CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 25000-23-42-000-2016-03514-01 (0922-2024) Demandante: Vivian Josefina Baquero Daza Demandada: Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Condena en costas.
Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintitres (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “E”, que inaplicó por ilegales los artículos 2ª del Decreto 064 de 1998 y 2 del Acuerdo 273 de 1998, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas.
ANTECEDENTES 1. Demanda1. 1.1. Pretensiones. Vivian Josefina Baquero Daza, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de solicitar;
(i) la nulidad de la Resolución 5548 del 21 de septiembre de 2015, por medio de la cual, la Dirección Ejecutiva Judicial le negó el derecho al reconocimiento de la bonificación por 1 Índice 00002 expediente Samai, archivo zip. 2 Interno: 0922-2024 Demandante: Vivian Josefina Baquero Daza Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial compensación y (ii) a título de restablecimiento pidió el reconocimiento y pago de la diferencia salarial mensual por el periodo entre agosto de 2000 al 13 de julio de 2006, con la respectiva indexación. Hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda.
La demandante, se desempeñó como Directora de la Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura entre 2000 y 2006, durante su periodo de vinculación recibió el 70% del salario, sin embargo, considera que, debió percibir (80%) equivalente a la remuneración de los Magistrados de Altas Cortes, conforme a lo previsto en las Leyes 10 de 1987 y 63 de 1988 y el Decreto 610 de 1998.
Aseguró que, el 11 de septiembre de 2015, solicitó a la entidad demandada las diferencias salariales no pagadas por la bonificación por compensación, con indexación e intereses, pero, le fue negada con Resolución 5548 del 21 de septiembre de 2015. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. La actora señala que, el acto demandado vulnera la Constitución Política, en el artículo 150 numeral 19; la Ley 4ª de 1992 y los Decretos 610 y 1239 ambos de 1998.
Precisó que, la Ley 4ª de 1992 y los Decretos 610 y 1239 de 1998, determinan el régimen salarial para los empleados públicos, entre ellos, para los magistrados auxiliares de las Altas Cortes, todo con el fin de corregir las desigualdades salariales, con la creación de la bonificación de compensación permanente que equipara el 80% del salario de los Magistrados de las Altas Cortes.
Expone que, interpuso solicitud formal ante a la demandada para el reconocimiento de la prima de compensación y pagó de la diferencia salarial entre lo efectivamente percibido el (70%) y lo que debió recibir del (80%) de dicho emolumento, con la respectiva indexación e intereses, para el periodo completo. 3 Interno: 0922-2024 Demandante: Vivian Josefina Baquero Daza Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Enfatiza que, con Decreto 4040 de 2004, estableció una bonificación de gestión judicial, el cual, fue declarada nula por el Consejo de Estado el 14 de diciembre de 2011, porque, violaba derechos fundamentales de los trabajadores y el principio de igualdad salarial entre los funcionarios del mismo nivel, por ello, quedó vigente el Decreto 610 de 1998, restableciendo así la bonificación de compensación. Finalmente, considera que, estos regímenes generaron incertidumbre sobre la exigibilidad del derecho a reclamar diferencias salariales, razón por la cual, no se configura la prescripción trienal. 2.
Contestación de la demanda- Nación - Rama Judicial2. Se opuso a las pretensiones de la demanda y a la reforma de la demandada, por ello, explicó que, conforme a lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, se expidió el Decreto 610 de 1998, por medio de la cual, se creó la bonificación por compensación para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios.
Considera que, la demandante no tiene derecho a que se le cancele este emolumento retroactivamente del 80%, por imposibilidad material de estas acreencias laborales, toda vez que, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones atribuibles al presupuesto de gastos sobre apropiaciones inexistentes. 1. Sentencia de primera instancia3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, mediante sentencia del diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintitrés (2023), inaplicó por ilegales los artículos 2 del Decreto 064 de 1998 y el 2 del Acuerdo 273 de 1998, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas, por cuanto: El Gobierno nacional nunca otorgó la bonificación por compensación a los funcionarios que ejercen el cargo de director de unidad en la dirección de administración judicial, ya que, los decretos que crearon dicho emolumento no incluyen cargos equivalentes a este.
Por ende, el Consejo Superior de la Judicatura al expedir un Acuerdo 2 Índice 00002 expediente Samai, archivo zip. 3 Índice 00002 expediente Samai, archivo zip. 4 Interno: 0922-2024 Demandante: Vivian Josefina Baquero Daza Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial reconociendo este emolumento carecía de competencia para extender este beneficio a cargos distintos a los expresamente establecidos por el ejecutivo.
Sostiene que, se aparta de la decisión del seis (6) de diciembre de dos mil veintidós (2022) de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, radicado 25000-23-25-000- 2012-00222-02 que analizó puntualmente la legalidad del Acuerdo 273 de 1998 respecto a las competencias del Consejo Superior de la Judicatura en materia salarial y prestacional de los directores de unidad.
Dado que, no se trata de una sentencia de unificación de obligatorio cumplimiento y en ese sentido, niega las pretensiones de la demanda porque el Decreto 610 de 1998 no estableció la bonificación para los cargos de directores y el régimen salarial que reclama fue dictado por el C.S.J, autoridad sin competencia para fijar ese régimen.
Concluye que, no corresponde al órgano judicial revisar el derecho al reajuste requerido, pues la bonificación fue otorgada por un ente sin competencia y la potestad para otorgarla corresponde exclusivamente al Gobierno nacional, que no la delegó ni podía delegar tal competencia. Por ese motivo, inaplicó por ilegales de los artículos 2.º del Decreto 064 de 1998 y 2.º del Acuerdo No. 273 de 1998 y finalmente, condenó en agencias en derecho por la suma de quinientos mil pesos ($500.000). 4.
Recurso de apelación4. La parte demandante, presentó recurso de apelación parcial en contra de la sentencia de primera instancia, habida cuenta que, está de acuerdo con la decisión que le negó las pretensiones de la demanda e inaplicó por ilegales los artículos 2° del decreto 064 de 1998 y 2° del acuerdo número 273 de 1998, motivo por el cual, le fueron negadas las pretensiones de la demanda.
Sin embargo, discute que la sentencia de primera instancia la condenó en costas y fijó como agencias en derecho la suma de “quinientos mil pesos moneda legal ($500.000 M/L)”, pero, el Tribunal no consideró lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, en cuanto a que, la sentencia dispondrá de la condena en costas únicamente cuando se determine que la demandada fue presentada con 4 Índice 00002 expediente Samai, archivo zip. 5 Interno: 0922-2024 Demandante: Vivian Josefina Baquero Daza Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial manifiesta carencia de fundamento legal.
Por ello, argumenta que, no se cumplen este presupuesto legal, toda vez que, la demandada tiene respaldo legal. 4. Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021. Mediante auto del 7 de noviembre de 20245, el consejero sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, se prescindió de la etapa de alegaciones.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). La Sala se pronunciará de los argumentos expuestos por el apelante. 2.2. Problema jurídico Conforme lo expuesto en los recursos de apelación interpuesto por la parte demandante, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a revocar la condena en costas impuesta a la parte actora? 2.3.
Caso concreto La actora en el recurso de alzada discute la condena en costas impuesta en la sentencia de primera instancia, toda vez que, no se cumple el presupuesto legal para imponerla, para ello aseguró que, la demandada tiene fundamento legal, e invocó las normas pertinentes para reclamar la bonificación por compensación por el tiempo que laboró en la Rama Judicial como Directora de la Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura entre el periodo comprendido entre los años 2000 al 2006. 5 Índice 00004 expediente Samai 6 Interno: 0922-2024 Demandante: Vivian Josefina Baquero Daza Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial De acuerdo a la inconformidad de la parte actora, sobre la condena en costas, es preciso señalar que, el artículo 228 de la Constitución Política, establece que, la administración de justicia es “función pública”, por ello, el artículo 229 garantiza el derecho de toda persona para acceder a la misma, sin embargo, existen restricciones en algunos actos procesales que pueden tener unos gastos en el proceso judicial, toda vez que, el principio de gratuidad no es absoluto6, tal como lo dispone la Ley 270 de 1996, en el artículo 6 modificado por el artículo 5 de la Ley 2430 de 2024 que determina que, la administración de justicia será gratuita, sin perjuicio de las agencias en derecho, costas, expensas, cauciones y aranceles.
No obstante, el inciso segundo (2º) del artículo 6 de la Ley 2430 de 2024, establece que, no podrá cobrarse arancel a los procedimientos de carácter penal, laboral, contencioso laboral, de familia, de menores, que sean de naturaleza ordinaria o contenciosa administrativa y en acciones públicas. En ese sentido, la Sala se centrará en el concepto de las costas procesales en el cual, la doctrina nacional, se ha referido que, “son una carga económica que debe afrontar quien no tenía razón, motivo por el que obtuvo decisión desfavorable7”de ahí que, en materia contencioso administrativo, esta figura procesal, se encuentra regulada por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionada por un inciso del artículo 47 de la Ley 2080 de 2022, la cual, dispone que, la condena en costas se dispondrá cuando se establezca que se presentó la demandada con manifiesta carencia de fundamento legal.
Así las cosas, se tiene que, la sentencia primera instancia del diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintitrés (2023), mediante la cual se negó las pretensiones de la demanda a la señora Vivian Josefina Baquero Daza y le impuso condena en costas y en agencias en derecho por valor de quinientos mil pesos ($500.000), tuvo como fundamento, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 365 CGP, aplicando 6 Sentencia C-037 de 1996, Corte Constitucional (…) Por el contrario, si bien toda persona tiene el derecho de acceder sin costo alguno ante la administración de justicia, no sucede lo mismo con los gastos necesarios para obtener la declaración de un derecho.
Por tal razón, la mayoría de las legislaciones del mundo contemplan la condena en costas -usualmente a quien ha sido vencido en el juicio-, así como las agencias en derecho, esto es, los gastos en que incurrió la parte favorecida o su apoderado (a través de escritos, diligencias, vigilancia, revisión de expedientes) durante todo el trámite judicial.
Se trata, pues, de restituir los desembolsos realizados por quienes presentaron una demanda o fueron llamados a juicio y salieron favorecidos del debate procesal. 7 López Blanco, Hernán Fabio. Código General del Proceso. Dupre editores 2016. Pág. 1046. 7 Interno: 0922-2024 Demandante: Vivian Josefina Baquero Daza Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el criterio objetivo- valorativo, para imponerla por ser vencida en juicio.
No obstante, paso por alto el Tribunal, que dicha normatividad fue adiciona en un inciso por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2022, que impone para este tipo de condena, la demanda debe tener una manifiesta carencia de fundamento legal. Por lo anterior, la Sala al advertir que, el fallo de primera instancia no valoró la condena en costas con la adición contenida en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2022, es oportuno, estudiar si la demanda presentada por la señora Baquero Daza, se presentó sin fundamento legal.
Del escrito de demanda se identifica que, la actora suplicó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación, habida cuenta que, se desempeñó como Directora de la Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura entre los periodos del año 2000 al 2006, durante ese lapso de vinculación recibió el 70% del salario, sin embargo, considera que, debió percibir (80%) equivalente a la remuneración de los Magistrados de Altas Cortes y por ello sustentó el libelo introductorio con los Decretos 610 y 1239 de 1998 y la sentencia del dieciocho (18) de mayo de dos mil dieciséis (2016) SU 0845-15 de 2016, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado.8 Siendo así las cosas, de la revisión del expediente, no se evidencia certeza de su causación, pues, no basta el simple hecho de las resultas del proceso, puesto que, la demanda debe carecer de fundamento legal, aspecto que, no está demostrado, por cuanto el escrito se fundamentó en el marco normativo que reguló la bonificación por compensación y los diferentes cambios normativos, por lo que, resulta improcedente la condena en costas impuesta por la primera instancia, por lo tanto, habrá lugar a revocar el ordinal tercero (3º) del fallo del diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) y sin que haya lugar de imponerlas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 8 Radicado 25000232500020100024602 Conjuez Jorge Iván Acuña Arrieta. 8 Interno: 0922-2024 Demandante: Vivian Josefina Baquero Daza Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial FALLA:
PRIMERO: REVOCAR el ordinal tercero (3º) de la sentencia del diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) mediante la cual se condenó en costas a la señora Viviana Josefina Baquero Daza, por las razones expuestas.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la del diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) que negó las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.