CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-01962-00 Demandante: RUBÉN DARÍO PINILLA COGOLLO Demandado: SALA DE CONJUECES DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA POR MORA JUDICIAL – No se configura mora judicial, porque la tardanza está justificada.
Decide la Sala1 la acción de tutela instaurada por el señor Rubén Darío Pinilla Cogollo contra la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado. I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 20 de abril de 2023, el señor Rubén Darío Pinilla Cogollo interpuso acción de tutela contra la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso.
Formuló las siguientes pretensiones: 1.Declarar que la Sección Segunda del Consejo de Estado desconoció los derechos fundamentales de acceso a la justicia y el debido proceso del Dr. RUBÉN DARÍO PINILLA COGOLLO. 2. Amparar los derechos fundamentales de acceso a la justicia y el debido proceso del accionante. 3. Consecuentemente, ordenar que la Sala de Conjueces de la Sección 1 Se advierte que, el 4 de mayo de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-01962-00 Actor: Rubén Darío Pinilla Cogollo Demandado: Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado Sentencia de tutela de primera instancia 2 Segunda del Consejo de Estado proceda a resolver todos los cargos formulados por el Dr. RUBÉN DARÍO PINILLA COGOLLO en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del proceso radicado 11001032500020130114100.
No. Interno: 2739-2013 en el menor tiempo posible y se notifique la decisión dentro del término legal. Así como, todas las medidas que consideren pertinentes para la protección y garantía de los derechos de mi poderdante. 1.2. Hechos y argumentos de la tutela Los supuestos fácticos y jurídicos de la solicitud de amparo se resumen así: El accionante manifestó que, el 23 de julio de 2013, radicó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Justicia y del Derecho, Departamento Administrativo de la Función Pública, Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Expuso que el proceso fue repartido el 25 de julio siguiente. El 26 de enero de 2015, radicó un impulso procesal y, el 12 de febrero de esa misma anualidad, el pleno de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declaró impedida para conocer del asunto. El 28 de septiembre de 2015, el impedimento fue aceptado y se ordenó el sorteo de conjueces.
El 26 de enero de 2016, se realizó el sorteo de conjueces y se nombró a los doctores Ernesto Forero Vargas, Pedro Alfonso Hernández Martínez, Jorge Iván Acuña Arrieta, Pedro Simón Vargas Sáenz y Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez Ponente). El 5 de julio de 2016, se admitió la demanda y se ordenó notificar a las demandadas en el proceso ordinario.
Expuso que, a pesar de que el trámite de contestación de la demanda y el traslado de las excepciones se surtió en el año 2016, a la fecha de presentación de la acción de tutela no se había convocado a la audiencia inicial. Finalmente, indicó que, el 23 de agosto de 2021, presentó memorial de impulso procesal. Radicación: 11001-03-15-000-2023-01962-00 Actor: Rubén Darío Pinilla Cogollo Demandado: Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado Sentencia de tutela de primera instancia 3 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 24 de abril de 2023, se admitió la presente acción de tutela y se ordenó notificar, en calidad de parte demandada, a los magistrados que integran la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y, como terceros con interés, al ministro de Hacienda y Crédito Público, al director del Departamento Administrativo de la Función Pública, al ministro de Justicia y del Derecho y a la directora ejecutiva de Administración Judicial.
Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. El Departamento Administrativo de la Función Pública pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo. Para tal efecto, indicó que el actor desconoce la congestión judicial que aqueja a la Administración de Justicia, de ahí que, a su juicio, considere que no se ha vulnerado ningún derecho fundamental.
Finalmente, sostuvo que la autoridad judicial accionada ha actuado diligentemente «de cara a los procesos que se encuentran a su cargo y atendiendo las cargas laborales propias de la Rama Judicial». 2.3. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que los hechos alegados por la parte accionante que vulneraron sus derechos fundamentales no son la consecuencia de una acción u omisión atribuible a esa autoridad, pues dentro de sus funciones no se encuentra comprendida la de impartir órdenes a los despachos judiciales. 2.4.
El Ministerio de Justicia y del Derecho manifestó que coadyuvaría la solicitud de la parte demandante, en cuanto a la tutela del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, pues el proceso se encuentra al despacho desde el 26 de febrero de 2020, sin haberse resuelto «el trámite pendiente, lo que puede ser interpretado como una dilación injustificada». 2.5.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que no es la entidad competente ni tampoco tiene ningún tipo de injerencia en la posible vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora. Radicación: 11001-03-15-000-2023-01962-00 Actor: Rubén Darío Pinilla Cogollo Demandado: Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado Sentencia de tutela de primera instancia 4 2.6.
La conjuez Carmen Anaya de Castellanos, ponente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el aquí actor, indicó que, si bien la demanda fue radicada el 25 de julio de 2013, lo cierto es que el conocimiento del asunto le correspondió el 4 de febrero de 2016, luego de haber sido aceptado el impedimento manifestado por los magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Expuso que desde esa fecha se han efectuado las actuaciones tendientes a cumplir con cada una de las etapas del proceso, observando los términos legales y respetando el turno de ingreso al despacho, «descontando los términos que ha permanecido el expediente en la Secretaría para los trámites propios de esa dependencia», por lo que el expediente ingresó al despacho en febrero de 2020.
Señaló que al vencimiento de todas las etapas procesales podrá decidir la controversia, lo cual debe hacer respetando el orden de entrada de los procesos al despacho para pronunciarse sobre el asunto a que haya lugar. Finalmente, precisó que, dado el alto número de procesos que tiene a su cargo la Sala de Conjueces, el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PCSJA23-12048 del 3 de marzo de 2023, mediante el cual se crearon unos cargos con el fin de brindar apoyo a la gestión que realizan, lo cual repercutirá de forma favorable en todos los asuntos pendientes de trámite.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Sala de Conjueces de la Sección del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso del señor Rubén Darío Pinilla Cogollo, por no haber proferido el auto mediante el cual se fija fecha y hora para llevar a cabo la audiencia inicial en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-03-25-000-2013-01141-00. 2.
De la vulneración de los derechos fundamentales por la mora judicial Frente al tema, esta Sala reitera las consideraciones expuestas por la Sección Cuarta de esta Corporación, la cual ha sido categórica en advertir que, dadas las Radicación: 11001-03-15-000-2023-01962-00 Actor: Rubén Darío Pinilla Cogollo Demandado: Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado Sentencia de tutela de primera instancia 5 condiciones estructurales que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial, ni vulnera derechos fundamentales.
Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Hay, por ejemplo, condiciones estructurales como la excesiva carga laboral o la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas2.
Textualmente, así lo ha expresado la Sección Cuarta3: La realidad es que en la mayoría de los casos en los que existe dilación en el proceso, la demora obedece a circunstancias ajenas al juez, relacionadas con la congestión judicial. Circunstancia que no puede ser atribuible a los funcionarios judiciales. De hecho, la jurisprudencia de altas cortes, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, ha reconocido que la razón principal por la que se incumplen los términos judiciales no obedece al actuar de los funcionarios, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial.
Por lo tanto, en el evento en que haya una justificación que explique la tardanza o cuando esta no sea imputable al actuar del juez no existirá mora judicial injustificada. Y en consecuencia, no se habrán vulnerado los derechos fundamentales de quien acudió a la justicia4. En cambio, habrá mora judicial injustificada si el afectado con la dilación del proceso comprueba que el juez u órgano judicial excedió desproporcionadamente el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto, sin que exista motivación para justificar la demora.
Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que, para determinar si la autoridad judicial demandada ha incurrido en una mora judicial injustificada, se debe verificar i) la complejidad del asunto; ii) la actividad procesal del interesado; iii) la conducta de la autoridad judicial competente; iv) el análisis global de procedimiento; y iv) el turno en el que el expediente pasó al despacho, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 446 de 19985.
En el mismo sentido, la Corte Constitucional en la sentencia SU-333 de 20206, precisó que se presenta una mora judicial injustificada, si (i) es fruto de un 2 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 15 de septiembre de 2016, radicado: 11001-03- 15-000-2016-01884-00. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 3 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 4 de septiembre de 2014, radicado: 11001-03- 15-000-2014-01444-00.
M.P. Jorge Octavio Ramírez. 4 Original de la cita: «Corte Constitucional. Sentencia T-230 de 2013». 5 «Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal». 6 Sentencia del 20 de agosto de 2020, M.P. Alberto Rojas Ríos.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-01962-00 Actor: Rubén Darío Pinilla Cogollo Demandado: Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado Sentencia de tutela de primera instancia 6 incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo, y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial. 3.
Caso concreto y solución del problema jurídico En el presente caso, el demandante alega que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, por cuanto no se ha proferido el auto que fija fecha y hora para audiencia inicial, a pesar de que presentó la demanda el 25 de julio de 2013.
A juicio de la Sala, en los casos en que se ejerce la acción de tutela para reclamar la protección de los derechos fundamentales supuestamente vulnerados por la mora judicial, más allá de establecer si para adoptar una decisión se ha observado cierto plazo previsto en la ley, lo realmente importante es determinar si la tardanza alegada se encuentra o no objetivamente justificada.
Como ya se dijo, para identificar si la autoridad judicial incurre en mora judicial injustificada se debe realizar una valoración objetiva de los aspectos que rodean la tardanza, tales como: la existencia de motivos razonables que justifiquen la demora, la complejidad del asunto a resolver, la actitud de los interesados y la conducta de los funcionarios judiciales dentro del proceso.
De esta forma, el simple hecho de sobrepasar los términos legales dispuestos para fallar no configura per se la mora judicial, ya que deben analizarse otras circunstancias particulares. En el caso bajo estudio, de conformidad con la información que obra en el expediente, la Sala advierte que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado no incurrió en la mora judicial alegada por el accionante, toda vez que en el expediente con radicado 11001-03-25-000-2013-01141-00 se han realizado las siguientes actuaciones: - Mediante auto del 3 de junio de 2015, los magistrados que integran la Sección Segunda del Consejo de Estado se declararon impedidos para Radicación: 11001-03-15-000-2023-01962-00 Actor: Rubén Darío Pinilla Cogollo Demandado: Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado Sentencia de tutela de primera instancia 7 conocer del asunto y, por tanto, remitieron el proceso a la Sección Tercera de la Corporación para que decidiera el impedimento. - En providencia del 28 de septiembre de 2015, la Sección Tercera del Consejo de Estado aceptó el impedimento y ordenó que se hiciera el sorteo de conjueces de la Sección Segunda. - El 26 de enero de 2016, se realizó el sorteo, y el conocimiento del proceso fue asignado a los siguientes conjueces: Ernesto Forero Vargas, Pedro Alfonso Hernández Martínez, Jorge Iván Acuña Arrieta, Pedro Simón Vargas Sáenz y Carmen Anaya de Castellanos (Ponente). - En providencia del 25 de febrero de 2016, se ofició a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con el fin de que remitiera copia auténtica de las constancias de notificación y ejecutoria de la Resolución DESAJMR12-6111 del 24 de septiembre de 2012. - Mediante auto del 5 de julio de 2016, se admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y se ordenó notificar a las autoridades demandadas. - El 18 de julio de 2019, la conjuez ponente profirió auto en el que ofició a la Secretaría General de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con el fin de obtener documentos necesarios para decidir. - El 26 de febrero de 2020, el expediente ingresó al Despacho de la conjuez para que impartiera el trámite pertinente.
Así las cosas, la Sala considera que, a pesar de que aún no se ha proferido el auto por medio del cual se cita a las partes para realizar la audiencia inicial del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, no se configura la mora judicial alegada por el demandante, pues en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, como quedó visto, se han proferido diversas providencias con el fin de impartir el trámite respectivo a la demanda incoada por el señor Pinilla Cogollo.
Si bien ha transcurrido un tiempo considerable desde que el expediente ingresó al Despacho de la conjuez ponente para proveer, tampoco se puede desconocer la Radicación: 11001-03-15-000-2023-01962-00 Actor: Rubén Darío Pinilla Cogollo Demandado: Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado Sentencia de tutela de primera instancia 8 real situación que para la decisión oportuna genera la congestión que se presenta en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que no tiene, en la mayoría de los casos, el alcance de mora judicial atribuible a los funcionarios, como ocurre en el presente evento.
Lo anterior, sumado al cúmulo de procesos asignados al despacho judicial accionado, muchos de ellos con prioridad dada su antigüedad o especialidad, mal podría hablarse de la configuración de una mora judicial injustificada. Muestra de ello, tal como fue manifestado por la conjuez ponente del proceso en el informe que rindió, el Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo PCSJA23- 12048 del 3 de marzo de 2023, en su artículo 2, dispuso lo siguiente: Artículo 2.
Creación de cargos transitorios en la Sección Segunda del Consejo de Estado. Crear en cada uno de los despachos de magistrado de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con carácter transitorio, seis (6) cargos de sustanciador de corporación nacional grado nominado, a partir del seis (6) de marzo y hasta el cinco (5) de diciembre de 2023, para apoyar a los conjueces en la labor de sustanciación e impulso de las decisiones judiciales de los procesos originados en las reclamaciones salariales y prestacionales promovidas por servidores judiciales y otros servidores públicos con régimen similar.
Asimismo, en la parte considerativa del Acuerdo se indicó que, «de acuerdo con la estadística de procesos, contra la Rama Judicial y entidades con régimen similar, reportadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, se requiere un apoyo a la gestión de expedientes asignados a los conjueces de esa sección». En esas condiciones, la Sala considera que en este caso no existe mora judicial injustificada, por cuanto, se insiste, esta no se configura con el simple paso del tiempo, sino que debe obedecer a una negligencia probada de la autoridad judicial accionada que retarde la toma de decisiones al interior de cada proceso, circunstancia que en este caso no se presenta.
Lo anterior no significa que se esté desconociendo que los trámites y las decisiones que se adoptan en los procesos judiciales deban observar los plazos legalmente previstos; sin embargo, la Sala no puede pasar por alto las condiciones estructurales de congestión que se presentan en la Rama Judicial y, específicamente, en el interior de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, las cuales, de cierto modo, impiden que se le dé el alcance de mora judicial injustificada a casos como el que aquí se analiza.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-01962-00 Actor: Rubén Darío Pinilla Cogollo Demandado: Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado Sentencia de tutela de primera instancia 9 Finalmente, conviene señalar que esta Sala, en reciente pronunciamiento7, consideró que cuando la mora judicial se encuentra justificada -como ocurre en el presente asunto- la acción de tutela «resulta improcedente aún para alterar el turno de decisiones y obtener una decisión judicial, sin considerar además que una medida de ese talante, implicaría, de contera, la vulneración de los derechos constitucionales a la igualdad de los demás sujetos cuyos procesos, que con fecha anterior de ingreso para fallo del demandante, están a la espera de una decisión por parte de la autoridad judicial accionada».
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Negar el amparo solicitado por la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. De no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, sentencia del 3 de febrero de 2023, expediente 11001-03-15-000-2022-05605-00, M.P. José Roberto Sáchica Méndez.