1 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-00867-01 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otros Temas: Tutela contra providencia judicial.

Incumplimiento de requisitos de procedibilidad. Subsidiariedad de la acción y falta de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia del 21 de marzo de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente la solicitud de amparo. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a través del gerente de Defensa Judicial de la entidad, promovió demanda en orden a que se tutelen sus derechos fundamentales a la igualdad ante la ley, al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, en conexidad con los principios de sostenibilidad financiera del sistema pensional y seguridad jurídica. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se dejen sin efectos las sentencias del 18 de noviembre de 2014 y 24 de enero de 2019, proferidas, en su orden, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15000-23-31-004-2008-00171-00/15001-23-31-000-2008-00171-01; así como el auto del 3 de mayo de 2022, emitido por el Juzgado 10 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja dentro del proceso ejecutivo con radicación 15001-33-33- 010-2021-00155-00.

Y, en su lugar, que se ordene a las autoridades accionadas proferir una nueva decisión subsanando los yerros señalados en la presente acción constitucional. De igual forma, solicitó como medida provisional, hasta tanto se defina la suerte de la acción constitucional, que se suspenda el trámite del proceso ejecutivo con radicación 15001-33-33-010-2021-00155-00, adelantado ante el Juzgado 10 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y, con ello, el auto del 3 de mayo de 2022, mediante el cual se ordenó la ejecución del mandamiento de pago por la suma de $1.063.069.823.

Lo anterior, en aras de proteger los dineros provenientes del erario y el principio constitucional de sostenibilidad financiera del sistema pensional, pues de ejecutarse el mandamiento de pago se tornaría ilusorio el eventual fallo que se profiera en el recurso extraordinario de revisión promovido por la entidad, el cual se tramita ante el Consejo de Estado bajo el radicado 11001-03-15-000-2023-03450- 00 (5389),1 que en caso de que le fuere favorable, es previsible que los dineros serían de difícil recuperación e, incluso, de imposible recaudo, pues conforme lo ha indicado el Consejo de Estado «no es viable disponer el reintegro de dineros pagados de buena fe»2. 1.1.2.

Los hechos 1 Según consulta realizada en el aplicativo Samai, el Consejo de Estado, Sala 23 Especial de Decisión, en providencia del 14 de mayo de 2024, declaró infundado el recurso. 2 Sentencia del 26 de enero de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente 11001-03-25-000-2016-00660-00 (2763-2016). 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La accionante narró como hechos de tutela, los siguientes: i) El 3 de abril de 2008, la señora Ana Silvia Balaguera Suárez, por intermedio de apoderado, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Instituto de los Seguros Sociales ISS, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio G.SS.SB.-0477 del 3 de diciembre de 2007, que le negó la sustitución de la pensión de jubilación reconocida a su excompañero, el señor Jorge Eliecer González González (q.e.p.d), extrabajador del ISS y, a título de restablecimiento del derecho, que se ordenara el reconocimiento y pago de la prestación. ii) Por medio del Decreto 2013 de 2012, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación del ISS y estableció que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP asumiría la administración de los derechos pensionales legalmente reconocidos por el ISS, en Liquidación, en su calidad de empleador, dejando en cabeza de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) los procesos derivados de la administración del régimen de pensiones de prima media con prestación definida, por lo que, según el mandato legal, la sucesión procesal de las pensiones concedidas por el ISS patrono quedó en cabeza de la UGPP. iii) Pese a lo anterior, mediante sentencia del 18 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y, en consecuencia, ordenó al ISS, hoy Colpensiones, a reconocer la sustitución pensional reclamada. iv) A través de sentencia del 24 de enero de 2019, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en grado jurisdiccional de Consulta, confirmó la decisión de primera instancia. v) El 6 de mayo de 2022, la UGPP presentó incidente de nulidad de todo lo actuado, a partir de la sentencia del 18 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, al señalar que, de acuerdo con los artículos 27 y 28 del Decreto 2013 de 2012, era la entidad competente para efectuar 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el reconocimiento pensional ordenado en la sentencia. El 29 de junio siguiente, Colpensiones coadyuvó el incidente. vi) Por medio de auto del 17 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Despacho n°.4, rechazó de plano la solicitud de nulidad, sin tener en cuenta la fecha en que se suprimió y ordenó la liquidación del ISS, ni tampoco las entidades llamadas a sucederla, ni sus responsabilidades y competencias. vii) Ahora bien, el 21 de septiembre de 2021, la señora Ana Silvia Balaguera Suárez presentó demanda ejecutiva en contra de Colpensiones, en orden a lograr el cumplimiento de las sentencias de nulidad y restablecimiento. viii) Mediante auto del 3 de mayo de 2022, el Juzgado 10 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja libró mandamiento ejecutivo de pago a favor de la señora Ana Silvia Balaguera Suárez y en contra de Colpensiones, por la suma de $1.063.069.823, correspondiente a las mesadas pensionales causadas entre el 1 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2021. ix) El 17 de junio de 2022, Colpensiones contestó la demanda, interpuso recurso de reposición en contra del auto que libró mandamiento de pago y presentó incidente de nulidad, argumentando que la entidad competente para dar cumplimiento al fallo era la UGPP, toda vez que el causante era pensionado por el ISS empleador. x) Mediante auto del 16 de diciembre de 2022, el Juzgado resolvió no decretar la nulidad planteada y ordenó correr traslado del recurso de reposición. xi) El 20 de febrero de 2023, la UGPP solicitó hacerse parte dentro del proceso. xii) A través de auto del 21 de abril de 2023, el Juzgado resolvió tener por no contestada la demanda, al haber sido presentada de forma extemporánea. xiii) Por medio de auto del 22 de septiembre de 2023, el despacho ordenó seguir adelante con la ejecución y decretó la medida cautelar por valor de $1.381.990.769. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co xiv) Finalmente, mediante auto del 26 de enero de 2024, requirió al Banco BBVA para que aplicara la medida cautelar. 1.1.3.

Los defectos invocados En sentir de la entidad accionante, las decisiones de las autoridades demandadas incurrieron en los siguientes vicios o defectos: 1.1.3.1. Defecto sustantivo i) Se desconoció la normativa aplicable al caso, puntualmente, los Decretos 2013 del 28 de septiembre de 2012, 1388 del 28 de junio de 2013, 2115 del 27 de septiembre de 2013 y 3000 del 24 de diciembre de 2013, expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante los cuales se estableció la competencia de la UGPP para el reconocimiento de las pensiones de los extrabajadores del ISS.

En el Decreto 2013 de 2012, se ordenó la supresión del ISS y su consecuente liquidación, y se estableció que la UGPP asumiría la administración de los derechos pensionales legalmente reconocidos por el ISS en Liquidación, en su calidad de empleador, a más tardar hasta el 28 de junio de 2013. Luego, en el Decreto 1388 de 2013, se amplió el plazo de traslado de la función pensional a la UGPP hasta el 28 de septiembre de 2013; posteriormente, en el Decreto 2115 de 2013, se prorrogó el plazo de la liquidación del ISS, determinando que la UGPP asumiría la administración de los derechos pensionales del ISS empleador a más tardar el 31 de diciembre de 2013; y, finalmente, con el Decreto 3000 de 2013 se ordenó prorrogar, una vez más, el plazo para asunción por parte de la UGPP de la administración de los derechos pensionales legalmente reconocidos por el ISS en Liquidación, hasta el 28 de febrero de 2014.

En conclusión, a partir del 1 de marzo de 2014, la UGPP asumió definitivamente la competencia de los derechos pensionales del ISS empleador. ii) Dichas normas fueron desconocidas por las autoridades accionadas, pese a que en materia pensional les asiste una función de adecuación e integración normativa. En el asunto, no bastaba con remitirse a las normas que para el caso específico 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co regulaban la sustitución pensional deprecada sino que, además, debía examinarse las correspondientes a la competencia de la entidad encargada de asumir el pasivo pensional, con independencia de que fueran o no mencionadas en el debate jurídico, pues no es la calificación jurídica que demarcan las partes lo que limita el objeto del proceso, sino los hechos jurídicamente relevantes conforme a los cuales el juez debe realizar la subsunción del caso a la norma. iii) Ha de tenerse en cuenta que para la fecha en que se originó el litigio aún no existía Colpensiones y que, por ende, la competencia aún recaía en el otrora ISS; no obstante, en el curso del proceso judicial, inclusive, antes de proferirse el fallo de primera instancia, ya se encontraban vigentes las normas que gobernaban la situación de la demandante y, en tal sentido, por lo que se tornaba imperioso la negativa de las pretensiones de la demanda para que la señora Ana Silvia Balaguera Suárez procediera al reclamo de sus derechos ante la UGPP —que en el curso de la controversia ha reconocido abiertamente tener la competencia frente a los derechos reclamados por la actora— o, en su defecto, haber sido vinculada en calidad de litis consorte necesario. iv) A lo anterior, se suma que para el 14 de noviembre de 2014, fecha en que el Tribunal profirió el fallo de primera instancia, Colpensiones se encontraba en un estado de cosas inconstitucional, lo que implicaba la presencia de un conjunto de obstáculos materiales y administrativos que impedían el cumplimiento de los términos dispuestos por el ordenamiento jurídico para la resolución de las peticiones pensionales y el acatamiento de las órdenes dictadas por los jueces de la República;3 y ello explica la imposibilidad de haber ejercido una defensa judicial activa para múltiples casos, entre ellos, el objeto de análisis. v) Ahora bien, en el auto del 17 de agosto de 2022, el Tribunal rechazó de plano la solicitud de nulidad presentada por la UGPP, la cual fue coadyuvada por 3 A través de Auto 110 del 5 de junio de 2013, la Corte Constitucional verificó la existencia de un estado de cosas inconstitucional en la transición entre el ISS y Colpensiones, y adoptó medidas provisionales de protección frente a los usuarios de estas entidades, mientras se declaró superado en la Sentencia T-774 del 18 de diciembre de 2015. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Colpensiones, sin tener en cuenta la fecha en que se suprimió y ordenó la liquidación del ISS, ni tampoco las entidades llamadas a sucederla, ni sus responsabilidades y competencias.

Claramente, en el transcurso del proceso se efectuó la disolución de la parte demandada, lo cual requería de la notificación a quienes, en su momento, se consideró debían realizar la sucesión del proceso, esto es, la UGPP o Colpensiones, entidades que no fueron notificadas del auto admisorio de la demanda para que ejercieran su derecho defensa y contradicción. 1.1.3.2.

Desconocimiento de precedente jurisprudencial i) En un caso similar en el que se demandó a Colpensiones para obtener la reliquidación de una pensión de jubilación reconocida por el entonces ISS, se declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de Colpensiones y se negaron las suplicas de la demanda, al señalarse que, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 2013 de 2012, el ente previsional competente para administrar las pensiones de los ex trabajadores del ISS era la UGPP, y que, bajo ese entendido, la reliquidación estaba a su cargo. ii) Dicha decisión fue confirmada en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 4 de mayo de 2017, en la que se reflexionó de la siguiente forma: «las competencias del Instituto de Seguros Sociales en materia pensional fueron reasignadas dependiendo su origen, esto es, si se causaron por la relación laboral debían ser acogidas por la UGPP, mientras que si gestan por los aportes al régimen de prima media con prestación definida, corresponderían a Colpensiones». iii) De la jurisprudencia en cita es dable inferir que, para el asunto, las normas de competencia no tienen una significancia meramente instrumental sino sustantiva, y que, por tanto, estaban implícitas en el conjunto normativo que se debía estudiar y aplicar para determinar la reclamación pensional, las cuales debieron incidir en la denegatoria de las pretensiones, máxime cuando en estos casos el Consejo de Estado ha decantado que el titular del derecho queda libre para agotar los mecanismos correspondientes ante la UGPP.

De esta forma, se considera que no es 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razón suficiente esgrimir que la entidad no haya propuesto la falta de legitimación en la causa por pasiva o propuesto la sucesión procesal, ya que, como se observa en la sentencia de primera instancia traída como precedente, la excepción de fondo por ausencia de legitimación fue declarada de oficio. 1.1.3.3.

Violación directa de la Constitución i) Los juzgadores violaron el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, previsto en el artículo 48 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, al ordenar a Colpensiones a reconocer una pensión desfinanciada, pues al tratarse de una pensión de origen patronal, el causante no realizó los respectivos aportes al fondo común del régimen de prima media, ni cotizó al entonces ISS —de manera que, se trató de una pensión otorgada por el tiempo de servicios y no en razón a semanas de cotización—, lo cual contraría el carácter parafiscal y destinación específica del fondo común, que únicamente se debe destinar al pago de las pensiones de vejez del régimen de prima media y no del régimen especial de los funcionarios de la seguridad social. ii) El artículo 32 de la Ley 100 de 1993 establece como una de las características del régimen de prima media que: «los aportes de los afiliados y sus rendimientos constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados en cada vigencia, los respectivos gastos de administración y la constitución de reservas de acuerdo con lo dispuesto en la presente Ley», por lo que es ilegal que con los recursos del fondo se paguen prestaciones económicas del ISS patrono, en tanto su destinación es únicamente para sus afiliados quienes contribuyeron con sus aportes a la conformación de las reservas del fondo común. iii) En este caso, los criterios que determinan la existencia de un abuso palmario del derecho surgen inequívocos, al librarse mandamiento de pago por la suma de $1.063.069.863, por concepto de capital adeudado, teniendo en cuenta las mesadas pensionales causadas desde el 1 de abril de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2021, lo cual configura un detrimento en el patrimonio del Sistema de Seguridad Social. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.

Actuación procesal 1.2.1. El 27 de febrero de 2024, la consejera de Estado Nubia Margoth Peña Garzón admitió la acción de tutela y, en consecuencia, ordenó i) notificar del proveído al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, al Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, y al Juzgado 10 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, como demandados, y a la señora Ana Silva Balaguera Suárez, en calidad de tercera con interés en las resultas del proceso, para que dentro del término de dos días y en uso de su derecho de defensa rindieran el respectivo informe; y ii) oficiar tanto al Juzgado 10 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja como al Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, para que, en su orden, remitieran copia física o digital del expediente ejecutivo con radicado 2021-00155-00, y de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2008-00171-01, promovidos por la señora Ana Silva Balaguera Suárez en contra de Colpensiones.

De igual forma, tuvo como pruebas, en cuanto fueren conducentes y por el valor que en derecho les corresponda, los documentos aportados por la actora con la solicitud de tutela; reconoció personería al abogado Diego Alejandro Urrego Escobar, como apoderado especial de la demandante, de conformidad con el poder y los documentos anexos obrantes en el expediente; y no accedió a la solicitud de suspensión provisional de los efectos de las providencias objeto de cuestionamiento, al no allegarse prueba que demostrara la existencia de un perjuicio irremediable o un daño inminente que ameritara la procedencia de dicha medida cautelar. 1.2.2.

El 29 de febrero de 2024, la Secretaría General del Consejo de Estado notificó a Colpensiones, al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, al Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, al Juzgado 10 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, y a la señora Ana Silva Balaguera Suárez. 1.3. Contestación de la demanda 1.3.1.

El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión 10 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 4 de marzo de 2024, el magistrado Félix Alberto Rodríguez Riveros solicitó declarar improcedente la acción o, en su defecto, desestimar las pretensiones de amparo, en atención a los siguientes argumentos: i) Las decisiones censuradas por Colpensiones se adoptaron conforme al material probatorio existente en el proceso y teniendo en cuenta los fundamentos legales y jurisprudenciales aplicables al caso, por lo que no se vulneraron sus derechos fundamentales invocados. ii) Además, no resulta jurídicamente viable que se pretenda en sede de tutela subsanar las deficiencias del ISS en el ejercicio de su derecho de defensa, que al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho omitió alegar la excepción previa de falta de competencia, llamar en garantía a la UGPP, presentar incidente de nulidad previo a la sentencia o sustentar en el recurso de apelación los motivos de inconformidad en cuanto a la condena se refiere. 1.3.2.

El Juzgado 10 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja El 29 de febrero de 2024, el secretario del Juzgado remitió el enlace para consulta del expediente requerido, y la jueza Naida Yibell Lopez Molina solicitó declarar improcedente la acción o negar el amparo pretendido, dado lo siguiente: i) Las pretensiones de la acción de tutela no están llamadas a prosperar, puesto que en el libelo la accionante no indicó en qué consistía la violación endilgada, sino que se limitó a sustentar que con la decisión adoptada en el proceso ejecutivo se pone en riesgo la sostenibilidad financiera.

Es de advertir que en el proceso ejecutivo se han surtido todas las etapas, se ha brindado a la parte ejecutada la posibilidad de controvertir las decisiones y se han garantizado sus derechos al debido proceso y defensa, y, además, en el auto que libró mandamiento de pago se incorporó una carga argumentativa suficiente, fundamentada en las normas legalmente aplicables y en los particulares supuestos de hecho. 11 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) Actualmente, el expediente ejecutivo se encuentra al despacho con informe secretarial del 19 de febrero de 2024, en el que se señala que Colpensiones allegó solicitud de levantamiento de medida cautelar, y que el Banco BBVA informó la constitución del título judicial, el cual, una vez consultado en el portal del Banco Agrario con el usuario del juzgado, se evidencia su constitución por valor de $1.381.990.769.

El Juzgado se ha limitado a dar cumplimiento a las sentencias emitidas dentro del expediente ordinario de nulidad y restablecimiento, dada la omisión de Colpensiones en pagar las mesadas correspondientes a la sustitución pensional reconocida a la señora Balaguera Suárez. 1.3.3. La señora Ana Silva Balaguera Suárez El 5 de marzo de 2024, la señora Ana Silva Balaguera Suárez, por intermedio de apoderado, solicitó rechazar de plano todas y cada una de las pretensiones de Colpensiones, dado lo siguiente: i) En el caso no debe prosperar la medida provisional solicitada ni las pretensiones de tutela, puesto que no se está vulnerando ni poniendo en peligro los dineros provenientes del erario ni la sostenibilidad financiera del sistema pensional, debido a que la sustitución de la prestación de su difunto compañero, Jorge Eliécer González González (q.e.p.d), le fue reconocida judicialmente y, por tanto, tiene todo el derecho a recibir la pensión, la cual Colpensiones se ha negado a pagar hasta la fecha. ii) Téngase en cuenta que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho duró casi 7 años a instancia del Tribunal y 5 años a instancia del Consejo de Estado, sin que la parte demandada se pronunciara en ninguna de las oportunidades procesales en que tuvo lugar; y, solo ahora, cuando se inició el proceso ejecutivo, empezó a interponer recursos, nulidades, acciones de revisión y de tutela para no cumplir con el fallo ni pagar la sentencia condenatoria. 1.4.

Sentencia impugnada 12 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante sentencia del 21 de marzo de 2024, el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró improcedente la solicitud de amparo, en atención a las siguientes consideraciones: i) Frente al proceso de nulidad y restablecimiento con radicación 2008-00171-01, la acción de tutela no cumple con los requisitos generales de subsidiaridad e inmediatez, por una parte, porque la actora no promovió de forma previa el mecanismo de revisión que sería procedente conforme con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, por otra, en razón a que no fue interpuesta en un término razonable, dado que entre la fecha en que fue notificada la providencia acusada y la fecha en que fue interpuesta la acción de tutela transcurrieron cerca de 5 años. ii) Aunque es cierto que mediante Auto 110 de 2013, la Corte Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucionales con ocasión de las funciones que Colpensiones asumió del extinto ISS, ello no es excusa para inobservar los referidos requisitos, pues el mecanismo especial de revisión es un medio idóneo para controvertir la decisión cuestionada, sin que se advierta que Colpensiones sea un sujeto de especial protección que implique un tratamiento diferente en este tipo de asuntos y, además, porque las directrices adoptadas por la Corte Constitucional no estuvieron dirigidas a la modificación de los términos para hacer uso de los recursos que procedían en los procesos judiciales. iii) En cuanto al proceso ejecutivo con radicación 2021-00155-00, la acción de tutela también es improcedente, al no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, pues lo puesto en discusión es una controversia de tipo legal que ya fue resuelta por el juez natural, esto es, la entidad competente para asumir los derechos pensionales del ISS; y además, de contenido estrictamente económico, como lo es el pago de la pensión de la sustitución reconocida a la señora Ana Silvia Balaguera Suárez, cuya falta de reconocimiento no compromete ningún derecho fundamental de la entidad accionante. iv) Dichos aspectos, además de que carecen de una perspectiva constitucional, fueron resueltos por el Juzgado al conocer del incidente de nulidad presentado por 13 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Colpensiones.

En efecto, en el auto del 16 de diciembre de 2022, el Juzgado afirmó que, tal como lo expuso el Tribunal en la providencia de 17 de agosto de 2022, no era procedente invocar una nulidad por falta de competencia de la entidad para ordenar el reconocimiento de la sustitución pensional, toda vez que para ello existieron mecanismos procesales dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como la excepción previa, el llamamiento en garantía o el recurso de apelación, de los cuales no se hizo uso, y además, que no era posible estudiar la nulidad en sede del proceso ejecutivo, comoquiera que en esta instancia el juez debía limitarse a los términos descritos en el título ejecutivo y su potestad se ceñía a verificar si existía una obligación clara, expresa y exigible, sin que pudiera modificar los extremos de la obligación. 1.5.

Impugnación Colpensiones impugnó la sentencia de primera instancia en orden a que se revoque y, en su lugar, se concedan las pretensiones de tutela. Para dichos efectos, reiteró los argumentos expuestos en el libelo y agregó los siguientes: i) Se supera el requisito de subsidiariedad. Se observa con extrañeza que se haya afirmado que Colpensiones no hizo uso del mecanismo de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, puesto que, como se informó en el libelo, se presentó el 26 de junio de 2023 y se encuentra en trámite ante el Consejo de Estado bajo el radicado 11001-03-15-000-2023-03450-00. ii) También se cumple con el requisito de inmediatez.

El caso no puede analizarse desde la regla general de interposición de la acción de tutela dentro del término de 6 meses contados desde la ejecutoria de la sentencia acusada, sino atendiendo los parámetros de excepción dispuestos por la jurisprudencia constitucional para su irrupción, específicamente, porque persiste una afectación continua, permanente y actual por tratarse del reconocimiento y pago de una prestación económica de tracto sucesivo, y además, porque se debate un asunto con posible abuso del derecho en detrimento del erario y del sistema general de pensiones. 14 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Huelga aclarar que la interposición de la acción de tutela surge como consecuencia de lo resuelto en el proceso ejecutivo, el pasado 25 de enero de 2024, en la que se ordenó materializar la medida cautelar de embargo, puesto que en este estado de la ejecución ya no es posible esperar a las resultas de la acción de revisión por estarse ante la configuración de un perjuicio inminente y, conforme se explicó en el escrito genitor de la tutela, los dineros pagados serían de difícil, o incluso, de imposible recuperación, en la medida que el precedente unificado del órgano cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha enseñado que «se presumen de buena fe las sumas recibidas en cumplimiento de un fallo judicial».4 iv) Se satisface el requisito de relevancia constitucional.

Lo pretendido con la acción de tutela es evitar perjuicios ciertos e inminentes que afecten el interés público, la sostenibilidad financiera del sistema pensional y la garantía del derecho a la seguridad social en pensiones, comoquiera que se trata de un proceso ejecutivo en el que se encuentra en firme un mandamiento de pago por la suma de $1.063.069.823, que de ser desembolsado sería de difícil recuperación, por lo que es del caso analizar los argumentos fácticos y jurídicos expuestos en el libelo. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Constitucional y el inciso 2, artículo 25 del Acuerdo n.º 080 de 20195, según el cual «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, propuesta contra el fallo de tutela proferido por la Sección Primera de esta corporación. 4 Sentencia del 26 de enero de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso 11001-03-25-000-2016-00660-00 (2763-2016). 5Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. 15 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.

Problema jurídico Consiste en dilucidar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad para controvertir las sentencias del 18 de noviembre de 2014 y 24 de enero de 2019, proferidas, en su orden, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15000-23-31-004-2008-00171-00/15001-23-31-000-2008-00171-01; así como el auto del 3 de mayo de 2022, emitido por el Juzgado 10 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja dentro del proceso ejecutivo con radicación 15001-33-33-010-2021-00155- 00.

En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si con la adopción de las referidas providencias se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 2.3. Sobre la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional6 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 2005,7 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la 6 Sentencias C-543 de 1992,T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 7Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 16 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo; v) que la parte actora identifique razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y vi) que no se trate de sentencias de tutela.

Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos. 2.4.

Hechos probados 2.4.1. Del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15000-23-31-004-2008-00171-00/15001-23-31-000-2008-00171-01, la Sala establece lo siguiente: i) El 3 de abril de 2008, la señora Ana Silvia Balaguera Suárez, por intermedio de apoderado, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Instituto de los Seguros Sociales ISS, con el fin de que se declarara la nulidad del Oficio G.SS.SB-0477 del 3 de diciembre de 2007, mediante el cual le fue negada la pensión de sobreviviente solicitada con ocasión del cumplimiento de la mayoría de edad de sus 3 hijos, titulares iniciales de la prestación. 17 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) El 18 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, ordenó lo siguiente:

PRIMERO. DECRETAR la nulidad del Oficio G.SS.SB-0477 del 3 de diciembre de 2007, proferido por el director seccional del Instituto de Seguros Sociales.

SEGUNDO. ORDENAR al Instituto de los Seguros Sociales, hoy Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), reconocer la sustitución pensional a la demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. ORDENAR a la demandada dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.

CUARTO. CONSULTAR esta sentencia ante la Sección Segunda del Honorable Consejo de Estado, de conformidad con lo indicado en la parte considerativa. iii) El 24 de enero de 2019, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en grado de jurisdiccional de consulta, confirmó la sentencia de primera instancia. 2.4.2. Del expediente ejecutivo con radicado 15001-33-33-010-2021-00155-00, la Sala establece lo siguiente: i) El 21 de septiembre de 2021, la señora Ana Silvia Balaguera Suárez, por intermedio de apoderado, presentó demanda ejecutiva en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). ii) El 3 de mayo de 2022, el Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja libró mandamiento ejecutivo en contra de Colpensiones y a favor de la señora Ana Silvia Balaguera Suárez, por la suma de $1.063.069.823, correspondiente al capital adeudado de las mesadas pensionales causadas entre el 1 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2021. iii) El 17 de junio de 2022, Colpensiones interpuso recurso de reposición en contra de la anterior decisión y, además, contestó la demanda y presentó incidente de nulidad. iv) El 16 de diciembre de 2022, el Juzgado no decretó la nulidad planteada por la entidad y ordenó correr traslado del recurso de reposición. 18 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co v) El 20 de febrero de 2023, la UGPP solicitó hacerse parte dentro del proceso. vi) El 21 de abril de 2023, el Juzgado rechazó el recurso de reposición, por encontrarlo extemporáneo, y tuvo por no contestada la demanda, al también haberse presentado de forma extemporánea, ello, teniendo en cuenta que la notificación del mandamiento ejecutivo se efectuó el 31 de mayo de 2022 y el traslado para contestar la demanda se surtió entre el 3 y el 16 de junio de 2022. vii) El 22 de septiembre de 2023, el Juzgado ordenó seguir adelante con la ejecución y negó la solicitud de la UGPP. viii) El 22 de septiembre de 2023, el Juzgado decretó la medida cautelar de embargo y retención de los dineros depositados por Colpensiones en las cuentas del Banco BBVA, limitando el valor a la suma de $1.381.990.769; y también el embargo y retención de los dineros remanentes que por cualquier concepto tuviera o llegare a tener dentro del proceso con radicado 27001-33-33-003-2017-00268-00 de Serafina Palacios Mena contra Colpensiones, adelantado en el Juzgado Tercero Oral Administrativo de Quibdó, limitándolo hasta la suma de $1.381.990.769. ix) El 25 de enero de 2024, el Juzgado ordenó el cumplimiento inmediato de la medida cautelar de embargo y retención de los dineros decretado en la providencia del 22 de septiembre de 2023, y requirió al Banco AV VILLAS, el cumplimiento inmediato de la medida cautelar decretada. 2.5.

Análisis de la Sala. Caso concreto 2.5.1. Respecto de la acción de tutela interpuesta en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Se insiste, en sede de impugnación, que la acción de tutela para controvertir las providencias judiciales del 18 de noviembre de 2014 y 24 de enero de 2019, 19 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferidas, en su orden, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15000-23-31-004- 2008-00171-00/15001-23-31-000-2008-00171-01, sí cumple con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, pues a más de que tutela surge como medida de urgencia para evitar un perjuicio irremediable, en atención a lo resuelto en el proceso ejecutivo que ordenó materializar la medida cautelar de embargo, Colpensiones sí hizo uso del mecanismo de revisión. Pues bien, es válido señalar con respecto del requisito de inmediatez que aunque el a quo declaró improcedente la acción de tutela al encontrar que la sentencia objeto de censura data del 24 de enero de 2019, la cual quedó ejecutoriada el 5 de marzo de 2019, y que la demanda de tutela fue presentada hasta el 21 de febrero de 2024, esto es, cinco años después, lo cierto es que, al proceder en el caso el recurso extraordinario de revisión, del cual Colpensiones sí hizo uso —según se expondrá más adelante—, era obligación de la recurrente agotar todos los medios de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, antes de promover la acción de tutela, por lo que en el asunto de marras no puede hablarse de falta de inmediatez.

Y en lo que corresponde con el requisito de subsidiariedad se advierte, a diferencia de lo planteado por el a quo, que a más de que en el libelo Colpensiones señaló de manera expresa que había interpuesto el recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia del 24 de enero de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, bajo la causal prevista en el artículo 20-A de la Ley 797 de 2003, esto es, por el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública con violación al debido proceso, también dio a conocer que el proceso se encontraba en trámite ante el Consejo de Estado con el radicado 11001-03-15-000-2023-03450-00, de manera que, sobre el particular, no fueron acertados los argumentos expuestos por el juez de primera instancia. Ahora bien, una vez revisado el trámite del recurso, esta Sala de decisión pudo evidenciar que el pasado 14 de mayo de 2024, el Consejo de Estado, Sala 23 Especial de Decisión, resolvió declarándolo infundado, al encontrar que tanto el 20 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tribunal Administrativo de Boyacá como el Consejo de Estado actuaron con observancia del debido proceso, pues, luego de traer a colación las actuaciones judiciales efectuadas durante el trámite del proceso, evidenció que la autoridades agotaron todas las etapas procesales correspondientes en clave a garantizar el derecho de audiencia y defensa de Colpensiones, pese a su recurrente silencio, ya que la entidad i) no se pronunció frente al auto que la instituyó como sucesor procesal del ISS, ii) no presentó alegatos de conclusión en la primera instancia, iii) tampoco presentó apelación contra la sentencia que le impuso la condena, y vi) guardó silencio en la etapa de consulta efectuada ante el Consejo de Estado.

De esta forma, se tiene que aunque Colpensiones interpuso la acción de tutela antes de que fuera resuelto el recurso extraordinario de revisión, bajo el argumento de estar ante un perjuicio inminente ―en atención a lo resuelto en el proceso ejecutivo, en el que se ordenó materializar la medida cautelar de embargo―, no lo es menos que, ya no es del caso realizar un juicio en torno al perjuicio alegado —en orden a pretermitir la subsidiariedad—, ya que al haberse resuelto el recurso dentro del trámite de la presente acción, se habilitó el uso del mecanismo de amparo.

Pese a lo anterior, es dable advertir que en el caso no confluye el requisito de subsidiariedad, pero por las razones que se pasar a explicar: La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que la acción de tutela contra providencia judicial no cumple con el requisito de subsidiariedad cuando se verifica i) que el proceso está en trámite, ii) que no se han agotado los medios de defensa judiciales ordinarios y extraordinarios, iii) que se utiliza como un instrumento para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico, y iv) que el asunto que dio lugar al defecto no fue previamente alegado.8 En el caso, la accionante denuncia la configuración de los defectos: i) sustantivo, al no aplicarse el principio iura novit curia y con ello, analizarse —de oficio— la 8 Ver entre otras, la sentencia SU-062 de 2018. 21 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normativa relacionada con la competencia de la UGPP para el reconocimiento de las pensiones de los extrabajadores del ISS; ii) desconocimiento de precedente jurisprudencial, al no tomarse en cuenta los pronunciamientos traídos de referente en el libelo, en los que se declaró —de oficio— la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de Colpensiones; y iii) violación directa de la Constitución, al desconocerse el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, previsto en el artículo 48 de la Constitución Política, por el hecho de ordenarse a Colpensiones a reconocer una prestación de origen patronal, en la que el causante no realizó los respectivos aportes al fondo común del régimen de prima media, ni cotizó al entonces ISS.

Es decir, que la entidad accionante plantea la existencia de los defectos sustantivo, desconocimiento de precedente y violación directa de la Constitución bajo argumentos que solo pretenden revivir oportunidades procesales dejadas de utilizar en el medio judicial ordinario, convirtiendo la sede constitucional en una tercera instancia para dilucidar el asunto.

Y si bien es cierto Colpensiones justifica la imposibilidad de haber ejercido una defensa judicial activa en el proceso, en atención al estado de cosas inconstitucionales que atravesaba con ocasión de las funciones que asumió del extinto ISS, no lo es menos que, tal como lo refirió el a quo, las directrices que la Corte adoptó en torno al tema no estuvieron dirigidas a la modificación de los términos para hacer uso de los recursos que procedían en los procesos judiciales,9 por lo que no se puede tomar como excusa para pretermitir su desidia en actuar dentro del asunto. 9 En el Auto 110 de 2013, la Corte Constitucional verificó el estado de cosas inconstitucionales ocurrido en la transición entre ISS y Colpensiones, adoptando una serie de reglas a aplicar por los jueces de la República —a partir de la fecha de proferimiento de la providencia y hasta el 31 de diciembre de 2013— al momento de resolver las acciones de tutela por violación del derecho de petición de solicitudes radicadas en su momento ante el ISS, o contra resoluciones en que el ISS resolvió sobre el reconocimiento de una pensión o, sobre los incidentes de desacato por tutelas concedidas por acciones u omisiones de la misma entidad.

El estado de cosas inconstitucionales fue declarado superado en la Sentencia T-774 de 2015. 22 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De esta forma, se tiene que lo querido a través de la acción de tutela es que se de validez al alegato tendiente a encontrar demostrada una omisión de la autoridad judicial en analizar la falta de competencia de Colpensiones en torno al reconocimiento de las pensiones de los extrabajadores del ISS, sin que este haya sido un alegato propuesto dentro del proceso ordinario y que, por contera, no corresponde definir al juez constitucional, pues no es de su competencia estudiar los casos sometidos a su consideración como si se tratara de una instancia adicional dentro del proceso ordinario.

Por tanto, lo que corresponde en el asunto es preservar y dar estricto cumplimiento al carácter subsidiario de la acción de tutela, pues de no ser así: i) se asumiría la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, ii) se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, iii) se concentrarían en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ella y iv) se propiciaría un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de la jurisdicción constitucional.10 Así las cosas, se encuentra que la presente acción de tutela no supera el examen de subsidiariedad requerido, en tanto los alegatos de la parte actora lo que avizoran es que se utiliza el mecanismo de amparo como una tercera instancia para plantear un debate que no fue propuesto en la instancia ordinaria y que, por contera, no le corresponde definir al juez constitucional. 2.5.1.

Respecto de la acción de tutela interpuesta en contra del Juzgado 10 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja Señala la entidad accionante que la acción de tutela sí cumple con el requisito de relevancia constitucional para controvertir el auto del 3 de mayo de 2022, emitido por el Juzgado 10 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, dentro del proceso ejecutivo con radicación 15001-33-33-010-2021-00155-00, pues lo pretendido es evitar perjuicios ciertos e inminentes que afecten el interés público, la sostenibilidad 10 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. 23 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co financiera del sistema pensional y la garantía del derecho a la seguridad social, al encontrase en firme un mandamiento de pago por la suma de $1.063.069.823, el cual corresponde a un pago único y que luego de ser desembolsado sería de difícil e, incluso, de imposible recuperación. En el sub judice, se advierte, en igual sentido que lo concluyó el juez de primera instancia, que el asunto no reúne el presupuesto de relevancia constitucional, en tanto lo puesto en discusión en esta sede constitucional es una controversia de tipo legal, en torno a la entidad responsable para asumir los derechos pensionales del ISS; y además, de contenido estrictamente económico, como lo es el pago de una sustitución pensional, según se pasa a explicar: La Corte Constitucional ha decantado una sólida línea jurisprudencial en torno a dicha causal,11 en la que ha señalado que solo la evidencia prima facie de una afectación o vulneración de facetas constitucionales de los derechos fundamentales permite superar el requisito de relevancia constitucional de la tutela en contra de providencias judiciales.12 Así, en aras de verificar su cumplimiento, el juez de tutela debe concluir i) que el asunto tiene trascendencia para interpretar, aplicar y/o desarrollar la Constitución Política o para determinar el contenido y alcance de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limita a una discusión meramente legal, como la correcta interpretación o aplicación de una norma de rango legal o reglamentario —salvo que se explique con suficiencia el por qué la interpretación o aplicación de una norma legal afectó garantías constitucionales—,13 o de contenido 11 La cual puede consultarse, entre otras, en las sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021, SU- 103 de 2022 y SU-215 de 2022. 12 Todo derecho fundamental tiene facetas constitucionales, legales y reglamentarias.

Los debates acerca de las facetas legales y reglamentarias de los derechos carecen, por tanto, de la relevancia constitucional necesaria para habilitar la excepcional intervención del juez de tutela en aras de controlar las decisiones proferidas en los procesos de las jurisdicciones diferentes de la constitucional. 13 No significa que en todos los casos en los que se cuestione la definición y aplicación judicial de normas de rango legal se incumple el requisito de relevancia constitucional […] en la labor judicial la indebida aplicación de normas de rango legal puede derivar en una violación de derechos fundamentales.

Justamente esa situación es la que sustenta la existencia, caracterización y definición del defecto sustantivo. En todo caso, la relevancia constitucional exige que el accionante vincule la discusión legal con la violación de una garantía fundamental o, en otros términos, que explique con suficiencia el por qué la interpretación o aplicación de una norma de rango legal afectó garantías constitucionales.

SU-215 de 2022. 24 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general —salvo que se comprometa algún derecho fundamental—,14 y iii) que existe justificación razonable de una afectación grave y/o desproporcionada de derechos fundamentales, producto de una actuación arbitraria.15 Ello, en aras de procurar «i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal o con un marcado contenido económico».16 En el caso, la discusión planteada en torno a la entidad responsable para asumir los derechos pensionales del ISS no fue un asunto analizado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, al no haber sido propuesto dentro de la litis, y en tal sentido, tampoco corresponde definirlo al juez de ejecución, ni mucho menos al juez constitucional.

Al involucrarse el juez de tutela en el asunto estaría permitiendo que el mecanismo constitucional se convirtiera en una instancia o recurso adicional, pues entraría a discernir asuntos de mera legalidad, como si se tratara del juez natural de la causa, lo cual desnaturaliza la vía de amparo. Además, la decisión cuestionada no involucra de manera esencial la afectación de derechos fundamentales, sino que versa —en estricto sentido— en reconocimientos 14 Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales y las sentencias de anulación; (iv) procesos ejecutivos, entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

SU-215 de 2022. 15 Sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 16 Sentencia SU-573 de 2019. 25 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que sin lugar a equívocos quedan envueltos en conceptos exclusivamente de carácter económico, como lo es el pago de un capital proveniente del reconocimiento de una sustitución pensional.

Visto lo anterior, es evidente por la Sala que en el caso no está demostrada la relevancia constitucional del presente asunto, en tanto el apoderado de los accionantes no propuso una discusión alrededor de las garantías superiores de la carta política de 1991, y en tal sentido, corresponde el rechazo de la acción de tutela. Sumado a lo dicho, es de señalar que el proceso ejecutivo se encuentra actualmente en trámite, en etapa de ejecución del crédito y, tal como se dejó visto en acápite anterior, la utilización de la acción de tutela se hace totalmente improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, máxime cuando dentro de los alegatos presentados no se evidencia la configuración de un perjuicio irremediable que justifique su flexibilización, pues aunque se señala que la ejecución del crédito a favor de la señora Ana Silvia Balaguera Suárez generaría un detrimento del erario, por ordenarse el reconocimiento de la prestación a una entidad que no es la responsable para asumir los derechos pensionales del ISS, lo cierto es que, al no haber sido este un asunto sometido a juicio, no es del ámbito del juez de tutela —so pretexto de la vulneración de derechos fundamentales— proceder a su análisis, de aquí que también se configure en el caso la subsidiariedad de la acción. 3.

Conclusión Con los anteriores argumentos la Sala concluye que la presente acción de tutela no cumple con los requisitos de procedibilidad relacionados con la subsidiariedad y la relevancia constitucional y, por tanto, confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 26 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00867-00 Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 21 de marzo de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente la solicitud de amparo, dado lo expuesto en la parte considerativa que antecede.

Segundo. Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior sentencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS En comisión JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. YASM