Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad electoral Radicación: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo 2024-2027 Tema: Requisitos para la admisión de la demanda – presupuestos para la procedencia de la medida cautelar – congruencia de las decisiones de la Sala – reiteración de criterio en un mismo asunto AUTO QUE ADMITE LA DEMANDA Y RESUELVE MEDIDA CAUTELAR La Sala se pronuncia sobre (i) la admisión de la demanda de nulidad electoral que presentó el señor Juan Martín Serna Gómez contra la elección del señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo 2024-2027; y (ii) la medida cautelar solicitada.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. El señor Juan Martín Serna Gómez, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, presentó demanda1 con el fin que se declare la nulidad de la elección del señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo 2024-2027. 2.
Al respecto, indicó: «PRIMERA: Declárese nula la Resolución 068 de 2024 (acta 10 6 de junio) “Por la cual se designa al profesor LEOPOLDO ALBERTO MUNERA RUIZ como rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo institucional 2024-2027” proferida por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional.»2 1.2.
Hechos 3. Fueron relatados por el demandante como se expone a continuación: 1 La demanda se radicó el 26 de junio de 2024. 2 Transcripción fiel, incluso con errores. Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.
Mediante la Resolución 101 de 2023 se realizó la convocatoria para elegir al rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo 2024-2027. 5. El 12 de marzo de 2024, se efectuó una consulta electrónica en la que participó la comunidad universitaria y su resultado fue que el Consejo Superior Universitario debía tener como candidatos a los señores Germán Albeiro Castaño Duque, Juan Pablo Duque Cañas, Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, José Ismael Peña Reyes y Raúl Esteban Sastre Cifuentes. 6.
El 21 de marzo de 2024, el referido órgano universitario, eligió como rector al señor José Ismael Peña Reyes y, mediante el comunicado 003 del 21 de marzo de 2024, se informó a los demás candidatos y a la comunidad universitaria, razón por la cual «se sobreentiende que el proceso culminó y en consecuencia, cualquier situación de inconformidad debería ventilarse en la jurisdicción de lo contencioso administrativo bajo el medio de control electoral». 7.
El 22 de marzo de 2024, algunos miembros del Consejo Superior Universitario manifestaron su desacuerdo con la elección del señor José Ismael Peña Reyes; no obstante, los candidatos Raúl Esteban Sastre Cifuentes, Germán Albeiro Castaño Duque y Juan Pablo Duque Cañas indicaron que respetaban la decisión que se adoptó. 8. El 11 de abril de 2024, los miembros del máximo órgano universitario recibieron el Acta 05 de 2024, que contenía la referida elección, y el 22 de abril «cinco (5) de los ocho (8) integrantes» aprobaron ese documento. 9.
El 29 de abril de 2024, se requirió a la ministra de Educación, en su calidad de presidente del Consejo Superior Universitario, para que suscribiera el Acta 05 de 2024, y el 1 de mayo de 2024, adujo que no firmaría el documento al considerar que: «existen múltiples solicitudes de varios sectores y estamentos en las que se cuestiona la legalidad de las decisiones que se aprobaron por mayorías en la sesión del 21 de marzo, las cuales no son un asunto menor y requieren una respuesta por parte del CSU previa materialización de estas, ello con el fin de preservar el orden jurídico interno y avanzar hacia una salida respetuosa para el retorno de la normalidad académica en la institución.» 10.
El 2 de mayo de 2024, el señor José Ismael Peña Reyes tomó posesión como rector de la Universidad Nacional de Colombia ante la Notaría 14 del Círculo de Notarios de Bogotá. 11. El 10 de mayo de 2024, la Procuraduría Segunda delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública, por solicitud del Ministerio de Educación, rindió un informe en el que sostuvo: «El Consejo Superior en el marco de la autonomía universitaria, siguió el procedimiento establecido para designar como rector de la Universidad Nacional de Colombia al señor José Ismael Peña Reyes con el voto favorable de 5 consejeros, es decir por mayoría tal como lo exige el artículo 72 del Acuerdo 011 de 2005 del CSU (…) Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Se resalta que, para este órgano de control las observaciones presentadas al acta de la mencionada sesión del 21 de marzo de 2024, a las cuales se hizo referencia anteriormente, están relacionadas con aspectos que no alteran la decisión tomada por el cuerpo colegiado» 12.
En esa misma fecha, el Ministerio de Educación profirió un comunicado en el que, entre otras cosas, señaló: «Respetamos el concepto de la Procuraduría General de la Nación, presentado a través del informe de vigilancia preventiva No.PD2VPFP del 10 de mayo de 2024, que indica: "este órgano de control evidencia que, conforme a lo consignado en el acta de la sesión adelantada el 21 de marzo de 2024, y confrontada con la normativa que regula la designación del rector de la Universidad Nacional de Colombia, el Consejo Superior, en el marco de la autonomía universitaria, siguió́ el procedimiento establecido para designar como rector de la Universidad Nacional de Colombia al señor José́ Ismael Peña Reyes, con el voto favorable de 5 consejeros".
Sin embargo, reiteramos que, en criterio de este ministerio, el proceso de designación de rector de la Universidad Nacional de Colombia desconoció la normatividad interna. Sumado a esto, las actuaciones del profesor Peña Reyes sustentadas en el acto de protocolización de la posesión carecen de validez. Por tal razón, y teniendo en cuenta la crítica situación por la que atraviesa la Universidad, procederemos a interponer las respectivas acciones judiciales contra el proceso de designación de rector, en aras de restablecer el orden, bajo los principios de legalidad y transparencia que se han visto afectados por las decisiones del órgano de gobierno.» 13.
El viceministro de Educación Alejandro Álvarez Gallego, en calidad de ministro de Educación «Ad-Hoc», convocó a una sesión extraordinaria el 6 de junio de 2024 «estableciendo como único tema a tratar “Decisiones sobre la designación de Rector”»3. 14. Con ocasión de la anterior reunión, se expidió la Resolución 067 de 2024, en la que se resolvió: «ARTICULO 1o.
Adoptar las medidas necesarias para corregir las irregularidades que se presentaron en la actuación administrativa de designación de rector de la Universidad Nacional de Colombia con el fin de ajustarla a derecho, en especial a las establecidas en la Constitución Política, en los artículos 13°, 29o, 40o y 69o, así como el artículo 72o del Acuerdo 11 de 2005 del CSU (Estatuto General de la Universidad) y el artículo 10 del Acuerdo 019 de 2022.
ARTICULO 2 o. En los términos expuestos en las consideraciones de la presente Resolución, como parte de las medidas a que se refiere el artículo 1o precedente, el CSU dispone retomar el proceso de designación de Rector en sesión extraordinaria, en la forma y condiciones indicados en el artículo 3o de la presente Resolución. ARTICULO 3o.
Una vez finalizada la sesión extraordinaria 09 de 2024 convocar de manera inmediata a sesión extraordinaria del Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia con el fin de designar al Rector de la institución para el periodo 2024 – 2027, aplicando estrictamente el sistema de votación de que trata el art 72o del Estatuto General de la UN, es decir mediante votación nominal de los candidatos habilitados por la Consulta a la comunidad universitaria realizada el 12 de 3 El demandante aseguró que a esta sesión asistió el señor José Ismael Peña Reyes, pero que luego se votó para que fuera retirado del recinto.
Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 marzo de 2024, hasta tanto uno de ellos obtenga la mayoría calificada de que trata la norma citada.»4 15.
Ese mismo día, el Consejo Superior Universitario expidió la Resolución 068 de 2024, a través de la cual eligió al señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz como rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo 2024-2027. 16. El 10 de junio de 2024, los ex rectores de la institución de educación superior manifestaron su desacuerdo con la nueva elección y aseguraron que «se ha transgredido el principio constitucional de la autonomía universitaria». 17.
El representante a la Cámara Érick Adrián Velasco Burbano promovió una demanda de nulidad electoral contra la elección del señor José Ismael Peña Reyes, a la cual se le asignó el radicado 11001-03-28-000-2024-00141-00 y se admitió el 21 de mayo de 2024. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación 18. El señor Juan Martín Serna Gómez aseguró que con la elección del señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz se incurrió en las siguientes irregularidades: 1.3.1. «Primer Cargo. – Incompetencia» 19.
Sostuvo que el proceso de elección del rector de la Universidad Nacional de Colombia, que se convocó con la Resolución 101 de 2023, culminó cuando el Consejo Superior Universitario designó al señor José Ismael Peña Reyes, razón por la cual ese órgano universitario perdió competencia temporal para escoger un nuevo funcionario. 20. Es decir, se desconoció la convocatoria y el Acuerdo 252 de 2017 que establecen las reglas para la elección del rector de esa institución de educación superior. 21.
Con las actuaciones adelantadas por el Consejo Superior Universitario y la Secretaría General de la universidad, se creó una situación jurídica consolidada con la que se le reconoció un derecho al señor José Ismael Peña Reyes. 22. Por lo tanto, el referido órgano universitario solo tenía la facultad para realizar una nueva elección hasta que culminara el periodo de la persona que se designó el 21 de marzo de 2024. 23.
Por ello, la decisión de retirar al señor José Ismael Peña Reyes, de la sesión en la que se realizó la nueva elección, desconoció su derecho de audiencia y de defensa. 24. Cuando se nombró al nuevo rector, ya había sido notificado el auto admisorio del proceso de nulidad electoral que se promovió contra la designación del señor 4 Transcripción fiel, incluso con errores.
Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 José Ismael Peña Reyes5, razón por la cual la revocatoria de la primera elección estaba prohibida en virtud de lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 1437 de 2011. 1.3.2. «Segundo Cargo. – Vicio de Forma o la Expedición Irregular del acto administrativo» 25.
El Consejo Superior Universitario desconoció la regulación del proceso eleccionario y, en especial, el cronograma que se fijó del 15 de enero de 2024 al 21 de marzo de 2024, fecha en la que se realizó la sesión extraordinaria en donde se eligió al señor José Ismael Peña Reyes. 26. Además, indicó que algunos miembros de ese órgano universitario abandonaron sus funciones y precisó que ello era así, por cuanto «agotado el proceso de selección de que trata la Resolución 101 de 2023 (21 de marzo de 2024), el Profesor LEOPOLDO ALBERTO MÚNERA RUÍZ resultó elegido a posteriori como Rector por las actuaciones temerarias y fuera de derecho», debido a que «tomaron mayoría y a fuerza de golpe lo nombraron». 1.3.3. «Tercer cargo. – Desviación de Poder» 27.
Inició luego de que se eligiera al señor José Ismael Peña Reyes, toda vez que la ministra de Educación se abstuvo de suscribir el Acta 05 del 21 de marzo de 2024 y de posesionarlo. 28. El ministro de Educación «Ad Hoc» Juan David Correa Ulloa, mediante la Resolución 7480 del 15 de mayo de 2024, ordenó que se convocara a una sesión extraordinaria para encargar un rector transitorio mientras se adoptaba una decisión definitiva sobre la designación. 29.
Por lo anterior, el señor José Ismael Peña Reyes ejerció una acción de tutela en la cual se profirió sentencia el 30 de mayo de 2024 y se amparó su derecho fundamental al debido proceso, por lo que se dejó sin efectos la Resolución 7480 del 15 de mayo de 20246. 30. Si bien el fallo se impugnó, lo cierto es que el cumplimiento de la orden del juez constitucional debía ser inmediato; sin embargo, el ministro «Ad Hoc» citó a la sesión y, además, «sin la debida anticipación». 31.
Transcribió apartes de la Resolución 067 de 2024, que se adoptó en dicha reunión, y sostuvo que: «Expuestos como se tienen en precedencia los argumentos que sustentaron la Resolución 067 de 2024 y la posterior designación al profesor LEOPOLDO ALBERTO MUNERA RUIZ como nuevo Rector, es preciso concluir que en efecto la señora Ministra de Educación Nacional si tenía la intención, por convicción que al eludir su 5 El demandante aseguró que el auto admisorio que se había notificado correspondía al que fue dictado en el medio de control de nulidad electoral con radicado 11001-03-28-000-2024-00141-00. 6 Tiene como propósito ordenar al Consejo Superior de la Universidad Nacional encargar a una persona de la rectoría de la institución Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 responsabilidad y substraerse de suscribir el acta 05 del 21 de marzo de 2024 del Consejo Superior Universitario, dejaba sin efecto el nombramiento del Profesor JOSÉ ISMAEL PEÑA REYES como Rector, situación que en su saber y entender, la facultaba para rehacer la actuación de designación de Rector, tal y como lo hizo su subordinado Viceministro de Educación Superior (designado Ministro de Educación Ad – Hoc por el Presidente de la Republica) quien citó al Consejo Superior Universitario el 6 de junio a fin de expedir la Resolución 067 de 2024 (Acta 09 del 06 de junio) y de forma posterior el mismo día la Resolución 0068 de 2024 (Acta 10 del 06 de junio) con la cual se nombró al profesor LEOPOLDO ALBERTO MUNERA RUIZ como Rector, a partir de esa fecha, desconociendo en consecuencia las ordenes impartidas en la sentencia de Tutela proferida por el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Tercera a favor del Profesor JOSÉ ISMAEL PEÑA REYES en su calidad de Rector, en el sentido de tutelar su derecho al debido proceso.»7 32.
Insistió en que el Consejo Superior Universitario no tenía competencia para «rehacer la actuación o en su defecto para revocarla», por cuanto el 21 de mayo de 2024, se notificó el auto admisorio del medio de control de nulidad electoral que se promovió contra la designación del señor José Ismael Peña Reyes. 33. Aseguró que la decisión del referido órgano universitario estaba prohibida por expresa disposición del artículo 95 de la Ley 1437 de 2011. 1.3.4. «Cuarto Cargo. – Desconocimiento del derecho de audiencia y defensa» 34.
Esta afectación se concretó en la sesión extraordinaria del 6 de junio de 2024, cuando por una «votación de 5 a 3» se decidió excluir de la reunión al señor José Ismael Peña Reyes. 35. Además, porque en la Resolución 067 de 2024, no se observa que se le hubiera dado la oportunidad de expresarse u oponerse a las decisiones que se adoptaron y que afectaban sus derechos adquiridos. 1.3.5. «Quinto Cargo. – Violación de la Regla de Derecho» 36.
Transcribió apartes de la Resolución 067 de 2024 y manifestó que la omisión de suscribir el Acta 05 de 2024 y posesionar al señor José Ismael Peña Reyes, desconoció la autonomía universitaria y produjo que la ministra de Educación y el ministro «Ad Hoc» se extralimitaran en sus funciones, por cuanto ello impidió «el normal transito universitario». 37.
Hizo referencia al artículo 41 de la Ley 1437 de 2011 y advirtió que no podía corregirse la actuación administrativa, por cuanto ya se había expedido el acto de elección. En este punto, sostuvo: «Quiere decir lo expuesto, que en efecto el legislador consagró la facultad a los entes administrativos de generar controles de legalidad a sus actuaciones y en consecuencia enmendar las inconsistencias y errores que se hubieran ocasionado durante el trámite administrativo.
Al someter a estudio las actuaciones realizadas por parte del Consejo Superior Universitario el 21 de marzo de 2024, salvo mejor criterio en contrario, se 7 Transcripción fiel, incluso con errores. Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 observa con claridad meridiana que el procedimiento se adelantó bajo el estricto acatamiento de los formalismos normativos internos de la Universidad Nacional, se adelantó con la participación de la totalidad de la Comunidad Universitaria, se garantizó el derecho de audiencia y de defensa de los aspirantes a ser designados en el cargo de Rector, así como de la comunidad en general, en estricto acatamiento del cronograma establecido en la Resolución 101 de 2023 “Por la cual se define el cronograma y se convoca el proceso de designación de rector de la Universidad Nacional de Colombia para el período 2024 – 2027” generando el 21 de marzo de 2024, el consejo Superior Universitario la designación al Profesor JOSÉ ISMAEL PEÑA REYES como Rector.» 1.3.6. «Sexto Cargo. – Falsa motivación» 38.
La fundamentación de la Resolución 068 de 2024, por la cual se designó como rector al señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, correspondía a lo dispuesto en los numerales dos y tres de la Resolución 067 de 2024, a través de la cual se «verifican y corrigen las irregularidades encontradas en la actuación administrativa» y se desconoce el nombramiento del señor José Ismael Peña Reyes. 39.
Señaló que en «el presente cargo, nos atendremos a los argumentos expuestos en el cargo segundo, cargo tercero y cargo quinto del presente escrito de demanda, que harán parte integral del cargo por falsa motivación». 1.4. Solicitud de medida cautelar 40. En escrito independiente, como medida cautelar solicitó la suspensión provisional del acto de elección demandado.
Ello, con fundamento en los mismos cargos de nulidad que formuló en la demanda. 1.5. Auto que corre traslado de la medida cautelar 41. Mediante providencia del 20 de agosto de 2024, se ordenó el traslado de la medida cautelar al señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, al Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Verónica Botero Fernández8 y Diego Torres9 42. El 27 de agosto de 2024, en su calidad de miembros del Consejo Superior Universitario, manifestaron que: «Los presentes argumentos, han sido ya remitidos como parte de los sustentos jurídicos que hemos observado, que con similitud y hasta uniformidad nomológica se han presentado en las demandas con radicados 11001032800020240015500, 11001032800020240016100 y 11001032800020240017100 por lo que ratificamos los argumentos remitidos a estos procesos, para que se proceda a considerar por parte de 8 Suscribe el memorial como «Representante del Consejo Académico». 9 Suscribe el memorial como «Representante Profesoral».
Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 la Honorable Sala del Consejo, efectivamente suspender la designación del demandado:» 43.
Aseguraron que presentaban su intervención «de manera separada» debido a que en la «actual conformación del CSU no hacemos mayoría» y, luego de exponer las actuaciones que se adelantaron en el proceso de elección, aseguraron que al expedirse la Resolución 068 de 2024 existió «una evidente, objetiva y contundente violación a normas generales preestablecidas». 44.
Indicaron que «coincidían» con el demandante en lo relacionado con que no era posible que se revocara la elección de José Ismael Peña Reyes, porque se había notificado el auto admisorio del medio de control de nulidad electoral que se promovió contra esa designación. 45. Además, señalaron que existió una expedición irregular de las resoluciones 067 y 068 del 2024 «por falta de requisitos de quien asumió la Secretaría General ad hoc para las 2 sesiones de ese día», toda vez que ese cargo lo ocupaba la señora Amanda Lucía Mora Martínez y solo ella podía actuar como tal por haber sido nombrada por el rector. 46.
Indicaron que la elección demandada no siguió las reglas establecidas en la convocatoria y en las normas que regulan la elección, debido a que el proceso culminó el 21 de marzo de 2024 cuando se designó al señor José Ismael Peña Reyes. 47. Manifestaron que no se cumplió con la orden de tutela impuesta por el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que amparó el derecho fundamental al debido proceso y dejó sin efectos la Resolución 7480 de 2024. 48.
Sostuvieron que la ministra de Educación pretendía «eludir su responsabilidad y sustraerse de suscribir el acta 05 del 21 de marzo de 2024» y que la decisión de realizar una «segunda designación» incurrió en desviación de poder, debido a que se hizo «con la intención de impedir u obstaculizar la ejecución de una providencia judicial». 49.
Indicaron que la Sección Quinta del Consejo de Estado debía «conocer las cuatro constancias enunciadas en este escrito, así como los audios y transcripciones literales no solo de las sesiones 9 y 10 del 6 de junio de 2024, sino también la de la sesión 6 del 14 de mayo de 2024, donde se exponen argumentos contradictorios a los dados en la sesión 9 del 6 de junio». 50.
En ese orden de ideas, solicitaron que se accediera a la medida cautelar requerida por el demandante. Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 1.6.2.
Leopoldo Alberto Múnera Ruíz 51. El 28 de agosto de 2024, a través de apoderado, se opuso a la petición del demandado que se suspendiera provisionalmente su designación como rector de la Universidad Nacional de Colombia. 52. Describió los presupuestos de procedencia de la medida cautelar en el proceso contencioso administrativo y aseguró que el demandante buscaba obtener el «restablecimiento automático de unos supuestos derechos en cabeza del profesor Ismael Peña Reyes», pero el medio de control de nulidad electoral no es «la vía idónea para el efecto». 53.
Agregó que, en esta etapa del proceso, era imposible establecer con certeza la veracidad de los hechos y los cargos en los que se sustentaba el demandante. 54. En cuanto a la falta de competencia, indicó que «la resolución que supuestamente designaba al profesor Ismael Peña nunca fue expedida», por lo que lo que afirmaba el señor Juan Martín Serna Gómez era contrario a la realidad. 55.
En relación con la expedición irregular, insistió en que se pretendía reivindicar un supuesto derecho del profesor José Ismael Peña Reyes y ello estaba fuera del alcance del medio de control de nulidad electoral. 56. Respecto de la desviación del poder, adujo que el fallo de tutela del Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá fue revocado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al concluir que se configuró el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado con su designación. 57.
Igualmente, señaló que el auto admisorio que se notificó en el proceso 11001- 03-28-000-2024-00141-00 no «ordena o establece alguna obligación que pueda alegarse incumplida a cargo del CSU». 58. En lo relativo al desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, reiteró que buscaba la protección del derecho de un tercero ajeno a la elección y ello «resulta improcedente en sede de análisis de la cautela». 59.
En cuanto a la «Violación de la Regla de Derecho», manifestó que, nuevamente, se refería a la situación del señor José Ismael Peña Reyes. 60. En relación con la falsa motivación, sostuvo que este cargo adolecía de «falta de claridad», pero entendía que se sustentaba en un presunto desconocimiento de «acto propio». Sin embargo, indicó que resultaba improcedente, en esta etapa del proceso, «un debate sobre la supuesta expedición del acto de elección del profesor Peña Reyes y la finalización del procedimiento de elección de rector», toda vez que esa era una de las controversias que se debían resolver. 61.
Por último, indicó que no existía algún perjuicio irremediable que hiciera necesaria y urgente la intervención del juez y la Resolución 068 de 2024 no adolece de vicios en su expedición. Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 1.6.3.
Universidad Nacional de Colombia 62. El 28 de agosto de 2024, a través de la secretaria general, de manera preliminar, aseguró: «Dentro de la oportunidad legal, me permito comunicarle que, en atención al traslado dispuesto por auto de su despacho del 20 de agosto de dos mil veinticuatro (2024), notificado a la Universidad el 21 de agosto, proferido en el asunto de la referencia, el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia, en sesión extraordinaria asincrónica No. 20 realizada entre el 26 y 27 de agosto de 2024, ha decidido por una mayoría de cinco votos a favor y dos en contra1 oponerse a la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 068 del 6 de junio de 2024 por medio de la cual se designó a LEOPOLDO ALBERTO MÚNERA RUIZ como RECTOR DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, PARA EL PERIODO 2024- 2027, por las razones y consideraciones que me permito transcribir a continuación:» 63.
Después de hacer un recuento de los cargos formulados por el demandante, indicó que la medida cautelar era improcedente y sostuvo que (i) la Resolución 7480 de 2024 no tenía conexidad con la designación del señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz; (ii) el nombramiento del señor José Ismael Peña Reyes no produjo efectos jurídicos; (iii) en la «actualidad no existe duplicidad de Rectores»;
(iv) no se vulneró algún derecho fundamental; (v) el único acto pasible de control judicial es la Resolución 068 de 2024; y (vi) se encuentra en trámite el medio de control de nulidad electoral que se promovió contra la elección de José Ismael Peña Reyes. 64. Manifestó que los cargos segundo, tercero y quinto están relacionados directamente con la Resolución 067 de 2024, el cual no es objeto de estudio en el presente proceso y goza de presunción de veracidad.
Además, precisó que la competencia para su juzgamiento le correspondía a la Sección Segunda del Consejo de Estado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 65. Señaló que la elección del señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz se «sujetó a todos los principios consagrados en la Carta Política y al Estatuto General de la Universidad». 66.
Insistió en que la «actuación administrativa no había concluido» y no se había proferido un acto administrativo definitivo, razón por la cual podía ejercer la facultad que confería el artículo 41 de la Ley 1437 de 2011. 67. Aseguró que las demás irregularidades que indicó el demandante carecían de sustento y no observaba que se estuviera ante algún perjuicio irremediable que hiciera necesaria la intervención del juez de manera preliminar. 68.
Puso de presente que el fallo de tutela proferido por el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá fue revocado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al advertir que se configuró el fenómeno de la carencia actual con ocasión de las resoluciones 067 y 068 de 2024. Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 69.
En ese orden de ideas, pidió que se negara la medida cautelar requerida por el demandante. 1.6.4. Ministerio de Educación 70. El 28 de agosto de 2024 a las 5:13 p. m., el jefe de la Oficina Asesora Jurídica, presentó un memorial fuera de la oportunidad prevista para intervenir y, por ello, no se tendrá en cuenta. 1.7. Concepto del Ministerio Público 71.
El 26 de agosto de 2024, la procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado, luego de hacer referencia a los hechos y cargos de nulidad expuestos en la demanda y al marco jurídico de las medidas cautelares, sostuvo que: «Sobre el particular, el Ministerio Público estima pertinente resaltar, como lo ha hecho en los anteriores conceptos, que el asunto bajo estudio está directamente relacionado con dos procesos que actualmente conoce la Sección10, en los cuales esta Delegada ha emitido concepto abogando por la legalidad del proceso de elección del señor JOSÉ ISMAEL PEÑA REYES como rector de la Universidad Nacional de Colombia.» 72.
Aseguró que «coincide» con el demandante, en el sentido de que el Consejo Superior Universitario no podía «anular tácitamente» la elección del señor José Ismael Peña Reyes, por cuanto se habían adelantado en debida forma todas las etapas del proceso. 73. Hizo referencia a las decisiones que se adoptaron en la Resolución 067 de 2024, al artículo 41 de la ley 1437 de 2011 y a la teoría de existencia de los actos administrativos, para afirmar que del Acta 05 de 2024 se «desprendía el derecho personal del señor JOSÉ ISMAEL PEÑA REYES, a ser nombrado formalmente, y posesionado» como rector de la Universidad Nacional de Colombia. 74.
En ese orden de ideas, advirtió que la elección del señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz debía ser suspendida «en salvaguarda de los principios de presunción de legalidad de la actuación administrativa con la cual se eligió inicialmente a JOSÉ ISMAEL PEÑA REYES, así como de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y eficacia del voto».
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 75. De conformidad con lo establecido en el numeral 4°11 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 proferido por la Sala 10 Ob. Cit «Conceptos No. 2024-05-NE- 063 y No. 2024-06-NE- 068 en los procesos de nulidad electoral N°: 11001- 03-28- 000-2024-00139-00 y N°: 11001-03-28-000-2024-00136-00 respectivamente, que cursan trámite en la Sección Quinta del Consejo de Estado y en donde se discute la legalidad de la elección de JOSÉ ISMAEL PEÑA REYES como Rector de la Universidad Nacional de Colombia, período 2024-2027». 11 «4.
De la nulidad de los actos de elección expedidos por el Congreso de la República, sus Cámaras y sus comisiones, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la junta directiva o consejo directivo de los entes autónomos del orden nacional y las comisiones de regulación. Igualmente, de la nulidad del acto de Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Plena del Consejo de Estado, esta Sección es competente para conocer y tramitar en única instancia el proceso de la referencia. 76.
Igualmente, la Sala es competente para resolver sobre la admisión de la demanda y la petición de medida cautelar, según lo dispuesto en el literal f)12 del numeral 2 del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011 y el último inciso13 del artículo 277 de ese mismo estatuto procesal. 2.2. Sobre la admisión de la demanda 77. Para decidir sobre la admisión de la demanda corresponde verificar: (i) si fue presentada dentro del término de caducidad previsto en el literal a) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011;
(ii) el cumplimiento de los requisitos exigidos en los artículos 162 y 163 de la Ley 1437 de 2011, esto es, la designación de las partes, lo que se pretende expresado con precisión y claridad, los fundamentos de derecho de las pretensiones, las normas violadas, el concepto de la violación y el lugar o canal digital de notificación de las partes o que se desconoce el mismo;
(iii) lo consagrado en el artículo 166 de la mencionada ley, en relación con los anexos y; (iv) ser un acto pasible de control judicial. 2.2.1. Oportunidad en el ejercicio del medio de control 78. De conformidad con lo señalado en el literal a) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 del 2011, cuando se pretenda la nulidad de un acto electoral, el término para la presentación oportuna de la demanda es de 30 días.
En cuanto a su contabilización, la misma norma consagra tres escenarios: • Si la elección se declara en audiencia pública, el referido plazo se contará a partir del día siguiente a la celebración de ésta. • En los demás casos de elección y nombramiento, se cuenta a partir del día siguiente al de la publicación del acto, de conformidad con lo previsto en el inciso 1º del artículo 65 de la Ley 1437 de 201114. • Cuando se requiera la confirmación del nombrado o elegido, el término será contado a partir del día siguiente a que ello ocurra. 79.
Es de resaltar que esta Sala15 ha entendido la caducidad como el plazo de obligatorio cumplimiento para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actuación judicial, el cual transcurre sin necesidad de alguna acción concreta por parte del operador jurídico o de las partes. En otras palabras, es el límite temporal nombramiento del Viceprocurador General de la Nación, del Vicecontralor General de la República, el Vicefiscal General de la Nación y del Vicedefensor del Pueblo». 12 «f) en las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala;» 13 «En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección. Contra este auto solo procede en los procesos de única instancia el recurso de reposición y, en los de primera, el de apelación». 14 La mencionada norma, señala «los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso». 15 Auto del 26 de agosto del 2021.
Radicación 08001-23-33-000-20201-00275-01. M.P. Rocío Araújo Oñate. Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 fijado por el legislador en días, meses o años, el cual debe ser atendido por los interesados en obtener la resolución de un conflicto por parte de los jueces, pues de lo contrario, se consideraría que su demanda no fue allegada en tiempo y puede ser objeto de rechazo. 80.
Para la contabilización del lapso señalado, se precisa que, de conformidad con los elementos obrantes en el expediente, la demanda fue radicada el 26 de junio de 2024 y el acto electoral por medio del cual se designó al señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz como rector de la Universidad Nacional de Colombia se adoptó en la sesión del Consejo Superior Universitario del 6 de junio de 2024. 81.
Así las cosas, se advierte que la demanda se presentó dentro de los 30 días siguientes a la expedición del acto, lo que permite concluir que fue radicada en término16. 2.2.2. Requisitos exigidos en los artículos 162 y 163 de la Ley 1437 de 2011 82. En cuanto a la designación de las partes, lo que se pretende expresado con precisión y claridad, los fundamentos de derecho de las pretensiones, las normas violadas y el concepto de la violación, se evidencia que: 83.
Con la demanda, el señor Juan Martín Serna Gómez busca que se declare la nulidad de la elección del señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz como rector de la Universidad Nacional de Colombia, por lo que se individualizó en debida forma al demandado. 84. De otra parte, en el escrito inicial se elevan pretensiones claras y concretas de nulidad respecto de la elección demandada17, así como se evidencian las pruebas documentales que pretende hacer valer como soporte de los reparos propuestos.
Además, de la postulación de otros medios de convicción para ser decretados por el juez electoral. 85. En cuanto al concepto de la violación, como se observa de los antecedentes de esta decisión, se alegó que el acto demandado fue expedido sin competencia, de manera irregular, con desviación de poder, con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, con «Violación de la Regla de Derecho» y con falsa motivación, esto, en síntesis, porque el Consejo Superior Universitario ya había elegido al señor José Ismael Peña Reyes como rector de la Universidad Nacional de Colombia. 86.
Finalmente, se señala que en tanto fue solicitada medida cautelar, no se requiere el cumplimiento de lo establecido en el numeral 8º del artículo 162 del mismo cuerpo normativo, adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 del 2021, es 16 Ello si se tiene en cuenta que el acto de publicación se entiende posterior al de designación. 17 Al respecto, en la demanda se indicó «PRIMERA: Declárese nula la Resolución 068 de 2024 (acta 10 6 de junio) “Por la cual se designa al profesor LEOPOLDO ALBERTO MUNERA RUIZ como rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo institucional 2024-2027” proferida por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional».
Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 decir, no se exige para este caso la presentación de la constancia de remisión de la demanda y sus anexos a la parte demandada. 2.2.3.
Cumplimiento de los demás requisitos 87. Con la demanda se aportó el enlace18 a través del cual se puede acceder a la Resolución 068 de 2024, «Por la cual se designa al profesor LEOPOLDO ALBERTO MÚNERA RUÍZ como rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo institucional 2024 – 2027», por lo que se satisface lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 166 de la Ley 1437 de 2011. 88.
Igualmente, se pone de presente que la Resolución 068 de 2024 es pasible de control judicial, por cuanto se trata de un acto administrativo definitivo que contiene la elección del rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo 2024-2027. 2.2.4. Conclusión 89. Conforme lo expuesto, se tiene entonces que la demanda presentada por el señor Juan Martín Serna Gómez, cumple con todos los requisitos de orden formal establecidos en la ley procesal contenciosa administrativa, es decir, la Ley 1437 del 2011, por lo que en la parte resolutiva de esta providencia se dispondrá sobre su admisión, así como también se ordenarán las notificaciones y publicaciones del caso. 2.3.
Sobre la suspensión provisional de los efectos del acto demandado 90. La Ley 1437 de 2011, a diferencia del Decreto-Ley 01 de 1984 derogado, superó la concepción tradicional de la protección cautelar como mera garantía del control de la legalidad de las actuaciones de la administración, tal y como se circunscribió en su momento a una sola: la suspensión provisional.
En su lugar, consagró la facultad en cabeza del juez de lo contencioso administrativo, para decretar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. 91.
Tratándose de la nulidad electoral, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, de acuerdo con el tenor literal del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, se tramita así: «Artículo 277. (…) En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección. Contra este auto 18 En el numeral 37 de la página 57 de la demanda se indicó «Resolución 068 del 6 de junio de 2024: http://www.legal.unal.edu.co/rlunal/home/doc.jsp?d_i=107832».
Al hacer clic en el enlace se accede a la publicación de la Resolución 068 de 2024 en el «Sistema de Información Normativa, Jurisprudencial y de Conceptos “Régimen Legal”» de la Universidad Nacional de Colombia. Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 solo procede en los procesos de única instancia el recurso de reposición y, en los de primera, el de apelación.» 92.
La regla específica de la suspensión provisional en el proceso de nulidad electoral consiste en que dicha petición debe resolverse en el mismo auto admisorio de la demanda19. Igualmente, esta institución se configura como una de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, teniendo incidencia particularmente respecto de su carácter ejecutorio20. 93.
Los requisitos para decretar esta medida cautelar fueron consagrados expresamente por el legislador en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, en los siguientes términos: «Artículo 231.- Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
(…)» 94. De lo anterior se colige respecto de la suspensión provisional del acto en materia electoral que: (i) la solicitud del accionante procede por violación de las disposiciones normativas constitucionales o legales invocadas en el escrito correspondiente; (ii) dicha violación surge del análisis del acto demandado y su cotejo con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con aquella21. 95.
Al respecto, la doctrina ha destacado que, con la antigua codificación, -Código Contencioso Administrativo-, se requería para la procedencia de la suspensión provisional, la existencia de una manifiesta infracción de las disposiciones invocadas como violadas, esto es, una transgresión grosera, de bulto, observada a primera vista22. 96.
Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, en la demanda o en escrito separado antes de la admisión de esta, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como 19 Sobre el particular ver entre otros: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 4 de mayo de 2017, C.P: Rocío Araújo Oñate, radicado No. 11001-03-28-000-2017-00011-00, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 30 de junio de 2016, C.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 85001-23-33-000-2016-00063-01;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 25 de abril de 2016, C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado No. 11001-03-28-000-2015-00005-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 4 de febrero de 2016, C.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicado No. 1001-03-28-000-2015-00048-00;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 21 de abril de 2016, C.P: Rocío Araújo Oñate, radicado No. 11001-03-28-000-2016-00023-00. 20 Ley 1437 de 2001. Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 15 de noviembre de 2018, C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado No. 11001-03-28-000-2018-00133-00. 22 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. 11001-03- 27-000-2013-00014-00 (20066).
Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 violadas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito de demanda para que sea procedente la medida cautelar23. 97.
Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio de las normas invocadas por el demandante y confrontarlas con los argumentos y pruebas presentadas en esta etapa del proceso, para efectos de proteger la efectividad de la sentencia. 98. Además, la apreciación jurídica que se hace al decidir sobre la medida cautelar, que, por supuesto es provisional, no constituye prejuzgamiento ni impide que, al fallar el caso, el operador judicial asuma una posición distinta, dado que con el transcurrir de la actuación procesal es factible que el arribo de nuevas pruebas o la presentación de argumentos adicionales, persuadan al juez de resolver en sentido contrario al que en principio se adoptó. 2.3.1.
Caso concreto 99. El señor Juan Martín Serna Gómez, como medida cautelar, solicitó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 068 de 2024, mediante la cual se eligió al señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz como rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo 2024-2027. 100. Lo anterior, con fundamento en los mismos cargos que formuló en el concepto de la violación de la demanda. 101.
Antes de abordar el estudio de cada una de las inconformidades, conviene precisar que la Sala ya se ha pronunciado respecto de la suspensión provisional requerida, comoquiera que se han promovido varios medios de control de nulidad electoral contra el acto administrativo demandado. 102. En ese orden de ideas, resulta oportuno exponer lo que la Sección Quinta del Consejo de Estado ha considerado sobre esta controversia en sede de medida cautelar. 103.
Al respecto, esta Corporación en el auto del 1° de agosto de 202424, entre otras cosas, consideró: «53. Para resolver lo anterior, debe dejarse claro que el debate en el presente asunto se circunscribirá a establecer la legalidad de la designación de Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la UNAL, sin que sea dable entrar al análisis de los presuntos derechos adquiridos o vulnerados a José Ismael Peña Reyes, pues el medio de control ejercido, de nulidad electoral, encuentra su límite en resolver sobre la 23 Sobre este mismo punto consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de Sala del 18 de febrero de 2016, radicación 11001-03-28-000-2016-00014-00 MP.
Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de Sala del 3 de marzo de 2016, radicación 11001-03-28-000-2016-00027-00 M.P. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de Sala del 30 de junio de 2016, radicación 11001-03-28-000-2016-00046-00 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 9 de abril de 2015, radicación 19001-23-33-000-2015- 00044-01 MP.
Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 8 de octubre de 2014, radicación 11001- 03-28-000-2014-00097 M.P. Susana Buitrago Valencia; Consejo de Estado, Sección Quinta Auto de trece 13 de agosto de 2014. Radicación 11001-03-28-000-2014-00057-00 M.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 1° de agosto de 2024, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil, Rad. 11001-03-28-000-2024-00155-00.
Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 nulidad de los actos que, para el presente caso, contengan el nombramiento que se cuestiona.
(…) 58. Lo anterior porque, de la revisión de las decisiones adoptadas en dicha Resolución 067 de 2024, no se advierte la relacionada con la presunta remoción de José Ismael Peña Reyes, por el contrario, es un aspecto objeto de debate, que deberá ser resuelto en el fallo que ponga fin a la presente controversia, la forma en que se produjo su elección y posesión y si la actuación eleccionaria se encontraba o no finalizada, ante lo cual se reitera que estos aspectos solo serán analizados en lo que guarde directa relación o afecte de legalidad la elección de Leopoldo Alberto Múnera Ruíz que se pide anular.» Negrilla propia 104.
Se debe aclarar que este criterio fue reiterado por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el auto del 8 de agosto de 202425, en el que se resolvió la medida cautelar que se pidió en otra demanda que se promovió contra la elección de Leopoldo Alberto Múnera Ruíz. 105. En ese orden de ideas, esta Corporación advierte que negará la solicitud de suspensión provisional de la Resolución 068 de 2024, por las razones que se exponen a continuación: 2.3.1.1. «Primer Cargo. – Incompetencia» 106.
El señor Juan Martín Serna Gómez aseguró que el Consejo Superior Universitario carecía de competencia para designar al señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, comoquiera que el 21 de marzo de 2024 había elegido al señor José Ismael Peña Reyes como rector de la Universidad Nacional de Colombia. Por ello, aseguró que se desconoció la convocatoria y el Acuerdo 252 de 2021, que establecen las reglas para la elección. 107.
En su concepto, se creó una situación jurídica consolidada y solo se podía hacer un nuevo nombramiento cuando culminara el periodo para el que fue electo el señor José Ismael Peña Reyes. 108. Además, cuando se designó al señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz ya se había notificado el auto admisorio de la demanda de nulidad electoral26 que se promovió contra la elección del señor José Ismael Peña Reyes, razón por la cual ésta no se podía revocar según lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 1437 de 2011. 109.
Al respecto, se advierte que en el trámite de la referencia se estudia la legalidad de la Resolución 068 de 2024 que corresponde al acto administrativo mediante el cual se designó al demandando y, en consecuencia, el juicio que se hace es sobre esa elección. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 8 de agosto de 2024, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil, Rad. 11001-03-28-000-2024-00171-00.
En esta providencia se indicó: «68. Para resolver lo anterior, debe dejarse claro que el debate que se resolverá en el presente asunto se circunscribirá a establecer la legalidad de la designación de Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la UNAL, sin que sea dable entrar al análisis de la designación de José Ismael Peña Reyes, pues el medio de control ejercido, de nulidad electoral, encuentra su límite en resolver sobre la nulidad de los actos que, para el presente caso, contengan el nombramiento que se cuestiona». 26 El demandante aseguró que el auto admisorio que se había notificado correspondía al que fue dictado en el medio de control de nulidad electoral con radicado 11001-03-28-000-2024-00141-00 Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 110.
Asimismo, en esta etapa procesal, no hay certeza sobre todas las circunstancias que estuvieron relacionas con las decisiones que presuntamente afectaron la situación del señor José Ismael Peña Reyes como rector de la Universidad Nacional de Colombia. 111. Será la sentencia la que determine con todo el material probatorio necesario si el procedimiento administrativo culminó y no era posible designar al señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz. 112.
Por lo tanto, se insiste en que para resolver sobre la solicitud de suspensión provisional no es posible estudiar el alcance o incidencia que tuvieron las demás decisiones del Consejo Superior Universitario antes de expedir la Resolución 068 de 2024, mediante la cual se designó al demandado. 113. Así las cosas, la existencia o no del nombramiento del señor José Ismael Peña Reyes, en esta sede tan incipiente del proceso, no tiene la entidad para que se juzgue de manera preliminar la legalidad de la elección del señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz. 114.
En lo que hace al contenido de la Resolución 067 de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado en el auto del 1° de agosto de 2024, advirtió: «61. Para esta Sala, dichos reparos no conllevan a declarar la suspensión provisional que se solicita porque, se insiste, esta no es la instancia para pronunciarse respecto de los efectos de las decisiones adoptadas en la Resolución 067 de 2024, y su influencia en la designación de Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la UNAL. 62.
De manera adicional, tampoco se advierte configurada la supuesta usurpación de funciones del CSU, respecto de las asignadas a este juez de lo electoral, cuando es lo cierto que las demandas presentadas contra la elección de José Ismael Peña Reyes27, están en curso, como incluso lo admite la parte actora. 63. En este punto, conviene dejar en claro que, si bien es cierto, se están tramitando los procesos que cursan contra la designación de José Ismael Peña Reyes, esta circunstancia no impone, al menos por ahora, que se deba concluir con certeza que, para cuando se dictó la Resolución 067 de 2024, ya existía un rector «debidamente elegido» o que la actuación eleccionaria estaba concluida, como lo pretende el accionante, pues, se insiste, son yerros que deberán ser abordados en el fallo que ponga fin a la controversia.» Negrilla propia 115.
Por lo anterior, en principio, no se observa que en lo relativo a esas irregularidades el acto administrativo demandado deba suspenderse. 2.3.1.2. «Segundo Cargo. – Vicio de Forma o la Expedición Irregular del acto administrativo» 116. El demandante aseguró que el Consejo Superior Universitario desconoció la regulación del proceso eleccionario y, en especial, el cronograma que se fijó del 15 de enero de 2024 al 21 de marzo de 2024, fecha en la que se realizó la sesión extraordinaria en donde se eligió al señor José Ismael Peña Reyes. 27 Ob.
Cit. «11001032800020240013900, 11001032800020240014100 y 11001032800020240012000». Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 117.
Además, indicó que algunos miembros de ese órgano universitario desconocieron sus funciones y precisó que ello era así, por cuanto «agotado el proceso de selección de que trata la Resolución 101 de 2023 (21 de marzo de 2024), el Profesor LEOPOLDO ALBERTO MÚNERA RUÍZ resultó elegido a posteriori como Rector por las actuaciones temerarias y fuera de derecho», debido a que «tomaron mayoría y a fuerza de golpe lo nombraron». 118.
Respecto de esta irregularidad, se reitera que lo ocurrido con el nombramiento del señor José Ismael Peña Reyes se encuentra en discusión y será algo que se definirá en la sentencia. En consecuencia, las circunstancias que pone de presente el demandante no están llamadas a constituir el sustento para acceder a la medida cautelar solicitada, dado que frente a ellas se requiere un análisis de fondo que permita esclarecer todas las circunstancias que se presentaron en el procedimiento eleccionario. 119.
Lo anterior, por cuanto en este momento del proceso no hay certeza probatoria de cuáles eran las circunstancias fácticas cuando el Consejo Superior Universitario adoptó las decisiones contenidas en la Resolución 067 de 2024. 120. Igualmente, se advierte que los medios de control de nulidad electoral que se promovieron contra la designación del señor José Ismael Peña Reyes se encuentran en trámite y, en consecuencia, la Sección Quinta del Consejo de Estado tendrá que adoptar lo correspondiente una vez se adelanten todas las etapas de los procesos. 121.
En consecuencia, se trata de una controversia que solo podrá esclarecerse en la sentencia que resuelva los problemas jurídicos que surgen de las irregularidades que pone de presente el demandante. 122. Por otra parte, en esta etapa del proceso, no se observa de qué manera la reconformación del Consejo Superior Universitario se produjo con ocasión de «actuaciones temerarias y fuera de derecho», y cómo esa situación produce que la Resolución 068 de 2024 sea ilegal. 123.
Así las cosas, esta inconformidad no está llamada a prosperar en sede de medida cautelar. 2.3.1.3. «Tercer cargo. – Desviación de Poder» 124. El señor Juan Martín Serna Gómez aseguró que la desviación de poder inició luego que se eligiera al señor José Ismael Peña Reyes, toda vez que la ministra de Educación se abstuvo de suscribir el Acta 05 del 21 de marzo de 2024 y de posesionarlo. 125.
Señaló que el ministro de Educación «Ad Hoc» Juan David Correa Ulloa, mediante la Resolución 7480 del 15 de mayo de 2024, ordenó que se convocara a una sesión extraordinaria para encargar un rector transitorio mientras se adoptaba una decisión definitiva sobre la designación. Sin embargo, el señor José Ismael Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Peña Reyes ejerció una acción de tutela en la cual se profirió sentencia el 30 de mayo de 2024 y se amparó su derecho fundamental al debido proceso, por lo que se dejó sin efectos ese acto administrativo. 126.
Indicó que, si bien el fallo se impugnó, lo cierto es que el cumplimiento de la orden del juez constitucional debía ser inmediato; sin embargo, el ministro «Ad Hoc» citó a la sesión y, además, «sin la debida anticipación». 127. Sobre el particular, se insiste en que, existe un debate en torno a la existencia de la elección y posterior posesión del señor José Ismael Peña Reyes el cual deberá ser esclarecido en la sentencia que ponga fin a la controversia, tal y como se precisó en los párrafos 58 y 63 del auto que profirió la Sala el 1° de agosto de 2024. 128.
Con todo, se advierte que el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante la sentencia del 30 de mayo de 2024, amparó el derecho fundamental al debido proceso del señor José Ismael Peña Reyes y dejó sin efectos la Resolución 7480 del 15 de mayo de 2024, al concluir que ese acto administrativo desconoció los principios de presunción de legalidad, separación de poderes, confianza legítima y «legalidad de las faltas y sanciones», no tuvo en cuenta el procedimiento establecido en el Acuerdo 252 de 2017 y la competencia del Consejo Superior Universitario. 129.
Ahora, si bien el fallo de tutela fue impugnado y el recurso se concedió a través de la providencia del 11 de junio de 2024, lo cierto es que no se aportó copia de la decisión constitucional de segunda instancia. 130. Además, se debe aclarar que el juez de tutela no impartió alguna orden al Consejo Superior Universitario relacionada con la elección de un rector y, en consecuencia, no se observa que ese órgano estuviera condicionado para adoptar una decisión previamente determinada.
Ello, por cuanto únicamente dejó sin efectos la Resolución 7480 del 15 de mayo de 2024 y no dispuso algo respecto de la designación. 131. En ese orden de ideas, en esta etapa del proceso, no se advierte que la Resolución 068 de 2024 se haya expedido con desviación del poder. 2.3.1.4. «Cuarto Cargo. – Desconocimiento del derecho de audiencia y defensa» 132.
El demandante sostuvo que esta afectación se concretó en la sesión extraordinaria del 6 de junio de 2024, cuando por una «votación de 5 a 3» se decidió excluir de la reunión al señor José Ismael Peña Reyes. 133. Además, porque en la Resolución 067 de 2024, no se observa que se le hubiera dado la oportunidad de expresarse u oponerse a las decisiones que se adoptaron y que afectaban sus derechos adquiridos.
Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 134. Se reitera que, el medio de control de nulidad electoral de la referencia tiene como objeto estudiar la legalidad de la Resolución 068 de 2024 mediante la cual se designó como rector al señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz y, como se indicó antes, en este estado del proceso no se pueden determinar los pormenores de lo acontecido con el cargo rectoral, que es una condición determinante para resolver esta irregularidad. 135.
Esta inconformidad solo busca poner de presente que, en una actuación anterior a la elección demandada, no se permitió la intervención del señor José Ismael Peña Reyes. Sin embargo, en sede de medida cautelar, no se advierte de qué manera ello afectó la legalidad de la Resolución 068 de 2024. 136. Así las cosas, de manera preliminar, no se observa que el acto administrativo demandado hubiere sido expedido con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa. 2.3.1.5. «Quinto Cargo. – Violación de la Regla de Derecho.» 137.
El señor Juan Martín Serna Gómez transcribió apartes de la Resolución 067 de 2024 y manifestó que la omisión de suscribir el Acta 05 de 2024 y posesionar al señor José Ismael Peña Reyes, desconoció la autonomía universitaria y produjo que la ministra de Educación y el ministro «Ad Hoc» se extralimitaran en sus funciones, por cuanto ello impidió «el normal tránsito universitario». 138.
Hizo referencia al artículo 41 de la Ley 1437 de 2011 y advirtió que no podía corregirse la actuación administrativa, por cuanto ya se había expedido el acto de elección de José Ismael Peña Reyes. 139. Respecto de estas inconformidades, se insiste en que (i) existe un debate en relación con la elección y posesión del señor José Ismael Peña Reyes que debe ser resuelto en la sentencia que ponga fin a la controversia, (ii) en esta etapa del proceso, no se cuenta con los antecedentes administrativos para establecer con certeza las implicaciones de la omisión de la ministra de Educación de suscribir el Acta 05 de 2024; y (iii) en sede de medida cautelar, no es posible pronunciarse sobre los efectos de la Resolución 067 de 2024 y su influencia en la Resolución 068 de 2024. 140.
Además, conviene precisar que la Sección Quinta del Consejo de Estado en el auto del 1° de agosto de 2024, en relación con estas controversias, advirtió: «59. Sumado a lo dicho, resolver, como lo requiere el demandante y los demás intervinientes, las implicaciones de la abstención de la firma del acta de la sesión del 21 de marzo de marzo de 2024, por parte de la ministra de Educación, conlleva la necesidad de tener y revisar la totalidad de los antecedentes administrativos del proceso eleccionario, adelantado para elegir al rector de la UNAL y, luego de ello, agotar el respectivo debate probatorio.» Negrilla propia 141.
Por lo tanto, en principio, no es posible advertir que se haya incurrido en «Violación de la Regla de Derecho». Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 2.3.1.6. «Sexto Cargo. – Falsa motivación» 142.
El señor demandante aseguró que la fundamentación de la Resolución 068 de 2024, por la cual se designó como rector al señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, correspondía a lo dispuesto en los numerales dos y tres de la Resolución 067 de 2024, a través de la cual se «verifican y corrigen las irregularidades encontradas en la actuación administrativa» 143.
Señaló que en «el presente cargo, nos atendremos a los argumentos expuestos en el cargo segundo, cargo tercero y cargo quinto del presente escrito de demanda, que harán parte integral del cargo por falsa motivación». 144. Respecto de esta inconformidad se reiteran los argumentos que se expusieron en esta providencia para desvirtuar, en sede de medida cautelar, los cargos segundo, tercero y quinto. 145.
Con todo, se observa que, en efecto, los artículos segundo y tercero de la Resolución 067 de 2024 se incluyeron en la parte considerativa de la Resolución 068 de 2024, razón por la cual no se advierte en esta instancia en qué consiste la presunta falsa motivación del acto administrativo demandado. 146. Igualmente, los «ingentes esfuerzos» de la ministra de Educación «para desconocer las resultas generadas el 21 de marzo de 2024» y las «actuaciones que podrían catalogarse como una desviación de las funciones propias de su cargo» de algunos miembros del Consejo Superior Universitario, son afirmaciones que deben demostrarse a través de pruebas y no sustentarse en juicios subjetivos. 147.
Por lo tanto, en esta etapa procesal no son circunstancias que tengan la entidad para fundamentar la causal de falsa motivación y estructurar la suspensión provisional solicitada por el demandante. 148. En conclusión, como ninguno de los cargos prosperó, se negará la medida cautelar solicitada por el señor Juan Martín Serna Gómez. 149.
Por último, se advierte que esta decisión, en virtud de lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, no constituye prejuzgamiento. 2.4. Otras consideraciones 150. Se pone de presente que, en el trámite de la referencia, el Consejo Superior Universitario aseguró que cinco de sus integrantes se oponían al decreto de la medida cautelar. 151.
Sin embargo, los señores Verónica Botero Fernández y Diego Torres, en su calidad de miembros del Consejo Superior Universitario, intervinieron para solicitar que se accediera a la suspensión provisional de la Resolución 068 de 2024. Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 152.
En ese orden de ideas, teniendo en cuenta la calidad y el criterio de los señores Verónica Botero Fernández y Diego Torres, corresponde reconocerlos como coadyuvantes en el medio de control de nulidad electoral de la referencia. 153. Se advierte que los coadyuvantes e impugnadores no pueden actuar de manera autónoma pero sí nutrir argumentativamente a la parte que apoyan, siempre que se encuentren en armonía y guarden relación con lo expuesto por ellos. 154.
Por otra parte, se reconocerá personería jurídica al abogado Alberto Yepes Barreiro como apoderado judicial del señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, en los términos y para los fines del poder obrante en el expediente. Por lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado III.
RESUELVE
PRIMERO: ADMITIR la demanda de nulidad electoral presentada por el señor Juan Martín Serna Gómez contra la elección del señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo 2024- 2027. En consecuencia, se ordena: 1. Notificar al señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, en la forma prevista en el numeral 1º del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 199 de ese mismo estatuto procesal. 2.
Notificar al Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia como autoridad que intervino en la expedición del acto demandado, en los términos del numeral 2 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011. 3. Notificar al agente del Ministerio Público, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011. 4.
Notificar al señor Juan Martín Serna Gómez, según lo establecido en el numeral 4 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011. 5. Informar a la comunidad de la existencia del medio de control de nulidad electoral de la referencia a través de la página web del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo prescrito en el numeral 5 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011. 6.
Comunicar electrónicamente esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que, si a bien lo tiene, intervenga en el plazo previsto en el artículo 279 de la Ley 1437 de 2011. Demandante: Juan Martín Serna Gómez Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional Radicado: 11001-03-28-000-2024-00162-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 7.
Requerir a la Secretaría General de la Universidad Nacional de Colombia para que, durante el término para contestar la demanda, allegue copia digital íntegra de los antecedentes del acto administrativo demandado, en cumplimiento de lo ordenado el parágrafo 1° del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011.
SEGUNDO: NEGAR la medida cautelar solicitada por el señor Juan Martín Serna Gómez, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: RECONOCER a los señores Verónica Botero Fernández y Diego Torres, como coadyuvantes del señor Juan Martín Serna Gómez.
CUARTO: RECONOCER personería jurídica al abogado Alberto Yepes Barreiro como apoderado judicial del señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, en los términos y para los fines del poder obrante en el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081».