objeto de que se declarara la nulidad de los actos administrativos en mención. 3. En sentencia del 10 de noviembre de 2022, el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja accedió a las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos: 4.

En primer lugar, se probó que el señor Milton Danilo Niño Leal: • Nació el 8 de junio de 1970. • El 1° de octubre de 1992, fue afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. • Realizó aportes sobre «un ingreso base de liquidación equivalente a un salario mínimo mensual legal vigente». • El 15 de diciembre de 2018, se le diagnosticó una pérdida de capacidad laboral y ocupacional del 61,54% con fecha de estructuración del 13 de abril de 2018, de acuerdo con el dictamen «0000668-2018», dictado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Boyacá. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05816-00 Demandante: Nubia Rosalba Niño Leal, como agente oficiosa del señor Milton Danilo Niño Leal 2 • En Resolución «SUB 123984» del 19 de febrero de 2019, Colpensiones le reconoció una pensión de invalidez, bajo la condición de que se debía allegar la respectiva sentencia que resolvió su interdicción judicial. • Con posterioridad, a través de la Resolución 318421 del 22 de noviembre de 2019, Colpensiones levantó la suspensión y dispuso el pago efectivo de la prestación, a partir del 13 de abril de 2018. • Él dependía económicamente del señor Aparicio Niño Suárez, quién falleció el 28 de julio de 2018. 5.

En ese sentido, destacó que la parte accionante cumplió con los dos requisitos exigidos para acceder a la sustitución pensional de hijo en condición de discapacidad, porque se acreditó (i) que el señor Aparicio Niño Suárez (causante la sustitución pensional reclamada) es el padre del señor Niño Leal y (ii) que la referida pérdida de capacidad laboral se estructuró antes de la fecha del fallecimiento del causante, el 28 de julio de 2018. 6.

En cuando al tercer requisito —dependencia económica—, dijo que esta debía ser analizada temporalmente en vida del causante y hasta su fallecimiento, entonces, «al momento del deceso el solicitante debía cumplir con dicha condición», la cual fue probada en el caso en cuestión. Al respecto, dijo lo siguiente: Como primer argumento manifestó que, de las pruebas de declaración de parte y la testimonial practicadas en el trámite judicial, así como del informe realizado por la empresa COSINTE para la UGPP el 15 de mayo de 2020, se lograba colegir que, el demandante debido a su enfermedad nunca había podido desempeñarse laboralmente de manera adecuada, en consecuencia, los rubros necesarios para su subsistencia provenían de la pensión que devengaba su padre, adicionalmente, que los pagos al Régimen de Seguridad Social en Pensión eran realizados por el señor Aparicio Niño y con posterioridad por la señora María Olga Niño Leal, lo cual demostraba que siempre había dependido económicamente de su progenitor.

El segundo argumento consistió en que, si bien, al demandante le fue reconocida una pensión de invalidez, tal reconocimiento fue posterior al deceso del causante; en tercer lugar, consideró que, la pensión de invalidez no era suficiente para que el actor lograra una congrua subsistencia, tomando en consideración la enfermedad que lo afectaba, que implicaba un apoyo constante para llevar a cabo las tareas básicas y precisó que, pese a que el actor era propietario de un lote, ese hecho no demostraba que pudiera autoabastecerse. 7.

La UGPP apeló la decisión. En sentencia del 22 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Boyacá revocó la decisión y, en su lugar, negó las pretensiones, básicamente, porque la dependencia económica no fue probada en esta oportunidad. Agregó que: [L]a invalidez del actor se estructuró con posterioridad a la edad de emancipación y los documentos que fueron recaudados en el trámite judicial dan cuenta de que, el actor desempeñó alguna actividad laboral que le permitió realizar aportes con destino al Régimen de Seguridad Radicado: 11001-03-15-000-2025-05816-00 Demandante: Nubia Rosalba Niño Leal, como agente oficiosa del señor Milton Danilo Niño Leal 3 Social en Pensiones, con base en los cuales logró obtener una pensión de invalidez. 8.

Dijo también que era cuestionable el argumento según el cual la parte accionante no era capaz de «auto sostenerse», porque los aportes realizados al Régimen de Seguridad Social en Pensiones se efectuaron con base en el salario mínimo mensual legal vigente, lo que implica «que, ese era el monto que le permitía subvencionar sus gastos, y que sería adecuado para que, en este momento logre conservar el modo de vida que antes tenía». 9.

Por lo anterior, la señora Nubia Rosalba Niño Leal, en condición de agente oficiosa de su hermano Milton Danilo Niño Leal1, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, con el objeto de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana, a su juicio, vulnerados con ocasión de la sentencia del 22 de julio de 2025, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001- 33-33-009-2021-00123-01.

Formuló las siguientes pretensiones: Amparo. Tutelar los derechos fundamentales de Milton Danilo Niño Leal (debido proceso y acceso a la justicia, igualdad y no discriminación por discapacidad, seguridad social, mínimo vital y dignidad humana). Dejar sin efectos y restablecer. Dejar sin efectos la sentencia del 22 de julio de 2025 de la Sala de Decisión N.º 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá (Rad. 15001-33-33-009-2021-00123-01) y, en su lugar, restablecer la sentencia del 10 de noviembre de 2022 del Juzgado Noveno Administrativo de Tunja que reconoció la sustitución pensional, ordenando a la UGPP incluir al agenciado en nómina y pagar las mesadas causadas con los ajustes legales (indexación y prescripción aplicable).

En subsidio, que se deje sin efectos la sentencia del 22/07/2025 y se ordene a la Sala de Decisión Nº 3 proferir nueva decisión, con valoración integral y, de ser necesario, prueba oficiosa pertinente, conforme a la C- 066 de 2016, el enfoque diferencial y la sana crítica (art. 176 CGP, art. 306 CPACA). Asimismo, solicitó la siguiente medida provisional: Que, como medida provisional, se disponga la inclusión provisional del agenciado en la nómina de sustitución o el pago mensual equivalente, hasta decisión definitiva.

II. CONSIDERACIONES 10. La acción de tutela permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así expresamente lo autorice la ley. 1 Quien es una persona con «discapacidad psicosocial y dependencia severa».

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05816-00 Demandante: Nubia Rosalba Niño Leal, como agente oficiosa del señor Milton Danilo Niño Leal 4 11. El Decreto 2591 de 1991 facultó al juez para que, de oficio o a petición de parte, ordene «lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante».

Al respecto, en su artículo 7º, señala: Artículo 7o. Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere. Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público.

En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante. La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible. El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.

El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado. 12. Según la norma citada, el juez de tutela está facultado para decretar, en cualquier estado del proceso, las medidas que estime pertinentes para la protección de los derechos fundamentales invocados.

La adopción de esas medidas provisionales requiere, por supuesto, que prima facie se advierta la vulneración manifiesta de derechos fundamentales y que se encuentre que esas medidas son necesarias, pertinentes y urgentes para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. 13. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el decreto de una medida cautelar supone el cumplimiento de tres condiciones: (i) periculum in mora, (ii) fumus boni iuris y (iii) proporcionalidad. 14.

La primera (peligro en la mora judicial) se concreta en que la medida precautelativa se debe activar cuando se evidencia que una eventual decisión de fondo resultaría inane en un momento determinado, lo que obliga a que exista una intervención urgente. 15. La segunda (humo de buen derecho) se puede entender como un correlato del acceso efectivo a la administración de justicia, en el que el funcionario judicial puede adoptar una medida de protección transitoria cuando sea evidente la afectación de los derechos fundamentales invocados, sin que en ningún caso se deba entender como una decisión de fondo del asunto objeto de estudio2. 2 Ver, entre otras, las siguientes providencias: (i) auto del 16 de mayo de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2017-01198-00, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e), y (ii) auto del 29 de marzo de 2019, expediente 11001-03-15-000-2019-01228-00, M.P. María Adriana Marín. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05816-00 Demandante: Nubia Rosalba Niño Leal, como agente oficiosa del señor Milton Danilo Niño Leal 5 16.

La tercera (proporcionalidad) supone el equilibrio entre la medida que se va a adoptar y los derechos que se verían afectados con su adopción. No se trata de realizar un completo juicio de proporcionalidad, porque ese tipo de análisis es propio de la sentencia, pero sí de ponderar y valorar, en cada caso particular, si la medida puede resultar desproporcionada respecto de personas a las que se les hubiera reconocido algún derecho con la decisión objeto de tutela. 17.

En definitiva, el requisito de proporcionalidad «evita que se tomen medidas que aunque podrían estar justificadas legalmente ocasionarían un perjuicio grave e irreparable»3. 18. La Corte Constitucional4 ha precisado que estos presupuestos deben estar demostrados de manera concurrente, a fin de asegurar la proporcionalidad y la congruencia de la medida: El primero, periculum in mora, tiene que ver con el riesgo de que al no adoptarse la medida cautelar sobrevenga un perjuicio o daño mayor del que se expone en la demanda, que de no precaverse, transforme en tardío el fallo definitivo.

Tiene igualmente que ver con un temor fundado de que el derecho se frustre o sufra menoscabo durante la sustanciación del proceso. El segundo, fumus boni iuris, aduce a un principio de veracidad en cuanto a la afectación del derecho invocado como fundamento de la pretensión principal. 19. En suma, las medidas provisionales previstas en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 buscan evitar que la amenaza contra el derecho fundamental se convierta en violación o que la vulneración del derecho fundamental sea más gravosa y que pueda traducirse en un perjuicio irremediable.

III. CASO CONCRETO 20. El propósito de la medida provisional solicitada por la parte accionante es que se le ordene a la UGPP la inclusión del señor Niño Leal en nómina de pensionados (pensión de sobrevivientes), con ocasión de la pensión otorgada a su padre Aparicio Niño Suárez, mientras que se decide la controversia objeto de tutela. 21.

Según la accionante, la medida solicitada cumple con los presupuestos establecidos en el Auto 259 de 2021, proferido por la Corte Constitucional, por cuanto el agenciado padece de «esquizofrenia paranoide con dependencia severa», lo que significa que requiere el apoyo de terceros para realizar sus actividades básicas. En ese sentido, resaltó que, pese a que percibe una pensión de invalidez equivalente a la suma de un (1) SMLMV, no es suficiente para cubrir los costos causados por su estado de salud. 3 Corte Constitucional.

Auto 680 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. 4 Criterio expuesto en la sentencia SU-913 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), en relación con los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris, y ampliado respecto del requisito de proporcionalidad en el Auto 312 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Radicado: 11001-03-15-000-2025-05816-00 Demandante: Nubia Rosalba Niño Leal, como agente oficiosa del señor Milton Danilo Niño Leal 6 22.

Además, afirmó que la solicitud cautelar supera las tres condiciones de procedencia: (i) periculum in mora, (ii) fumus boni iuris y (iii) proporcionalidad, en su orden, por las siguientes razones: • Sostuvo que la gravedad de su estado de salud «es actual y continuada», lo cual implica que la falta de ingresos podría obstaculizar la entrega de apoyos indispensables para tratar su enfermedad.

Además, resaltó que, en cualquier momento, podría ser hospitalizado. • En sentencia del 10 de noviembre de 2022, el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja reconoció que él depende económicamente del causante, en virtud de una «valoración probatoria amplia del informe COSINTE (15/05/2020)». Además, el magistrado Lalo Enrique Olarte Rincón, integrante del Tribunal Administrativo de Boyacá, aclaró su voto frente al fallo de segunda instancia, al considerar que no estaba de acuerdo con la aplicación de «la regla extralegal legem» que se realizó en su caso objeto de tutela.

Lo anterior, significa que su solicitud cautelar podría ser viable. • Sobre el último requisito, afirmó que (i) la procedencia de la solicitud de amparo protegerá su mínimo vital y la «continuidad terapéutica», mientras se decide su caso en sede de tutela;(ii) no percibe otro ingreso económico que garantice su mínimo vital, pues el ingreso derivado de su pensión de invalidez no le alcanza para cubrir sus necesidades actuales y (iii) la solicitud cautelar es «temporal y reversible» por lo que, con posterioridad al fallo de tutela, podría ser ajustada, sin que se afecte su mínimo vital. 23.

Concluyó que: Concurren en este caso los elementos del perjuicio irremediable y la idoneidad/necesidad de una medida provisional, temporal y reversible, que evite la consumación del daño —sobre un sujeto de especial protección constitucional— mientras se adopta la decisión de fondo, sin prejuzgar y preservando la posibilidad de ajuste posterior.

Con fundamento en el art. 7 del D. 2591/91, solicito que se ordene a la UGPP la inclusión provisional del señor Milton Danilo Niño Leal en la nómina de sustitución pensional, con pago de mesadas mientras se decide de fondo, o, en subsidio, el giro mensual equivalente al monto de la sustitución, acreditando el despacho el cumplimiento bajo apercebimiento. 24.

Sin embargo, el Despacho considera que dicha solicitud realmente constituye el presupuesto principal de la controversia planteada en la demanda, que debe ser resuelta en la sentencia que decida la acción de tutela. 25. En efecto, de la solicitud de amparo se desprende que lo pretendido por la parte accionante es que se protejan los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital, en consideración a que el Tribunal Administrativo de Boyacá le negó al señor Niño Leal su derecho a la pensión de sobrevivientes causado por el fallecimiento de su padre, pese a que dependía económicamente del causante y actualmente no cuenta con ingresos económicos suficientes para atender su estado de salud.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05816-00 Demandante: Nubia Rosalba Niño Leal, como agente oficiosa del señor Milton Danilo Niño Leal 7 26. Además, cuestionó, entre otras razones, que el Tribunal accionado adoptó su decisiones bajo argumentos erróneos, al afirmar que el acceso a la pensión de sobreviviente dependía, en su caso, de que la pensión de invalidez se hubiese reconocido antes de que él cumpliera la mayoría de edad, requisitos que no están consagrados en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993 y (ii) no tuvo en cuenta el «informe de campo COSINTE 238919, elaborado por la propia UGPP», así como las múltiples declaraciones rendidas durante el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pruebas que acreditaban que él dependía económicamente de su padre. 27.

Todo ello, se reitera, constituye el núcleo de la discusión que, de resultar procedente, examinará el juez constitucional cuando adopte la decisión final, razón por la cual debe descartarse su resolución en este momento procesal. 28. Tampoco existe un principio de certeza acerca de la afectación de los derechos cuya protección reclama la parte actora y, por ende, mal haría el Despacho en arribar a dicha conclusión únicamente con lo narrado en el escrito de tutela, dado que no existen elementos suficientes sobre el perjuicio alegado, que ameriten proferir una decisión preliminar como la que se solicita en la demanda. 29.

Lo anterior cobra mayor relevancia al advertir que en la solicitud cautelar se mencionó que se fundamentaba en los siguientes soportes probatorios: «dictamen de pérdida de capacidad laboral (…), informe COSINTE [del 15 de mayo de 2020], historia clínica/ constancias de tratamiento vigente y adherencia farmacológica, y declaración de la cuidadora»; sin embargo, no fueron aportados en el expediente de tutela. 30.

Ahora, si bien la accionante mencionó que en este caso se configura un perjuicio irremediable y que la decisión adoptada en esa sentencia afecta su mínimo vital, porque la suma dineraria que percibe por su pensión de invalidez no es suficiente para cubrir sus gastos, al punto que era necesario ordenarle a la UGPP que se le incluyera al agenciado en su nómina para percibir la referida pensión de sobreviviente, lo cierto es que, se insiste, ese es justamente el debate central del asunto puesto bajo el escrutinio del juez de tutela y que, como se advirtió, será resuelto en el fallo que ponga fin a la controversia, eso sí, siempre que se superen los presupuestos procesales y los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. 31.

Además, como se advirtió, lo atinente a la supuesta falta de ingresos para solventar sus necesidades y a la dependencia económica fueron cuestiones examinadas y definidas por los jueces naturales tras agotar las dos instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que de momento se observe ausencia de juridicidad en la decisión del Tribunal ni un embate contundente que desvirtué su presunción de acierto. 32.

Finalmente, no es de recibo el argumento de que la aclaración de voto elaborada por el magistrado Lalo Enrique Olarte Rincón, integrante del Tribunal Administrativo de Boyacá, es suficiente para dar por superado el humo del buen derecho, puesto que tales observaciones, por más válidas y pertinentes que Radicado: 11001-03-15-000-2025-05816-00 Demandante: Nubia Rosalba Niño Leal, como agente oficiosa del señor Milton Danilo Niño Leal 8 parezcan, no enervan la decisión final ni constituyen criterio vinculante para los jueces. 33.

Así las cosas, valga insistir, de la naturaleza de la discusión propuesta, aún sin atender los argumentos de defensa de la autoridad judicial accionada, a simple vista, no se percibe tal trasgresión, como para tener acreditado el fumus boni iuris, de suerte que la existencia o no de la vulneración depende del examen que se adopte al final, cuando se dicte el fallo, de cumplirse los presupuestos procesales, así como los requisitos generales de procedencia. A todo ello se suma el hecho de que el señor Milton Danilo Niño Leal recibe un estipendio mensual producto de la pensión de invalidez que le fue reconocida; de ahí que cuenta con un ingreso que, en principio, le permite garantizar su subsistencia. 34.

De modo que, si no se satisface el requisito de la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), el Despacho se releva de estudiar el peligro en la mora y la proporcionalidad de la medida, dado que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, para asegurar la congruencia de la medida solicitada, estos presupuestos deben estar demostrados de manera concurrente. 35.

Desde luego que las anteriores aseveraciones no constituyen prejuzgamiento, es decir, que no comprometen ni determinan la decisión que ponga fin a esta controversia, porque se realizan con criterio estrictamente preliminar. 36. Como consecuencia, la medida cautelar solicitada será denegada. 37. Por lo expuesto, el Despacho RESUELVE:

PRIMERO. Admitir la demanda de tutela instaurada por la señora Nubia Rosalba Niño Leal, como agente oficiosa de su hermano Milton Danilo Niño Leal, contra el Tribunal Administrativo de Boyacá.

SEGUNDO. En calidad de parte demandada, notifíquese a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Boyacá. Entrégueseles copia de la demanda y de los anexos, a fin de que, dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia, rindan el informe que corresponda y alleguen las pruebas que pretendan hacer valer.

TERCERO. En calidad de tercero con interés, notifíquese al director general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, toda vez que la entidad que representa intervino en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-33-33-009-2021-00123-01.

Entréguesele copia de la demanda y de los anexos, a fin de que, si a bien lo tiene, intervenga dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05816-00 Demandante: Nubia Rosalba Niño Leal, como agente oficiosa del señor Milton Danilo Niño Leal 9 CUARTO. Notifíquese a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 610 del Código General del Proceso.

Para practicar dicha notificación, se remitirá mensaje al buzón de correo electrónico de la entidad, informándole que el expediente queda a su disposición, por si desea revisarlo e intervenir.

QUINTO. Tener como pruebas, con el valor que les asigna la ley, los documentos allegados con la demanda.

SEXTO. Denegar la medida provisional solicitada en la demanda.

SÉPTIMO. Solicitar a la Secretaría del Juzgado Noveno Administrativo de Tunja, que remita copia digitalizada o enlace de acceso al expediente contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-33-33-009- 2021-00123-01. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada