70001233300020240001701 — Consejo de Estado

Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicado: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Demandante: JOSÉ DOMINGO DOMÍNGUEZ SOLANO Demandado: LUIS GERMÁN RODRÍGUEZ DOMÍNGUEZ, ALCALDE DEL MUNICIPIO DE MORROA (SUCRE), PERÍODO 2024-2027 Temas: Trashumancia. Prueba de la residencia electoral.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 3 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que negó las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda El señor José Domingo Domínguez Solano, actuando en nombre propio, presentó demanda el 13 de diciembre de 2023, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, contemplado en el artículo 139 del CPACA, en contra del Acta de Escrutinio Municipal, Formulario E-26 ALC del 6 de noviembre de 2023, mediante la cual se declaró la elección del señor Luis Germán Rodríguez Domínguez, como alcalde de Morroa (Sucre), periodo 2024-2027. 1.2 Hechos La parte actora expuso como fundamentos fácticos, los siguientes: Sostuvo que el señor Luis Germán Rodríguez Domínguez se inscribió como candidato para las elecciones a la Alcaldía del municipio de Morroa (Sucre), que se llevarían a cabo el 29 de octubre de 2023, avalado por la coalición integrada por los partidos La Fuerza de la Paz; de la Unión por la Gente – Partido de la U y Liberal Colombiano. Relató el demandante que él también se inscribió como aspirante al mismo cargo uninominal, por la coalición integrada por las colectividades Conservador Colombiano, Nuevo Liberalismo y Cambio Radical.

Asimismo, también fueron candidatos para esos comicios los señores Silvio José Silgado D´Luiz, avalado por el Movimiento Alianza Democrática y Gastón Antonio Ballut Márquez, inscrito por el partido Esperanza Democrática. Destacó que mediante Acta de Escrutinio Municipal E-26 ALC del 6 de noviembre de 2023, se declaró la elección del señor Luis Germán Rodríguez Domínguez como alcalde de Morroa Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 (Sucre).

Aseguró que, no obstante, el día de los comicios votaron 1.0761 ciudadanos no residentes en el municipio, los cuales incidieron claramente en el resultado electoral. Comentó que, los trashumantes en cuestión, de acuerdo con las pruebas que se allegan con el escrito inicial, no habitan en el ente territorial puesto que no ejercen profesión u oficio o poseen alguno de sus negocios en ese municipio y tampoco trabajan allí, tal y como lo establece el artículo 183 de la Ley 136 de 19902 sobre la residencia electoral.

Tampoco figuran en el censo de población indígena ni en el registro de índice de propietarios de bienes inmuebles. Indicó que, de conformidad con la Resolución 2857 de 2018 del Consejo Nacional Electoral, se debe tener como prueba de residencia, la coincidencia de uno o más registros en cualquiera de las plataformas de las bases de datos señaladas.

Resaltó que, en este asunto, los ciudadanos señalados se encuentran registrados en las plataformas públicas -como ADRES y SISBEN- en municipios distintos a Morroa (Sucre). Además, fueron ellos mismos quienes suministraron direcciones de residencia en otros entes territoriales al inscribirse en el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales.

Mencionó que con el propósito de esclarecer cuáles habitantes sufragaron efectivamente en el municipio de Morroa, ejerció el derecho de petición ante la Delegación Departamental de Sucre de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el que solicitó que se le permitiera hacer una inspección de los archivos en donde reposaba la información de los formularios E-10 y E- 11, correspondientes a cada una de las 50 mesas instaladas en el municipio de Morroa y que fueron diligenciadas por los jurados de votación el 29 de octubre de 2023.

Así, se permitió el acceso a esa documental y de esta forma obtuvo los nombres de las personas trashumantes. Comentó que, de cualquier forma, en el acápite de pruebas requirió que se oficiara a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que aportara los formularios E-10 y E-11 para cotejar la información de las 50 mesas instaladas en el municipio.

Destacó que el Consejo Nacional Electoral inició un procedimiento administrativo para verificar la trashumancia en el municipio de Morroa, que finalizó con la Resolución 8958 de 8 de septiembre de 2023; sin embargo, afirmó que no tuvo en cuenta las cédulas inscritas entre el 13 de marzo de 2021 y el 13 de enero de 2022 y del 14 de enero de 2022 al 29 de marzo de 2022, para las elecciones de presidente y vicepresidente, pese a estar en la obligación de hacer el cruce en las bases de datos de estos documentos.

Sostuvo que, en contraste, en el municipio de Turbaco se abrió una investigación por trashumancia electoral, resuelta mediante Resolución 6322 de 2023, que contempló el censo electoral de las cédulas inscritas en los anteriores periodos y una segunda investigación para los periodos comprendidos entre el 29 de octubre de 2022 hasta el 29 de agosto de 2023, finalizada con la Resolución 9576 de 13 de septiembre de 2023. 1 Cifra precisada con la reforma de la demanda. 2 Artículo 183.

Entiéndase por residencia para los efectos establecidos en el artículo 316 de la Constitución Política, el lugar donde una persona habita o de manera regular está de asiento, ejerce su profesión u oficio o posee alguno de sus negocios o empleo. Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Realizó un cuadro con el listado de las personas que votaron en las elecciones del 29 de octubre de 2023, sin ser residentes del municipio de Morroa, los cuales tuvieron incidencia en las siguientes mesas y puestos de votación: Afirmó que, dado que el CNE no analizó las cédulas inscritas para las elecciones anteriores, el juez de lo contencioso electoral está facultado para hacer la correspondiente verificación, a través del cruce de datos. 1.3 Normas violadas y concepto de la violación La parte actora invocó como causal de anulación la prevista en el numeral 7 del artículo 275 del CPACA (trashumancia electoral).

Asimismo, consideró que con el acto de elección se infringieron los artículos 316 de la Constitución Política, 183 de la Ley 136 de 1994, la Resolución 2857 de 2018 del Consejo Nacional Electoral y el Decreto 1294 de 2015. Comentó que, tratándose de la residencia electoral, el artículo 316 de la Constitución Política establece que en las votaciones que se realicen para la elección de autoridades locales, solo podrán participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio.

De modo que, la intención del constituyente era que en las elecciones territoriales se respetara la voluntad de las personas que realmente tienen un vínculo con el ente territorial o el departamento. Expuso que, luego de realizar los cotejos entre las bases de datos de ADRES, Censo electoral y SISBÉN de las 1.076 personas que votaron en Morroa (Sucre), se puede advertir la ausencia de su vínculo con ese municipio.

Afirmó que era evidente que estos individuos estaban registrados en otras circunscripciones. Destacó que, para la alcaldía del referido ente territorial, sufragaron en total 11.694 ciudadanos (Formulario E-26 AL); de este total, votaron 1.076 ciudadanos no residentes en Morroa (Sucre), que incidieron ilegalmente en el resultado final de declaratoria de elección de alcalde municipal.

Agregó que aplicada la distribución ponderada de exclusión de los votos trashumantes, depositados mesa a mesa, es posible advertir un resultado final distinto, incidido por la trashumancia de electores sin arraigo en el municipio; en efecto, aseguró que, a él como Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 segundo aspirante con mayor votación a la alcaldía, le correspondería acceder a ese cargo teniendo en cuenta, además, que la diferencia entre él y el demandado es de tan solo 39 votos. 1.4 Coadyuvancia El señor Jorge Eliécer Bula González intervino para apoyar los argumentos del demandante.

Indicó que existe una trashumancia histórica enquistada en los municipios que incide y define los resultados de las elecciones territoriales. Sin embargo, el Consejo Nacional Electoral no ha enfrentado decididamente la depuración respectiva. Adujo que el censo electoral de Morroa (Sucre) es más alto que su población mayor de 18 años apta para ejercer el derecho al voto.

Así, aseguró que existe una diferencia de 3.826 ciudadanos que no residen en el municipio y que no fueron incluidos en su censo poblacional del DANE 2018. Anotó que desde las elecciones de Congreso y Presidencia de la República de 2014 hasta las elecciones territoriales de 2023, se han anulado 2.360 inscripciones de cédulas; no obstante, esta cifra resulta insuficiente dado que, en 2022, las 913 inscripciones para las elecciones del Congreso de la República no fueron revisadas por el Consejo Nacional Electoral; asimismo, para los demás comicios no fueron investigadas en su totalidad. 1.5 Actuaciones procesales 1.5.1 La admisión Mediante providencia del 21 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo de Sucre inadmitió la demanda y concedió el término legal de 3 días para subsanarla.

Encontrándose dentro del plazo, la parte actora presentó memorial de subsanación, razón por la cual, mediante providencia del 3 de abril de 2024, se admitió y se ordenaron las notificaciones de rigor. Por su parte, en auto del 28 de junio de 2024, se admitió la reforma de la demanda y la intervención del señor Jorge Eliécer Bula González como coadyuvante de la parte actora. 1.5.2 Contestación de la demanda 1.5.2.1 Luis Germán Rodríguez Domínguez – demandado Mediante apoderado se pronunció en los siguientes términos: Aseguró que la relación de votantes que presenta el actor se encuentra compuesta por personas que son residentes en dicha municipalidad.

Para ello anunció que allegaba algunas pruebas que demostraban la residencia de esos ciudadanos en Morroa (Sucre). Explicó que la residencia electoral no se predica de vivir en el municipio, por el contrario, deben observarse otros criterios como cualquier vínculo comercial, laboral, asiento permanente o transitorio, propiedad, nacimiento etc.

De modo que, los datos extraídos de las bases de datos de SISBEN y ADRES no son suficientes para que el juez llegue a una decisión anulatoria por ese solo elemento de juicio, en la medida en que también se establece que debe observarse el ejercicio de la profesión, negocio, empleo o dónde tiene su arraigo principal. Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Precisó que las censuras formuladas por la parte actora se plantean de manera general y abstracta, sin precisar si quiera los aspectos fácticos y jurídicos esenciales para su análisis.

Por lo tanto, sostuvo que, a pesar de que la parte actora en el acápite de pretensiones de la demanda hizo una relación del Formulario E-26 ALC, por la supuesta violación al numeral 7° del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, por la votación de 1.076 ciudadanos no residentes en el municipio de Morroa (Sucre), brilla por su ausencia el análisis exhaustivo del formulario E- 11; es decir, la relación de votantes y los conceptos de la violación respecto de aquellos, por lo que olvida que resulta imperativo formular una acusación formal por cada uno. Arguyó que si la censura se limita a exponer hechos genéricos y a citar diferentes normas sin explicar el concepto de su trasgresión, la demanda es inepta (y así propuso la excepción).

Además, el juez de lo contencioso administrativo no puede declarar de oficio la nulidad de un acto que goza de presunción de legalidad con fundamento en cargos de violación no propuestos en el escrito inicial, pues esta constituye el marco jurídico de la litis. Enfocó parte de su defensa en indicar que no se demostraron variaciones en los documentos electorales, puntualmente algún tipo de falsedad que indique diferencias entre los formularios E-14 y E-24.

Agregó que en materia electoral prevalece el principio de eficacia del voto ya que «no basta con acreditar la existencia de cualquier cantidad de falsedades sino de una de magnitud tal que tenga la capacidad que se requiere para modificar el resultado consignado en el acto cuestionado”, por lo que es necesario que “en relación con esta clase de irregularidades se realice el análisis de su incidencia en el resultado electoral, para de allí establecer si prospera o no la pretensión de nulidad por esa causal en aplicación del principio de la eficacia del voto,(…) de donde se desprende que ante la existencia de elementos falsos en los registros electorales que conduzcan a la declaración de nulidad de una elección es indispensable que estos hayan sido determinantes en el resultado electoral, vale decir, que puedan producir verdaderas mutaciones o alterantes de dicho resultado»3.

Sostuvo que para demostrar la existencia de trashumantes, se requiere conocer la votación exacta de las mesas afectadas, para lo cual es necesario que en el proceso obre copia del formulario E-24, en el que se consolidan los resultados de la elección mesa a mesa, luego de que son resueltas las correspondientes reclamaciones. De lo contrario, indicó que sería imposible determinar los sufragios espurios entre los candidatos que obtuvieron votos en las mesas alteradas.

Comentó que la Sección Quinta del Consejo de Estado ha considerado que la vinculación del ciudadano con el territorio para ejercer el derecho al voto puede presentarse por varias circunstancias, no solo por habitar en el mismo. Adujo que el actor, a partir de las pruebas aportadas, pretende acreditar que los ciudadanos relacionados habitan en lugar distinto a donde depositaron el voto (por ejemplo información obtenida del SISBEN, ADRES o del Registro Único de Víctimas).

No obstante, reiteró que el hecho de que una persona no more en el ente territorial en que votó, no puede concluirse con grado de certeza que ésta no sea su residencia electoral, pues la misma también puede 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 22 de octubre de 2015. Exp: 110010328000201400048-00, 110010328000201400062-00 y 110010328000201400064-00 Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 establecerse por otro tipo de relación del votante con el territorio, por ejemplo, el ejercicio de una profesión, oficio, poseer algún negocio, empleo o ser el lugar en cuestión en el que de manera regular frecuenta. 1.5.2.2 Consejo Nacional Electoral Indicó que esa autoridad observó el procedimiento legal en el trámite de la actuación administrativa de la anulación de inscripción de cédulas por no acreditarse la residencia electoral e incluyó todos los periodos que correspondía para el cruce de bases de datos.

Mencionó que, en la Resolución 8958 de 2023, párrafo 1.3., se dejó constancia de los periodos de inscripción de cédulas analizados, comprendidos entre las siguientes fechas: i) del 13 de marzo de 2021 al 13 de enero de 2022, para Congreso de la República, ii) del 14 de enero 2022 al 29 marzo de 2022, para presidente y vicepresidente de la República y, iii) desde el 29 de octubre de 2022 hasta el 29 de agosto de 2023, para autoridades locales.

Afirmó que el demandante no aportó ninguna prueba que desvirtuara la presunción de residencia electoral por lo que permanecía incólume la legalidad de los actos administrativos expedidos por el Consejo Nacional Electoral, que, además, no podían ser atacados por el medio de control de nulidad electoral en este caso. Agregó que «la Resolución 8959 del 8 de septiembre fue objeto de recursos los cuales se decidieron en su oportunidad a través de la Resolución No. 14495 del 24 de octubre de 2024, por lo anterior, no [l]e consta que personas a las que se les revocó la inscripción de su cédula hayan sufragado en la respectiva circunscripción electoral.

De igual forma, resulta imposible dar veracidad a la afirmación del demandante en cuanto al sentido de la presunta votación, por el mismo carácter secreto del derecho al voto». 1.5.2.3 Registraduría Nacional del Estado Civil Expuso que el Consejo Nacional Electoral era la autoridad administrativa encargada de investigar y revocar las inscripciones de cédulas que correspondan, por la configuración de la trashumancia electoral.

Así, precisó que la RNEC actuaba como organizadora de los comicios, sin embargo, no tenía la facultad para verificar inhabilidades y/o incompatibilidades de los candidatos, ni otorgaba validez o anulaba ningún voto. Señaló que al peticionario se le permitió inspeccionar los formularios E-11 (acta de instalación de mesa y registro general de votantes), pero sin expedir copia por tener carácter reservado.

Propuso la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva» en consideración a que su función no guarda relación con los hechos de la demanda, en tanto no expidió el acto acusado, mediante el cual se declaró la elección del alcalde de Morroa (Sucre). Insistió en que era el Consejo Nacional Electoral el que debía pronunciarse sobre el asunto en el marco de sus competencias. 1.6.

Otras actuaciones de la primera instancia Mediante providencia del 30 de agosto de 2024, la magistrada ponente resolvió las excepciones de inepta demanda formulada por el demandado, y de la falta de legitimación en la causa por pasiva, alegada por la RNEC, en el sentido de declararlas no probadas. Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En la misma providencia, el despacho sustanciador prescindió de la audiencia inicial, decretó las pruebas allegadas por las partes, y ordenó requerir a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que aportara al expediente los Formularios E-10 y E- 11, lista de sufragantes de las elecciones del 29 de octubre de 2023, de las mesas indicadas por la parte accionante.

Asimismo, precisó oficiar: i) Al Departamento Nacional de Planeación DNP para que remitiera copia de las direcciones que dieron al momento de su inscripción en el SISBEN, cada uno de los 1.076 ciudadanos enlistados como no residentes en el municipio de Morroa (Sucre). ii) Al Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC-, para que certifique, si cada una de las referidas personas figuran como propietarios de inmuebles en el municipio de Morroa (Sucre). iii) A la gerencia de la empresa VEOLIA, sucursales Sincelejo y Corozal, para que certifique qué personas, de las que se relacionan en el hecho 11 de la demanda, son usuarias del servicio de acueducto y alcantarillado que presta en estos dos municipios y desde cuándo figuran. iv) Al DANE, para certificar las personas con edades entre los 0 y 17 años, 18 y más años y la población total del municipio de Morroa (Sucre). v) A la Registraduría Nacional del Estado Civil, certificar el censo electoral del municipio de Morroa para las elecciones territoriales de 2023.

Así mismo, el número de inscripciones para las elecciones de Congreso, Presidencia de la República y territoriales desde el 2014 hasta el 2023. vi) Al Consejo Nacional Electoral, certificar que las inscripciones de ciudadanos para votar en Morroa para las elecciones de Congreso y Presidencia del año 2022, no han sido investigadas y, por tanto, no existe resolución de anulación por trashumancia electoral.

Igualmente, dispuso dictar sentencia anticipada y fijó el litigio en los siguientes términos: Del contenido de la demanda, podemos fijar el litigio planteando que el problema jurídico principal, consiste en determinar si el acto de elección contenido en el Formulario E- 26ALC de 6 de noviembre de 2023 del alcalde de Morroa, Luis Germán Rodríguez Domínguez, para el periodo 2024-2027, se encuentra viciado de nulidad por la presunta incursión en la causal de nulidad electoral establecida en el numeral 7 del artículo 275 de la Ley1437 de 201 Finalmente, mediante providencia del 23 de octubre de 2024, se corrió traslado para alegar de conclusión, por lo que las partes presentaron los escritos respectivos y el ministerio público rindió su concepto. 2.

La sentencia apelada La Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre denegó las pretensiones de la demanda, mediante providencia del 3 de diciembre de 2024, con fundamento en los siguientes argumentos: Sostuvo que, de acuerdo con el acervo probatorio allegado al expediente, se puede evidenciar que el Consejo Nacional Electoral, a través de auto del 24 de julio de 2023, avocó conocimiento Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 y decretó el cruce de bases de datos por la presunta inscripción irregular de cédulas de ciudadanía en el municipio de Morroa (Sucre).

Comentó que dicha investigación tuvo en cuenta los siguientes períodos: i) entre el 13 de marzo de 2021 al 13 de enero de 2022, para Congreso de la República; ii) del 14 de enero 2022 al 29 marzo de 2022, para presidente y vicepresidente de la República y iii) del 29 de octubre de 2022 hasta el 29 de agosto de 2023. Indicó que, mediante Resolución 8958 de 8 de septiembre de 2023, el Consejo Nacional Electoral dejó sin efectos la inscripción de varias cédulas inscritas en el municipio de Morroa (Sucre) para las elecciones territoriales del 29 de octubre de 2023, que se describieron en el anexo que hace parte integral de dicho acto.

Asimismo, mediante Resolución 14495 de 24 de octubre de 2023, el CNE decidió los recursos de reposición interpuestos «contra los actos administrativos por medio de los cuales se adoptaron decisiones dentro de procedimiento administrativo breve y sumario adelantado para determinar la posible inscripción irregular de cédulas de ciudadanía y extranjería en el departamento de SUCRE, con ocasión de las elecciones a realizarse el próximo 29 de octubre de 2023».

En lo correspondiente al municipio de Morroa, se rechazaron por extemporaneidad. Mencionó que, con las pruebas documentales aportadas con la demanda, el actor refirió las certificaciones de bases de datos oficiales, a través enlaces, así: Indicó que, de manera independiente, el demandante aportó las certificaciones de cada una de las bases de datos (ADRES, SISBÉN, CENSO INDÍGENA, RUES, SUPERNOTARIADO) de las cédulas que relacionó como pertenecientes a personas trashumantes.

Precisó que la Registraduría Nacional del Estado Civil remitió los formularios i) E-10 – lista de sufragantes – para las elecciones territoriales de octubre 29 de 2023 del municipio de Morroa (Sucre), cabecera municipal y corregimientos (El Yeso, Sabaneta, Pichilín), en los cuales aparecen resaltados los números de cédula de las personas que acudieron a ejercer su derecho al voto en la jornada electoral; ii) E-11 acta de instalación y registro general de votantes.

Sostuvo que la Registraduría Nacional del Estado Civil certificó el potencial electoral para las elecciones de autoridades territoriales realizadas el 29 de octubre de 2023 en el municipio de Morroa, esto es, 15.206 ciudadanos. Igualmente, comunicó el número de trámites de inscripción de cédulas desde el año 2014. Explicó que, para demostrar que las personas inscritas para votar en un determinado municipio no residen en ese lugar, debe cumplirse una carga probatoria exigente, pues se pretende desvirtuar la presunción de residencia que opera una vez los ciudadanos se inscriben.

Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Resaltó que el acto de inscripción propiamente dicho depende directamente de la iniciativa del futuro elector.

Ello es así, pues una vez expedida la cédula de ciudadanía, ésta queda inscrita automáticamente para que el individuo vote en el lugar de expedición del documento y ante el desplazamiento del ciudadano a zona geográfica distinta, la ley permite el cambio de domicilio o residencia, con el fin de garantizar el derecho a elegir, teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 316 constitucional.

Destacó que los elementos de convicción recopilados no permiten afirmar con certeza que las personas individualizadas en el escrito de la demanda sean trashumantes, es decir, que se equiparen a sujetos sin residencia electoral en el municipio de Morroa (Sucre). Argumentó que para el caso concreto, el Consejo Nacional Electoral tuvo la oportunidad de pronunciarse bajo el rigor de un proceso formal, reglado, en aplicación del derecho al debido proceso de los implicados y determinó que una cantidad de cédulas inscritas en el municipio en cuestión, correspondían a personas no residentes, por lo que dejó sin efectos su inscripción. En ese sentido, esos ciudadanos no pudieron votar en el ente territorial.

Aclaró que la parte actora no cuestiona en este asunto que algún individuo de aquellos a los que se le revocó la inscripción hubiera votado en Morroa (Sucre), pese a la situación irregular. Frente a las personas que votaron y a las que el demandante considera trashumantes no fue posible establecer su no residencia. Sustentó que, si bien la consulta en bases de datos puede ser indicio de que un ciudadano no habita en determinado lugar, esta información es insuficiente para sostener, sin equívocos, que el individuo efectivamente no more en el sitio, no tenga un asiento regular en el municipio o que no posea ninguna relación directa derivada de su actividad laboral, comercial u oficio.

Expuso que lo anterior cobra sentido toda vez que la realidad de las consultas en muchas ocasiones no coincide con el contexto fáctico de la situación personal del ciudadano. En ese sentido, bien puede suceder que la persona se desplace de su lugar habitual a otro municipio, sin que sea necesario el traspaso de los servicios de salud, dada la cercanía. También puede acceder a los servicios de salud en sede distinta a su lugar de residencia ante una mejor oferta de servicios y, asimismo, al desarrollar una actividad comercial no formal, esta no estaría sujeta a registro en ninguna base de datos oficial.

Sostuvo que de las circunstancias en cuestión, individualmente consideradas, de ningún modo pueden, por sí solas, desdibujar la presunción de residencia electoral, que se entiende creada a partir de la manifestación hecha al momento de solicitar la inscripción de la cédula, con el fin de ejercer derechos políticos –elegir y ser elegido-.

Concluyó que no resulta apropiado acoger las pretensiones de la demanda con el material probatorio que reposa en el expediente, que más que certezas, ofrece dudas sobre la relación de las personas con el territorio y que impiden avalar la posición de la no residencia de esos 1.076 individuos en el municipio de Morroa (Sucre). 3. El recurso de apelación Inconforme con la decisión, el demandante formuló recurso de apelación, con fundamento en Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 los siguientes argumentos: Sostuvo que la sentencia de primera instancia debe revocarse por cuanto el a quo, incurrió en flagrante defecto fáctico, por indebida valoración probatoria, que lo llevó a la inaplicación del supuesto constitucional y legal que gobierna la trashumancia electoral como causal de anulación electoral.

Explicó que los ciudadanos que se relacionaron en la demanda y que sufragaron en Morroa (Sucre), en las elecciones del 29 de octubre de 2023, no son residentes en ese ente territorial, porque no habitan de manera regular; además, no ejercen profesión u oficio o poseen algún negocio mercantil, como lo acredita el Registro Único Empresarial y Social -RUES- de la Superintendencia de Sociedades; ni tampoco cuentan con un empleo en ese municipio, como lo establece el art. 183 de la Ley 136 de 1990.

Apuntó que las referidas personas figuran en más de un registro de las plataformas de las bases de datos de políticas públicas de asistencia ciudadana, que establece el artículo 8° de la Resolución 2857 de 2018 del Consejo Nacional Electoral, de otros municipios, distintos a Morroa. Igualmente, el referido acto es categórico en establecer, que se tiene como prueba de residencia, la coincidencia de uno o más registros en cualquiera de las plataformas de las bases de datos señaladas, como sucede en este caso con el ADRES y SISBEN de otras municipalidades como Corozal y Sincelejo, los cuales fueron aportados oportunamente con la demanda.

Sustentó que, en este tipo de programas de políticas públicas asistenciales, se hace uso de la herramienta de caracterización de los potenciales beneficiarios, usando el mecanismo de comprobación, a través de las visitas y encuestas, en las direcciones que el ciudadano da como sitio de residencia. Insistió que, con el escrito de reforma de demanda, se aportó el listado de los ciudadanos no residentes en Morroa (Sucre), que figuraban en más de un registro de las plataformas de las bases de datos de políticas públicas de asistencia ciudadana, que establece el artículo 8 de la Resolución 2857 de 2018 del Consejo Nacional Electoral, de otros municipios.

Argumentó que el tribunal de primera instancia en la sentencia recurrida invirtió el concepto de carga de la prueba, pues trasladó al demandante el deber de demostrar que esos 1076 ciudadanos no son moradores del municipio de Morroa (Sucre) y que no tienen asiento regular en el mismo, no ejercen allí su profesión u oficio ni poseen algún negocio o empleo.

Explicó que lo anterior resulta irrazonable porque en la demanda se efectuó una negación indefinida, esto es, que los ciudadanos identificados no residen en Morroa (Sucre); luego, le correspondía la carga de la prueba a la parte demandada, y en ese orden, acreditar que sí habitaban; que de manera regular frecuentan el referido municipio o que ejercen profesión u oficio o poseen alguno de sus negocios o empleo en ese lugar.

Afirmó que el a quo no tuvo en cuenta uno de los argumentos de la reforma de la demanda, consistente en los periodos investigados por el CNE sobre la trashumancia histórica en el municipio de Morroa (Sucre), pues omitió contrastar las inscripciones para las elecciones del Congreso de la República y para presidente y vicepresidente. Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Sostuvo que la Resolución 8958 de 2023 del CNE, que adoptó decisiones por posible inscripción irregular de cédulas de ciudadanía, fue expedido con evidentes falencias.

Así, insistió que este debe ser analizado en la segunda instancia, contrastándola con las pruebas aportadas en el expediente, esto es, con el cruce de bases de datos de las distintas plataformas de políticas públicas de asistencia ciudadana. Agregó que la participación indebida de estos ciudadanos, en las elecciones territoriales de octubre 29 de 2023, se acredita con la copia de los formularios E-10 y E-11 de los registros electorales.

Señaló que en Morroa (Sucre) votaron 1.020 ciudadanos no residentes en Morroa; durante la etapa probatoria se demostró que 56 ciudadanos figuraban en el índice de propietarios, razón por la que se reduce el número de ciudadanos no residentes, de 1.076 a 1.020, por el arraigo demostrado. 4. Actuaciones en segunda instancia Mediante auto del 10 de febrero de 2025, el despacho del magistrado sustanciador admitió el recurso de apelación y corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto. 5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 4.1. Demandante4 Se remitió nuevamente a las razones del recurso de apelación para argumentar por qué debe revocarse la sentencia de primera instancia. Insistió que tenían que valorarse las pruebas que demostraban que las 1.020 personas que votaron en Morroa (Sucre), relacionadas en la demanda, no tenían su residencia electoral en ese municipio. 4.2.

Demandado5 Sostuvo que, frente a las personas que votaron y a las que el demandante considera trashumantes, no fue posible establecer su no residencia. Si bien la consulta en bases de datos puede ser indicio de que la persona no habita en determinado lugar, el tribunal consideró que esta información es insuficiente para sostener sin equívocos que el individuo, efectivamente, no mora en el sitio, no tiene un asiento regular en el municipio o no tiene ninguna relación directa derivada de su actividad laboral, comercial u oficio.

Mencionó que, de acuerdo con la jurisprudencia, es necesario demostrar que la persona vive en otro municipio, tiene asiento regular en un ente territorial diferente, y ejerce su actividad comercial o profesión en un sitio distinto. El Tribunal Administrativo de Sucre en anterior ocasión al analizar un asunto en el que la parte demandante se limitó a traer al plenario las consultas en bases de datos para poner en entredicho la residencia electoral de quienes consideraba trashumantes expuso que: La consulta de la base de datos de la ADRES, el SISBÉN y del CENSO INDÍGENA, por sí solo, no es suficiente para desvirtuar la presunción de residencia electoral de las personas reseñadas, ya que, existen casos, donde el afiliado permanece registrado para la prestación de los servicios 4 Índice 10 del Sistema para la Gestión Judicial SAMAI. 5Índice 9 del Sistema para la Gestión Judicial SAMAI.

Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de salud, sin modificar tal lugar, pese a que ya reside en otro sitio, lo que se puede dar por desidia, simple omisión o cualquier otro tipo de interés, resultando entonces, que es necesario establecer la residencia electoral, situación fáctica real frente al inscrito como votante, lo que no se hizo en este expediente.

Comentó que del acervo probatorio arrimado al proceso, no hay pruebas suficientes para desvirtuar la legalidad del acto demandado, en la medida en que el demandante omitió aportar los elementos de juicio necesarios para esclarecer el asunto, tales como el formulario de inscripción de ciudadanos E-3 de las elecciones de Congreso de la República y Presidenciales en el 2022.

De modo que, no se demostró el incumplimiento de los elementos de la residencia electoral para ejercer el derecho al voto por parte de los ciudadanos relacionados en la demanda. Precisó que, de cualquier forma, de comprobarse la trashumancia de los 1.076 o 1.020 ciudadanos en las elecciones para elegir al alcalde de Morroa (Sucre), lo cierto es que la diferencia entre el primero y el segundo fue de 39 votos y entre el segundo y el tercero es de 4.546.

Concepto del Ministerio Público6 La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado solicitó confirmar la sentencia de primera instancia con los siguientes argumentos: Expuso que el recurrente controvierte la interpretación realizada por el tribunal respecto a la carga probatoria que recae en quien impetra este tipo de causal, al igual que reprocha la debida valoración de los soportes allegados.

Destacó que, aun cuando se analizara en detalle la información extraída por el demandante, para desvirtuar la presunción de residencia electoral de los ciudadanos que indica son trashumantes en el municipio de Morroa (Sucre), y que detalló en el hecho 11 de la demanda original, aquellas no son las únicas bases de datos que pueden acreditar residencia. Ello, de acuerdo con lo planteado por la normativa vigente, la jurisprudencia, y la propia reglamentación expedida por el Consejo Nacional Electoral.

Manifestó que el votante puede escoger una de entre las varias formas de residencia electoral admitidas por la ley y la jurisprudencia al momento de registrar su cédula de ciudadanía bajo la gravedad de juramento, por lo que cuando se pretende controvertir dicha decisión personal con fines de nulidad electoral, se debe satisfacer la carga de probar que el sufragante no se encuentra en ninguna de las situaciones que lo habilita para votar en la circunscripción en que lo hizo.

Si bien, los reportes que pueden ofrecer los diferentes órganos del Estado permiten establecer un indicio frente a la residencia, no dotan de total certeza la convergencia o la ausencia de todas las referidas opciones de residencia electoral. Precisó que, además, el Consejo Nacional Electoral, adelantó una actuación frente a este 6 Índice 14 del Sistema para la Gestión Judicial SAMAI.

Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 fenómeno de la trashumancia en el municipio de Morroa, que dio como resultado la exclusión de sendas cédulas de ciudadanía del censo electoral para las elecciones del 29 de octubre de 2023, como consta en la Resolución 8958 del 8 de septiembre de 2023, y en la Resolución 9575 del 12 de septiembre del mismo año, que resolvió los recursos de reposición interpuestos frente a la primera.

Indicó que dichos actos administrativos no fueron tomados como referencia por el demandante en su análisis, para evidenciar que los 1.020 ciudadanos que estima son trashumantes, no hubieren hecho parte de la depuración que realizó el CNE, o que, siendo depurados del censo por la autoridad, votaran efectivamente. Es decir, no hizo distinción de una u otra situación, sino que se limita a relatar el resultado de la consulta efectuada por él en las bases de datos, pretendiendo que el operador jurídico realice el cruce de los cupos numéricos mencionados, con dichos actos, e incluso, con los que obran en el Formulario E-11.

Enfatizó que, tal y como lo concluyó el tribunal, los medios de prueba allegados por la parte actora y demás incorporados al proceso, no resultan suficientes para demostrar que los individuos señalados por el demandante, no residen en el municipio de Morroa (Sucre). Precisó que los temas relacionados por el demandante -trashumancia electoral y falta de arraigo de los votantes del municipio de Morroa-, no se advierten como indefinidos, en la medida que eran determinables en el tiempo, modo y lugar; tan es así, que el accionante allegó algunos medios de prueba para intentar corroborar su manifestación, y si bien, el recurrente adopta y relaciona la trashumancia como una «negación indefinida» que no requeriría prueba en los términos del artículo 167 del Código General del Proceso, olvida la naturaleza del acto irregular que reprocha, que no le permite ajustarse a ese parámetro al hacer parte de una reglamentación especial, bajo el marco de la justicia rogada.

Mencionó que el recurrente adujo que, en el fallo de primera instancia, no se estudiaron los numerales 8 y 10 de la reforma de la demanda, en los cuales se puso de presente que el Consejo Nacional Electoral, al adelantar la actuación administrativa por trashumancia, lo hizo de manera incompleta, en tanto, no incluyó la base de datos de las cédulas de ciudadanía inscritas entre el 13 de marzo de 2021 al 13 de enero de 2022.

No obstante, el Consejo Nacional electoral al adoptar las resoluciones 8958 del 8 de septiembre de 2023 y 9575 del 12 de septiembre del mismo año, que resolvió los recursos de reposición, al desarrollar el acápite del acervo probatorio de la actuación en el numeral 3 de los actos en cita, sí incluyó en los cruces de las bases de datos las inscripciones llevadas a cabo en los periodos que extraña el recurrente, por lo que este reproche tampoco debe prosperar.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 150 inciso 1 y 1527 numeral 7 literal (a) del CPACA y el Acuerdo 080 de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sección es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 3 de 7 Artículo 152.

Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia… 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso (…) de los alcaldes municipales y distritales (…). Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 diciembre de 2024, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Sucre negó las pretensiones de la demanda. 2.

El acto electoral cuestionado Corresponde al Acta de Escrutinio Municipal E26 – ALC del 6 de noviembre de 2023, mediante la cual se declaró la elección del señor Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre), periodo 2024-2027. 3. Problema jurídico De conformidad con el fallo de primera instancia y los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a esta Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de primera instancia. Sobre el punto, se tendrán en cuenta los límites de la competencia del juez ad quem, a partir de la fijación del litigio señalada por el tribunal, la providencia de primer grado y los argumentos del recurso.

En consecuencia, se deberá establecer si el acto de elección del señor Luis Germán Rodríguez Domínguez como alcalde de Morroa (Sucre) está viciado de nulidad toda vez que, a juicio del recurrente, 1.020 personas que no eran residentes del municipio participaron en las elecciones del 29 de octubre de 2023, para elegir al primer mandatario del referido ente territorial.

Sobre el particular, habrá de determinarse si en efecto, como lo señala el apelante, en este asunto se encontraba probado el «trasteo de votos» en esa municipalidad y si el tribunal de primera instancia, pasó por alto la valoración de las pruebas aportadas y la negación indefinida que efectuó el demandante lo que, en su criterio, invertía la carga de la prueba al demandado, en el sentido de demostrar que los ciudadanos relacionados sí tenían algún vínculo con esa circunscripción electoral.

Asimismo, se precisará el alcance de los argumentos formulados por el recurrente contra las resoluciones del CNE mediante las cuales se resolvió la actuación e investigación sobre trashumancia en el municipio de Morroa (Sucre). Se advierte que al tenor de lo previsto en el artículo 320 del Código General del Proceso8, «[e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión», disposición que debe interpretarse en concordancia con lo señalado en el artículo 328 Ibidem, según el cual «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley».

Por lo tanto, la competencia del superior para pronunciarse sobre el fundamento de la apelación está circunscrita a los motivos de inconformidad expuestos por el apelante, lo que descarta el análisis de cualquier otro aspecto que no haya sido materia de alzada9. 8 Aplicable al trámite del recurso de apelación en los aspectos no regulados en la Ley 1437 de 2011, por la remisión prevista en su artículo 306. 9 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2021, expediente: 68001-23-33-000-2019-00896-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.

Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Para abordar el asunto, la Sala desarrollará la siguiente metodología: (i) el marco jurídico de la trashumancia electoral y su incidencia y, (ii) el caso concreto, conforme a los límites indicados líneas atrás. 4.

Marco jurídico de la trashumancia electoral La figura de la trashumancia como vicio de nulidad electoral se ha entendido como la «acción de inscribir la cédula para votar por un determinado candidato u opción política en un lugar distinto al que se reside o en el que se encuentre un verdadero arraigo o interés»10; lo cual, además de tener una implicación en el marco de tales procesos, puede conllevar a la imposición de sanciones de tipo penal.

El objetivo del establecimiento legal de la causal no es otro que se respete la autodeterminación de los ciudadanos en la resolución de los asuntos propios y que sean estos quienes decidan sus autoridades y demás cuestiones inherentes al proceso de elección, con sustento en los principios rectores que, entre otros aspectos, buscan asegurar que las votaciones traduzcan la expresión libre, espontánea y auténtica de los ciudadanos. Esta Sala ha señalado que para entender el fenómeno de la trashumancia electoral, es necesario remontarse a la Ley 6° de 1990, que, entre otras disposiciones, modificó los artículos 76 y 77 del Código Electoral (D.2241/86), en el sentido de precisar: «[a] partir de 1988 el ciudadano sólo podrá votar en el lugar en que aparezca su cédula de ciudadanía conforme al censo electoral.

Permanecerán en el censo electoral del sitio respectivo (…) mientras no sean canceladas o se inscriban en otro lugar». Así mismo, al artículo 316 de la Constitución Política de 1991, establece: «en las votaciones que se realicen para la elección de autoridades locales y para la decisión de asuntos del mismo carácter, sólo podrán participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio», lo cual impone un vínculo necesario entre la votación a realizar y la residencia del sufragante; no obstante, dicha normativa superior, no contiene una definición sobre el término residencia ni explica la consecuencia de su desconocimiento, por lo que entra a jugar un papel muy importante el desarrollo legal de la preceptiva y la jurisprudencia sobre la causal especial de nulidad, de acuerdo con lo preceptuado el artículo 275.7 de la Ley 1437 de 2011: Artículo 275.

Causales de anulación electoral. Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además, cuando: (…) 7. Tratándose de la elección por voto popular por circunscripciones distintas a la nacional, los electores no sean residentes en la respectiva circunscripción. Igualmente, la jurisprudencia de la Sección Quinta ha destacado que para el examen del cargo de nulidad electoral fundado en la causal del artículo 275.7, al menos en el ámbito municipal y local, es menester consultar las siguientes reglas11: Para que prospere el cargo se debe acreditar: (i) que personas no residentes en el respectivo municipio se inscribieron para sufragar en él;

(ii) que éstas, efectivamente hayan votado y (iii) que sus votos tuvieron incidencia en el resultado de la elección. 10 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 9 de febrero de 2017, Rad. 2014-00112-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 30 de septiembre de 2021, Rad. 11001032800020200001300.

Conforme con lo anterior, para hablar de trashumancia resulta indispensable que se acrediten en forma suficiente los 3 elementos señalados, en caso de que alguno de ellos no se encuentre demostrado, se entiende que la causal de nulidad electoral bajo estudio no se configura o no tiene incidencia en la legalidad de la elección que se controvierta. 5.

De la incidencia en el resultado de la elección en el que se comprueba la trashumancia – cambio en la tesis jurisprudencial en cargos uninominales La Sala debe resaltar que de tiempo atrás admitió la procedencia de la aplicación del sistema de distribución ponderada en procesos de nulidad tanto para corporaciones públicas como para cargos uninominales.

Tratándose del análisis de la incidencia bajo el sistema de afectación ponderada, la sala había tomado el número de votos fraudulentos acreditados en una mesa de votación y los distribuía en forma proporcional a su participación entre los candidatos que obtuvieran votos en la mesa o mesas donde se presentaron las irregularidades, bien sea para agregar o quitar votos.

Para el estudio de la incidencia en el resultado de la elección, aquel se efectúa únicamente en relación con las mesas y registros de cada cargo sobre los cuales se encontró probado el vicio de nulidad alegado. Después de realizar la afectación en las mesas que prosperaron, se debe estudiar el impacto que estas tuvieron en los resultados electorales12.

No obstante, mediante providencia del 10 de octubre de 2024 la Sección Quinta13, al estudiar el recurso de apelación contra la sentencia que había negado las pretensiones de la demanda de la elección de la alcaldesa de Nuevo Colón (Boyacá), advirtió la necesidad de modificar su postura frente a la incidencia de la trashumancia, cuando se trata de cargos uninominales.

En ese proveído, la sala consideró que los reparos planteados por la parte recurrente frente a la fórmula de la afectación ponderada eran razonables, puntualmente, respecto de elecciones de cargos uninominales en las que las diferencias entre el primer y segundo candidato son tan estrechas, frente a una votación espuria por trashumancia significativa.

Con la claridad de que ello no comporta la inconstitucionalidad o ilegalidad del sistema de distribución ponderada que hasta ese momento había sido utilizado por la Sección Quinta, si se tiene en cuenta el desarrollo jurisprudencial que ha tenido la tesis, como se expuso ampliamente en líneas anteriores, bajo parámetros de la igualdad electoral, la eficacia del voto y la transparencia de los comicios.

Así, puntualmente en el caso de Nuevo Colón (Boyacá) se pudo advertir que la diferencia de votos entre la alcaldesa y el segundo es apenas de 10 votos mientras que los trashumantes son 146, por lo que se trata de una diferencia de 14.6 veces más. Una correlación que llamó la atención de la Sala, pues los 146 votos irregulares que se encontraron acreditados en ese asunto por trashumancia representan el 3,81% de la votación válida. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 29 de abril de 2021.

Radicación: 11001-03-28- 000-2018-00106-00 (11001-03-28-000-201800116-00). M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 10 de octubre de 2024, Rad: 15001-23-33-000- 2023-00483-01. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Con aclaración de voto de la magistrada Gloria María Gómez Montoya.

Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Ese porcentaje podía resultar significativo, dado que la diferencia entre el demandado y el segundo aspirante a la referida dignidad tan solo fue de 10 votos, es decir un 0.26% de la votación válida total.

Incluso con el tercer candidato era solo de 63 sufragios, esto es, 1,3% de la votación válida; al ser extremadamente estrecha esa distancia, cualquier irregularidad mayor a esa diferencia tenía la potencialidad de cambiar el resultado electoral. Por lo tanto, la Sección Quinta recordó que una premisa fundamental que debe asegurar el juez electoral es la existencia de unos comicios transparentes y que reflejen el verdadero mandato de los residentes del municipio.

Si en ese caso existía una duda razonable de que esos 146 votos de trashumancia pudieron haber alterado el resultado final, sería primordial considerar si la elección reflejaba con exactitud la voluntad popular. Dado que el voto es secreto y no es posible determinar con precisión a quién o quiénes debían descontarse los sufragios espurios, la Sección Quinta había considerado la aplicación de la fórmula de distribución ponderada, con miras a afectar proporcionalmente a cada uno de los candidatos de la contienda electoral; sin embargo, por más esfuerzos matemáticos o estadísticos que realizara la Sala para afectar proporcionalmente a los aspirantes, no sería posible acercarse a la realidad sobre la incidencia de la irregularidad.

Cambiar el método aritmético podría llevar a la misma conclusión y, en todo caso, las posibilidades son diversas y depende del componente que se pretenda privilegiar en el resultado electoral. Sin embargo, se precisó que la elección a cargos de elección popular para corporaciones públicas comporta una ecuación diferente, en tanto, corresponde a listas de candidatos por cada partido o movimiento político.

Así, afectar ponderadamente a cada uno responde o se justifica en el principio de eficacia del voto, pues no obedece a un único aspirante por cada agrupación política, sino un conjunto de posibilidades electorales; de modo que, en esos eventos, la Sección consideró que la fórmula de distribución ponderada se debe mantener. No obstante, el panorama cambia cuando se trata de cargos uninominales en los que se enfrenta un solo aspirante por cada opción política para la dignidad que se pretende alcanzar y se evidencian irregularidades con una desviación significativa entre el resultado y la votación transeúnte.

En tales condiciones, no puede perderse de vista que el presupuesto para declarar la nulidad de un acto electoral (art. 288 del CPACA) es garantizar el respeto de la voluntad legítima mayoritaria del pueblo; por ello corresponde al juez en cada caso determinar si las irregularidades en la votación o en los escrutinios son de tal incidencia que de practicarse nuevos escrutinios serían otros los elegidos.

De la anterior correlación, la Sala consideró pertinente y justificado, modificar su tesis jurisprudencial cuando se trata de la causal de trashumancia en las elecciones para un cargo uninominal. Así, objetivamente, para determinar la incidencia en que se invoque este reparo de nulidad electoral, en esos precisos casos (unipersonales), se debe tener en cuenta la siguiente regla: Siempre que se compruebe que la votación de trashumancia sea mayor a la diferencia de sufragios, sumados entre los 3 primeros candidatos (o de los dos en caso de que solo sean 2 aspirantes) para cargos uninominales, se deberá convocar a nuevas Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 elecciones.

Si la votación afectada por la trashumancia es menor o igual a la diferencia que existe entre los 3 primeros candidatos, el acto de elección prevalecerá. La razón de escoger a los tres primeros aspirantes obedece a que no solo está en contienda el cargo del primer mandatario del ente territorial; también existe la posibilidad de que el segundo con mayor votación acceda -por derecho personal- a una curul a la corporación pública respectiva, según el tipo de elección que se trate, en los términos del Estatuto de la Oposición. Nótese que, considerar solo la distancia entre el vencedor y el segundo aspirante, por un lado, sugeriría que la votación trashumante, en últimas, debe descontarse al demandado, aun cuando, se insiste, no es posible determinarlo por el carácter secreto del voto.

Con todo, si en la ecuación se incluye a la tercera opción política y, aun así, los sufragios transeúntes son mayores a la diferencia de sufragios con el tercer candidato, es un grave indicio de que la voluntad popular mayoritaria para designar tanto al primer mandatario como a la curul de la oposición pudo haber sido falseada. Así, la anomalía por trashumancia invocada en cada caso deberá ser significativa o altamente sensible como para alterar los resultados de los dos primeros puestos, lo que incluye en la ecuación la revisión de la votación del tercer aspirante (independientemente de que se hayan presentado 4, 5 o 10 candidatos).

Claramente, en el evento en el que solo concurran dos (2) candidatos a la contienda electoral, y los votos trashumantes sean mayores que la distancia entre ellos también habría un nivel de incertidumbre que amerita repetir los comicios. Lo que se pretende establecer cuando se trate de tres (3) candidatos o más, es que, en efecto, existe una desviación de tal magnitud que ni siquiera es posible mantener la premisa de la eficacia del voto de la expresión mayoritaria de los residentes, ante la perplejidad que genera una votación transeúnte mayor a la distancia entre los tres aspirantes que tuvieron más respaldos ciudadanos; además porque, se insiste, no solo se distorsiona el resultado del primer mandatario, también la votación obtenida por el segundo candidato quien tiene el derecho personal de acceder a una curul en el cabildo municipal o la duma departamental.

Por lo tanto, siempre que se considere que los sufragios irregulares superan la diferencia entre los primeros tres (3) candidatos, o de los dos (2) primeros, de no existir tercer aspirante, habrá que convocarlos o vincularlos al proceso de nulidad electoral, por el interés que les asiste en el evento en el que se tengan que convocar nuevos comicios. 6.

Caso concreto Como viene de explicarse en los antecedentes de esta providencia, la parte recurrente pretende que se revoque la sentencia de primera instancia. En su criterio, el tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria en tanto que, el solo cruce de las bases de datos del SISBEN, ADRES y el censo de la población indígena, era posible advertir que, los 1.020 ciudadanos que se cuestionan, no tenían su residencia electoral en el municipio de Morroa (Sucre).

Asimismo, consideró que, de cualquier forma, si había alguna duda sobre la información obtenida, lo cierto es que en la demanda se realizó una «negación indefinida», esto es, que tales individuos no son residentes del ente territorial en comento; luego, en su criterio, la carga Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 de la prueba se «invirtió» y, por ello, le correspondía al demandado demostrar que esas personas sí tenían un arraigo con esa circunscripción electoral.

Para la parte recurrente, además, la investigación que realizó el CNE sobre la trashumancia presentada en Morroa, fue irregular y no consideró todos los periodos de inscripción de cédulas, como es el caso de las elecciones del Congreso de la República y presidente y vicepresidente que se llevaron a cabo en el 2022. Sobre el particular, el Tribunal Administrativo de Sucre negó las pretensiones de la demanda, al no encontrar acreditado en este asunto que, en efecto, los ciudadanos relacionados por el demandante, que según el E-10 y E-11 votaron en Morroa (Sucre), no tenían su residencia en ese municipio.

En efecto, consideró que si bien la consulta en bases de datos puede ser indicio de que un ciudadano no habita en determinado lugar, esta información es insuficiente para sostener sin equívocos que el individuo efectivamente no more en el sitio, no tenga un asiento regular en el municipio o que no posea ninguna relación directa derivada de su actividad laboral, comercial u oficio.

Según se tiene, en lo que concierne a la valoración probatoria, le asiste razón al tribunal al señalar que en este asunto no se logró acreditar que, las 1.020 personas que señala el recurrente no tenían su residencia electoral en el municipio de Morroa (Sucre). Nótese que las pruebas aportadas, sobre las cuáles insiste el demandante en su recurso, se refieren a las bases de datos del SISBEN, ADRES, el censo de la población indígena, y RUES.

Aun en el evento de hacer la depuración de estos datos por cada uno de los ciudadanos relacionados por la parte actora, y comprobar que aquellos no se encuentran registrados en el SISBEN, ADRES, censo indígena y RUES en Morroa (Sucre), lo cierto es que no resultan suficientes, por sí solos, para desvirtuar la presunción de residencia electoral de las personas que inscribieron su cédula de ciudadanía en dicho ente territorial para ejercer su derecho al voto.

Nótese que el actor no demostró que el listado de las personas que aportó con la demanda sea ajeno al estudio que emprendió el CNE al depurar el censo electoral de Morroa (Sucre), de cara a las resoluciones que obran en el expediente, el cual no sólo partió de las cédulas registradas en el marco de las elecciones locales de 2023 sino de comicios anteriores.

Si bien las bases de datos que trae como prueba la parte accionante, pueden ser un indicio de la residencia de los ciudadanos señalados en su escrito de demanda, no reflejan fielmente la realidad, y tampoco demuestra que la autoridad electoral las haya omitido en su estudio14. Además, contrario a lo señalado por el recurrente, el artículo 8° de la Resolución 2857 de 2018 del Consejo Nacional Electoral no prevé que el cruce de las bases de datos resulte suficiente para considerar la trashumancia electoral en un caso concreto; por el contrario, será una de las pruebas que tendrá en cuenta en la actuación o investigación sobre aquella y, en todo caso, el parágrafo segundo de la misma disposición, prevé que el CNE podrá solicitar a las entidades 14 En un asunto similar, se llegó a la misma conclusión: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 14 de noviembre de 2024, Rad: 05001-23-33-000-2024-000016-02 (acumulado), M.P. Gloria María Gómez Montoya.

Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 públicas y privadas información sobre el ciudadano investigado; luego, corresponde a una actuación mucho más rigurosa.

Debe tenerse en cuenta que el legislador, a través de la Ley 136 de 1994, puntualmente en su artículo 183, se ocupó de establecer el concepto de residencia, en los siguientes términos «entiéndese por residencia para los efectos establecidos en el artículo 316 de la Constitución Política, el lugar donde una persona habita o de manera regular está de asiento, ejerce su profesión u oficio o posee alguno de sus negocios o empleo».

El referido supuesto normativo, como lo ha señalado esta sala,15 contempla hipótesis más amplias respecto de lo que estipuló el constituyente, porque además de abarcar las situaciones que se desprenden tanto de la residencia como del domicilio en materia civil, incluyen otras como el lugar donde la persona «posee alguno de sus negocios o empleo».

Así lo ha dispuesto esta Sección: [L]a redacción de la norma legal en cita conecta cada uno de los escenarios enunciados a través de una conjunción disyuntiva, esto es, por medio del vocablo «o», lo que significa que cada hipótesis se distingue como una forma de residencia electoral autónoma y, al mismo tiempo, implica que con cualquiera se puede acreditar el requisito que habilita al ciudadano para sufragar en el respectivo municipio.

(…). A partir de lo anterior [artículo 4 de la Ley 163 de 1994], se ha entendido que se incorporó al ordenamiento una presunción de residencia electoral, que recayó sobre aquella que informara el ciudadano al inscribir su cédula, en tanto lo hace bajo la gravedad del juramento. Esta Sección, (…) señaló que para su configuración [de la trashumancia], durante el curso del proceso de nulidad electoral se debe demostrar, además de que el presunto trashumante no es habitante o que no tiene asiento en el respectivo municipio, que tampoco tiene algún otro vínculo del que se pueda desprender la residencia electoral (…)16 Por lo tanto, no resulta suficiente afirmar que determinado ciudadano no mora en el respectivo municipio, pues, como se precisó líneas atrás, existen otros criterios para determinar el arraigo o interés de ejercer su derecho al voto en determinado ente territorial o circunscripción. En suma, para desvirtuar la presunción de residencia electoral a que se refiere el precepto legal se debe probar, de forma concurrente y simultánea, que: (i) el presunto trashumante no es morador del respectivo municipio;

(ii) no tiene asiento regular en el mismo; (iii) no ejerce allí su profesión u oficio y (iv) no posee algún negocio o empleo17. Tampoco le asiste razón a la parte demandante al señalar que el formuló una negación indefinida, esto es, que los 1.020 ciudadanos relacionados no son residentes del municipio de Morroa (Sucre) y, en consecuencia, se invirtió la carga de la prueba por lo que le correspondía al demandado demostrar que, en efecto, sí tenían su residencia electoral en este ente territorial.

Sobre el punto, se insiste que, existe una presunción sobre la residencia electoral, cuandoquiera que el ciudadano inscribe su cédula para ejercer el derecho al voto en determinado municipio. Desvirtuarla le corresponde en este caso únicamente al demandante, quien es el que pretende atacar la legalidad del acto de elección, con fundamento en la causal 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 30 de septiembre de 2021, Rad: 11001-03-28-000-2020-00013-00.

M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 30 de septiembre de 2021, Rad: 11001-03-28-000-2020-00013-00. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 30 de septiembre de 2021, Rad: 11001-03-28-000-2020-00013-00.

M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 de trashumancia; de modo que, a diferencia de lo señalado por el apelante, es a la parte actora a quien le corresponde demostrar los hechos y su concepto de violación. Además, el demandante confunde la prueba que debe allegarse en este asunto, en tanto que, no se pretende que demuestre una «negación indefinida», por el contrario, se exige que pruebe que los presuntos trashumantes tienen un arraigo diferente al municipio en cuestión, ya sea porque habita, trabaja y tiene sus intereses laborales, de oficios o empresariales, en otra ciudad.

Es decir, que con dichas evidencias se logre la convicción de que tales ciudadanos no tienen ninguna clase de vínculo, en este caso, con Morroa (Sucre). Debe aclararse que, si bien la parte recurrente también se refiere al Registro Único Empresarial RUES, para verificar la situación de los supuestos trashumantes en este asunto, lo cierto es que, tampoco identifica a las personas que, según él constan en el referido registro y que, además, se encuentran en las bases de datos del SISBEN o ADRES, que permita construir un indicio más sólido.

En todo caso, el solo RUES, por sí solo, tampoco revela una residencia electoral diferente a la que declara el ciudadano con su inscripción, pues es posible que tenga una actividad económica a través de algún emprendimiento o empresa en determinado municipio, pero labore o habite en otro. De manera que, las circunstancias de tiempo, modo y lugar que demuestren la residencia electoral de un ciudadano, deben acreditarse y respaldarse por el demandante con solidez y no basta con referirse a una sola circunstancia; se insiste, esta sala ha sido enfática en precisar que, cuando se pretende controvertir la decisión personal de un individuo para ejercer su derecho al voto, con fines de nulidad electoral, se debe satisfacer la carga de probar que el sufragante no se encuentra en ninguna de las situaciones que lo habilita para votar en la circunscripción en que lo hizo.

Así, tal y como lo señaló el Ministerio Público, si bien los reportes que pueden ofrecer los diferentes órganos del Estado permiten establecer un indicio frente a la residencia, no dotan de total certeza la convergencia o la ausencia de todas las referidas opciones de residencia electoral. Además, debe tenerse en cuenta que, los ciudadanos identificados por la parte actora en este caso no obedecen a alguno de los que fueron excluidos por el CNE en la resolución que depuró el censo electoral en el municipio de Morroa (Sucre); incluso, uno de los reparos de la parte actora se dirige a cuestionar los actos de la autoridad electoral mediante los cuales se surtió la investigación de trashumancia, resoluciones que se presumen legales en este asunto.

De otro lado, resultan relevantes las precisiones efectuadas por el demandado en sus alegatos de conclusión, al precisar que, incluso en el evento en que se comprobara que los 1.020 ciudadanos relacionados por el recurrente no tenían su residencia electoral en Morroa (Sucre), lo cierto es que, la diferencia entre el primero y el segundo fue de 39 votos y entre el segundo y el tercero es de 4.546.

En ese orden de ideas, si se aplica el cambio de jurisprudencia sobre la incidencia de esa causal en elecciones para cargos uninominales que fue desarrollada por la Sección Quinta del Consejo de Estado en la sentencia del 10 de octubre de 2024 bajo el radicado 15001-23-33-000- 2023-00483-01, con ponencia del magistrado Luis Alberto Álvarez Parra, se podría concluir válidamente que no hay lugar a anular el acto de elección. Demandante: José Domingo Domínguez Solano Demandado: Luis Germán Rodríguez Domínguez, alcalde de Morroa (Sucre) Rad: 70001-23-33-000-2024-00017-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 En efecto, los votos trashumantes que reclama el actor, corresponden a 1020 ciudadanos; mientras que la diferencia de sufragios entre los 3 primeros aspirantes a la Alcaldía de Morroa (Sucre), es de 4.585.

De modo que, tampoco habría incidencia en el resultado electoral. Ahora bien, en lo que respecta al cuestionamiento sobre los actos administrativos proferidos por el Consejo Nacional Electoral, en virtud de la actuación adelantada para determinar la trashumancia en el municipio de Morroa (Sucre), la sala advierte que tales resoluciones gozan de presunción de legalidad.

De cualquier forma, contrario a lo indicado por el apelante, se observa que el tribunal de primera instancia precisó acertadamente que, el Consejo Nacional Electoral al adoptar las resoluciones 8958 del 8 de septiembre de 2023 y 9575 del 12 de septiembre del mismo año, sí tuvo en cuenta para llevar a cabo su investigación, las cédulas de ciudadanía inscritas entre el 13 de marzo de 2021 al 13 de enero de 2022, período de registro para votar en las elecciones al Congreso de la República y, del 14 de enero de 2022 al 29 de marzo de 2022, para votar en elecciones de presidente y vicepresidente de la República.

Asimismo, era carga de la parte recurrente demostrar que las 1.020 personas que señala no fueron objeto de estudio por la autoridad electoral; sin embargo, no lo hizo. Así las cosas, los reparos formulados por el apelante no prosperan y, en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones. Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre el 3 de diciembre de 2024, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

TERCERO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede ningún recurso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Aclara el voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”