Solicitante: César Mora Pérez Radicado: 11001-03-15-000-2024-03204-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03204-00 Solicitante: CÉSAR MORA PÉREZ Congresista: JHON FREDY NÚÑEZ RAMOS – Representante a la Cámara – Circunscripción Territorial Especial de Paz No.5 RESUELVE MEDIDA CAUTELAR Vencido el término de traslado, procede el Despacho a decidir sobre la solicitud de medida cautelar formulada por la parte actora.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de medida cautelar 1. Por auto del 8 de julio de 2024, luego de subsanar oportunamente, se admitió la solicitud de pérdida de investidura presentada por el señor César Mora Pérez, actuando en nombre propio, contra el representante a la Cámara por la Circunscripción Territorial Especial de Paz No. 5, Jhon Fredy Núñez Ramos por haber infringido, a su juicio, el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, conflicto de intereses e incurrir presuntamente en conducta de tráfico de influencias. 2.
Asimismo mediante auto de la misma fecha, se ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar formulada por el actor en la demanda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 233 del CPACA. 3. El señor César Mora Pérez fundamentó su petición en los siguientes términos: Plasmados los anteriores hechos, de manera respetuosa solicito al honorable Consejo de Estado se decrete la medida cautelar de SUSPENSIÓN PROVISIONAL, ya que el Representante a la Cámara debió haber declarado el impedimento que tenía para ser autor y votar los proyectos de ley, que reputaban un beneficio particular para él y su esposa.
Lo anterior, con base en la petición fundamentada en el artículo 238 de la Constitución Política y los artículos 229 – 230 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Con base en la necesidad de proteger el interés colectivo. Solicitante: César Mora Pérez Radicado: 11001-03-15-000-2024-03204-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) En este orden de ideas, se hace pertinente decretar la medida cautelar, con base en las violaciones a la Ley y la Constitución por parte del JHON FREDY NÚÑEZ, dada la posibilidad de seguir infringiendo el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, así como el régimen de conflicto de intereses.
Además del presunto tráfico de influencias, conductas que de seguir, fracturan la democracia, el sistema de pesos y contrapesos (Check and Balance) propios del Estado Social de Derecho. Con la finalidad de prever los posibles efectos negativos, en el término procesal, y seguir garantizando los Derechos Políticos de las Víctimas del conflicto Armado, dada la influencia que como congresista, tiene sobre los Alcaldes, algunos de los cuales estuvieron en su UTL, antes de ser candidatos a la Alcaldía, y la influencia en la comunidad, desde el Legislativo y el Ejecutivo, gracias al cargo que ocupa su Cónyuge en la Dirección Territorial de la ADR.M (Sic) 1.2.
Oposición a la medida cautelar 4. El representante a la Cámara por la Circunscripción Territorial Especial de Paz No. 5, Jhon Fredy Núñez Ramos se opuso a la prosperidad de la medida cautelar por cuanto no se cumplen los requisitos para su procedencia establecidos en el artículo 231 del CPACA. 5. En ese sentido, indicó que, si bien el solicitante adujo fundamentos normativos para acreditar que la pérdida de investidura estuviera razonablemente fundada en derecho, lo cierto es que para el congresista las causales se encuentran descontextualizadas y encuadradas bajo un análisis subjetivo. 6.
Lo anterior, por cuanto, a su juicio, el señor Mora no allegó prueba siquiera sumaria de que la señora Perdomo Patiño, haya ostentado cargo como autoridad civil o política al momento de la inscripción de la candidatura, tampoco que en el ejercicio de sus labores como congresista haya efectuado nombramiento alguno a favor de la señora Perdomo Patiño en la Agencia de Desarrollo Rural. 7.
Asimismo, dijo que la parte actora tampoco acreditó su autoría o votación en los proyectos de ley señalados en el escrito y el cargo cuarto, se sustenta injustificadamente en expresiones como «al parecer». 1.3. Ministerio público 8. Mediante escrito del 15 de julio de 2024 el procurador delegado para la Conciliación Administrativa solicitó negar la medida cautelar por cuanto no se acreditaron los requisitos de los numerales 3 y 4 del artículo 231 del CPACA dado Solicitante: César Mora Pérez Radicado: 11001-03-15-000-2024-03204-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que no se presentaron argumentos, justificaciones o documentos que permitan concluir mediante un juicio de ponderación de intereses que resulta más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 9.
Asimismo, refirió que no se fundamentó la razón por la cual de negarse la solicitud se causaría un perjuicio irremediable o que el evento de no adopta la medida los efectos de la sentencia resulten nugatorios. 10. El 18 de julio del año en curso el expediente ingresó al Despacho para lo de su competencia. II. CONSIDERACIONES 11. El Despacho analizará el estudio del presente asunto en el siguiente orden metodológico: i) competencia, ii) problema jurídico, iii) las medidas cautelares en los procesos de pérdida de investidura de congresistas y, finalmente iv) el caso concreto. 2.1.
Competencia 12. De conformidad con el artículo 21 de la Ley 1881 de 20181 y los artículos 125 literal h2 y 229 del CPACA3, el Despacho es competente para conocer y decidir sobre la solicitud de medida cautelar formulada para la parte actora en el escrito de la demanda del medido de control de pérdida de investidura. 2.2. Problemas jurídicos 13.
¿Procede la solicitud de medida cautelar en el proceso de pérdida de investidura de congresistas? De ser afirmativa la respuesta a este interrogante: ¿La medida cautelar solicitada por el actor cumple con los requisitos legales para su decreto? 2.3. Las medidas cautelares en los procesos de pérdida de investidura de congresistas 1 «Para la impugnación de autos y en los demás aspectos no contemplados en esta ley se seguirá el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de forma subsidiaria el Código General del Proceso en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.» 2 «h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente.» 3 «En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. (…)» Solicitante: César Mora Pérez Radicado: 11001-03-15-000-2024-03204-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14. La Ley 1881 de 2018 «Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones» no reguló expresamente esta materia, no obstante, el artículo 21 de la referida ley estableció una integración normativa con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de manera subsidiaria, con el Código General del Proceso.
El citado artículo dispone:
ARTÍCULO 21. Para la impugnación de autos y en los demás aspectos no contemplados en esta ley se seguirá el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de forma subsidiaria el Código General del Proceso en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
(Negrilla fuera de texto) 15. En este sentido, se advierte que la integración normativa en lo que respecta al CPACA es directa y no está sujeta a condición alguna como sí ocurre con el CGP dado que su aplicación es subsidiaria y en la medida en que sea compatible con la naturaleza del proceso y actuaciones propias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 16.
Al respecto, el artículo 229 del CPACA consagra los requisitos de procedibilidad de las medidas cautelares, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio. (Aparte tachado declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-284-14 del 15 de mayo de 2014). 17.
Así las cosas, para que las medidas cautelares procedan se requiere que el proceso sea de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y tenga la naturaleza de declarativo. Solicitante: César Mora Pérez Radicado: 11001-03-15-000-2024-03204-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.
De acuerdo con el artículo 143 del CPACA4 la pérdida de investidura de congresista está contemplada como medio de control de esta jurisdicción y su conocimiento corresponde al Consejo de Estado5 como máxima autoridad de lo contencioso administrativo. 19. En relación con la naturaleza del proceso de pérdida de investidura, el artículo 1 de la Ley 1881 de 2018 dispone que «es un juicio de responsabilidad subjetiva.
La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución. (…)» 20. Con base en lo anterior, consiste en un proceso sancionatorio en el que se busca demostrar la ocurrencia de un hecho por parte del congresista que configura causal proscrita por la Constitución y/o la ley bajo la modalidad y dolo o culpa grave que genera, como consecuencia, el retiro del cargo y una inhabilidad de carácter permanente. 21.
Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la pérdida de investidura es un proceso de naturaleza declarativa6 que tiene por finalidad «(…) ventilar controversias sobre situaciones inciertas, discutibles y sobre las cuales no hay certeza; situaciones cuya declaración de existencia se le solicita al juez contencioso administrativo y que están asociadas a determinar si los miembros de corporaciones públicas de elección popular incurrieron o no en conductas que el constituyente y el legislador han proscrito (…)»7 22.
De este modo, la pérdida de investidura de congresistas cumple con los requisitos establecidos en el artículo 229 del CPACA para la procedibilidad de las solicitudes de medidas cautelares consagradas en esa codificación. 23. Ahora bien, el artículo 230 del CPACA define el contenido y alcance de las medidas cautelares. Así, establece que estas podrán ser preventivas, 4 A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas.
Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 5 Artículos 184 y 237 numeral 5 de la Constitución Política de Colombia, artículos 107 y 111 numeral 6 del CPACA y artículo 2 de la Ley 1881 de 2018. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administra.
Sala Especial de Decisión No. 15. Radicado 11001-03-15-000-2022-06041-00. M.P. Hernando Sánchez Sánchez. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Radicado 850012333000202000016-01(PI). M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Asimismo, ver la sentencia del 24 de julio de 2008. Radicado 630012331000200700149-01.
M.P. doctor Rafael E. Ostau de Lafon Pianeta. Solicitante: César Mora Pérez Radicado: 11001-03-15-000-2024-03204-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conservativas, anticipadas o de suspensión las cuales deben tener una relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda y efectúa una enunciación:
ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 1.
Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.
PARÁGRAFO. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente. 24.
Por su parte, el artículo 231 del CPACA, define los requisitos para el decreto de las medidas cautelares:
ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. Solicitante: César Mora Pérez Radicado: 11001-03-15-000-2024-03204-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1.
Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. 25. Precisado el anterior marco normativo y jurisprudencial, se dará paso al estudio de la solicitud de medida cautelar en el proceso de la referencia. 2.4.
Caso concreto 26. Como se señaló en el acápite de los antecedentes el señor César Mora Pérez solicitó con la demanda decretar «medida cautelar de SUSPENSIÓN PROVISIONAL, ya que el representante a la Cámara debió haber declarado el impedimento que tenía para ser autor y votar los proyectos de ley, que reputaban un beneficio particular para él y su esposa» 27.
De acuerdo con el numeral 5 del artículo 230 del CPACA, el propósito del accionante es «ordenar la adopción de una decisión administrativa», esto es, al Congreso de la República para que se separe del cargo al congresista con el fin de evitar «seguir infringiendo el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, así como el régimen de conflicto de intereses.
Además del presunto tráfico de influencias, conductas que, de seguir, fracturan la democracia, el sistema de pesos y contrapesos (Check and Balance) propios del Estado Social de Derecho.» (sic) 28. Al respecto, se recuerda que para que el juez pueda decretar una medida cautelar se requiere el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho, b) Que se demuestre la titularidad del derecho invocado, c) Que se demuestre la grave afectación del interés público como resultado de negar la medida cautelar y d) Que se demuestre la causación de un perjuicio irremediable o la ineficacia de los efectos de la futura sentencia. 29.
Frente al primer requisito, debe señalarse que este no supone que los argumentos expuestos en la demanda sean necesariamente acertados por cuanto Solicitante: César Mora Pérez Radicado: 11001-03-15-000-2024-03204-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su evaluación ciertamente tiene que efectuarse en la sentencia que ponga fin al trámite. 30.
En otras palabras, solo se requiere de una exposición de fundamentos de hechos y de derecho en los que se sustenten las pretensiones de la demanda para darlo por acreditado. 31. En el caso sub examine, es claro que la parte actora aduce configuración del numeral 1 del artículo 183 de la Constitución Política por la presunta violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades o del régimen de conflicto de intereses que, a su juicio, se presenta porque el representante a la Cámara ha debido declararse impedido para votar en proyectos de ley, algunos de los cuales ha sido autor, y porque en virtud del vínculo matrimonial con su esposa, quien ejercer autoridad, se demuestra el desconocimiento del numeral 5 del artículo 179 Superior.
Asimismo, considera que existe un presunto tráfico de influencias. 32. Por tal motivo, el despacho encuentra superado este punto. 33. Con relación al segundo requisito, también se encuentra acreditado dado que la parte actora cuenta con legitimación en la causa por activa al tratarse de una acción de constitucionalidad pública y desde la presentación de la demanda el señor Mora Pérez demostró su condición de ciudadano. 34.
Respecto a la demostración grave de afectación del interés público como resultado de la negación de la medida cautelar y la demostración de la causación de un perjuicio irremediable o la ineficacia de los efectos de la futura sentencia por la negativa en el decreto de la medida solicitada, es decir, los requisitos 3 y 4 encuentra este Despacho que el solicitante no cumple con la carga argumentativa suficiente para demostrarlos. 35.
De una parte, porque no se puede inferir o probar que la negativa a la solicitud de medida cautelar pueda afectar gravemente el interés público y caso contrario con su decreto, en esta etapa procesal, se podría afectar injustificadamente los derechos de la parte demanda y de aquellos ciudadanos que con su voto le otorgaron el mandato popular8. 36.
De otra parte, no se observa la ocurrencia de un perjuicio irremediable, así como tampoco que la negativa de la medida cautelar haga ineficaz la futura sentencia que defina la controversia en curso. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Décima Especial de Decisión de Pérdida de Investidura. Radicado 11001-03-15-000-2020-00061-00.
M.P. doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. Solicitante: César Mora Pérez Radicado: 11001-03-15-000-2024-03204-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37. En consecuencia, el Despacho considera que no se encuentran demostrados los requisitos de procedibilidad para el decreto de la medida cautelar propuesta por la parte actora y en tal sentido, será negada. 38.
En mérito de lo expuesto el Despacho, RESUELVE Primero: NEGAR la solicitud de medida cautelar presentada por la parte actora, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notificada esta decisión, incorporarla al expediente digital y efectuar las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”