Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2019-00275-01 (0209-2023) Demandante: Luis Enrique Morales Beleño Demandada: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, Dirección Distrital de Liquidaciones1 Tema: Reliquidación de prestaciones con la inclusión de la bonificación por servicios prestados.

Régimen salarial de empleados públicos del orden territorial. Acto susceptible de control Sentencia segunda instancia ________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 22 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Luis Enrique Morales Beleño presentó demanda2 en ejercicio del medio de control 1 En lo siguiente DDL. 2 La demanda fue radicada el 30 de abril de 2019, según se observa en el acta de reparto visible en el folio 77. 2 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00275-01 (0209-2023) Demandante: Luis Enrique Morales Beleño de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de los oficios QUILLA-18-225343 del 26 de noviembre y 201810018370-2 del 14 de diciembre de 2018, por medio de los cuales el distrito de Barranquilla y la Dirección Distrital de Liquidaciones de esa entidad territorial le negaron la reliquidación de sus prestaciones sociales por el incumplimiento de las directrices señaladas en la Resolución 35 del 22 de enero de 2018. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la reliquidación de las primas de servicios y navidad, bonificación por año de servicio, vacaciones, cesantías e intereses a las cesantías del año 2017 y las vacaciones proporcionales del año 2018, «que no fueron reconocidos en la liquidación final de la Resolución 35 de enero de 2018»; y ii) los intereses moratorios por el pago tardío de las cesantías en cuantía de $67.185.561 equivalentes a 458 días de retraso, para el día de radicación de la demanda. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Luis Enrique Morales Beleño laboró al servicio del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla4 de manera continua en el cargo de profesional universitario, código 340, grado 3, desde el 27 de julio de 2004, y como profesional especializado, código 222, grado 3, a partir del 16 de octubre de 2013 hasta el 29 de diciembre de 2017, momento en el que fue desvinculado con ocasión de la liquidación total de la entidad. 3.2.

El 21 de mayo de 2018, solicitó a la Alcaldía Distrital de Barranquilla y a la DDL que «revisaran, reliquidaran y cancelaran5 […] los valores adeudados por la mala liquidación de la Resolución 35 de enero 22 de 2018 y copia de los soportes de los pagos», de los años 2017 y 2018. 3.3. Por medio del Oficio QUILLA-18-225343 del 26 de noviembre de 2018, la Alcaldía Distrital de Barranquilla corrió traslado de la solicitud a la DDL, dependencia que por medio del Oficio 201810018370-2 del 14 de diciembre de ese año negó lo pretendido y afirmó que la liquidación se había realizado de acuerdo con los parámetros establecidos en la norma. 3 En adelante CPACA. 4 En lo siguiente Damab. 5 En el sentido de pagar. 3 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00275-01 (0209-2023) Demandante: Luis Enrique Morales Beleño 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 65 del Código Sustantivo del Trabajo; 99 de la Ley 50 de 1990; 2 de la Ley 244 de 1995; 4 de la Ley 344 de 1996; 42, 45, 58, 59 y 60 del Decreto 1042 de 1978; y el Decreto 1045 de 1978. 5. En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos6: 5.1.

La Resolución 035 del 22 de enero de 2018, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de la liquidación definitiva de prestaciones sociales de los empleados del extinto Damab en liquidación, desconoció el régimen jurídico aplicable, toda vez que omitió incluir valores que le fueron previamente reconocidos y pagados durante la vigencia 2017.

Dicha actuación vulneró sus derechos laborales porque los procesos de liquidación o supresión de entidades no autorizaban a la administración a disminuir o desconocer derechos salariales y prestacionales adquiridos. 5.2. La entidad incurrió en una indebida liquidación de sus cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicios y de navidad, bonificación por servicios prestados y vacaciones, debido a que no tuvo en cuenta todos los factores salariales que, conforme con la ley, debían integrar la base de cálculo de dichas prestaciones.

En particular, no se incluyeron los valores correspondientes a las vacaciones disfrutadas durante la vigencia 2017 como factor salarial para liquidar las cesantías, situación que generó un detrimento patrimonial para él y su núcleo familiar al reducir injustificadamente el monto definitivo reconocido y pagado. 5.3. La asignación básica mensual, incremento salarial por antigüedad, auxilio de transporte, subsidio de alimentación, bonificación por servicios prestados, primas de servicios, de vacaciones, y de navidad, y demás factores salariales legalmente previstos debían ser incluidos en la liquidación definitiva de las cesantías y prestaciones sociales.

Asimismo, el régimen legal de cesantías anualizadas imponía a la entidad la obligación de efectuar una liquidación correcta y oportuna, so pena de causar las sanciones moratorias previstas en la ley. 1.2. Contestaciones de la demanda 6. El distrito de Barranquilla se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, de acuerdo con los siguientes argumentos7: 6 Folios 3 al 14. 7 Folios 105 al 125. 4 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00275-01 (0209-2023) Demandante: Luis Enrique Morales Beleño 6.1.

Carece de legitimación en la causa por pasiva debido a que el Damab en liquidación era una entidad descentralizada del orden territorial con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creada mediante el Decreto 0208 de 2004, razón por la cual podía contraer obligaciones y responder independientemente por sus actuaciones. 6.2.

El distrito de Barranquilla no asumió legal ni contractualmente obligaciones solidarias o subsidiarias derivadas de las relaciones laborales del Damab, ni existe prueba que permitiera atribuirle responsabilidad respecto de los actos expedidos por la exempleadora del actor o por la DDL, entidad designada como agente liquidador mediante el Decreto Acordal 0841 de 2016. 6.3.

Sin perjuicio de lo anterior, las pretensiones carecen de vocación de prosperidad toda vez que la Resolución 035 del 22 de enero de 2018 fue expedida conforme con ordenamiento jurídico y con observancia de las normas aplicables a la liquidación de cesantías y prestaciones sociales, particularmente el Decreto 1045 de 1978. La liquidación se efectuó correctamente y con inclusión de los factores salariales del período al que correspondía. 6.4.

Las cesantías definitivas fueron reconocidas y consignadas dentro del término legal, esto es, antes del 15 de febrero del año siguiente a la anualidad liquidada, razón por la cual no hay lugar al reconocimiento de sanción moratoria, pues no existió ningún incumplimiento atribuible a la DDL, además los actos demandados se encuentran amparados por la presunción de legalidad, al paso que el demandante no logró demostrar su contradicción con el ordenamiento jurídico. 6.5.

No se individualizaron correctamente los actos administrativos demandados, toda vez que únicamente se solicitó la nulidad de los oficios QUILLA-18-225343 del 26 de noviembre y 2018201810018370-2 del 14 de diciembre de 2018, pese a que el verdadero acto que definió la situación jurídica relacionada con la liquidación de prestaciones sociales fue la Resolución 035 del 22 de enero de 2018, la cual no fue demandada ni agotó respecto de ella la «vía gubernativa». 6.6.

Las solicitudes posteriores de reliquidación formuladas por el actor constituyen simples intentos de revivir términos vencidos frente a un acto administrativo que ya había quedado en firme, circunstancia que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado8, impide acudir posteriormente a la jurisdicción mediante la formulación de nuevas peticiones sobre asuntos ya decididos. 8 Solo se señaló que se refería a sentencia dictada por el Consejo de Estado el 6 de junio de 2012. 5 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00275-01 (0209-2023) Demandante: Luis Enrique Morales Beleño 6.7.

Procede la excepción de caducidad de la acción, porque el término de 4 meses previsto en los artículos 138 y 164 de la Ley 1437 de 2011 debía contabilizarse a partir de la notificación de la Resolución 035 del 22 de enero de 2018, por ser este el verdadero acto administrativo que contenía la liquidación definitiva de las prestaciones sociales reclamadas.

Pese a ello, la parte actora únicamente promovió solicitud de conciliación prejudicial el 25 de enero de 2019, esto es, cuando ya había transcurrido ampliamente el término legal para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual se configuró ese fenómeno procesal. 7. La DDL también solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda de acuerdo con lo siguiente: 7.1.

La parte demandante renunció de manera expresa a los «términos de ejecutoria en el momento en el que se notificó personalmente de la Resolución 35 del 22 de enero de 2018», por lo que intentó utilizar el derecho fundamental de petición para revivir los términos vencidos. En tal sentido, los pronunciamientos cuestionados a través de esta demanda no son más que simples respuestas a la petición elevada, pero no constituyen actos administrativos en sí mismos susceptibles de control judicial. 7.2.

Las prestaciones sociales definitivas fueron liquidadas de manera detallada y pagadas en su totalidad por valor de $ 10.265.696, suma que fue consignada el 16 de febrero de 2018 en la cuenta bancaria del demandante, por lo que la entidad quedó a paz y salvo por todo concepto laboral, sin que se presentara reparo o inconformidad alguna con su liquidación. 7.3.

No procede la sanción moratoria pedida porque la bonificación por servicios prestados estuvo suspendida para los años 2009, 2010, 2011 y 2012 en cumplimiento de la Circular 0034 del 14 de noviembre de 2008 expedida por la Alcaldía Distrital de Barranquilla. En consecuencia, no existía facultad legal para incluir dicha bonificación en la liquidación de cesantías y prestaciones sociales.

La citada bonificación correspondiente a los años mencionados fue pagada retroactivamente en el año 2013. 7.4. Son procedentes las excepciones denominadas inexistencia del acto administrativo demandado, inaplicabilidad de la sanción o indemnización moratoria y aplicabilidad del principio de buena fe por no pago de sanción moratoria. 1.3.

La sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, en 6 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00275-01 (0209-2023) Demandante: Luis Enrique Morales Beleño sentencia proferida el 22 de abril de 20229, negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas de primera instancia. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos: 8.1.

El Decreto 1919 de 2002 extendió a los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden territorial el régimen prestacional de los empleados del nivel nacional. La bonificación por servicios prestados creada por medio del Decreto 1042 de 1978 es factor de salario de acuerdo con lo previsto en el literal g) del artículo 42 ibidem, emolumento que fue reconocido por el Damab a sus servidores por medio de la Resolución 35 del 22 de enero de 2018. 8.2.

A pesar de lo anterior, el Consejo de Estado10 ha señalado que el Decreto 1919 de 2002 no habilitaba el reconocimiento de dicha bonificación a los trabajadores del nivel territorial, lo que quiere decir que Luis Enrique Morales Beleño no tenía derecho a percibir esa prestación, razón por la que tampoco había lugar a reliquidar sus prestaciones sociales con inclusión de dicho emolumento. 1.4.

El recurso de apelación 9. Luis Enrique Morales Beleño presentó recurso de apelación con base en los siguientes argumentos11: 9.1. El Tribunal Administrativo del Atlántico realizó un análisis incompleto de la demanda, al limitarse a estudiar únicamente la bonificación por año de servicio como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales, pues la controversia comprendía la reliquidación de diversas acreencias laborales como primas de servicio y navidad, cesantías, intereses de cesantías, vacaciones y bonificación por servicios que fueron incorrectamente liquidadas. 9.2.

No se valoró la normativa aplicable a la liquidación de prestaciones sociales reconocidas en el año 2017. En particular, no se incluyó dentro de la base de liquidación la doceava parte de la prima de vacaciones recibida en ese año. Asimismo, no era procedente el argumento de las autoridades demandadas según el cual no eran responsables de las obligaciones laborales derivadas de los exempleados del Damab, pues dicha afirmación desconoció lo dispuesto en el Acuerdo 481 del 6 de diciembre de 2016 que estableció que el distrito asumiría las contingencias jurídicas y obligaciones derivadas del proceso de liquidación. 9Folios 300 al 305 reverso. 10 Sentencia del 25 de marzo de 2021, radicado 08001-23-33-000-2016-0610-01 (3077-2019). 11 Folios 317 al 324. 7 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00275-01 (0209-2023) Demandante: Luis Enrique Morales Beleño 9.3.

Debió accederse no solo a la reliquidación y pago de las sumas adeudadas por concepto de prestaciones sociales, sino también el reconocimiento de los intereses moratorios e indemnizaciones correspondientes por el pago incompleto y tardío de las cesantías y demás acreencias laborales, hasta tanto se profiera una decisión definitiva. 1.5.

Intervenciones en segunda instancia 10. De conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar12. 1.6. El Ministerio Público 11. El Ministerio Público no emitió concepto en esta instancia13. 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico 12. Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación14, el problema jurídico consiste en determinar ¿si Luis Enrique Morales Beleño tenía derecho a la reliquidación de las primas de servicio y navidad, cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones y bonificación por servicios que fueron liquidadas por medio de la Resolución 35 del 22 de enero de 2018? 2.2.

Marco normativo. El régimen prestacional de los empleados públicos del nivel territorial 13. A través del artículo 12 de la Ley 4 de 1992, el legislador le asignó al gobierno nacional la competencia para que, con base en las normas, los criterios y los objetivos contenidos en esa ley, estableciera el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales, asimismo, de manera expresa precisó que «no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad». 14.

En cumplimiento del mencionado deber, el gobierno nacional expidió el Decreto 1919 de 2002 «[p]or el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados 12 Como se indicó en el auto admisorio del 1 de junio de 2023 en el índice 4 de Samai. 13 Según constancia visible en el índice 21. 14 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 8 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00275-01 (0209-2023) Demandante: Luis Enrique Morales Beleño públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial», en el cual dispuso: «Artículo 1.

A partir de la vigencia del presente decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales, a las contralorías territoriales, a las personerías distritales y municipales, a las veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las juntas administradoras locales, de las instituciones de educación superior, de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.

Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas» [se resalta]. 15. Las anteriores disposiciones, deben ser leídas de manera armónica con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia C-315 de 1995, en la cual declaró exequible el mencionado artículo 12 de la Ley 4 de 1992 bajo el entendido de que «las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales».

Lo anterior, puesto que la atribución general que ostenta el Congreso de la República para dictar normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales15, no puede desconocer las competencias que el constituyente confió en las autoridades locales para efectos de determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y crear los emolumentos de los servidores del nivel territorial16. 16.

Así las cosas, por medio del citado decreto se extendió al nivel territorial el régimen prestacional de los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional que se encuentra contenido, entre otros, en el Decreto 1042 de 1978. Al respecto, es importante precisar que esta homologación tiene alcance solo frente a las prestaciones sociales, entendidas como los «pagos adicionales o complementarios al salario básico que tienen como propósito ayudar a cubrir o solventar las "vicisitudes de la vida", cuando ella le hace al trabajador exigencias que no resultaban cubiertas con los salarios básicos que la sociedad ofrecía a sus trabajadores»17, es decir, que no se refiere a aquella remuneración que recibe el trabajador como contraprestación directa por su servicio, puesto que la competencia para determinar esos factores salariales la ostentan las autoridades locales en el nivel territorial, claro está, dentro del marco establecido por el Congreso de la República y el gobierno nacional. 15 Artículos 150 y 287 de la Constitución Política. 16 Artículos 287, 300, 305, 313 y 315 de la Constitución Política. 17 «Corte Constitucional, sentencia C-244 de 2013». 9 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00275-01 (0209-2023) Demandante: Luis Enrique Morales Beleño 17.

En línea con lo anterior, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-402 de 2013, resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra la expresión «del orden nacional» contenida en el artículo 1 del Decreto 1042 de 1978, al considerar que conllevaba una discriminación injustificada entre los servidores públicos del orden nacional y territorial, en cuanto a las prestaciones económicas reguladas en el ordenamiento jurídico. 18.

En esa oportunidad, el tribunal constitucional declaró exequible la norma acusada, al considerar que: i) la determinación del régimen salarial de los servidores públicos del orden territorial, responde a una fórmula de armonización entre el principio de Estado unitario y el grado de autonomía que la norma superior reconoce a las entidades locales, en concordancia con el marco y topes previstos en la Ley marco 4 de 1992; ii) es improcedente el juicio de igualdad entre sus prestaciones, en consideración a que no son equiparables y responden cada uno de ellos a los requerimientos específicos del orden o entidad de que se traten, el grado de responsabilidad y calificación profesional requerida, lo que resulta particularmente importante para el caso analizado, así se trate de empleos del orden nacional o territorial; y iii) se configuraría un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas para la expedición de la norma acusada. 19.

Sobre el particular, el Consejo de Estado18 ha indicado que la aplicación del régimen salarial establecido para los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional previsto en los Decretos 1042 y 1045 de 1978 no se extendió integralmente a los servidores públicos del nivel territorial, toda vez que el Decreto 1919 de 2002 únicamente homologó el régimen prestacional y no el salarial. 20.

En relación con los factores salariales de los empleados públicos del orden territorial, el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 dispone que además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.

Entre dichos factores se encuentran, entre otros, los incrementos por antigüedad, los gastos de representación, la prima técnica, el auxilio de transporte, el auxilio de alimentación, la bonificación por servicios prestados y los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión. 21. En cuanto a las vacaciones, los empleados públicos tienen derecho a 15 días 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2021, rad. 08001-23-33-000-2016-00558-01(3718-19), C.P. William Hernández Gómez; y de la Subsección B, sentencia del 25 de noviembre del 2021, rad. 08001-23-33-000-2016-00592-01(4901-17), CP Carmelo Perdomo Cuéter. 10 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00275-01 (0209-2023) Demandante: Luis Enrique Morales Beleño hábiles de descanso remunerado por cada año de servicio, de conformidad con el artículo 8 del Decreto 1045 de 1978.

La liquidación de esta prestación debe efectuarse con base en el salario devengado al momento de iniciar el disfrute, incluyendo los factores salariales tales como asignación básica mensual, incrementos por antigüedad19, gastos de representación, prima técnica, auxilios de alimentación y transporte, prima de servicios y bonificación por servicios prestados. 22.

Respecto de la prima de vacaciones, el artículo 25 del Decreto 1045 de 1978 estableció que los empleados públicos tienen derecho al reconocimiento y pago de una prima equivalente a 15 días de salario por cada año de servicio. Para su liquidación deben tenerse en cuenta los mismos factores salariales que integran la base de liquidación de las vacaciones. 23.

En relación con la prima de navidad, el artículo 32 ibidem prevé que los empleados públicos tienen derecho al pago de una prima equivalente a un mes de salario que se causa por cada año de servicio o proporcionalmente al tiempo laborado, equivalente a un mes de salario que corresponda al cargo desempeñado para el 30 de noviembre de cada año. Para su liquidación deben incluirse los factores salariales de asignación básica, incrementos por antigüedad, gastos de presentación, primas técnica, de servicios y vacaciones, auxilios de alimentación y transporte y la bonificación por servicios prestados. 24.

Frente al auxilio de cesantías, el régimen aplicable depende de la fecha de vinculación del servidor público, puesto que para quienes se encuentran cobijados por el régimen retroactivo, las cesantías se liquidan con base en el último salario devengado o el promedio de lo percibido en el último año cuando el salario haya sufrido variaciones.

En el régimen anualizado, la liquidación debe efectuarse a 31 de diciembre de cada año o proporcionalmente y consignarse antes del 15 de febrero del año siguiente en el fondo de cesantías escogido por el empleado, de conformidad con la Ley 50 de 1990, la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000. 25. La base de liquidación del auxilio de cesantías debe conformarse por la asignación básica, los gastos de representación, las primas técnica, de vacaciones, de servicios y navidad, dominicales y feriados, horas extras, auxilios de alimentación y transporte, bonificación por servicios prestados, viáticos recibidos por comisiones inferiores a 180 días en el último año, incrementos por antigüedad, trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio y las demás primas o bonificaciones otorgadas antes de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 196820. 19 En los términos indicados en los artículos 49 y 97 del Decreto 1042 de 1978. 20 Según sentencia de inexequibilidad de la Corte Suprema de Justicia del 13 de diciembre de 1972. 11 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00275-01 (0209-2023) Demandante: Luis Enrique Morales Beleño 2.3.

Caso concreto 26. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 26.1. Por medio de la Resolución 142 del 31 de julio de 2017, el Damab le concedió a Luis Enrique Beleño Morales un periodo de vacaciones de 15 días hábiles comprendidos entre el 1 y el 23 de agosto de 2017, correspondiente al laborado entre los años 2016 y 2017.

Para el pago de las vacaciones se estableció una base de liquidación conformada por la asignación básica y la doceava parte de la prima de servicios, sobre 23 días liquidados, mientras que la prima de vacaciones se calculó a partir de la misma base, pero sobre 15 días reconocidos. Además, se adicionaron 2 días de bonificación por recreación, para un total de $6.262.58421. 26.2.

A través del Decreto 841 del 6 de diciembre de 2016, la Alcaldía Distrital de Barranquilla ordenó la supresión y liquidación del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla, Damab, y designó a la Dirección Distrital de Liquidaciones, DDL, como liquidador. El proceso de liquidación se dio por terminado por conducto de la Resolución 238 del 29 de diciembre de 201722. 26.3.

El 22 de enero de 2018, la DDL del Distrito de Barranquilla profirió la Resolución 35 por medio de la cual reconoció y ordenó el pago de la liquidación definitiva de prestaciones sociales del personal retirado del Damab en Liquidación. Contra esa decisión solo se previó la procedencia del recurso de reposición. El anexo correspondiente a Luis Enrique Beleño Morales contiene los siguientes datos y cifras liquidadas23: Nombre: MORALES BELEÑO LUIS ENRIQUE C.C 8.754.016 Cargo PROFESIONAL ESPECIALIZADO COD. 222 GRADO 03 Fecha de Ingreso 27 de julio de 2004 Fecha de ingreso para cesantías 01-ene-2017 Fecha inicio para prima de servicios 1-jul-2017 Fecha de inicio para prima de vacaciones 27-jul-2017 Fecha de inicio para Bonificación año de servicio 27-jul-2017 Fecha de retiro 30-dic-2017 Motivo retiro TERMINACIÓN PROCESO LIQUIDATORIO Sueldo básico mensual 4.400.801 Días para cesantías finales 360 Días para prima de servicios 180 Días para prima de vacaciones 154 21 Folios34 al 37. 22 Información contenida en la Resolución 35 del 22 de enero de 2018.

Folio 18. 23 Folios 17 al 20. 12 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00275-01 (0209-2023) Demandante: Luis Enrique Morales Beleño Días para bonificaciones por servicio 154 Días para prima de navidad 30 Salario y promedios para liquidación Sueldo básico mensual $4.400.801 Promedio prima de navidad 409.073 Promedio Bonificación 128.357 Promedio prima de servicios 183.367 Promedio prima de vacaciones 196.355 Salario promedio para cesantías 5.317.953 CESANTÍAS $5.317.953 Decreto Ley 104578 Art. 40 5.317.953 x 360 360 INTERESES SOBRE CESANTÍAS $638.154 5.317.953∗12% 360 360 PRIMA DE SERVICIOS DEL 01/07/2017 AL 30/12/2017 $1.100.200 Sueldo básico 4.400.801 2.200.400,50 X 180 360 VACACIONES DL 3135/68 $1.001.857 SUELDO BÁSICO 4.400.801 Promedio prima de Servicios 183.367 Promedio bonificación 128.357 4.712.525 2.356.262 X 154 360 PRIMA DE VACACIONES $1.007.957 SUELDO BÁSICO 4.400.801 Promedio prima de Servicios 183.367 Promedio Bonificación 128.357 4.712.525 BONIFICACIÓN POR RECREACIÓN $125.504 0.86 DÍAS 4.400.801 x 0.86 30 PRIMA DE NAVIDAD: MES DIC 01 AL 30 DE 2017 $409.073 Factor salarial De. 1045/78 SUELDO BÁSICO 4.400.801 PROMEDIO PRIMA DE SERVICIOS 183.367 PROMEDIO PRIMA DE VACACIONES 196.355 PROMEDIO BONIFICACIÓN 128.357 TOTAL PRIMA DE NAVIDAD [SIC] 4.908.880 4.908.880 x 30 360 BONIFICACIÓN POR AÑO DE SERVICIO $658.898 1.540.280 𝑥 154 360 TOTAL LIQUIDACIÓN $10.265.696 26.4.

El 21 de mayo de 2018, Luis Enrique Morales Beleño solicitó ante la Alcaldía Distrital de Barranquilla y la Dirección Distrital de Liquidaciones la reliquidación de los siguientes haberes24: «Teniendo en cuenta lo anterior solicito se reliquide las vacaciones que se me concedieron en la vigencia 2017, las vacaciones reconocidas parcialmente canceladas en la vigencia 2018 en liquidación final […].

A su vez solicito la [revisión] y reliquidación de las primas de servicio, prima de navidad 24 Folios 40 al 51. 13 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00275-01 (0209-2023) Demandante: Luis Enrique Morales Beleño y bonificación por año de servicio de la vigencia 2017 […]. Se reliquide las cesantías de la vigencia 2017 y se proceda al reconocimiento del pago del valor dejado de percibir por concepto de mala liquidación de la misma, al igual que las proporcionales reconocidas y canceladas en la vigencia 2018. […]». 26.5.

El 26 de noviembre de 2018, la Alcaldía profirió el Oficio QUILLA-18-225343 por medio del cual dio traslado de la solicitud a la DDL por razones de competencia y en cumplimiento de lo señalado en el artículo 21 de la Ley 1755 de 201525. 26.6. Por medio del Oficio 201810018370-0 del 14 de diciembre de 201826, la DDL no accedió a lo pretendido.

Negó la reliquidación de las vacaciones correspondientes a la vigencia [2016 a 2017] porque fueron reconocidas y pagadas en julio de 2017 y las causadas con posterioridad fueron incluidas dentro de la liquidación final efectuada mediante la Resolución 35 del 22 de enero de 2018. De igual manera, negó la solicitud de reliquidación de las primas de servicios y navidad y la bonificación por año de servicio, debido a que dichos conceptos ya habían sido pagados tanto en la vigencia 2017 como en la liquidación final que no fue cuestionada. 26.7.

Finalmente negó la reliquidación de las cesantías correspondientes a la vigencia 2017 e indicó que fueron calculadas con base en el salario devengado al momento de terminación del vínculo laboral, teniendo en cuenta que el proceso liquidatorio del Damab finalizó el 29 de diciembre de 2017 y que también fueron pagadas mediante la Resolución 35 del 22 de enero de 2018. 2.4.

Análisis sustancial 27. Con el fin de resolver el problema jurídico, es importante precisar que el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, negó las pretensiones de la demanda y argumentó que no había lugar a reliquidar las prestaciones sociales del demandante con inclusión de la bonificación por servicios prestados de que trata el Decreto 1042 de 1978. 28.

Luis Enrique Morales Beleño apeló la anterior decisión y sostuvo que el a quo solo analizó la bonificación por servicios prestados como factor salarial para la reliquidación de otras prestaciones sociales, de modo que no se estudiaron la totalidad de las pretensiones propuestas. 29. De acuerdo con los argumentos y pruebas aportadas al proceso la Sala observa 25 Folios 57 y 58. 26 Folios 52 al 56. 14 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00275-01 (0209-2023) Demandante: Luis Enrique Morales Beleño que la controversia planteada por el demandante se encuentra dirigida a cuestionar la forma en que fueron liquidadas sus prestaciones sociales definitivas con ocasión de la terminación de la relación laboral que sostuvo con el extinto Damab en liquidación. En particular, el actor consideró que en la liquidación de cesantías, primas, vacaciones y demás acreencias laborales no fueron incluidos todos los factores salariales que, en su criterio, debían integrar la base de cálculo correspondiente. 30.

Vale la pena precisar que solo en el recurso de apelación el demandante señaló que el factor presuntamente omitido correspondía a la doceava parte de la prima de vacaciones. La citada prima solo debía hacer parte de la base de liquidación de la prima de navidad y del auxilio de cesantías, haberes cuyo cálculo sí incluyó la doceava parte de la prima de vacaciones, como puede corroborarse con el anexo de liquidación de la Resolución 35 del 22 de enero de 201827. 31.

No obstante, esta sala advierte que el acto administrativo que definió de manera directa dicha situación jurídica fue la Resolución 35 del 22 de enero de 2018, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de la liquidación definitiva de prestaciones sociales del demandante. Fue en ese acto administrativo en el que la administración determinó concretamente los factores salariales computados, la base de liquidación utilizada y el monto definitivo de las acreencias reconocidas con ocasión del retiro del servicio. 32.

En efecto, los oficios QUILLA-18-225343 del 26 de noviembre y 201810018370- 2 del 14 de diciembre de 2018, cuya nulidad se pretende en este proceso, no contienen una valoración autónoma, nueva o definitiva acerca de la forma en que debían liquidarse las prestaciones sociales reclamadas. Tales actuaciones administrativas se limitaron a dar respuesta a la solicitud elevada posteriormente por el actor y, en lo sustancial, remitieron a lo previamente decidido en la Resolución 35 de 2018. 33.

Bajo ese entendido, si el demandante consideraba que la administración incurrió en errores al determinar los factores salariales o al conformar las bases de liquidación de sus prestaciones sociales definitivas, el control judicial debía recaer sobre la legalidad de la citada Resolución 35, por ser ese el acto administrativo que definió materialmente su situación prestacional.

Sin embargo, dicho acto no fue demandado dentro del presente medio de control. 34. La Sala advierte, además, que las acreencias reclamadas no corresponden a 27 Transcrito en el hecho probado citado en el párrafo 26.3. 15 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00275-01 (0209-2023) Demandante: Luis Enrique Morales Beleño prestaciones de tracto sucesivo o de causación continua susceptibles de revisión permanente, sino a derechos prestacionales liquidados de manera definitiva con ocasión de la terminación del vínculo laboral entre el demandante y la entidad empleadora.

En consecuencia, la discusión relacionada con la conformación de las bases de liquidación y los factores salariales incluidos debía formularse oportunamente frente al acto administrativo que efectuó dicha liquidación final. 35. En ese contexto, la reclamación presentada por el actor el 21 de mayo de 2018 constituyó un intento de obtener un nuevo pronunciamiento administrativo sobre aspectos previamente definidos en el aludido acto administrativo.

No obstante, la formulación de peticiones posteriores no tenía la virtualidad de reabrir el debate administrativo ni de modificar el verdadero acto definitivo que consolidó la situación jurídica particular del demandante. 36. Tampoco resulta jurídicamente admisible provocar, a través del ejercicio del derecho de petición, la expedición de nuevos actos administrativos con el propósito de reactivar términos judiciales ya vencidos o sustituir el control que debió ejercerse directamente contra el acto definitivo originario.

Admitir lo contrario implicaría desconocer los principios de seguridad jurídica y firmeza de los actos administrativos. 37. Así las cosas, aun cuando los oficios demandados contienen respuestas emitidas por la administración frente a la solicitud formulada por el actor, lo cierto es que estos no crearon, modificaron ni extinguieron una situación jurídica distinta de aquella previamente definida, ni constituyeron una nueva decisión prestacional autónoma.

En consecuencia, la Sala concluye que el presente medio de control fue dirigido contra actuaciones administrativas que no contienen la decisión material y definitiva cuya legalidad se cuestiona, circunstancia que impide adelantar un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones formuladas en la demanda. 38. Por consiguiente, se revocará la sentencia proferida el 22 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se declarará probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. 2.6.

Costas 39. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: 16 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00275-01 (0209-2023) Demandante: Luis Enrique Morales Beleño «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 40. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 41.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma28. 42.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 43. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.

Conclusión 44. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que el acto administrativo que contiene la decisión de la administración sobre la liquidación definitiva de Luis Enrique Morales Beleño es la Resolución 35 del 22 de enero de 2018, y no los oficios QUILLA-18-225343 del 26 de noviembre y 201810018370-2 del 14 de diciembre de 2018.

Aquel acto no fue cuestionado dentro del presente asunto, de modo que debe revocarse la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda para, en su lugar, declarar de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. 28 En este sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014). 17 Radicado: 08001-23-33-000-2019-00275-01 (0209-2023) Demandante: Luis Enrique Morales Beleño En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Revocar la sentencia proferida el 22 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda presentada por Luis Enrique Morales Beleño contra el Damab, para en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.

Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Con aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MLBC